Domstolens dom (stora avdelningen) den 1 mars 2005

I mål C-377/02, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Raad van State (Belgien), genom beslut av den 7 oktober 2002, som inkom till domstolen den 21 oktober 2002, i målet mellan

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans och A. Borg Barthet samt domarna J.-P. Puissochet, R. Schintgen (referent), N. Colneric, S. von Bahr, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, J. Klučka och U. Lõhmus, generaladvokat: A. Tizzano, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,

med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 21 september 2004,

med beaktande av de yttranden som avgivits av: Léon Van Parys NV, genom P. Vlaemminck och C. Huys, advocaten, Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB), genom E. Vervaeke, advocaat, Europeiska unionens råd, genom M. Balta och K. Michoel samt F.P, Ruggeri Laderchi, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom T. van Rijn, C. Brown och L. Visaggio, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 18 november 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

WTO-avtalen

Ramavtalet

Gemenskapslagstiftningen

Tvisten i målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna

Den första, den tredje och den fjärde frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande rör giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT L 47, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 129), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1637/98 av den 20 juli 1998 (EGT L 210, s. 28), kommissionens förordning (EG) nr 2362/98 av den 30 oktober 1998 om tillämpningsföreskrifter till förordning nr 404/93 rörande ordningen för import av bananer till gemenskapen (EGT L 293, s. 32), kommissionens förordning (EG) nr 2806/98 av den 23 december 1998 om utfärdande av importlicenser för bananer enligt tullkvoterna och traditionella AVS-bananer för första kvartalet 1999 och inlämnande av nya ansökningar (EGT L 349, s. 32), kommissionens förordning (EG) nr 102/1999 av den 15 januari 1999 om utfärdande av importlicenser för bananer enligt tullkvoterna och för traditionella AVS-bananer för första kvartalet 1999 (andra perioden) (EGT L 11, s. 16) och kommissionens förordning (EG) nr 608/1999 av den 19 mars 1999 om utfärdande av importlicenser för andra kvartalet 1999 för bananer enligt tullkvoterna och kvoterna för traditionella AVS-bananer och inlämnande av nya ansökningar (EGT L 75, s. 18), i förhållande till artiklarna I och XIII i allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (EGT L 336, 1994, s. 103; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 105) (nedan kallat GATT 1994), som återfinns som bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (nedan kallad WTO), vilket godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar — vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet — av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986-1994) (EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3), och till artikel 4 i ramavtalet om samarbete mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Cartagenaavtalets medlemsstater, Republiken Bolivia, Republiken Colombia, Republiken Ecuador, Republiken Peru och Republiken Venezuela, vilket godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/278/EG av den 7 april 1998 (EGT L 127, s. 10) (nedan kallat ramavtalet).

2. Begäran har framförts inom ramen för en tvist mellan Léon Van Parys NV (nedan kallat Van Parys) och Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (belgisk myndighet med ansvar för interventionsåtgärder och bidrag) (nedan kallat BIRB), angående den sistnämndas vägran att bevilja det nämnda bolaget importlicenser för vissa kvantiteter bananer från Ecuador och Panama.

3. Genom beslut 94/800 har Europeiska unionens råd godkänt avtalet om upprättande av WTO samt avtalen i bilagorna 1, 2 och 3 till detta avtal (nedan kallade WTO-avtalen), däribland GATT 1994.

4. I artikel 11:2 i avtalet om upprättande av WTO föreskrivs följande:

5. Enligt artikel 1:1 GATT 1994 gäller följande:

6. I artikel XIII GATT 1994, angående icke-diskriminerande tillämpning av kvantitativa restriktioner, föreskrivs följande:

7. I artikel 3.2, 3.3, 3.5 och 3.7 i överenskommelsen om regler och förfaranden för tvistlösning (nedan kallad överenskommelsen), vilken utgör bilaga 2 till avtalet om upprättande av WTO, föreskrivs följande:

8. I artikel 21 i överenskommelsen, som avser övervakning av genomförandet av DSB:s rekommendationer och utslag, föreskrivs följande:

9. Slutligen har artikel 22 i överenskommelsen, med rubriken Kompensation och upphävande av medgivanden, följande lydelse:

10. I artikel 4 i ramavtalet föreskrivs följande:

11. Genom avdelning IV i förordning nr 404/93 har de tidigare olika nationella ordningarna på bananområdet ersatts med en gemensam ordning för handel med tredje land.

12. Efter klagomål från vissa tredje länder har denna gemensamma importordning prövats vid ett tvistlösningsförfarande inom ramen för WTO.

13. I en rapport daterad den 9 september 1997 konstaterade det permanenta överprövningsorgan som upprättats med stöd av artikel 17 i överenskommelsen att vissa delar av ordningen för handel med tredje land som införts genom förordning nr 404/93 var oförenliga med artiklarna 1:1 och XIII GATT 1994. DSB antog denna rapport genom utslag av den 25 september 1997.

14. Till följd av det utslaget ändrade rådet avdelning IV i förordning nr 404/93 genom förordning nr 1637/98. Rådet önskade härigenom, såsom framgår av skäl 2 i den sistnämnda förordningen, infria [gļemenskapens internationella åtaganden inom Världshandelsorganisationen (WTO) och dess åtaganden gentemot de övriga parter som undertecknat den fjärde AVS-EG-konventionen ..., samtidigt som målen för den gemensamma organisationen av marknaderna för bananer uppnås. Enligt artikel 2 andra stycket i förordning nr 1637/98 skulle den tillämpas från och med den 1 januari 1999. Det datumet sammanföll med utgången av den tidsfrist på 15 månader som DSB beviljat Europeiska gemenskapen för att rätta sig efter DSB:s utslag av den 25 september 1997.

15. I den sålunda ändrade ordningen för bananimport bibehålls den distinktion som gjordes i den tidigare handelsordningen mellan å ena sidan traditionella och icke traditionella bananer med ursprung i stater i Afrika, Västindien eller Stilla havet (nedan kallade AVS-stater) och å andra sidan bananer med ursprung i tredje stat.

16. I artikel 16 andra stycket i förordning nr 404/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1637/98 (nedan kallad förordning nr 404/93), föreskrivs i detta hänseende följande:

17. Enligt artikel 17 första stycket i förordning nr 404/93 får [b]ananer ... endast importeras till gemenskapen mot uppvisande av en importlicens vilken skall utfärdas av medlemsstaterna till den som begär detta ..., dock med förbehåll för de särskilda tillämpningsföreskrifterna till artiklarna 18 och 19.

18. I artikel 18 i samma förordning föreskrivs följande:

19. Den bilaga till förordning nr 404/93 som omtalas i artikel 16 andra stycket punkt 1 i nämnda förordning, vilken bilaga också ändrades genom förordning nr 1637/98, innehåller en förteckning över tolv stater som levererar traditionella AVS-bananer. Dessa stater har förbehållits en årlig kvot på 857700 ton (nettovikt), utan att några högsta kvantiteter har tilldelats var och en av dessa stater.

20. I artikel 19 i förordning nr 404/93 föreskrivs att förvaltningen av importen skall ske i enlighet med en metod som grundar sig på beaktande av traditionella handelsmönster (enligt metoden traditionella aktörer/nya aktörer).

21. Kommissionen, som enligt artikel 20 i förordning nr 404/93 skall tillse att den nya ordningen för handel med tredje stat genomförs, har antagit förordning nr 2362/98. Artikel 4 däri har följande lydelse:

22. I artikel 5 i förordning nr 2362/98 regleras sättet att fastställa referenskvantiteten.

23. I artikel 17 i nämnda förordning föreskrivs följande i fråga om bestämmelserna om utfärdande av importlicenser:

24. I artikel 18 i samma förordning föreskrivs följande:

25. I artikel 29 i förordning nr 2362/98 stadgas följande:

26. Med tillämpning av nämnda artikel 29 har nedsättningskoefficienterna fastslagits i följande ordalag i artikel 1 i förordning nr 2806/98:

27. Med stöd av artikel 18.2 i förordning nr 2362/98 fastställs i förordning nr 2806/98 även de kvantiteter för vilka licensansökningar ännu kunde göras för första kvartalet år 1999. Dessa nya ansökningar omfattas av förordning nr 102/1999. I artikel 1 punkt 1 i den sistnämnda förordningen fastställs nedsättningskoefficienten till 0,9701 för ansökan om import av traditionella AVS-bananer med ursprung i Panama och till 0,7198 för bananer med ursprunget Andra. Enligt artikel 1 punkt 2 kan ansökan för annat ursprung beviljas fullt ut.

28. Förordning nr 608/1999 gäller licensansökningar för andra kvartalet år 1999. Däri fastställs nedsättningskoefficienterna för ansökningar om bananimport som avser ursprung i Colombia , Costa Rica respektive Ecuador till 0,5403, 0,6743 respektive 0,5934. Vad gäller annat ursprung kan medlemsstaterna utfärda importlicenser för den kvantitet som anges i ansökan.

29. En panel, som tillsatts på begäran av Republiken Ecuador med tillämpning av artikel 21.5 i överenskommelsen, fann, i en rapport daterad den 12 april 1999, att åsidosättandet av artiklarna I:1 och XIII GATT 1994 inte hade avhjälpts genom den nya ordningen för handel med tredje stat enligt förordning nr 1637/98. DSB antog den nämnda rapporten den 6 maj 1999.

30. Gemenskapsordningen blev därefter föremål för nya ändringar, vilka infördes genom rådets förordning (EG) nr 216/2001 av den 29 januari 2001 om ändring av förordning nr 404/93 (EGT L 31, s. 2).

31. Van Parys, vilket är etablerat i Belgien, har importerat bananer med ursprung i Ecuador till Europeiska gemenskapen i mer än tjugo år.

32. Den 14 december 1998 ansökte Van Parys hos BIRB om importlicenser för första kvartalet år 1999 avseende 26685935 kg bananer med ursprung i Ecuador. BIRB utfärdade licenser för de kvantiteter som angavs i ansökningarna, med tillämpning av den nedsättningskoefficient på 0,7080 som fastställts genom förordning nr 2806/98.

33. Inom ramen för den icke tilldelade kvantiteten ingav Van Parys den 8 januari 1999, i enlighet med artikel 18 i förordning nr 2362/98, tre nya ansökningar om importlicenser för bananer med ursprung i Panama och andra tredje stater. Även på dessa ansökningar tillämpade BIRB en nedsättningskoefficient i enlighet med förordning nr 102/1999.

34. Den 5 mars 1999 ingav Van Parys, för andra kvartalet år 1999, en ansökan i syfte att beviljas importlicenser för 35224757 kg bananer med ursprung i Ecuador. Denna ansökan beviljades, dock med avdrag för en kvantitet motsvarande den nedsättningskoefficient på 0,5934 som fastställts genom förordning nr 608/1999.

35. Van Parys ingav två ansökningar till Raad van State genom vilka bolaget väckte talan mot BIRB:s beslut att vägra bolaget importlicenser för de totala begärda kvantiteterna. Bolaget gjorde gällande att besluten var rättsstridiga eftersom de förordningar, i vilka importen av bananer till gemenskapen regleras och som besluten grundats, på strider mot WTO:s bestämmelser.

36. Raad van State ansåg att det, i enlighet med domstolens rättspraxis, inte ankommer på den nationella domstolen att uttala sig om gemenskapsrättsakters giltighet. Raad van State beslöt därför att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:

37. Den hänskjutande domstolen har ställt den första, den tredje och den fjärde frågan för att domstolen skall bedöma huruvida förordning nr 404/93, liksom förordningarna nr 2362/98, 2806/98, 102/1999 och 608/1999 är giltiga i förhållande till artiklarna I och XIII GATT 1994.

38. Innan denna bedömning görs skall domstolen dock behandla frågan huruvida WTO-avtalen ger enskilda i gemenskapen rätt att åberopa bestämmelserna däri vid domstol för att ifrågasätta en gemenskapslagstiftnings giltighet i fall då DSB har förklarat att såväl den lagstiftningen som efterföljande lagstiftning som gemenskapen antagit för att rätta sig efter WTO:s bestämmelser, är oförenliga med dessa bestämmelser.

39. Av fast rättspraxis framgår att WTO-avtalen, med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som domstolen skall beakta när den prövar lagenligheten av gemenskapsinstitutionernas rättsakter (dom av den 23 november 1999 i mål C-149/96, Portugal mot rådet, REG 1999, s. I-8395, punkt 47, beslut av den 2 maj 2001 i mål C-307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, REG 2001, s. I-3159, punkt 24, dom av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air rn.fl., REG 2002, s. I-2569, punkt 93, av den 9 januari 2003 i mål C-76/00 P, Petrotub och Republica mot rådet, REG 2003, s. I-79, punkt 53, och av den 30 september 2003 i mål C-93/02 P, Biret International mot rådet, REG 2003, s. I-10497, punkt 52).

40. Det är endast om gemenskapen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse vilken den åtagit sig inom ramen för WTO, eller om en gemenskapsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i WTO-avtalen, som det åvilar domstolen att pröva lagenligheten av gemenskapsrättsakten i fråga med hänsyn till WTO:s regler (se, med avseende på GATT 1947, dom av den 22 juni 1989 i mål 70/87, Fediol mot kommissionen, REG 1989, s. 1781, punkterna 19-22, svensk specialutgåva, volym 10, s. 67, och av den 7 maj 1991 i mål C-69/89, Nakajima mot rådet, REG 1991, s. I-2069, punkt 31, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-149 samt, med avseende på WTO-avtalen, domarna i de ovannämnda målen Portugal mot rådet, punkt 49, och Biret International mot rådet, punkt 53).

41. Genom att, efter det att DSB:s utslag fälldes den 25 september 1997, åtaga sig att rätta sig efter WTO:s bestämmelser, i synnerhet artiklarna I:1 och XIII GATT 1994, har gemenskapen emellertid i förevarande fall inte avsett att fullgöra en särskild förpliktelse inom ramen för WTO som kan motivera ett undantag från principen att WTO:s bestämmelser inte får åberopas vid gemenskapsdomstolen och att den kan pröva de aktuella gemenskapsbestämmelsernas lagenlighet med hänsyn till dessa bestämmelser.

42. Domstolen framhåller för det första att även när det finns ett utslag från DSB genom vilket en medlems åtgärder förklaras vara oförenliga med WTO:s bestämmelser, tillmäts likväl, såsom domstolen redan påtalat, förhandlingar mellan parterna en betydande roll inom denna organisations system för tvistlösning (domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkterna 36-40).

43. I avsaknad av en ömsesidigt överenskommen lösning mellan parterna som är förenlig med de berörda avtalen är visserligen det primära syftet med tvistlösningsförfarandet vanligen, enligt artikel 3.7 i överenskommelsen, att säkerställa att berörda åtgärder dras tillbaka om dessa befunnits vara oförenliga med WTO:s bestämmelser. I samma bestämmelse föreskrivs emellertid att, om ett omedelbart tillbakadragande av åtgärderna inte är praktisk möjligt, kompensation kan ges eller att medgivanden eller andra skyldigheter får upphävas som en tillfällig åtgärd i avvaktan på att den oförenliga åtgärden dras tillbaka (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 37).

44. Enligt artiklarna 3.7 och 22.1 i nämnda överenskommelse utgör kompensation och upphävande av medgivanden eller andra skyldigheter tillfälliga åtgärder som kan tillgripas i fall då DSB:s rekommendationer och utslag inte har genomförts inom rimlig tid. Genom den senare av de nämnda bestämmelserna markeras dock att ett fullständigt genomförande av en rekommendation om att göra den berörda medlemmens åtgärd förenlig med de berörda WTO-avtalen är att föredra (domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 38).

45. I artikel 22.2 föreskrivs emellertid att om den berörda medlemmen underlåter att fullgöra sin skyldighet att efterkomma de nämnda rekommendationerna och utslagen inom rimlig tid, skall medlemmen, om så begärs, senast före utgången av den rimliga tidsperioden, inleda förhandlingar med den part som åberopat förfarandena för tvistlösning i syfte att komma fram till en ömsesidigt godtagbar kompensation. Om tillfredsställande kompensation inte överenskommits inom 20 dagar efter den dag då den rimliga tidsperioden löpt ut, kan den klagande parten begära bemyndigande från DSB att upphäva medgivanden eller andra skyldigheter enligt WTO-avtalen gentemot den berörda medlemmen.

46. Vidare föreskrivs det i artikel 22.8 i överenskommelsen att tvisten kvarstår på DSB:s dagordning, enligt artikel 21.6 i överenskommelsen, till dess frågan lösts, det vill säga fram till dess att den åtgärd som befunnits vara oförenlig med WTO:s bestämmelser har avskaffats , eller till dess att parterna nått en ömsesidigt tillfredsställande lösning

47. Om det råder oenighet om huruvida de åtgärder som vidtagits för att efterkomma DSB:s rekommendationer eller utslag står i överensstämmelse med berört avtal föreskrivs det i artikel 21.5 i överenskommelsen att tvisten skall avgöras i enlighet med dessa tvistlösningsförfaranden , vilket inbegriper att parterna söker förhandla fram en lösning.

48. Att under dessa omständigheter ålägga domstolarna en skyldighet att underlåta att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som är oförenliga med WTO-avtalen skulle leda till att beröva de avtalsslutande parternas lagstiftande eller verkställande organ den i bland annat artikel 22 i överenskommelsen föreskrivna möjligheten att nå en lösning genom förhandlingar, om än bara som en tillfällig åtgärd (domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 40).

49. Av handlingarna i målet framgår följande om tvisten i målet vid den nationella domstolen:

50. Gemenskapen har sökt förena sina åtaganden enligt WTO-avtalen med åtagandena gentemot AVS-staterna och med de krav som är konstitutiva för ett genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken. Ett sådant resultat hade kunnat äventyras om gemenskapsdomstolen gavs möjlighet att pröva huruvida de aktuella gemenskapsåtgärderna var lagenliga med hänsyn till WTO:s bestämmelser vid utgången av den tidsfrist som DSB beviljat för att säkerställa att dess utslag av den 25 september 1997 genomfördes, vilken löpte ut under januari månad 1999.

51. Att denna tidsfrist löpt ut innebär inte att gemenskapen uttömt de möjligheter som föreskrivs i överenskommelsen för att finna en lösning på tvisten mellan den och andra parter. Att under dessa omständigheter ålägga gemenskapsdomstolen en skyldighet att kontrollera huruvida de berörda gemenskapsåtgärderna är lagenliga med hänsyn till WTO:s bestämmelser av den enda anledningen att tidsfristen löpt ut, skulle kunna leda till att gemenskapens ställning försvagades i ansträngningarna att nå en ömsesidigt tillfredsställande lösning på tvisten som är förenlig med WTO:s bestämmelser.

52. Av det ovan anförda följer att förordning nr 1637/98 och dess tillämpningsförordningar som är aktuella i målet vid den nationella domstolen inte kan anses utgöra åtgärder avsedda att säkerställa att en särskild förpliktelse som gemenskapen åtagit sig inom ramen för WTO fullgörs i gemenskapens rättsordning. I dessa rättsakter hänvisas det inte heller uttryckligen till några särskilda bestämmelser i WTO-avtalen.

53. Att medge att det ankommer direkt på gemenskapsdomstolen att säkerställa gemenskapsrättens förenlighet med WTO:s bestämmelser skulle för det andra innebära, såsom domstolen fastslagit i punkterna 43-46 i domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, att gemenskapens lagstiftande eller verkställande organ berövas den handlingsfrihet som motsvarande organ hos gemenskapens handelspartners åtnjuter. Det är klarlagt att vissa av avtalsparterna, däribland gemenskapens viktigaste handelspartners, mot bakgrund av WTO-avtalens föremål och syfte, just har dragit slutsatsen att dessa inte ingår bland de normer som deras dömande organ har att rätta sig efter då de kontrollerar lagenligheten av bestämmelser i nationell rätt. En sådan bristande ömsesidighet skulle, om den tilläts, riskera att leda till obalans vid tillämpningen av WTO:s bestämmelser.

54. Av det ovan anförda följer att under sådana förhållanden som dem i målet vid den nationella domstolen kan en ekonomisk aktör inte vid en domstol i en medlemsstat åberopa att en gemenskapslagstiftning är oförenlig med vissa WTO-bestämmelser. Detta gäller även om DSB har förklarat att den nämnda lagstiftningen är oförenlig med de bestämmelserna.

55. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida förordningarna nr 404/93, 2362/98, 2806/98, 102/1999 och 608/1999 är förenliga med artikel 4 i ramavtalet.

56. Domstolen konstaterar att denna artikel, genom vilken de avtalsslutande parterna kommit överens om att bevilja varandra behandling som mest gynnad nation i enlighet med artikel I GATT 1994, inte innebär något tillägg till de skyldigheter som parterna redan har enligt WTO:s bestämmelser.

57. Såsom kommissionen med rätta anfört infördes nämnda artikel 4 i ramavtalet vid en tidpunkt då medlemsstaterna i Andinska pakten ännu inte var medlemmar i WTO och detta utan att räckvidden eller beskaffenheten av skyldigheterna enligt GATT 1994 ändrades.

58. Under dessa förhållanden gäller de skäl som redovisats i bedömningen av den första, den tredje och den fjärde frågan, angående möjligheten att åberopa WTO:s bestämmelser vid en domstol i en medlemsstat, även för tolkningen av artikel 4 i ramavtalet.

59. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:

1 Rättegångsspråk: nederländska.