Domstolens dom (femte avdelningen) den 8 januari 2002

I mål C-428/99, angående en begäran enligt artikel 234 EG, från College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna D.A.O. Edward, A. La Pergola, L. Sevón (referent) och M. Wathelet, generaladvokat: F.G. Jacobs, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühi,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Nederländernas regering, genom M.A. Fierstra, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Berscheid och C. van der Hauwaert, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 4 oktober 2001 av: Nederländernas regering, företrädd av J.G. van Bakel, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av G. Berscheid och T. van Rijn, i egenskap av ombud,

och efter att den 29 november 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrättsliga bestämmelser

Nationella bestämmelser

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Den första frågan

Yttranden som inkommit till domstolen

Domstolens bedömning

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1. College van Beroep voor het bedrijfsleven har, genom beslut av den 27 oktober 1999 som inkom till domstolen den 8 november 1999, i enlighet med artikel 234 EG ställt tre frågor beträffande medlemsstaternas behörighet att lämna ersättning till nötköttsuppfödarna och fastställa den ersättning som skulle utbetalas till följd av att slakt av brittiskfödda kalvar ordinerats under bovin spongiform encefalopati-krisen (nedan kallad BSE) i mars 1996 samt tolkningen av förordning (EG) nr 717/96 av den 19 april 1996 om undantagsåtgärder till stöd för marknaden för nötkött i Belgien, Frankrike och Nederländerna (EGT L 99, s. 16), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 841/96 av den 7 maj 1996 (EGT L 114, s. 18, nedan kallad förordning nr 717/96 i ändrad lydelse).

2. Dessa frågor har uppstått i en tvist mellan H. van den Bor BV (nedan kallat Van den Bor) och Voedselvoorzieningsinen verkoopbureau (Byrå för inköp och försäljning av livsmedel, nedan kallad WB) beträffande fastställande av det ersättningsbelopp som skulle utbetalas till Van den Bor som ersättning för den skada bolaget lidit till följd av skyldigheten att slakta brittiskfödda kalvar.

3. I artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:

4. I artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG) föreskrivs följande:

5. Femtonde skälet i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2417/95 av den 13 oktober 1995 (EGT L 248, s. 39, nedan kallad förordning nr 805/68) har följande lydelse:

6. I artikel 23 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 1261/71 av den 15 juni 1971 om extraordinära åtgärder för olika jordbrukssektorer med anledning av hälsoskyddsproblem (EGT L 132, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 207) föreskrivs följande:

7. I artikel 24 i förordning nr 805/68 föreskrivs:

8. I artikel 1 i rådets direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursjukdomar inom gemenskapen (EGT L 378, s. 58; svensk specialutgåva, område 3, volym 15, s. 215), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 90/134/EEG av den 6 mars 1990 (EGT L 76, s. 23, nedan kallat direktiv 82/894) föreskrivs att nämnda direktiv avser anmälan av utbrott av någon av de sjukdomar som förtecknats i bilaga 1.1 denna bilaga omnämns bland annat BSE.

9. Artikel 8.1 a i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146), i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 om djurhälso- och hygienkrav för handel inom gemenskapen med produkter, som inte omfattas av sådana krav i de särskilda gemenskapsbestämmelser som avses i bilaga A. I till direktiv 89/662/EEG och, i fråga om patogener, i direktiv 90/425/EEG (EGT L 62, s. 49, svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 194, nedan kallat direktiv 90/425) har följande lydelse:

10. I artikel 10.1 och 10.4 i direktiv 90/425 föreskrivs följande:

11. Kommissionen antog förordning nr 717/96 till följd av antagandet av kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati (EGT L 78, s. 47).

12. I denna förordning anges att den grundas på förordning nr 805/68 och särskilt på dess artikel 23.

13. I artikel 7 i förordning nr 717/96 föreskrivs att denna träder i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och att den är tillämplig från och med den 11 april 1996.

14. Enligt första skälet i förordning nr 717/96 har risken för att kalvar som fötts i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och exporterats till andra medlemsstater för gödning innan exportförbudet trädde i kraft skulle kunna komma att ingå i människors eller djurs näringskedja lett till brist på förtroende för nötkött från konsumenternas sida och störningar på marknaderna i Belgien, Frankrike och Nederländerna. I samma skäl anges att det därför är nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att stödja dessa marknader.

15. I den ursprungliga versionen av artikel 1.1 i förordning nr 717/96 föreskrevs följande:

16. Förordning nr 841/96 ersatte denna bestämmelse med verkan från och med den dag då förordning nr 717/96 blev tillämplig. I artikel 1.1 i förordning nr 717/96 i ändrad lydelse föreskrivs således följande:

17. Enligt artikel 2.1 i förordning nr 717/96 i ändrad lydelse skall det pris den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten skall betala för djuren enligt artikel 1 vara 2,8 ecu per kilo levande vikt. I artikel 2.2 i samma förordning föreskrivs att gemenskapen med 70 procent skall bidra till det inköpspris som betalas av den berörda medlemsstaten per inköpt djur som har destruerats i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.

18. I artikel 6 i förordning nr 717/96 i ändrad lydelse preciseras att [d]e åtgärder som vidtas i enlighet med denna förordning skall anses vara interventionsåtgärder i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning (EEG) nr 729/70.

19. Till följd av uppgifter om ett eventuellt samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos människor samt av BSE-krisen i Förenade kungariket, vidtog Konungariket Nederländerna från och med den 23 mars 1996 striktare åtgärder beträffande nötkreatur, nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungariket. Det beordrade bland annat att nämnda nötkreatur skulle isoleras.

20. I ett beslut av den 3 april 1996, antaget av ministern för jordbruk, naturvård och fiske i samråd med statssekreteraren för hälsovård, välfärd och idrott föreskrevs att kalvar som importerats från Förenade kungariket skulle slaktas.

21. Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996 (1996 års beslut om ersättning till de BSE-smittade kalvarnas ägare för de förluster som lidits, nedan kallat ersättningsbeslutet) antogs den 3 april 1996 och trädde i kraft den 9 april 1996. I artikel 4 i beslutet föreskrivs följande:

22. Enligt ersättningsbeslutet fastställdes de berörda kalvarnas värde av en värderingsman.

23. Från och med den 17 april 1996 ändrades artikel 4 i ersättningsbeslutet, genom beslut av den 16 april 1996, enligt följande:

24. Den 26 april 1996 ändrade ministern för jordbruk, naturvård och fiske ånyo ersättningsbeslutet, med retroaktiv verkan från dagen för ikraftträdandet för förordning nr 717/96, det vill säga den 11 april 1996. I dess ändrade lydelse föreskrivs i artikel 4 i beslutet, vars titel ändrats till Regeling vergoeding kalvereigenaren BSE 1996 (1996 års beslut om ersättning till BSE-smittade kalvars ägare), följande:

25. Den 19 april 1996 upprättade distriktschefen för Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (nationella djur- och köttinspektionen) ett intyg vari kalvar tillhörande Van den Bor som skulle slaktas värderades till 619001,25 NLG (nedan kallat intyget). Detta intyg kontrasignerades av den värderingsman som hade ansvar för värderingen samt av Van den Bors representant.

26. Den 4 juni 1996 skickade WB en köpbekräftelse till Van den Bor. Härigenom bekräftade VVB att det den 25 april 1996 hade fört bort 554 stycken kalvar om 96020 kilo levande vikt till ett pris av 5,99 NLG per kilo levande vikt exklusive mervärdesskatt.

27. På den köpbekräftelse som Van den Bor sände i retur framförde han invändningar mot den sålunda fastställda ersättningen.

28. Den 3 februari 1997 antog VVB ett beslut att avslå Van den Bors klagomål mot det ersättningsbelopp som fastställdes den 4 juni 1996. Häri fastställs bland annat att

29. Van den Bor väckte talan om ogiltigförklaring av VVB:s beslut av den 3 februari 1997 vid College van Beroep voor het bedrijfsleven.

30. Denna domstol beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

31. College van Beroep voor het bedrijfsleven har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida de gemenskapsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på den gemensamma jordbrukspolitiken inom nötköttsområdet skall tolkas så att medlemsstaterna, till följd av uppgifter om ett eventuellt samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos människor samt av BSE-krisen i Förenade kungariket, hade rätt att ge order om att unga nötkreatur med ursprung i Förenade kungariket som befann sig på medlemsstaternas territorium skulle slaktas samt att föreskriva ersättning till de uppfödare som kom att lida skada till följd av denna åtgärd.

32. Den nederländska regeringen anser att Konungariket Nederländerna, med stöd av artikel 10 i direktiv 90/425, hade rätt att utfärda samtliga de nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, bland annat dem som avser ersättning. Denna var nödvändig för att undvika att uppfödarna frestades att undanhålla sina djur från slaktskyldigheten. Den nederländska regeringen har preciserat att kommissionen informerats om bestämmelserna beträffande ersättningen genom en skrivelse av den 9 april 1996 och att den av kommissionens uteblivna svar har dragit slutsatsen att kommissionen inte hade några invändningar mot grunden för inköpsreglerna eller deras innehåll i den lydelse som var tillämplig innan förordning nr 717/96 antogs.

33. Kommissionen har i stället hävdat att de nederländska myndigheterna inte var behöriga att anta vad kommissionen kvalificerar som en nationell interventionsåtgärd i syfte att stödja prisnivån på den nationella nötköttsmarknaden genom att bevilja ekonomiskt stöd till nederländska kalvägare. Möjligheten att vidta en sådan åtgärd utgör nämligen en särskild behörighet som kommissionen anförtrotts i artikel 23 i förordning nr 805/68.

34. Kommissionen har även erinrat om att bestämmelserna beträffande statligt stöd, enligt artikel 24 i denna förordning, i princip är tillämpliga på nötköttssektorn. De ersättningsbelopp som utbetalats till kalvägarna med tillämpning av ersättningsbeslutet, i dess lydelse av den 16 april 1996, skall anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. Eftersom kommissionen emellertid inte informerats om dessa nationella bestämmelser i enlighet med artikel 93.3 i fördraget skall de anses ogiltiga i enlighet med domstolens praxis.

35. Det skall inledningsvis påpekas att när det föreligger en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område är medlemsstaterna skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Likaså är regleringar som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 19 mars 1998 i mål C-1/96, Compassion in World Farming, REG 1998, s. I-1251, punkt 41).

36. Kalvar ingår i nötköttssektorn, vars gemensamma organisation av marknaden regleras i förordning nr 805/68. Enligt artikel 1 och bilaga A till direktiv 90/425 omfattas de av direktivet.

37. Enligt artikel 8.1 a i nämnda direktiv har de behöriga myndigheterna i en medlemsstat som är destination för en sändning levande djur bland annat rätt att beordra att ett djur slaktas om det konstateras att det finns bärare av någon sjukdom som skall anmälas enligt direktiv 82/894, av zoonos eller någon sjukdom eller annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor.

38. Denna bestämmelse skall tolkas med beaktande av dess syfte, vilket är att säkerställa skydd för djurs och människors hälsa, samt vetenskapens utveckling.

39. Domstolen erinrar härvid om att den, i beslut av den 12 juli 1996 i mål C-180/96 R, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1996, s. I-3903), tillät förbudet i mars 1996 mot export av nötkött från Förenade kungariket som en skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 10 i direktiv 90/425. I punkterna 8 och 67—72 i nämnda beslut beaktade domstolen antalet BSE-fall i Förenade kungariket, inkubationstiden på flera år under vilken BSE inte kan upptäckas, den vetenskapliga osäkerhet som rådde beträffande sjukdomens smittvägar och att det var omöjligt att spåra djuren i Förenade kungariket.

40. Samma omständigheter medför att medlemsstaterna vid denna tidpunkt enligt artikel 8.1 a i direktiv 90/425 hade rätt att beordra att kalvar från Förenade kungariket som befann sig på medlemsstaternas territorium skulle slaktas.

41. Såsom generaladvokaten anfört i punkterna 29—35 i sitt förslag till avgörande medför den omständigheten att medlemsstaterna var behöriga att beordra slakt av djur att de även var behöriga att vidta åtgärder för att ersätta de uppfödare som påverkades av denna åtgärd, eftersom det förelåg allvarlig anledning att tro att dessa uppfödare, i avsaknad av en rättvis ersättning, skulle dölja kalvarnas ursprung för att förhindra att de slaktades samt förhindra den påföljande förlusten.

42. Denna behörighet som medlemsstaterna har för att ersätta uppfödarna påverkas inte av gemenskapens behörighet att anta sådana extraordinära stödåtgärder för de berörda marknaderna som avses i artikel 23 i förordning nr 805/68. Om gemenskapen antar sådana åtgärder ankommer det i föreliggande fall på medlemsstaterna att ändra den åtgärd de vidtagit för att den inte skall inverka negativt på den gemensamma organisationen av marknaden.

43. En sådan ersättning som den som föreskrivs i den nederländska lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, och vilken beviljas med hjälp av statliga medel, är förvisso av sådan art att den gynnar de företag som erhåller ersättning, genom att de undgår en förlust som i annat fall vore ofrånkomlig, och den kan därför snedvrida konkurrensen.

44. Ersättningen kan emellertid inte anses omfattas av det principiella förbud mot statligt stöd inom nötköttssektorn som föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 805/68 samt den motsvarande skyldighet om underrättelse i god tid som föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget, eftersom den är strikt underordnad ett beslut om att beordra slakt av djur, antaget i enlighet med artikel 8.1 a i direktiv 90/425.

45. Det är härvid viktigt att erinra om att de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten enligt artikel 8.1 a tredje stycket i nämnda direktiv omedelbart skriftligen och på lämpligaste sätt skall underrätta de ansvariga myndigheterna i de övriga medlemsstaterna och kommissionen om vilka resultat man kommit fram till, vilka beslut man fattat samt skälen för dessa beslut.

46. Ett sådant meddelande skall göra det möjligt för kommissionen att kontrollera att en nationell ersättningsåtgärd överensstämmer med bestämmelserna om den gemensamma organisationen av marknaden på det berörda området och med tillämpliga bestämmelser avseende statligt stöd. Denna prövning gör det möjligt för kommissionen att i förekommande fall söka en lämplig lösning med den berörda medlemsstaten.

47. I ett sådant fall skall kommissionen och medlemsstaten, enligt den regel som ålägger medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete, vilken särskilt ligger bakom artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), samarbeta med god vilja för att övervinna svårigheterna i enlighet med fördragets bestämmelser och andra gemenskapsbestämmelser, särskilt de bestämmelser som reglerar den gemensamma organisationen av marknaden på det berörda området och de som avser statligt stöd.

48. Det framgår härvid av de handlingar som inkommit från den nederländska regeringen att kommissionen, i nu aktuellt fall, informerats om antagandet av åtgärderna om slakt och ersättning i fråga i målet vid den nationella domstolen genom en skrivelse av den 15 april 1996 från Nederländernas ständiga representation vid Europeiska unionen som avsänts efter en begäran av den 9 april 1996 av det nederländska ministeriet för jordbruk, naturvård och fiske. Även om den tid det tog att överlämna denna information svårligen kan anses överensstämma med en medlemsstats skyldigheter såsom de följer av artikel 8.1 a tredje stycket i direktiv 90/425, anser domstolen inte desto mindre att denna tidsutdräkt inte inverkar på medlemsstatens behörighet att vidta nämnda åtgärder.

49. Den första frågan skall således besvaras så att de gemenskapsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på den gemensamma jordbrukspolitiken inom nötköttssektorn skall tolkas så att medlemsstaterna, till följd av uppgifter om ett eventuellt samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos människor samt av BSE-krisen i Förenade kungariket, i enlighet med artikel 8.1 a i direktiv 90/425 hade rätt att

50. Då den första frågan besvarats jakande saknas skäl att besvara den andra frågan.

51. Genom den tredje frågan, som ställts för det fall det av svaret på den första frågan skulle framgå att medlemsstaten var behörig att vidta ersättningsåtgärder, önskar College van Beroep voor het bedrijfsleven få klarhet i huruvida gemenskapsrätten och särskilt förordning nr 717/96 i ändrad lydelse utgör hinder för att man i nationella bestämmelser fastställer det ersättningsbelopp som skall utbetalas till uppfödarna.

52. Domstolen konstaterar härvid att i förordning nr 717/96 i ändrad lydelse, vilken antagits med stöd av artikel 23 i förordning nr 805/68, föreskrivs gemenskapens del i finansieringen av destruerade kalvar från Förenade kungariket som köpts och destruerats enligt vissa villkor.

53. Enligt artikel 1 i förordning nr 717/96 i ändrad lydelse skall de behöriga myndigheterna i vissa medlemsstater, däribland Nederländerna, tillåtas att köpa nötkreatur från Förenade kungariket som erbjuds dem för slakt i enlighet med nämnda förordning.

54. Det följer e contrario av denna bestämmelses ordalydelse att dessa myndigheter inte längre var tillåtna att köpa dessa nötkreatur för att verkställa de nationella ersättningsåtgärderna från och med det datum då förordning nr 717/96 blev tillämplig.

55. Det skall nämligen konstateras att det, från och med den tidpunkt då gemenskapen i enlighet med artikel 23 i förordning nr 805/68 antog extraordinära stödåtgärder för nötköttsmarknaden, förelåg risk för att de ersättningsåtgärder som ursprungligen vidtagits av medlemsstaten med stöd av artikel 8.1 a i direktiv 90/425 skulle stå i strid med gemenskapslagstiftningen. Att bibehålla dessa åtgärder skulle ha riskerat att äventyra den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött.

56. Det framgår att de nederländska myndigheterna i målet vid den nationella domstolen beräknade det ersättningsbelopp som skulle erläggas till Van den Bor den 19 april 1996. Denna beräkning gjordes innan förordning nr 717/96 trädde i kraft den 20 april 1996, det vill säga dagen för offentliggörande i Europeiska gemenskapernas tidning i enlighet med artikel 7 i förordningen. Denna förordning blev, såväl i sin ursprungliga som i sin ändrade lydelse, retroaktivt tillämplig från och med den 11 april 1996 och var därför tillämplig på fastställandet av det ersättningsbelopp som skulle utbetalas till Van den Bor.

57. Den tredje frågan skall därför besvaras så att även om en medlemsstat var behörig att vidta ersättningsåtgärder med tillämpning av artikel 8.1 a i direktiv 90/425 utgör gemenskapsrätten och särskilt förordning nr 717/96 i ändrad lydelse hinder för att man, från och med den tidpunkt då denna förordning blev tillämplig, i nationella bestämmelser fastställer det ersättningsbelopp som skall utbetalas till uppfödarna.

58. De kostnader som har förorsakats den nederländska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) angående de frågor som genom beslut av den 27 oktober 1999 har ställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven — följande dom:

1) De gemenskapsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på den gemensamma jordbrukspolitiken inom nötköttssektorn skall tolkas så att medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.1 a i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterināra och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden, i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 om djurhälso- och hygienkrav för handel inom gemenskapen med produkter, som inte omfattas av sådana krav i de särskilda gemenskapsbestämmelser som avses i bilaga A. I till direktiv 89/662/EEG och, i fråga om patogener, i direktiv 90/425, till följd av uppgifter om ett eventuellt samband mellan bovin spongiform encefalopati och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hos människor samt av bovin spongiform encefalopati-krisen i Förenade kungariket, hade rätt att

2) Även om en medlemsstat var behörig att vidta ersättningsåtgärder med tilllämpning av artikel 8.1 a i direktiv 90/425, i dess lydelse enligt direktiv 92/118, utgör gemenskapsrätten och särskilt förordning (EG) nr 717/96 av den 19 april 1996 om undantagsåtgärder till stöd för marknaden för nötkött i Belgien, Frankrike och Nederländerna, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 841/96 av den 7 maj 1996, hinder för att man, från och med den tidpunkt då denna förordning blev tillämplig, i nationella bestämmelser fastställer det ersättningsbelopp som skall utbetalas till uppfödarna.

1 Rättegångsspråk: nederländska.