Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Förevarande överklagande har ingetts av bolaget Interporc Im- und Export GmbH, som är ett bolag bildat enligt tysk rätt, och avser den dom som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (första avdelningen i utökad sammansättning), meddelade den 7 december 1999 i målet Interporc mot kommissionen, och genom vilken en del av kommissionens beslut av den 23 april 1998 att vägra klaganden tillgång till handlingar ogiltigförklarades.
2. Detta mål avser en specifik rättslig ram som i huvudsak kan beskrivas enligt följande.
I — Tillämpliga bestämmelser
3. I detta mål har domstolen att pröva kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom, av den 8 februari 1994 och dess bilaga om uppförandekodex för allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets handlingar.
4. Uppförandekodexen ger uttryck för en allmän princip om tillgång till handlingar som åtföljs av föreskrifter vars viktigaste punkter skall presenteras här.
Den allmänna principen om tillgång till handlingar, i den mening som avses i uppförandekodexen
5. Den allmänna principen definieras enligt följande:
Gränser för den allmänna principen om tillgång till handlingar, i den mening som avses i uppförandekodexen
6. Uppförandekodexen förutser möjligheten att en ansökan om tillgång avser en handling som inte upprättats av kommissionen. I detta hänseende framställs upphovsmannaregeln i uppförandekodexens femte stycke enligt följande:
7. Själva undantagsbestämmelserna har följande lydelse:
8. För att säkerställa tillämpningen av uppförandekodexen föreskrivs i artikel 2.2 i beslut 94/90 följande:
9. Därefter har kommissionen utfärdat meddelandet 94/C 67/03 om att förbättra tillgången till handlingar i vilket kriterierna för tillämpning av beslut 94/90 anges närmare. Av detta meddelande framgår att vem som helst kan... begära att få tillgång till varje icke offentliggjort beslut av kommissionen, inklusive handlingar av förberedande och förklarande karaktär. Vad beträffar de undantag som föreskrivs i uppförandekodexen anges i 1994 års meddelande att [k]ommissionen kan bedöma att tillgång till en handling skall vägras, eftersom dess offentliggörande skulle kunna skada det allmänna samhällsintresset eller den enskildes privatliv eller institutionens goda förvaltning.... I detta hänseende förtydligas i nämnda meddelande att [uļndantagen inte tillämpas med automatik och ansökningarna om tillgång till handlingar bedöms efter omständigheterna i varje enskilt fall.
II — Bakgrund och förfarande
10. Import av nötkött till Europeiska gemenskapen från tredje land är normalt belagd med tullar och ytterligare importavgifter. Enligt allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) kan nötkött av hög kvalité (Hilton Beef) som importeras från Republiken Argentina till gemenskapen befrias från den ytterligare importavgiften. I det fallet skall endast de tullar erläggas som föreskrivs i den tillämpliga gemensamma tulltaxan. Uppvisandet av ursprungsintyg som utfärdats av argentinska myndigheter är en förutsättning för att befrias från avgiftsskyldigheten.
11. Interporc bestred anklagelserna och hävdade att de hade visat upp handlingarna i god tro samt att ansvaret för bristerna i kontrollen av intygen kunde tillskrivas de berörda argentinska myndigheterna och kommissionen.
12. Genom ett beslut av den 26 januari 1996 informerade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om att den ansåg klagandens begäran om eftergift av importtullar obefogad.
13. För att bevisa sin goda tro, begärde Interporc genom en skrivelse av den 23 februari 1996 riktad till berörda enheter inom kommissionen att få tillgång till vissa handlingar rörande kontrollen av import av nötkött och till de undersökningar som föranlett de tyska myndigheternas beslut att i efterhand utkräva importavgifter.
14. Kommissionen avslog klagandens begäran i båda fallen.
15. Efter dessa avslag begärde klaganden genom en skrivelse av den 27 mars 1996 som ingavs till kommissionens generalsekretariat en omprövning av avslaget i den mening som avses i uppförandekodexen. I skrivelsen anfördes att de skäl som generaldirektörerna för GD VI respektive GD XXI angivit för att avslå begäran om tillgång till handlingarna saknade grund. Kommissionens generalsekreterare avslog begäran om omprövning genom en skrivelse av den 29 maj 1996.
16. Interporc inledde även två förfaranden efter varandra vid förstainstansrätten.
17. För att följa domen i målet Interporc I meddelade kommissionen klaganden ett nytt beslut av den 23 april 1998 med samma slutsats som i det ogiltigförklarade beslutet av den 29 maj 1996 men med en annan motivering.
18. Beslutet av den 23 april 1998 har föranlett ett nytt förfarande. Klaganden bestrider dess grunder. I den del som är av intresse här anges i beslutet följande:
19. Den 9 juni 1998 väcktes en talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid förstainstansrätten. Förstainstansrätten meddelade den överklagade domen som är föremål för förevarande överklagande.
20. Klaganden skiljde i sin argumentation inför förstainstansrätten mellan å ena sidan de handlingar som kommissionen har upprättat och å andra sidan de handlingar som medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna har upprättat.
21. Angående handlingarna från kommissionen åberopade klaganden tre grunder, enligt vilka, för det första, uppförandekodexen och beslut 94/90, för det andra, artikel 176 i EG-fördraget (nu artikel 233 EG) i samband med domen i målet Interpon: I och, för det tredje, artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) hade åsidosatts.
22. Förstainstansrätten ogiltigförklarade beslutet att vägra tillgång i enlighet med den första grunden utan att undersöka de två andra grunderna. Den ansåg att kommissionen tillämpat undantaget grundat på det allmänna samhällsintresset felaktigt.
23. Förevarande överklagande avser således inte vägran att ge tillgång till handlingar som härrör från kommissionen beträffande vilken förstainstansrätten har bifallit klagandens begäran. Interporc ifrågasätter endast förstainstansrättens resonemang rörande kommissionens vägran att ge klaganden tillgång till handlingar som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna. Förevarande överklagande begränsar sig till denna del av den överklagade domen.
24. Före prövningen av överklagandet skall den överklagade domens ordalydelse redovisas.
III — Den överklagade domen
25. Förstainstansrätten beskrev de grunder som åberopades av Interporc enligt följande:
26. Efter att ha prövat dessa tre grunder fastställde förstainstansrätten att det saknades anledning att ogiltigförklara det omtvistade beslutet vad gäller de handlingar som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna och uttalade följande:
IV — Överklagandet
27. I förevarande överklagande har Interporc yrkat att den del av den överklagade domen som inte biföll dess yrkanden skall upphävas. Klaganden har också yrkat att det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 skall ogiltigförklaras och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
28. Klaganden har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande.
29. Enligt den första grunden anser klaganden att förstainstansrätten har gjort en felaktig rättstillämpning när den tolkade artikel 176 i fördraget och uppförandekodexen. Enligt klaganden är det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 ogiltigt och förstainstansrätten borde ha fastställt dess ogiltighet.
30. Den andra grunden består av tre delgrunder. I första hand anser klaganden att förstainstansrätten borde ha förklarat upphovsmannaregeln ogiltig eftersom den är oförenlig med rätten till fri tillgång till handlingar som är en rättighet av högre dignitet. I andra hand anser klaganden att förstainstansrätten dels gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i samband med tolkningen och tillämpningen av upphovsmannaregeln i det enskilda fallet, dels inte har vidtagit sanktionsåtgärder med anledning av den bristande motiveringen av kommissionens beslut om avslag i enlighet med artikel 190 i fördraget.
31. I sitt svaromål har kommissionen i första hand hävdat att överklagandet skall avvisas i sin helhet, vilket innebär att en detaljerad prövning av varje grund inte är nödvändig. I andra hand har den gjort gällande att överklagandet, under alla omständigheter, saknar grund. Kommissionen har dessutom yrkat att klaganden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
32. Eftersom prövningen i sak av förevarande överklagande förutsätter att det kan tas upp till sakprövning, börjar jag utredningen av detta överklagande med att pröva kommissionens argument angående dess avvisning.
Huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning
1. Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 skall avvisas
33. Kommissionen har ifrågasatt att klaganden begärt ogiltigförklaring av nämnda beslut i dess helhet, utan att uttryckligen utesluta från förevarande överklagande den del av beslutet som redan har ogiltigförklarats genom den överklagade domen.
34. Klaganden har nämligen yrkat ... att domstolen skall ogiltigförklara beslutet av kommissionens generalsekreterare av den 23 april 1998 i dess helhet Denna formulering kan således leda till missförstånd.
35. En detaljerad prövning av överklagandet i sin helhet undanröjer emellertid varje tvetydighet. Klaganden har uttryckligen yrkat upphävande av punkterna 55—57 och 65—79 i den överklagade domen. Denna del av den överklagade domen rör endast prövningen av det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 i den del klaganden vägras tillgång till handlingar som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna.
36. Dessutom har klaganden i sin replik svarat att den genom att yrka att domstolen skall ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 i dess helhet uppenbart avser att begränsa sitt yrkande om ogiltigförklaring till den del av nämnda beslut som går klaganden emot och som inte redan ogiltigförklarats av förstainstansrätten. Klaganden har tydligt angett att lagenligheten av den del av det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 som ogiltigförklarats av förstainstansrätten inte är föremål för förevarande överklagande.
37. Kommissionens argument kan därför inte godtas.
38. Jag anser således att det inte finns fog för argumentet att yrkandet om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 inte kan prövas på grund av att klaganden har nämnt hela beslutet utan att ange att den inte begärde en ogiltigförklaring av den del av nämnda beslut som redan har ogiltigförklarats genom den överklagade domen.
2. Huruvida yrkandet om ett delvis upphävande av den överklagade domen skall avvisas
Parternas argument
39. Kommissionen anser inte att överklagandet uppfyller de villkor för upptagande till sakprövning som anges i domstolens rättspraxis.
40. Angående den första grunden som rör kommissionens rättsstridiga prövning av ansökan om tillgång till handlingar, har klaganden begränsat sig till att upprepa argument som redan framförts vid förstainstansrätten. Klaganden har inte framfört några juridiska argument utan gjort vaga och kategoriska påståenden. Klaganden har inte motiverat sitt resonemang tillräckligt.
41. I sin replik anser klaganden att kommissionens påstående innebär en orimlig begränsning av möjligheterna att överklaga. Den påstådda upprepningen av grunder som kommissionen anser att klaganden gjort sig skyldig till är nödvändig för att visa förstainstansrättens felaktiga rättsliga bedömning av talans lydelse och de bestämmelser som den grundar sig på.
42. Angående den andra grunden har kommissionen bestritt att överklagandet kan tas upp till sakprövning på de tre delgrunderna. Den har åberopat samma grunder för avvisning som den framfört i samband med den första grunden.
43. Beträffande den första delgrunden anser kommissionen dessutom att klaganden utvecklat synpunkter för första gången inför domstolen när den kunde gjort detta redan inför förstainstansrätten. Klaganden har hävdat att det inte alltid är möjligt att få tillgång till önskade handlingar från tredje part. Svårigheter uppstår på grund av att vissa medlemsstater saknar bestämmelser rörande öppenhet motsvarande de som finns inom gemenskapen. Klaganden har anfört att svårigheterna ökar när det rör sig om ansökningar om tillgång till handlingar riktade till tredje land. Språkliga problem, geografiska avstånd och okunnighet om behörighet och förfaranden gör det nästan omöjligt för en enskild att få tillgång till berörda handlingar. Enligt kommissionen har dessa synpunkter framförts för sent och skall därför avvisas.
44. I sin replik har klaganden svarat att den andra grunden visar att förstainstansrätten har gjort en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av upphovsmannaregeln så som den definieras i beslut 94/90, och att denna tolkning innebär ett åsidosättande av den allmänna principen om öppenhet. Klaganden anser, i motsats till kommissionen, att den andra grunden är motiverad och att kritiken mot förstainstansrättens resonemang är tillräckligt tydlig.
Bedömning
45. Det skall erinras om vissa principer för när överklaganden skall upptas till sakprövning, i synnerhet beträffande omfattningen av domstolens behörighet.
46. I domstolens fasta rättspraxis fastställs att det [a]v artikel 168a i EG-fördraget och artikel 51 i EG-stadgan för domstolen framgår att ett överklagande skall vara begränsat till rättsfrågor och grundas på bristande behörighet hos förstainstansrätten, på rättegångsfel som kränker den överklagandes intressen eller på att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten. Artikel 112.1 c i domstolens rättegångsregler föreskriver för sin del att ett överklagande skall innehålla uppgifter om de rättsliga grunder som åberopas.
47. Det skall därför undersökas huruvida domstolens krav enligt rättspraxis för upptagande till sakprövning, så som de erinrats, är uppfyllda i förevarande fall.
48. I den första grunden har klaganden tydligt ifrågasatt punkterna 55—57 i den överklagade domen. Denna grund innehåller en detaljerad argumentation med syfte att visa att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten när den ansåg att kommissionen kunde fatta ett nytt beslut om avslag baserat på upphovsmannaregeln.
49. I den andra grunden har klaganden även uttryckligen åberopat särskilda punkter i den överklagade domen till stöd för sin argumentation.
50. Enligt domstolens rättspraxis utgör den omständigheten att den grund och de argument som avser förutsättningarna för att en talan om ogiltigförklaring skall tas upp till sakprövning redan har framställts i samma ordalag i första instans inget skäl för att de skall avvisas inom ramen för ett överklagande. I förevarande överklagande har klaganden angett precis vilka punkter i den överklagade domen som den ifrågasätter och till stöd härför har den anfört argument för att visa att förstainstansrätten har gjort en felaktig rättstilllämpning vid tolkningen och tillämpningen av gemenskapsrätten.
51. Den invändning om rättegångshinder som har framförts mot den första och andra grunden, enligt vilken klaganden endast har upprepat inför domstolen argument som den redan har gjort gällande inför förstainstansrätten skall därmed ogillas.
52. Kommissionen har även gjort gällande att klaganden, i den andra grundens första del, har inkommit för sent med vissa anmärkningar.
53. Domstolen har fastställt följande beträffande artikel 48.2 första stycket i förstainstansrättens rättegångsregler, enligt vilken nya grunder inte får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången:
54. Kritik som framförs mot förstainstansrättens avgörande beträffande en ursprunglig grund kan dock inte anses utgöra en ny grund.
55. I förevarande mål synes kommissionen ha förväxlat de två olika juridiska begreppen grund och argument. Enligt domstolens rättspraxis föreligger det en skillnad mellan att åberopa en ny grund under förfarandet och att framföra vissa nya argument. En ny grund är en anmärkning som förändrar föremålet för talan medan ett argument utvecklar eller förtydligar denna.
56. I punkt 34 i överklagandet har klaganden inte åberopat en ny grund utan framfört ett nytt argument till stöd för den grund som redan har prövats av förstainstansrätten, nämligen kommissionens åsidosättande av beslut 94/90 och av uppförandekodexen. De synpunkter som klaganden har framfört i punkt 34 utgör därmed ett argument och inte en ny grund då de inte förändrar föremålet för tvisten. De har framförts i förevarande överklagande till stöd för en grund som redan har prövats av förstainstansrätten i den överklagade domen.
57. Jag anser därmed att invändningen om rättegångshinder som har framförts mot den andra grundens första del skall ogillas.
58. Kommissionen anser i sin svarsskrivelse att den tredje delgrunden är olösligt förbunden med den föregående delgrundens upptagande till sakprövning. Eftersom den har gjort gällande att den andra delgrunden inte kan prövas har den dragit den logiska slutsatsen att det samma gäller den tredje.
59. Jag anser att den kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har begränsat sig till att endast förespråka dess avvisning utan att framföra några särskilda juridiska argument till stöd för avvisningen.
60. Den första och den andra grunden skall följaktligen anses kunna tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
1. Den första grunden: Överträdelse av artikel 176 i fördraget
Parternas argument
61. Klaganden har gjort gällande att förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning av grunden som denne åberopat inför rätten och att den senare har gjort en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 176 i fördraget och av artikel 2.2 i beslut 94/90.
62. Klaganden har anfört att kommissionen, efter ogiltigförklaringen av beslutet om avslag av den 29 maj 1996 genom domen Interporc I, fattade ett annat beslut om avslag med stöd av ett nytt skäl för avslag. Klaganden menar att detta förfarande innebär en verklig risk för att uppförandekodexen förlorar all ändamålsenlig verkan.
63. Klaganden har gjort gällande att kommissionen inte har uppfyllt de skyldigheter som följer av artiklarna 176 i fördraget och 2.2 i beslut 94/90. Kommissionen skulle ha gjort en fullständig omprövning av ansökan om tillgång till handlingar efter förstainstansrättens ogiltigförklaring av beslutet om avslag av den 29 maj 1996 på grund av en bristande motivering.
64. Kommissionen anser sig ha gjort en fullständig omprövning av ansökan om tillgång. Den har gjort gällande att valet att grunda sitt beslut på endast ett skäl åt gången beror på processekonomiska orsaker.
Bedömning
65. Enligt domstolens rättspraxis följer av artikel 176 i fördraget att en institution vars rättsakt ogiltigförklarats av förstainstansrätten, skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Såväl domstolen som förstainstansrätten har fastställt att för att rätta sig efter domen och följa den fullt ut, skall institutionen respektera såväl domslutet i domen som de domskäl som föranlett domslutet och som utgör det nödvändiga stödet för detta, på så sätt att domskälen är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet. Det är nämligen i domskälen som den bestämmelse anges som anses vara rättsstridig, och som de exakta skälen redovisas för den rättsstridighet som fastslås i domslutet. Den berörda institutionen skall beakta dessa domskäl när den ogiltigförklarade rättsakten ersätts.
66. Artikel 176 i fördraget har dock en begränsad räckvidd.
67. Artikel 176 i fördraget ger inte domstolen behörighet att rikta förelägganden mot en institution vars rättsakt har ogiltigförklarats med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse).
68. I artikel 176 i fördraget förpliktas endast den institution från vilken rättsakten härrör att undvika att de rättsakter som skall ersätta den berörda rättsakten är behäftade med samma rättsstridigheter som de som fastslagits i domen om ogiltigförklaring. Däremot innebär inte denna bestämmelse att domstolen, på de berörda parternas begäran, skall fastställa innehållet i den rättsakt som skall ersätta den ogiltigförklarade rättsakten.
69. Klaganden har gjort gällande att kommissionen, efter ogiltigförklaringen av beslutet om avslag av den 29 maj 1996 genom domen Interporc I, var förpliktad att fatta ett nytt beslut i vilket alla skäl för avslag som föreskrivs i uppförandekodexen prövats. Denna tolkning förutsätter dels att kommissionen saknar utrymme för skönsmässig bedömning när den vidtar åtgärder för att följa förstainstansrättens dom om ogiltigförklaring, dels att domstolen skall fastställa hur kommissionen skall motivera samtliga nya beslut om avslag. En sådan tolkning är inte förenlig med domstolens rättspraxis som har nämnts ovan.
70. Jag anser därmed att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden.
2. Den andra grunden: Upphovsmannaregelns ogiltighet och överträdelse av artikel 190 i fördraget
71. Vid prövningen av den andra grunden uppstår frågor dels angående upphovsmannaregeln (första och andra delgrunden), dels angående iakttagandet av motiveringsskyldigheten (tredje delgrunden).
a) Upphovsmannaregeln (första och andra delgrunden)
72. Klaganden anför ett resonemang i två steg till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring med hänvisning till upphovsmannaregeln.
i) Första delgrunden: upphovsmannaregeln är ogiltig
Parternas argument
73. Enligt klaganden är upphovsmannaregeln oförenlig med skyldigheten att lämna insyn vilken utgör en juridisk princip som är förankrad i principen om demokrati. Gemenskapsprincipen om öppenhet och den fria tillgången till handlingar är allmänna principer vars grundläggande karaktär inom unionens och gemenskapens rättsordning bekräftas i artikel 255 EG, jämförd med artiklarna 1 andra stycket och 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen. Ett noggrant iakttagande av dessa principer utgör en nödvändig beståndsdel i säkerställandet av den demokratiska strukturen och legitimiteten för gemenskapens suveränitet.
74. I sin svarsskrivelse har kommissionen försvarat en helt annan åsikt. Den anser inte att det finns en allmän princip om rätt till insyn inom gemenskapsrätten. Även om det inte kan bestridas att öppenhet är starkt förknippad med demokrati, har kommissionen gjort gällande att detta inte räcker för att den skall utgöra en juridisk princip. En begränsning av rätten att få tillgång till handlingar till att endast omfatta handlingar som upprättats av kommissionen men inte handlingar som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna innebär därmed inte att rätten till insyn åsidosatts.
Bedömning
75. För att svara på parternas motstridiga resonemang skall det erinras om domstolens senaste rättspraxis angående rätten att få tillgång till handlingar som är i en gemenskapsinstitutions besittning.
76. I domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot rådet, i vilket domstolen prövade huruvida rådets beslut 93/731/EG av den 20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar hade antagits på lagenlig rättslig grund, angav domstolen att det i majoriteten av medlemsstaternas rättsordningar numera generellt, som konstitutionell eller lagfäst princip, föreskrivs en generell rätt för allmänheten att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter.
77. Därefter ansåg domstolen att så länge som gemenskapslagstiftaren inte har antagit en allmän reglering om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos gemenskapens institutioner, måste [gemenskapens institutioner] anta bestämmelser som har till syfte att reglera behandlingen av sådana ansökningar på grundval av behörigheten att reglera den egna interna organisationen, vilken tillåter dem att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa den interna verksamheten med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning.
78. Domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot rådet utgör därmed ingen bekräftelse i rättspraxis på att tillgång till handlingar är en grundläggande rättighet i motsats till vad klaganden har gjort gällande.
79. Domen av den 6 december 2001 i mål C-353/99 P, rådet mot Hautala, utgör inte heller en bekräftelse på att en sådan rättighet existerar juridiskt. I detta mål var föremålet för överklagandet i huvudsak rätten att få tillgång till delar av rådets handlingar så som den rätten föreskrivs i beslut 93/731.
80. Med ledning av domstolens nuvarande rättspraxis kan jag alltså inte finna att det inom gemenskapsrätten finns någon grundläggande rätt att få till tillgång till handlingar bland de allmänna rättsprinciper som härrör från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
81. Rätten att få tillgång till kommissionens handlingar erkänns och garanteras genom uppförandekodexen som genomförts genom beslut 94/90. I förevarande överklagande skall domstolen tolka upphovsmannaregeln med hänsyn till den allmänna principen om tillgång till handlingar i den mening som avses i uppförandekodexen.
82. Samtidigt som det i uppförandekodexen föreskrivs en allmän princip om tillgång till handlingar, utesluts vissa typer av handlingar från dess tillämpningsområde. När kommissionen har en handling i sin besittning som den inte upprättat föreskrivs i uppförandekodexen att ansökan skall göras direkt till den berörda personen eller institutionen.
83. I uppförandekodexen föreskrivs därmed uttryckligen att upphovsmannaregeln utgör ett undantag från den allmänna principen om tillgång till handlingar.
84. Vid dessa omständigheter anser jag inte att förstainstansrätten har gjort en felaktig rättstillämpning när den fastställde att upphovsmannaregeln kunde tillämpas i brist på en allmän princip om rätt till insyn som förbjuder kommissionen att utesluta handlingar som inte upprättats från uppförandekodexens tillämpningsområde.
85. Därmed kan talan inte vinna bifall på den andra grundens första del.
ii) Den andra delgrunden: felaktig rättslig tolkning och tillämpning av upphovsman-naregeln
Parternas argument
86. Interporc har gjort gällande att, i det fall domstolen inte fastställer upphovsmannaregelns ogiltighet, förstainstansrätten har gjort en felaktig rättslig tolkning och tilllämpning av regeln. Enligt klaganden har inte förstainstansrätten gjort en restriktiv tolkning av upphovsmannaregeln i enlighet med den allmänna principen om öppenhet.
87. Kommissionen har i sitt svaromål medgett att upphovsmannaregeln utgör en begränsning av principen som föreskrivs i beslut 94/90. Den anser att det följer av uppförandekodexens lydelse att en restriktiv tolkning av nämnda bestämmelse endast är möjlig när det är oklart vem som är handlingens upphovsman.
Bedömning
88. Så som anförts ovan är upphovsmannaregeln ett tydligt undantag från den allmänna principen om tillgång till handlingar i den mening som avses i uppförandekodexen.
89. I praktiken innebär ett iakttagande av upphovsmannaregeln att den berörda parten underrättas om förfarandet för att ansöka om tillgång till handlingar. Det är lätt att förstå undantagets syfte. För medlemsstater, tredje länder eller alla andra fysiska eller juridiska personer som tillhandahållit kommissionen handlingar utgör upphovsmannaregeln en garanti för att dessa inte offentliggörs mot deras vilja. Kommissionen kan tack vare dessa förtroendeförhållanden erhålla viktig information (nationell statistik, utredningsrapporter...) som gör det möjligt att fatta väl underbyggda beslut. Likaså inom ramen för avslöjande av konkurrensbegränsande beteenden måste företag garanteras att vissa dokument som senare kan ligga till grund för inledande av förfaranden inte skall offentliggöras.
90. Tillämpningen av upphovsmannaregeln kan dock missbrukas. Kommissionen skulle exempelvis kunna tillämpa detta undantag även då det är oklart vem som är upphovsman till den begärda handlingen.
91. Det skall följaktligen fastställas om en tillämpning och tolkning av upphovsmannaregeln i enlighet med domstolens rättspraxis.
92. Så som domstolen nyligen erinrat om är syftet med beslut 94/90, förutom att säkerställa kommissionens verksamhet med hänsyn till en väl fungerande förvaltning, att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till handlingar som är i kommissionens besittning, vilket innebär att varje undantag från denna rätt skall tolkas och tillämpas restriktivt.
93. När kommissionen har handlingar i sin besittning som den inte har upprättat skall den således ange vem som upprättat handlingarna. Den berörda parten måste få kännedom om vem som är handlingens upphovsman för att kunna göra en ansökan till denne.
94. I det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 har kommissionen underrättat klaganden om att de begärda handlingarna härrör från medlemsstaterna respektive de argentinska myndigheterna. Medlemsstaterna har tillhandahållit två typer av dokument. Det rör sig om dels deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som importerades från Argentina mellan åren 1985 och 1992, dels vissa av de berörda medlemsstaternas ställningstaganden i liknande fall. De argentinska myndigheterna har tillhandahållit deklarationer rörande de kvantiteter Hilton-nötkött som exporterades till gemenskapen mellan åren 1985 och 1992, handlingar rörande utseendet av organ som skall ansvara för utfärdandet av ursprungsintyg och handlingar rörande ingåendet av avtalet om upprättandet av Hilton-kvoten. Kommissionen har därför gjort gällande att klaganden skall inge ansökan om tillgång till dessa handlingar till medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna.
95. Kommissionen har i förevarande fall följaktligen tillämpat upphovsmannaregeln riktigt när den angav de begärda handlingarnas upphovsmän.
96. Jag vill dock klargöra att det nyligen skett en förändring av rätten att få tillgång till handlingar som är i en gemenskapsinstitutions besittning. I den nya förordningen (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 föreskrivs följande i artikel 4.4:
97. Enligt den nya gemenskapsförordningen utgör upphovsmannaregeln med andra ord inte längre ett absolut undantag från rätten att få tillgång till handlingar utan blir ett så kallat klassiskt undantag som det står kommissionen fritt att tolka.
98. Under dessa omständigheter anser jag att domstolen skall fastställa att förstainstansrätten inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fastställde att kommissionen hade tillämpat upphovsmannaregeln riktigt när den ansåg att den inte var skyldig att tillhandahålla handlingar som den inte hade upprättat.
99. Talan kan därmed inte vinna bifall på den andra grundens andra del.
100. Klaganden har slutligen gjort gällande att kommissionen har brustit i sin motiveringsskyldighet som följer av artikel 190 i fördraget.
b) Iakttagande av motiveringsskyldigheten (tredje delgrunden)
Parternas argument
101. Klaganden anser att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning när den fastställde att kommissionen hade uppfyllt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 190 i fördraget. Den har gjort gällande att förstainstansrätten inte kunde avgöra utifrån motiveringen av beslutet om avslag huruvida kommissionen använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning i synnerhet beträffande den faktiska möjligheten att utöva rätten att få tillgång till handlingarna från medlemsstaterna och de argentinska myndigheterna.
102. Kommissionen anser tvärtom att den iakttagit den motiveringsskyldighet som följer av artikel 190 i fördraget.
Bedömning
103. Motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget är grundad på principer som följer av fast rättspraxis.
104. Domstolen anser att motiveringen skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.
105. När det rör sig om en ansökan från allmänheten om tillgång till kommissionens handlingar är den senare skyldig att för varje begärd handling, mot bakgrund av den information som den besitter, pröva om ett offentliggörande kan skada något av de intressen som det föreskrivs undantag för i uppförandekodexen.
106. I det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 har kommissionen upprättat en detaljerad lista över de handlingar som den hade i sin besittning men som den inte var upphovsman till. Den har underrättat klaganden om att denne skall vända sig direkt till upphovsmännen för att få tillgång till informationen i dessa handlingar. Kommissionen har uttryckligen grundat sin vägran att ge tillgång till dessa handlingar på upphovsmannaregeln så som den föreskrivs i uppförandekodexen.
107. Det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 kan därmed anses vara tillräckligt motiverat.
108. Förstainstansrätten har följaktligen inte gjort en felaktig rättstillämpning när den fastställde att motiveringen till det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998 uppfyllde kraven i artikel 190 i fördraget. Överklagandet kan således inte vinna bifall på den andra grundens tredje del som bygger på ett sådant fel.
Förslag till avgörande
109. Mot bakgrund av vad som ovan anförts, föreslår jag att domstolen skall
1 Originalspråk: franska.
2 Nedan Interporc eller sökanden.
3 Dom av den 7 december 1999, i mål T-92/98, Interporc mot kommissionen (REG 1999, s. II-3521), nedan kallad den överklagade domen.
4 Nedan kallat det ifrågasatta beslutet av den 23 april 1998.
5 Beslut om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66).
6 Nedan kallad uppförandekodexen.
7 Uttrycket allmän princip står uttryckligen i uppförandekodexen. I mitt förslag till avgörande, avser jag följande med detta uttryck, allmän princip om tillgång till handlingar i den mening som avses i uppförandekodexen.
8 Min kursivering.
9 Första stycket.
10 Tolfte styck.
11 EGT C 67, 1994, s. 5, nedan kallat 1994 års meddelande.
12 Sjätte stycket.
13 Nionde stycket.
14 Tionde stycket.
15 Nedan kallat GD.
16 Dom av den 17 september 1998 i mål T-50/96, Primex Produkte Import-Export m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. II-3773). Domen blev föremål för ett överklagande vid domstolen, men målet avskrevs genom beslut av den 10 maj 2000 i mål C-417/98 P, kommissionen mot Primex Produkte Import und Export m.fl. (ej publicerad i rättsfallssamlingen).
17 Dom av den 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen (REG 1998, s. II-231), nedan kallad domen i målet Interporc I.
18 Punkt 20 i den överklagade domen.
19 Punkt 50.
20 Se svarsskrivelse, punkt 4.
21 Min kursivering.
22 Se överklagande, s. 28.
23 Ibidem, s. 6.
24 Sidan 2.
25 Se replik, s. 3 och 4.
26 Dom av den 28 maj 1998 i mål C-7/95 P, Deere mot kommissionen (REG 1998, s. I-3111), punkterna 18—20. Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 mars 1994 i mål C-338/93 P, De Hoe mot kommissionen (REG 1994, s. I-819), punkterna 17—19, av den 26 september 1994 i mål C-26/94 P, x mot kommissionen (REG 1994, s. I-4379), punkterna 10—13, och av den 14 mars 1996 i mål C-31/95 P. Del Plato mot kommissionen (REG 1996, s. I-1443), punkterna 17—20. Se även dom av den 28 maj 1998 i mål C-8/95 P, New Holland Ford mot kommissionen (REG 1998, s. I-3175), punkterna 22—24, och av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen (REG 2000, s. I-5291), punkt 35.
27 Se punkt 26 i förevarande förslag till avgörande.
28 Se överklagande, s. 9—12.
29 Se punkt 26 i förevarande förstag till avgörande.
30 Se överklagande, s. 13.
31 Se punkt 26 i förevarande förslag till avgörande.
32 Se överklagande, s. 22.
33 Se överklagande, s. 26.
34 Se punkt 26 i förevarande förslag till avgörande.
35 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 januari 2001 i mil C-459/98 P, Martínez del Peral Cagigal mot kommissionen (REG 2001, s. I-135), punkterna 37—38, och av den 31 maj 2001 i mål C-41/99 P, Sadam Zuccherifici m.fl. mot rådet (REG 2001, s. I-4239), punkterna 16—19.
36 Dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl. (REG 1994, s. I-1981), punkt 59, och i det ovannämnda målet Deere mot kommissionen, punkt 62. Se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 oktober 1999 i mål C-437/98 P, Infrisa mot kommissionen (REG 1999. s. I-7145), punkt 29, och av den 25 januari 2001 i mål C-111/99 P, Lech-Stahlwerke mot kommissionen (REG 2001, s. I-727), punkt 25.
37 Se, för denna aspekt av domstolens rättspraxis, Frieden, G., Quelques reflexions sur la recevabilité d'un pourvoi contre un arrêt du Tribunal de première instance, Revue des affaires européennes, 2000, s. 231, särskilt s. 236, och Honorat, E., Plaider un pourvoi devant la Cour de justice, Évolution récente du droit judiciaire communautaire, Institut européen d'administration public, Maastricht, 1994, s. 21.
38 Dom av den 12 juni 1958 i mål 2/57, Compagnie des Hauts fourneaux de chasse mot Höga myndigheten (REG 1958, s. 129), av den 29 maj 1997 i mål C-153/96 P, de Rijk mot kommissionen (REG 1997, s. I-2901), punkt 19, och av den 11 september 2001 i mål C-220/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-5831), punkt 20.
39 Angående denna fråga, se min förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkterna 106 och 107.
40 Se punkterna 58—60 i den överklagade domen.
41 Dom av den 26 april 1988 i de förenade målen 97/86, 99/86,193/86 och 215/86, Asteris m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 2181), punkt 27.
42 Dom av den 26 februari 1987 i mål 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mot kommissionen (REG 1987, s. 1005; svensk specialutgåva, volym 9, s. 29), punkt 18.
43 Dom av den 14 september 1999 i mål C-310/97 P, kommissionen mot Assidomän Kraft Products m.fl. (REG 1999, s. I-5363), punkt 56.
44 Artikeln har införts i EG-fördraget genom Amsterdamfördraget.
45 EGT L 340, s. 43; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64.
46 Punkt 34.
47 Ibidem, punkt 37.
48 Se, för ett liknande resonemang, exempelvis Chiti, E., Further Developments of Access to Community Information: Kingdom of the Netherlands v. Council of the European Union, European public law, volym 2, nummer 4, 1996, s. 536 ff., Lafay, F., L'accès aux documents du Conseil de l'Union: contribution à une problématique de la transparence en droit communautaire , RTD eur. 33 (1), januari—mars 1997, s. 37 ff., Bradley, K. St. C, La transparence de l'Union européenne: une évidence ou un trompe-l'oeil?, Cahiers de droit européen, 3—4, 1999, s. 283 ff. Travers, N., Access to Documents in Community Law: on the Board to a European Participatory Democracy, The Irish Jurist, volym 35, 2000, s. 164 ff. För en annan tolkning, se, exempelvis Ragnemalm, H., Démocratie et transparence: sur le droit général d'accès des citoyens de l'Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires, Scritti in onore di G. F. Mancini, s. 809 ff.
49 Dom av den 6 december 2001 i mål C-353/99 P, rådet mot Hautala (REG 2001, s. I-9565).
50 I artikel 4.1 första strecksatsen i beslut 93/731 föreskrivs att [t]illgång till rådets handlingar får inte beviljas om ett offentliggörande kan undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar)
51 Domen i det ovannämnda målet rådet mot Hautala, punkt 31.
52 Ibidem.
53 Idol, L., La transparence dans les procédures administratives: l'exemple du droit de la concurrence, La transparence dans l'Union européenne. Mythe ou principe juridique?, LGDJ, 1998, s. 121 ff.
54 Dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I-1), punkt 27, och i det ovannämnda målet rådet mot Hautala, punkt 25. Det skall erinras att lösningen i detta mål tillämpades på beslut 93/731.
55 Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens nandlingar (EGT L 145, s. 43).
56 Förordning nr 1049/2001 är tillämplig från den 3 december 2001.
57 Se, exempelvis, dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen (REG 1985, s. 809; svensk specialutgåva, volym 8, s. 103), punkt 19, av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen (REG 1990, s. I-395), punkterna 15 och 16, av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-881), punkt 29, och i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen (REG 1996, s. I-723), punkt 86, av den 2 april 1998 i mål C-367/95, kommissionen mot Sytraval och Brink's France (REG 1998, s. I-1719), punkt 63, och av den 30 mars 2000 i mål C-265/97 P, BA mot Florimec m.fl. (REG 2000, s. I-2061), punkt 93.
58 Se domen i det ovannämnda målet Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen, punkterna 24—28. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 1998 i mål T-83/96, Van der Wal mot kommissionen (REG 1998, s. II-545), punkt 43, av den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet (REG 1998, s. II-2289), punkt 112, av den 6 april 2000 i mål T-188/98, Kuijer mot rådet (REG 2000, s. II-1959), punkt 36 och följande punkter, och av den 12 oktober 2000 i mål T-123/99, JT's Corporation mot kommissionen (REG 2000, s. II-3269), punkt 63 och följande punkter.
59 Se del av listan som har upprättats av kommissionen i punkt 18 i förevarande förslag till avgörande.
60 Ibidem.