Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 och kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 har bestämmelser om kontroll av villkoren för beviljande av stöd och bidrag inom den gemensamma jordbrukspolitiken inrättats. I den sistnämnda förordningen föreskrivs att ansökningar om stöd skall innehålla den information som är nödvändig för att behöriga myndigheter skall kunna pröva dem. Kontrollen av den tillhandahållna informationens tillförlitlighet kan, om den innehåller brister, leda till att åtgärder för att förhindra och bestraffa oegentligheter och bedrägeri tillämpas.
2. I förevarande mål ligger fastställandet av sanktioner mot de jordbrukare vars ansökningar innehöll oegentligheter till grund för Bundesverwaltungsgerichts begäran om förhandsavgörande. I förevarande fall beror tillämpningsområdet för de sanktioner som föreskrivs i artikel 10.2 andra meningen i förordning nr 3887/92 på huiden första meningen i artikeln skall tolkas.
I — Bakgrund och förfarande vid den nationella domstolen
3. Bakgrunden till begäran om förhandsavgörande i förevarande mål är två mål vid nationella domstolar.
4. I det första målet är Bezirksregierung Lüneburg och jordbrukaren Hans-Otto Nehring parter. Den 7 maj 1993 ansökte denne om ett särskilt bidrag för nötkreatur av hankön, avseende fyra djur. Ansökan avslogs på två grunder, dels eftersom tre djur hade slaktats utan att utgången av den tvåveckorsfrist från det att anmälan om deltagande ingetts i enlighet med de nationella bestämmelserna om bidrag för nötkreatur och getter hade inväntats, dels eftersom det fjärde djuret inte hade uppnått minimivikten för slaktkroppen.
5. I det andra målet är delstaten Baden-Württemberg och en annan jordbrukare, Günther Schilling, parter. Den 14 maj 1993 ansökte den sistnämnde om särskilt bidrag för nötkreatur av hankön avseende tjugotre djur som slaktats redan i januari samma år samt avseende fyra tjurar som sålts till Italien den 14 april 1993. Den behöriga myndigheten avslog ansökan avseende de exporterade djuren, eftersom klaganden inte i enlighet med föreskrifterna hade ansökt om bidraget tre dagar innan djuren transporterades i väg. Av samma skäl reducerade de det totala bidraget avseende de andra djuren med 40 procent med stöd av artikel 10.2 a i förordning nr 3887/92.
II — Tillämpliga bestämmelser
6. Genom förordning nr 3508/92 har ett integrerat administrations- och kontrollsystem av vissa stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken upprättats.
7. Tillämpningsföreskrifter för systemet har fastställts i förordning nr 3887/92, särskilt avseende stödansökningar från jordbrukare, kontroller för att säkerställa att villkoren för att stöd skall beviljas uppfylls och sanktioner om villkoren inte efterföljs.
8. Dessa förordningar skall särskilt tilllämpas avseende de stöd till nötköttsproducenter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, som flera gånger ändrats, och bland dessa stöd även avseende det särskilda bidraget för nötkreatur av hankön som föreskrivs i artikel 4 b i den nämnda förordningen.
9. I artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 föreskrivs de sanktioner som är tillämpliga då en jordbrukare vars stödansökan innehåller uppgifter om ett djurantal som överstiger det antal som konstateras vid en kontroll. Artikeln har följande lydelse:
III — Tolkningsfrågan
10. Med anledning av de två anhängiga överklagandena frågar sig Bundesverwaltungsgericht om de behöriga myndigheterna har rätt att reducera den sökta stödsumman eftersom vissa anmälda djur inte uppfyllde villkoren för att stöd skulle beviljas. Den hänskjutande domstolen anser att lösningen på tvisten vid den nationella domstolen beror på hur förordning nr 3887/92 i dess lydelse enligt förordning nr 1648/95 skall tolkas, och har ställt följande tolkningsfråga:
IV — Artikel 10.2 i förordning nr 3887/92
11. Genom frågan vill Bundesverwaltungsgericht i sak veta om artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 skall tolkas så att begreppet djur som konstateras vid kontrollen avser de djur som uppfyller villkoren för stöd, så att minskningen av enhetsbeloppet för stödet enligt den andra meningen i artikeln skall tilllämpas under de förutsättningar som föreskrivs när vissa av de djur som jordbrukaren har anmält inte uppfyller de nämnda villkoren.
12. Den hänskjutande domstolen vill veta om stödet kan reduceras när jordbrukaren har angivit icke bidragsberättigade djur i sin ansökan utan att lämna oriktiga uppgifter i egentlig mening, så som en uppgift om ett antal djur som överskjuter det verkliga antalet.
13. Det bör erinras att artikel 10.2 andra meningen i förordning nr 3887/92 föreskriver att det beviljade stödet kan reduceras under vissa förutsättningar och att den även föreskriver hur denna reducering skall ske.
14. Den första meningen i artikeln klargör vilken grund som en reducering av stödet vilar på: minskningen sker när det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen. I den andra meningen och de stycken som följer därpå fastslås de olika sätten på vilka en reducering beräknas, beroende på antalet djur som berörs av ansökan, samt allvaret i den konstaterade oegentligheten.
15. Det är inte fråga om tolkningen av den andra meningen och styckena som följer i artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 i förevarande fall, då begäran om förhandsavgörande inte gäller beräkningen av reduktionsnivåer.
16. Däremot är ursprungssyftet med minskningen av stödet av intresse för den hänskjutande domstolen. Begreppet angivna djur innebär inte några särskilda problem, men det är däremot nödvändigt att undersöka vad som avses med konstaterade djur.
17. Den tolkningsmetod som domstolen traditionellt använder sig av är generellt en kombination av en bokstavlig tolkning och en teleologisk tolkning. Ordalydelsen tolkas, i de allra flesta fall, i lika hög grad beroende av dess utformning som av det syfte som gemenskapslagstiftaren avsåg med lydelsen.
18. I förevarande fall är svårigheterna att tolka artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 påtagliga och förklaras enligt min mening av den skillnad mellan förordningens syfte och dess ordalydelse som föreligger.
19. Om man håller sig till ordalydelsen, som är identisk på alla språk, skaü stödet reduceras om den behöriga myndigheten konstaterar att antalet angivna djur överstiger det antal som konstateras.
20. Ett av de viktigaste syftena med förordning nr 3887/92 är att på ett effektivt sätt kontrollera att bestämmelserna för gemenskapsstöd följs. För att göra detta ansåg gemenskapslagstiftaren att det fanns anledning att anta bestämmelser som effektivt förhindrar och bestraffar oegentligheter och bedrägeri.
21. Den tolkning som följer av textens lydelse är likväl inte en tolkning som gynnar gemenskapsintressen, långt därifrån. En sådan läsning begränsar de beteenden som kan leda till reduktion av stöd till fall av felräkning. Den ger inte möjlighet att minska stödet om de konstaterade djuren inte uppfyller villkoren för att stödet skall beviljas, även om dessa utgör ett lika stort antal som de angivna djuren. Ordalydelsen av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 leder på detta sätt till att det endast är möjligt att angripa en liten del av de oegentligheter och bedrägliga förfaranden som förordningen skall bekämpa.
22. I förevarande fall är den traditionella tolkningmetoden inte till stor hjälp för att avgöra om den tvistiga bestämmelsens ordalydelse eller syftet med förordning nr 3887/92 skall användas vid tolkningen av artikel 10.2 första meningen i den nämnda förordningen.
23. En noggrann undersökning av domstolens praxis visar att den tolkningsmetod som kan kallas teleologisk är en metod som inte används av domstolen under alla omständigheter.
24. Gemenskapsrättsliga bestämmelser som inte på något sätt är oklara, är tillräckliga i sig själva. De är föremål för domstolens tolkning, som beror på deras ordalydelse såväl som på de syften som den text i vilken de finns har. Varför tolka en text som både är klar och exakt för att ge den en betydelse som den uppenbarligen inte kan ha?
25. På detta sätt har domstolen till exempel fastslagit, avseende en jordbruksförordning, att bestämmelsens ordalydelse var klar och otvetydig utan att den behövde hänvisa till det eftersträvade syftet.
26. En hänvisning till den gemenskapsrättsliga textens syfte görs ofta för att bekräfta den ifrågavarande bestämmelsens ordalydelse. Den är avsedd att styrka en bestämmelses innebörd som inte är helt klar och entydig utan som lämnar allmänt ett litet utrymme för tvivel. Användningen av ordalydelsen och syftet med de gemenskapsrättsliga reglerna utgör följaktligen ett komplement till tolkningsprocessen.
27. Tolkning enligt syftet är istället av stor betydelse när den ifrågavarande texten är svårtolkad utifrån ordalydelsen. Så är fallet om den tvistiga bestämmelsen är tvetydig. Det är också fallet då bestämmelsen utgör en rättslig standard, vilket visar lagstiftarens vilja att överlåta till den nationella domstolen att från fall till fall fastställa innehållet för att anpassa tillämpningen till de omständigheter som är för handen.
28. I förevarande fall har jag konstaterat att bestämmelsen är klar och exakt. Av denna anledning behöver den inte, från en strikt tolkningssynpunkt, varken bekräftas eller klargöras på ett sätt som skulle påbjuda en undersökning av det eftersökta syftet med den text i vilken bestämmelsen ingår.
29. Av samma skäl förefaller det inte möjligt att tillgripa begreppet ändamålsenlig verkan, vilket ofta används i domstolens praxis.
30. Domstolens uppgift att säkra gemenskapsrättens effektivitet när en gemenskapsrättslig bestämmelse kan tolkas på flera sätt, leder till en prioritering av den tolkning som bäst tillgodoser en ändamålsenlig verkan. Denna rättspraxis kan därför inte tillämpas på en bestämmelse som har, som i förevarande fall, de egenskaper av klarhet och exakthet som redan avsetts.
31. Det återstår att lösa denna motsägelse med hjälp av den princip som framgår av domstolens fasta praxis, enligt vilken en sekundärrättslig gemenskapstext, då den måste tolkas, så långt det är möjligt skall tolkas i överensstämmelse med fördragets bestämmelser och allmänna gemenskapsrättsliga principer.
32. Man skall då föredra den tolkning som mest överensstämmer med rättssäkerhetsprincipen, det vill säga den tolkning som redan ordalydelsen av artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 påbjuder. Det är fråga om att den betydelse som klart framgår av läsningen av texten skall tillämpas, även om den inte är den mest gynnsamma för gemenskapsintressen.
33. Det är känt att rättssäkerhetsprincipen utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip. Principen, som ingår i gemenskapens rättsordning, innebär att gemenskapslagstiftningen skall vara klar och dess tillämpning förutsebar för alla som berörs av den. Det följer även av domstolens fasta praxis att principen om rättssäkerhet bland annat ställer krav på att en reglering som innebär att de skattskyldiga påförs avgifter skall vara klar och exakt, så att den skattskyldige på ett otvetydigt sätt kan känna till sina rättigheter och skyldigheter och själv vidta åtgärder i enlighet därmed.
34. Denna rättspraxis gör sig tydligen endast gällande inom skatte- och tullområdena. Begreppet skattskyldig kan visserligen leda till en föreställning om att endast skatte- och tullskyldigheter kan utgöra kostnader vars berättigande är oklara på grund av att de inte är tydligt fastslagna. Så är inte fallet. Domen i det ovannämnda målet National Farmers' Union m.fl. visar att fall av inträffade förluster av rättigheter inom jordbruksområdet till följd av oriktiga ansökningar täcks av ovannämnd rättspraxis. Denna praxis är alltså tilllämplig på området för reduktion av jordbruksstöd och på följderna av att jordbrukaren inte beaktar sina skyldigheter vid ansökan. På samma sätt som den skattskyldige, i strikt bemärkelse, skall informeras om sina skyldigheter och sitt ansvar för att kunna leva upp till dem, måste en jordbrukare som är informerad om villkoren för att beviljas stöd få veta vad ett åsidosättande av dessa villkor leder till.
35. I förevarande fall skall en jordbrukare som ansöker om stöd för djur som inte uppfyller de rättsliga villkoren för att beviljas ett sådant stöd informeras om att hans agerande leder till påtagliga avdrag från stödet.
36. I detta hänseende skall den straffrättsliga legalitetsprincipen anses som en integrerad del av rättssäkerhetsprincipen. Av dessa två intimt förknippade principer, följer den princip enligt vilken det påbjuds att en strafflag inte får tillämpas extensivt till nackdel för den åtalade.
37. Det är ostridigt att varken en vägran att bevilja jordbruksstöd eller ens en minskning av stödet i proportion till det överstigande antal djur som inte uppfyller stödvillkoren utgör en straffrättslig påföljd.
38. Men en påföljd, även om den inte är av straffrättslig natur, kan endast meddelas om den stöder sig på en klar och tydlig rättslig grund.
39. Man skall inte bortse från omfattningen av följderna för de berörda jordbrukarna av den gjorda tolkningen av artikel 10.2 i förordning nr 3887/92. I artikeln anges de fall i vilka en jordbrukare kan utsättas för reduktioner av det sökta stödet. Emellertid förefaller det som om att även i de fall som minskningen av stödet enligt artikeln är som lägst, påverkar reduktionen också summan av stödet som svarar mot konstaterade djur, det vill säga de djur som ger rätt till stöd eller i varje fall hade medfört att stödet kunde ha beviljats i sin helhet om det inte hade förekommit oegentligheter.
40. Det rättsliga system som har inrättats begränsar sig därför inte till att fastslå att begångna oegentligheter medför ett avslag av stödansökan. Det föreskrivs även att de regelenligt förvärvade rättigheterna påverkas. Det är följaktligen uppenbart att ett sådant sätt att behandla ogiltiga ansökningar uppvisar drag av en straffbestämmelse.
41. Domstolens praxis avseende tolkning av sekundärrätten i överensstämmelse med allmänna gemenskapsrättsliga principer skall följaktligen tillämpas.
42. Rättssäkerhetsprincipens innehåll är klart, i synnerhet avseende de egenskaper, som den rättsliga grunden för en straffrättslig påföljd skall ha. I domen i det ovannämnda målet Vandemoortele mot kommissionen hade kommissionen hållit inne en viss del av den summa den var skyldig en köpare som betalning för tillbehör som levererats såsom livsmedelsstöd på grund av försenad leverans. Den tilllämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelsen medgav endast innehållande av den utestående summan på grund av oegentligheter i varorna eller förpackningarna, varför kommissionens beslut ogiltigförklarades.
43. För att efterkomma rättssäkerhetsprincipen så som den härmed tillämpats, skall artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 följaktligen tolkas enligt ordalydelsen. Den klara och tydliga texten skall föredras framför en tolkning som överensstämmer med förordningens syfte men tydligt är främmande för dess ordalydelse.
44. Den oro som gemenskapsinstitutionerna under den senaste tiden har givit uttryck för avseende den redaktionella kvaliteten bekräftar att det är nödvändigt att se till att bestämmelser uttrycks klart och tydligt. Samma logiska resonemang leder fram till att omtvistade bestämmelsers ordalydelse skall följas när de, som i detta fall, inte är tvetydiga, såvida inte den omtvistade artikeln bör skrivas om för det fall att skillnaden mellan ordalydelsen och förordningens syfte anses vara för stor och därför skadar dess tillämpning. Det är för övrigt det som genomfördes när kommissionen genom förordning (EG) nr 1678/98 ändrade artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 för att den skulle stämma överens med den sistnämnda förordningen.
Förslag till avgörande
45. På grund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara Bundesverwaltungsgerichts fråga på följande sätt:
1 Originalspråk: franska.
2 Rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78).
3 Kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107).
4 Ibidem, nionde skälet.
5 EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63.
6 Kommissionens förordning (EG) nr 1648/95 av den 6 juli 1995 (EGT L 156, s. 27).
7 Rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 218, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120).
8 Sjunde skalet.
9 Nionde skälet.
10 Dom av den 16 december 1999 i mål C-74/98, DATSCHAUB (REG 1999, s. I-8759), punkt 31. I punkt 32 i domen gör domstolen en exegetisk tolkning av ett annat stycke i samma bestämmelse. För ett annat exempel, denna gäng inom området för social trygghet, se dom av den 24 oktober 1996 i mål C-335/95, Picard (REG 1996, s. I-5625), punkterna 18—20, i vilket domstolen, efter att ha citerat en bestämmelse i en gemenskapsförordning, kommer fram till att den nämnda forordningen fastslår i otvetydiga ordalag den gemenskapsrättsliga princip som behövdes för domstolens argumentation. Slutligen ansåg domstolen i dom av den 12 december 1990 i mål C-172/89, Vandemoortele mot kommissionen (REG 1990, s. I-4677), punkt 13, att bestämmelserna inte kunde tolkas och att villkoren för att meddela den påföljd som den omtvistade förordningen föreskrev var tillräckligt klara för att inte lämna utrymme för en annan läsning.
11 Se till exempel dom av den 7 maj 1998 i mål C-390/96, Lease Plan (REG 1998, s. I-2553), punkt 28, dom av den 16 juli i mål C-355/96, Silhouette International Schmeid (REG 1998, s. I-4799), punkt 22, och dom av den 6 april 2000 i mål C-286/95P, kommissionen mot ICI (REG 2000, s. I-2341), punkt 60.
12 1 dom av den 19 juni 1980 i mål 803/79, Roudolff (REG 1980, s. 2015), slog domstolen fast att när en bestämmelses ordalydelse är tvetydig skall den tolkas_ i ljuset av syftet av regelverket i vilket den ingår (s. 2015). Se dom av den 28 oktober 1999 i mål C-6/98, ARD (REG 1999, s. I-7599), punkterna 29—31, för ett exempel på en tvetydigt utformad bestämmelse som behövdes tolkas utifrån andra kriterier än dess syfte, i det fallet, genom en strikt tolkning av restriktioner.
13 Se t.ex. begreppet kund som tillhör detta område inom området för agenturavtal i dom av den 12 december 1996 i mål C-104/95, Kontogeorgas (REG 1996, s. I-6643), punkterna 25—27, begreppet undantagsvis som utgör en avvikelse från principen om värdering var för sig av aktiv- respektive passivposterna i bolagets balansräkning i dom av den 14 september 1999 i mål C-275/97, DE + ES Bauunternehmung (REG 1999, s. I-5331), punkterna 31—32 eller begreppet skatt inom området för regler om indirekta skatter på kapitalanskaffning i dom av den 21 juni 2001 i mål C-206/99, SONAE, REG 2001, s. 4679, punkterna 22—26.
14 Se till exempel dom av den 28 mars 1996 i mål C-129/94, Ruiz Bernáldez (REG 1996, s. I-1829), punkt 19, av den 24 februari 2000 i mål C-434/97, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-1129), punkt 21, och av den 9 mars 2000 i mål 437/97, EKW och Wein & Co (REG 2000, s. I-1157), punkt 41.
15 Se till exempel dom av den 27 januari 1994 i mål C-98/91, Herbrink (REG 1994, s. I-223), punkt 9.
16 Se till exempel domar av den 16 oktober 1997 i mål C-177/96, Banque Indosuez m.fl. (REG 1997, s. I-5659), punkt 27, och av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers' Union m.fl. (REG 1997, s. I-4559), punkt 57.
17 Dom av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283), punkt 26.
18 Domar i de ovannämnda målen Banque Indosuez m.fl., punkt 27, och National Farmers' Union m.fl., punkt 57.
19 Det kan dock konstateras att denna osäkerhet inte påverkar villkoren för beviljande av stöd i sig, vilka jordbrukaren genom förordning nr 3887/92 informeras om i vederbörlig ordning. I artikel 5.1, sjunde strecksatsen i förordningen föreskrivs att ansökningarna om djurbidrag också skall innehålla en försäkran från jordbrukaren att han är medveten om villkoren för stöden i fråga.
20 Dom av den 12 december 1996 i målen C-74/95 och C-129/95, X (REG 1996, s. I-6609), punkt 25.
21 Se till exempel domar av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena (REG 1987, s. I-4587), punkt 15, och det ovannämnda målet Vandemoortele mot kommissionen, punkt 9.
22 I artikel 10.2 a första strecksatsen i förordning nr 3887/92 föreskrivs att enhetsbeloppet för stödet reduceras om ansökan omfattar högst 20 djur med den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är högst två djur. Om jag har uppfattat denna bestämmelse riktigt reduceras enhetsbeloppet som beror på de konstaterade diuren, det vill säga de som inte överstiger de anmälda djuren, från den procentsats som motsvarar djuren som visar sig överstiga de andra. Med andra ord reduceras även det stöd som normalt skall beviljas, och detta på grund av oegentligheter som konstaterats avseende andra djur.
23 Se i detta avseende institutionernas olika initiativ som omnämns i Transparence et qualité de la législation av T. Blanchet i Revue trimestrielle de droit européen 33 (4), oktober—december 1997, s. 915 ff.
24 Kommissionens förordning (EG) nr 1678/98 av den 29 juli 1998 om ändring av förordning (EEG) nr 3887/92 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och Kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 212, s. 23). Artikel 10.2 första meningen är utformad som följer: Om det antal djur som anges i en stödansökan överstiger det antal som konstaterats vid administrativa kontroller eller kontroller pä plats som utförts enligt artikel 6.6 skall detta stöd beräknas utifrån det antal stödberättigande djur som konstateras. Artikel 6.6 i förordning nr 3887/92 i ändrad lydelse enligt förordning nr 1678/98 fastslår att kontroller pä anläggningen även innefattar en kontroll av att det totala antal djur pä anläggningen som är stödberättigande enligt det berörda systemet motsvarar det antal stödberättigande djur av detta slag som förts in i registret.