Förslag till avgörande av generaladvokat

I — Föremålet för begäran om förhandsavgörande

1. Conseil d'État har ställt denna tolkningsfråga för att EG-domstolen skall tolka artikel 73d.1b i EG-fördraget (nu artikel 58 EG) och närmare bestämt fastställa om ett system med förhandstillstånd för direkta investeringar med ursprung i utlandet kan anses vara motiverat såsom restriktion till skydd för allmän ordning inom landet, då det i ett sådant system stadgas att om ansökan om tillstånd inte uttryckligen avslås inom en månad från dagen för ansökan har tillståndet slutgiltigt beviljats.

II — Tillämpliga bestämmelser

De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2. Innan fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft, vilket i grunden har ändrat gemenskapens bestämmelser vad gäller fri rörlighet för kapital, var enligt artikel 67.1 i EEG-fördraget medlemsstaterna inte tvungna att, till skillnad från andra områden där den gemensamma marknaden genomfördes, öppna gränserna för kapital som kom från andra medlemsstater, med undantag för betalningar som har samband med rörlighet för varor, tjänster eller kapital. I EEG-fördraget föreskrevs endast ett gradvis avskaffande [i] den utsträckning det är nödvändigt för att säkerställa den gemensamma marknadens funktion av alla restriktioner avseende rörligheten för kapital (artikel 67.1). Artiklarna 69 och 70.1 i fördraget tilldelade rådet befogenheten att utfärda specifika direktiv för att gradvis genomföra bestämmelserna i artikel 67 och att uppnå högsta möjliga liberaliseringsgrad.

3. På grundval av dessa bestämmelser införde rådet genom direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget fri rörlighet för kapital genom att föreskriva att medlemsstaterna skulle avskaffa restriktioner för kapitalrörelser mellan personer bosatta i medlemsstaterna (artikel 1) senast den 1 juli 1990 (artikel 6). Den inte uttömmande listan över definitivt liberaliserade investeringar utgör bilaga till direktivet. En av dessa är direkta investeringar.

4. Genom fördraget om Europeiska unionen har från och med den 1 januari 1994 artiklarna 67—73 i EG-fördraget ersatts med artiklarna 73b—73g.

De relevanta nationella bestämmelserna

5. I fransk rätt stadgas i artikel 1 i lag 66-1008 av den 28 december 1966 om de ekonomiska förbindelserna med utlandet (nedan kallad lag nr 66-1008) att de ekonomiska förbindelserna mellan Frankrike och utlandet är fria och att denna frihet utövas på sätt som framgår av denna lag och med beaktande av Frankrikes internationella åtaganden.

6. I artikel 11 i dekret 89-938 av den 29 december 1989 om tillämpning av artikel 3 i lag 66-1008 stadgas att utländska direktinvesteringar i Frankrike får ske fritt och att administrativ anmälan skall inges för dessa investeringar vid den tidpunkt då de genomförs.

III — De faktiska omständigheterna och tolkningsfrågan

7. Den 1 februari 1996 begärde sammanslutningen Église de Scientologie de Paris samt Scientology International Reserve Trust att premiärministern skulle ogiltigförklara artiklarna 11 ter och 11 quater i dekret av den 29 december 1989 om systemet för förhandstillstånd för särskilda utländska direktinvesteringar.

8. Det framgår av den franska regeringens yttrande att den talan som ledde till det förevarande målet avsåg två beslut av ekonomiministern avseende tillstånd till utländska investeringar i scientologikyrkan i Paris. Det första beslutet fattades den 27 april 1995 och rörde den amerikanska scientologikyrkans finansiering för att överta samtliga tillgångar i scientologikyrkan i Paris. Det andra beslutet, av den 29 november 1995, gällde den engelska scientologikyrkans investeringar i avsikt att för den amerikanska scientologikyrkans räkning återbetala alla scientologikyrkans i Paris skulder.

9. De ovannämnda sammanslutningarna väckte talan vid Conseil d'État och yrkade att premiärministerns tysta avslag på deras ansökan om ogiltigförklaring skulle upphävas. De åberopade maktmissbruk och att den franska lagstiftningen var oförenlig med artiklarna 73b—73g i EG-fördraget (nu artiklarna 56—60 EG).

10. Den nationella domstolen ansåg att det förelåg tvivel beträffande tolkningen av nämnda bestämmelser i fördraget och har därför ställt följande tolkningsfråga till domstolen: Skall artikel 73d i fördraget..., enligt vilken förbudet mot alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater inte skall påverka medlemsstaternas rätt att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet tolkas så, att den tillåter att en medlemsstat, såsom ett undantag från systemet med fullständig frihet eller anmälan av utländska investeringar på medlemsstatens territorium, bibehåller ett krav på förhandstillstånd för sådana investeringar som kan hota den allmänna ordningen, folkhälsan eller den allmänna säkerheten, varvid detta tillstånd skall anses beviljat en månad efter att ministern har erhållit anmälan om investeringen, om inte ministern inom samma tidsfrist beslutar att transaktionen i fråga skall skjutas upp?

IV — Saken

11. Dep tolkningsfråga som ställts av Conseil d'État avser huvudsakligen legalitetskontrollen av ett system som det franska med förhandstillstånd för utländska investeringar, som är rättsenligt endast om systemet anses motiverat i den mening som avses i 73d.1b i fördraget.

Gemenskapens rättspraxis avseende förhandskontroll av kapitalrörelser

12. Domstolen har redan haft tillfälle att uttala sig om frågan huruvida nationella regler för kontroll av import och export av kapital är förenliga med reglerna i fördraget. Som bekant var system med förhandskontroll förenliga med gemenskapsrätten fram till den tidpunkt då den fullständiga liberaliseringen för kapitalrörelser genomfördes, det vill säga till den 1 juli 1990. Ett sådant system ansågs förenligt med gemenskapsrätten under förutsättning att denna frihets villkorliga natur gav de nationella myndigheterna en oförändrad befogenhet att ställa rörligheten för kapital under kontroll — och eventuellt förhandstillstånd — och dessutom tillät att man behöll regler som hade restriktiv effekt på rörligheten för kapital till och från utlandet. Det är mot bakgrund av detta som domen i målet Casati numera skall tolkas, i vilken domstolen ansåg att de italienska bestämmelser som stadgade att man skulle anmäla återexport av pengar på en blankett som de administrativa myndigheterna hade upprättat var förenliga med f.d. artikel 67 i fördraget. Vid det tillfället uttalade domstolen att [k]apitalrörelserna har... ett nära samband med medlemsstaternas ekonomiska och monetära politik och att således går det inte att utesluta att fullständig frihet för kapitalrörelser kan äventyra den ekonomiska politiken i någon av medlemsstaterna eller skapa bristande jämvikt i betalningsbalansen, och därmed skada den gemensamma marknadens tillfredsställande funktion. På grund av detta tolkade domstolen f.d. artikel 67 på så sätt att skyldigheten att libéralisera kapitalrörelserna varierar i tiden och grundar sig på en bedömning av den gemensamma marknadens behov samt en uppskattning av såväl de fördelar som risker som en liberalisering kan medföra för denna marknad. Domen i målet Casati kan inte tilllämpas på den aktuella situationen där staterna numera endast har en restkompetens för kontroll, vilken kan utövas endast för de ändamål som uttryckligen nämns i 73d i fördraget.

13. Låt oss därför gå vidare till de domar som meddelats under 1990-talet, då processen för att libéralisera kapitalrörelserna avslutats. I dessa mål har domstolen bedömt rättsenligheten av det spanska systemet, i vilket stadgades att export av kapital till ett belopp högre än 5 miljoner pesetas skulle vara föremål för administrativ förhandskontroll. Vid tolkningen av fördragets regler beträffande den fria rörligheten för kapital har domstolen inte grundat sig på räckvidden av de befogenheter som staterna fortfarande hade, utan på möjligheten att motivera restriktioner som stadgas av en medlemsstat för att genomföra kontroller i de fall det uttryckligen föreskrivs av gemensamhetsrätten.

Parternas argument

14. I det förevarande målet anför den franska regeringen att det franska systemet, till skillnad från det spanska, inte innebär tillståndstvång för alla investeringar som medför kapitalrörelser till och från utlandet, utan endast för dem som uttryckligen uppräknas i artikel 11 bis i 1966 års lag. Enligt den franska regeringen föreskrivs i artikel 3.1 i lag nr 66-1008 av den 28 december 1966 att regeringen får införa ett system med anmälan, förhandstillstånd och kontroll för genomförande och avveckling av utländska investeringar i Frankrike för att försvara nationella intressen, medan det i dekret nr 89-938, som definierar gränserna för tillståndssystemet, däremot uttryckligen stadgas att tillstånd krävs endast i särskilda fall och att ett av dessa är investeringar som kan hota allmän ordning. Lag nr 96-109, genom vilken det system som infördes genom lag nr 66-1008 har ändrats, och dekret nr 96-117, genom vilket dekretet från 1989 har ändrats, skulle sålunda ha ändrat systematiken i det franska systemet med kontroll av utländska investeringar, så att de nu gällande bestämmelserna grundas på ett system med efterhandsanmälan och inte förhandstillstånd för investeringar. I det nuvarande systemet har en deklaration samma värde som en ansökan om tillstånd. Följaktligen skulle ett förhandstillstånd svara mot målet att skydda den nationella allmänna ordningen. Investeringen skulle uppskjutas endast för en begränsad tid — högst en månad — och dessutom skulle de uppskjutande åtgärderna endast avse extrema fall av verkliga hot mot den allmänna ordningen.

15. Kommissionen anser däremot att det franska systemet medför att en investering skjuts upp och att detta i sig utgör en restriktion för den fria rörligheten för kapital. En sådan restriktion kan inte anses motiverad eftersom den får effekt inte bara i de fall där det föreligger ett verkligt hot mot allmän ordning, folkhälsan eller allmän säkerhet utan även i de fall där det endast föreligger misstanke om att transaktionen utgör ett sådant hot. Enligt kommissionen är dock endast en misstanke inte tillräcklig för att motivera den begränsande åtgärden, genom vilken man tilldelar en medlemsstats myndigheter rätten att godtyckligt stoppa utländska investeringar. För att undvika detta borde det i de nationella bestämmelserna anges bedömningskriterier som är tillräckligt precisa för att vid behov kunna prövas av domstol.

Behandling av frågan

16. Med den förevarande tolkningsfrågan vill den franska domstolen huvudsakligen ha klarhet i om en medlemsstat får införa eller bibehålla ett system med förhandstillstånd utan att kräva sådant tillstånd för alla kapitalrörelser från och till utlandet (liksom det spanska systemet i målet Bordessa m.fl.) utan endast för särskilda slag av investeringar och, närmare bestämt, för de investeringar som kan medföra överträdelse av inhemska bestämmelser eller hot mot allmän ordning och allmän säkerhet och för de investeringar där ett system som grundas på en deklaration inte skulle vara tillräckligt för att undvika risken för sådana problem.

17. Men vilka är villkoren för att en sådan restriktiv åtgärd skall vara motiverad enligt artikel 73d.lb och sålunda förenlig med de gemenskapsrättsliga reglerna på området? Av EG-domstolens praxis framgår att, för att fastställa huruvida en nationell åtgärd som medför restriktioner för den fria rörligheten för varor, personer och kapital inom gemenskapens territorium är rättsenlig, det är nödvändigt att bedöma a) av vilken art de nationella intressen som medlemsstaten har för avsikt att skydda är, b) att det faktiskt föreligger ett hot mot det intresse som staten har för avsikt att skydda, c) om åtgärden är nödvändig, eller snarare oundgänglig, för att uppnå det eftersträvade målet och d) att det inte förekommer diskriminering av varor, personer och kapital som kommer från eller skall till utlandet.

18. Vad beträffar villkor a vill jag erinra om att artikel 4 i direktiv 88/361 tillerkänner staterna befogenhet att vidta alla åtgärder som erfordras för att hindra överträdelser av staternas lagar och andra författningar, bland annat avseende beskattning och tillsyn av finansiella institut, eller att fastställa regler för deklaration av kapitalrörelser för administrativa och statistiska ändamål. Genom Maastrichtfördraget har denna bestämmelse införts i EG-fördraget genom att det till de olika restriktiva åtgärderna har lagts även åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet (artikel 73d). Det är mot bakgrund av denna sistnämnda kategori av restriktiva åtgärder som Conseil d'État och den franska regeringen frågar om det franska tillståndssystemet kan anses vara motiverat.

19. Vi övergår nu till villkor b och c avseende hotets allvar respektive huruvida åtgärden står i proportion till det mål som eftersträvas. Jag kommer att behandla dessa två frågor tillsammans eftersom de avser omständigheter som har ett nära samband med varandra.

20. Detta är just fallet med den franska lagen. Även om det i denna utpekas vissa kategorier av finansieringsverksamheter, anges inte innehållet mer exakt (med undantag för förvärv och försäljning av vapen). En lagstiftning som, liksom den franska, föreskriver en skyldighet att begära förhandsgodkännande för alla verksamheter som kan äventyra allmän ordning, folkhälsan och allmän säkerhet inbegriper nämligen ett obestämt och allmänt antal verksamheter och har således inget samband med den faktiska risken för allvarliga överträdelser av inhemska bestämmelser.

21. Jag vill tillägga att en investering inte utgör ett hot i sig. Den inskränkande åtgärden skall således från fall till fall motiveras i förhållande till den person som kapitalet kommer från eller investeringens mål och syfte. Det är således endast i förhållande till konkreta transaktioner eller bestämda och väl avgränsade verksamhetssektorer som de nationella myndigheterna kan hävda att det föreligger ett verkligt hot mot allmän ordning och allmän säkerhet eller en risk för åsidosättande av inhemska bestämmelser och således har befogenhet att vidta åtgärder, inklusive att föreskriva förhandstillstånd. Denna anmärkning gäller självfallet för investeringar i sektorer som uteslutande står under statlig kontroll, såsom just det nationella försvaret.

22. Låt oss gå vidare till det avslutande villkoret d, som är nödvändigt för att motivera en inskränkande bestämmelse: Den nationella åtgärden skall inte vara diskriminerande gentemot kapital som kommer från eller skall till utlandet.

V — Förslag till avgörande

23. På grundval att dessa synpunkter föreslår jag att domstolen skall svara på den tolkningsfråga som ställts av det franska Conseil d'État enligt följande:

1 Originalspråk: italienska.

2 Innan fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft, vilket helt har ändrat kapitel 1, 2 och 3 i avdelning II och således artiklarna 103—113 i EEG-fördraget, stadgades i artikel 106.1 i EEG-fördraget följande: Varje medlemsstat åtar sig att i valutan i den medlemsstat där borgenären eller betalningsmottagaren är bosatt tillåta alla betalningar som har samband med rörlighet för varor, tjänster eller kapital och all överföring av kapital och löner, i den utsträckning som rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer mellan medlemsstaterna har libéraliserais enligt detta fördrag.

3 EGT L 178, s. 5; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44.

4 Genom Amsterdamfördraget upphävdes därefter slutligen artiklarna 67—73a i EG-fördraget (artikel 6.39 t Amsterdamfördraget).

5 Jag återger här ovan nämnda artikel 13. Sont dispensés de la déclaration administrative et de l'autorisation préalable prévues aux articles 11 et 12: la création de sociétés, de succursales, ou d'entreprises nouvelles; l'extension d'activité d'une société, succursale, ou entreprise existante; les accroissements de participations dans une société française sous contrôle étranger lorsqu'ils sont effectués par un investisseur détenant déjà plus de 66 ,66 p 100 du capital ou des droits de vote de la société; la souscription à une augmentation de capital d'une société française sous contrôle étranger par un investisseur, sous réserve qu'il n'accroisse pas à cette occasion sa participation; les opérations d'investissements directs réalisés entre les sociétés appartenant toutes au même groupe; les opérations relatives à des prêts, avances, garanties, consolidations ou abandons de créances, subventions ou donations de succursales, accordées à une entreprise française sous contrôle étranger par les investisseurs qui la contrôlent; les opérations d'investissements directs réalisés dans des entreprises exerçant une activité immobilière autre que la construction d'immeubles destinés à la vente ou à la location; les opérations d'investissements directs réalisés, dans la limite d'un montant de 10 millions de francs, dans des entreprises artisanales, de commerce de détail, d'hôtellerie, de restauration, de services de proximité ou ayant pour objet exclusif l'exploitation de carrières ou gravières; les acquisitions de terres agricoles.

6 Den franska regeringen anger dessutom att inrikesministern upprepat sin begäran om uppskov beträffande investeringar avsedda att finansiera Eglise de Scientologies verksamhet, i avvaktan på att olika straffrättsliga förfaranden mot medlemmarna i den nämnda kyrkan skall avslutas — dessa har anklagats för kvacksalveri, bedrägeri och våldsbrott — och för att det föreligger en risk att de med sina metoder kan vilseleda den oerfarna allmänheten och särskilt ungdomar.

7 Under förutsättning att en sådan åtgärd vore nödvändig för att skydda ett specifikt nationellt intresse.

8 Dom av den 11 november 1981 i mål 203/80, Casati (REG 1981, s. 2595; svensk specialutgåva, volym 6, s. 211), punkterna 9 och 10. I domen av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone (REG 1984, s. 377, svensk specialutgåva, volym 7, s. 473), punkt 34, lade domstolen på nytt fram denna tolkning av reglerna om den fria rörligheten av kapital, genom att fastslå att det är nödvändigt att tillerkänna medlemsstaterna behörighet att kontrollera att valutaöverföringar som påstås avse liberaliserade betalningar inte avviker frän detta syfte och i stället används som icke tillåtna kapitalrörelser. Medlemsstaterna har därför rätt att kontrollera arten av och det faktiska genomförandet av transaktionerna eller överföringarna i fråga (punkt 33).

9 Dom av den 23 februari 1995 i de förenade målen C-358/93 och C-416/93, Bordessa m.fl. (REG 1995, s. I-361). Målet uppstod till följd av an de spanska tulltjänstemännen hade arresterat Aldo Bordessa och vid gränsen beslagtagit 5000000 ESP som han innehade, eftersom exporten av valutan inte på förhand hade beviljats tillstånd av behöriga myndigheter.

10 Punkt 21 i förslaget till avgörande. Generaladvokaten erinrade, som stöd rör denna tolkning, om att redan i målet Luisi och Carbone hade domstolen uttalat att medlemsstaternas befogenhet (härledd från den ofullbordade liberaliseringen av kapitalrörelser) att införa kontroller av arten och äktheten av de fria kapitalrörelserna inte motiverade att sädana kontroller utförs på ett sådant sätt an de medför att kapitalöverföringar utsätts för administrationens gottfinnande och att varje befogenhet att föreskriva tillstand för import eller export var utesluten åtminstone beträffande fri rörlighet för varor. Framför allt i målet kommissionen mot Storbritannien (dom av den 8 februari 1983 i mål 124/81, REG 1983, s. 203; svensk specialutgåva, volym 7, s. 1, punkt 18) har domstolen uttalat att ett system som kräver utfärdandet av administrativa tillstånd oundvikligen innebär att visst utrymme lämnas för en skönsmässig bedömning, vilket utgör en källa till rättsosäkerhet för näringsidkarna. Domstolen tillade dessutom an det eftersträvade målet skulle kunna uppnås om man begränsade sig till att samla in (nödvändig information), t.ex. genom förklaringar som är undertecknade av importörerna och i vissa fall åtföljda av lämpliga intyg (punkt 19 i förslaget till avgörande).

11 Denna rättspraxis har sedan bekräftats i dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl. (REG 1995, s. I-4821). I denna dom, som gällde överföring av sedlar till Schweiz, uttalade domstolen att artikel 73c.1 (beträffande kapitalrörelser till eller från tredje land) samt artikel 73d.1 b hindrar att nationella föreskrifter som innebär att utförsel av mynt, sedlar eller innehavarcheckar måste föregås av ett tillstånd, strider mot artiklarna 73b.1 och 73 d.1 b i fördraget, men att det inte strider mot dessa artiklar att en sådan transaktion måste föregås av en deklaration.

12 Dom av den 4 oktober 1991 i mål C-367/89 (REG 1991, s. I-4621; svensk specialutgåva, volym 11, s. 415).

13 Dessa villkor måste uppfyllas inte bara för åtgärder som enbart rör nationella bestämmelser om import och export, utan även beträffande inhemska bestämmelser av allmän karaktär som kan ha restriktiva effekter på den fria rörligheten för varor, personer och kapital. Jag erinrar att i domstolens dom i målet Gebhart, vilket gällde frågan om nationella bestämmelser om etablering av advokatbyråer var förenliga med gemenskapsrätten, fastslog domstolen, med hänvisning till tidigare rättspraxis på området, att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett ickediskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, REG 1995, s. I-4165, särskilt punkt 37).

14 Dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn mot Home Office (REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2, s. 389).

15 I dom av den 28 oktober 1975 i mål 36/75, Rutili (REG 1975, s. 1219; svensk specialutgåva, volym 2, s. 485), beträffande fri rörlighet för personer, hänvisade domstolen, inom ramen för tolkningen av artikel 48.3 i fördraget, till artikel 2 i rådets direktiv nr 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gafler utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 1964, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28), till att hänsynen till allmän ordning inte får avlägsnas från det egentliga syftet genom att sådana hänsyn åberopas för att tjäna ekonomiska syften. Se dessutom dom av den 18 december 1961 i mål 7/61, kommissionen mot Italien (REG 1961, s. 619) och dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m.fl. (REG 1984, s. 2727; svensk specialutgåva, volym 7, s. 633).

16 I artikel 109i.1 i EG-fördraget stadgas att om en plötslig kris inträffar i fråga om betalningsbalansen och ett beslut enligt artikel 109h.2 inte fattas omedelbart, får den berörda medlemsstaten av försiktighetsskäl vidta nödvändiga skyddsåtgärder.

17 Jag erinrar dessutom om att i punkt a i artikel 73d i EG-fördraget tillerkänns medlemsstaterna rätten att tillämpa sådana bestämmelser i sin skattelagstiftning som skiljer mellan skattebetalare som har olika bostadsort eller som har investerat sitt kapital på olika ort.

18 Domen i målet Campus Oil m.fl. (ovan fotnot 14), punkterna 32—37.

19 Punkterna 19 och 20. Jag erinrar dessutom om att i domen i målet Rutili, som gällde en tysk bestämmelse om begränsning av en utländsk medborgares rätt att förflytta sig inom det nationella territoriet, varvid domstolen tolkade artikel 48.3 i fördraget, påpekade domstolen att den fria rörligheten bara får Degränsas om den utländske medborgarens närvaro eller uppförande utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning.

20 Domstolen har närmare bestämt påpekat att en tidigare dom för brott endast [kan] få betydelse när de omständigheter som ligger till grund för denna dom vittnar om ett personligt uppförande som utgör ett faktiskt hot mot den allmänna ordningen. Även om förekomsten av ett sådant hot i allmänhet tyder på en benägenhet hos den berörda personen att uppföra sig på samma sätt även i framtiden, är det dock också mojligt att det tidigare uppförandet i sig uppfyller villkoren för att kunna anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen (punkterna 28—30).

21 Jag erinrar om att med avseende på fri rörlighet för personer har generaladvokaten Mayras, i sitt förslag till avgörande av den 13 november 1974 i det ovannämnda målet Van Duyn, uteslutit att en åtgärd för skyddet av allmän ordning som består i en åtgärd för upprätthållande av allmän ordning kan anses rättsenlig på grundval av artikel 48 i fördraget.

22 Dom av den 11 mars 1986 i mål 121/85, Conegate (REG 1986, s. 1007; svensk specialutgåva, volym 8, s. 505). Se även dom av den 14 december 1979 i mål 34/79, Henn och Darby (REG 1979, s. 3795; svensk specialutgåva, volym 4, s. 637) och dom av den 8 juli 1975 i mål 4/75, Rewe-Zentralfinanz mot Landwirtschaftskammer Bonn, REG 1975, s. 843).