Domstolens dom (Gärde avdelningen) den 28 april 2005

I mål C-410/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 1 oktober 2003,

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna N. Colneric (referent) och J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Det administratíva förfarandet

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Inledande synpunkter

Artikel 4 i direktiv 1999/95

Artikel 3 i direktiv 1999/95

Artikel 5 i direktiv 1999/95

Artikel 6 i direktiv 1999/95

Artikel 7 i direktiv 1999/95

Artikel 8 i direktiv 1999/95

Artikel 9 i direktiv 1999/95

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/95/EG av den 13 december 1999 om tillsyn av efterlevnaden av bestämmelser om arbetstidens längd för sjömän ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar (EGT L 14, 2000, s. 29) genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv eller genom att inte underrätta kommissionen om dessa bestämmelser.

2. Republiken Italien har yrkat att kommissionens talan skall ogillas.

3. Rådets direktiv 1999/63/EG av den 21 juni 1999, om det avtal om arbetstidens organisation för sjömän som ingåtts av European Community Shipowners' Association (ESCA) och Federation of Transport Workers' Unions in the European Union (FST) (EGT L 167, s. 33), syftar till att genomföra nämnda avtal, som återges i bilagan till detta direktiv (nedan kallat avtalet). Innehållet i avtalet grundar sig på vissa av bestämmelserna i Internationella arbetsorganisationens (nedan kallad ILO) konvention nr 180 om sjömäns arbetstid och bemanningen på fartyg, vilken antogs den 22 oktober 1996.

4. I klausul 4 i avtalet föreskrivs följande:

5. I klausul 5 i avtalet föreskrivs följande:

6. I klausul 8 i avtalet föreskrivs följande:

7. I klausul 9 i avtalet föreskrivs följande:

8. I skäl 4 i direktiv 1999/95 erinras om att avtalet gäller sjömän som arbetar ombord på havsgående fartyg i offentlig eller privat ägo, som är registrerade i en medlemsstat och som normalt används i kommersiell sjöfart.

9. Enligt skäl 5 i direktiv 1999/95 är syftet med detta direktiv att tillämpa bestämmelserna i direktiv 1999/63, som grundar sig på bestämmelserna i ILO:s konvention nr 180, på alla fartyg som anlöper gemenskapens hamnar oberoende av vilken flagg det för, för att fastställa och avhjälpa varje situation som uppenbart hotar sjömännens säkerhet eller hälsa.

10. I artikel 1 i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

11. I artikel 3, med rubriken Utarbetande av rapporter, i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

12. I artikel 4, med rubriken Inspektion och mer ingående inspektion, i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

13. I artikel 5, med rubriken Korrigeringar av oegentligheter, i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

14. I artikel 6, med rubriken Uppföljning, i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

15. I artikel 7, med rubriken Rätt att överklaga, i samma direktiv föreskrivs följande:

16. I artikel 8, med rubriken Samarbete mellan förvaltningar, i nämnda direktiv föreskrivs följande:

17. I artikel 9, med rubriken Klausul om icke-förmånsbehandling, i direktiv 1999/95 föreskrivs följande:

18. I artikel 10.1 i direktiv 1999/95 föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 30 juni 2002. Enligt artikel 10.3 i samma direktiv skall medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall informera de andra medlemsstaterna.

19. Enligt artikel 2 i lagstiftningsdekret nr 271 om anpassning av bestämmelserna om säkerhet och hälsa för sjömän ombord på nationella fiskehandelsfartyg i lag nr 485 av den 31 december 1998 (decreto legislativo n° 271, recante adeguamento della normativa sulla sicurezza e salute dei lavoratori marittimi a bordo delle navi mercantili da pesca nazionali, a norma della legge 31 dicembre 1998, n° 485), av den 27 juli 1999 (ordinarie tillägg till GURI nr 151 av den 9 augusti 1999) (nedan kallat lagstiftningsdekretet), är lagstiftningsdekretet tillämpligt på sjömän ombord på alla nybyggda och sedan tidigare existerande fartyg eller handelsenheter som används för sjöfart och fiske, på fartyg eller handelsenheter som under en övergångsperiod inte för någon stats flagg samt på snabba enheter och flyttbara plattformar.

20. I artikel 11.1 och 11.3-11.10 i lagstiftningsdekretet föreskrivs följande:

21. I fråga om övervakningen av att bestämmelserna i lagstiftningsdekret följs anges, i artikel 18.1 i lagstiftningsdekretet, att de fartyg som avses i artikel 2 kan bli föremål för följande besiktningar:

22. I artikel 21.1 och 21.3 i lagstiftningsdekretet föreskrivs följande:

23. När kommissionen inte erhöll någon information om vilka åtgärder som Republiken Italien hade vidtagit för att rätta sig efter direktiv 1999/95 beslutade institutionen att inleda förfarandet enligt artikel 226 EG. Kommissionen sände en formell underrättelse och anmodade Republiken Italien att inkomma med yttrande och riktade därefter, i en skrivelse av den 19 december 2002, ett motiverat yttrande till medlemsstaten. I yttrandet konstaterade kommissionen att det nämnda direktivet inte hade införlivats inom den utsatta tidsfristen och uppmanade Republiken Italien att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från delgivningen.

24. Den 14 februari 2003 svarade de italienska myndigheterna att ett lagstiftningsdekret förbereddes.

25. I en skrivelse av den 1 juli 2003 hänvisade nämnda myndigheter till att en tablå över uppläggningen av arbetet ombord och en journal över sjömännens arbetstid höll på att utarbetas av myndigheterna på administrativ väg, i enlighet med bilagorna I och II till direktiv 1999/95.

26. När kommissionen inte erhöll ytterligare information från de italienska myndigheterna beslutade institutionen att väcka förevarande talan.

27. Kommissionen har gjort gällande att den skrivelse som de italienska myndigheterna överlämnade till institutionen den 1 juli 2003 inte hänvisade till någon åtgärd som kunde leda till att de bestämmelser som krävs enligt artiklarna 3-9 i direktiv 1999/95 införs. Utarbetandet av en tablå och en journal kan enligt kommissionen på sin höjd anses utgöra en förberedande åtgärd inför antagandet av bestämmelser som uppfyller de krav som ställs i artikel 4 i detta direktiv. Republiken Italien har således ännu inte antagit de bestämmelser som krävs för att följa nämnda direktiv, eller har i vart fall inte underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.

28. Den italienska regeringen har gjort gällande att direktiv 1999/95 syftade till att inrätta ett system för översyn och kontroll av att bestämmelserna i direktiv 1999/63 följs. De viktigaste bestämmelserna i det sistnämnda direktivet genomfördes i Italien genom artikel 11 i lagstiftningsdekretet. De italienska myndigheterna har redan på administrativ väg fattat beslut om tablån över uppläggningen av arbetet ombord och journalen över sjömännens arbetstid, vilka överensstämmer med mallarna i bilaga I respektive bilaga II till direktiv 1999/95. Den italienska regeringen har gjort gällande att eventuella ytterligare nödvändiga föreskrifter beträffande tillämpningen kommer att inkluderas i gemenskapslag nr 306 av den 31 oktober 2003, vars bilaga B kommer att innefatta direktiv 1999/63.

29. I dupliken har den italienska regeringen, med hänvisning till artiklarna 2 och 18 i lagstiftningsdekretet, tillagt att systemet för översyn och kontroll av att bestämmelserna i direktiv 1999/63 följs, vilket redan har genomförts, inte bara avser fartyg som för italiensk flagg, utan även alla fartyg som anlöper gemenskapens hamnar. De viktigaste delarna i direktiv 1999/95 har därmed redan införlivats med nationell rätt.

30. Det skall inledningsvis erinras om att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 11 september 2001 i mål C-71/99, kommissionen mot Tyskland, REG 2001, s. I-5811, punkt 29, och av den 11 oktober 2001 i mål C-110/00, kommissionen mot Österrike, REG 2001, s. I-7545, punkt 13). Domstolen skall därmed inte beakta gemenskapslag nr 306 av den 31 oktober 2003.

31. Med hänsyn till att kommissionen i grunderna i ansökan endast klandrade den italienska regeringen för att inte ha visat att bestämmelser som uppfyller de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt artiklarna 3-9 i direktiv 1999/95 hade antagits skall talan endast anses gälla dessa artiklar.

32. Det skall erinras om att medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis, för att garantera att direktiv tillämpas fullt ut i rättsligt hänseende och inte bara rent faktiskt, skall föreskriva en exakt rättslig ram inom det berörda området (dom av den 28 februari 1991 i mål C-360/87, kommissionen mot Italien, REG 1991, s. I-791, punkt 13, och av den 27 november 2003 i mål C-429/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-14333, punkt 40).

33. Domstolen konstaterar att lagstiftningsdekretet inte uppfyller detta krav beträffande artikel 4 i direktiv 1999/95.

34. Denna artikel innehåller bestämmelser om särskilda inspektioner för att bevisa att ett fartyg inte uppfyller kraven i direktiv 1999/63. Artikeln innehåller detaljerade bestämmelser om vad som skall beaktas vid kontrollerna och ett krav på bland annat dubbelkontroller av dels journalen över sjömännens arbets- eller vilotid, dels andra journaler om fartygets drift, inom ramen för de mer ingående inspektionerna.

35. Lagstiftningsdekretet innehåller emellertid inga sådana krav.

36. Den del av talan som avser artikel 4 i direktiv 1999/95 skall därför bifallas.

37. Genom artikel 3 första stycket i direktiv 1999/95 har två skyldigheter införts för medlemsstaterna. För det första skall en medlemsstat som mottar ett klagomål eller innehar bevis på att fartyget inte uppfyller de krav som anges i direktiv 1999/63 utarbeta en rapport som den ställer till regeringen i den stat i vilken fartyget är registrerat.

38. Det framgår av domstolens rättspraxis att en bestämmelse som endast avser relationerna mellan en medlemsstat och kommissionen eller de andra medlemsstaterna i princip inte skall införlivas (se dom av den 20 november 2003 i mål C-296/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-13909, punkt 92, och av den 27 november 2003 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 68).

39. Det skall erinras om att varje medlemsstat som ett direktiv är riktat till, enligt fast rättspraxis, i sin nationella rättsordning skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa direktivets fulla verkan i enlighet med det mål som eftersträvas med direktivet (se bland annat dom av den 17 juni 1999 i mål C-336/97, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I-3771, punkt 19, av den 8 mars 2001 i mål C-97/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-2053, punkt 9, och av den 7 maj 2002 i mål C-478/99, kommissionen mot Sverige, REG 2002, s. I-4147, punkt 15).

40. Enligt skälen 2 och 7 i direktiv 1999/95 har detta direktiv bland annat till syfte att förbättra levnads- och arbetsvillkoren ombord för sjömän samt att bevara sjösäkerheten. Syftet med den rapport som ställs till regeringen i den stat i vilken fartyget är registrerat är att göra mottagaren uppmärksam på att det råder uppenbar fara för sjömännens säkerhet eller hälsa. Rapporten syftar till att omedelbart avlägsna denna risk, och det är således inte enbart fråga om en skyldighet att informera. Ett införlivande är därför nödvändigt för att regeln skall få full verkan.

41. Den del av kommissionens talan som avser den nämnda skyldigheten skall därmed bifallas.

42. Den andra skyldigheten som föreskrivs i artikel 3 första stycket i direktiv 1999/95 består i att medlemsstaterna skall vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga när en inspektion, vilken har gjorts i enlighet med artikel 4, ger erforderliga bevis för att de krav som anges i direktiv 1999/63 inte är uppfyllda. Eftersom artikel 4 inte har införlivats med italiensk rätt, vilket domstolen redan har konstaterat i punkt 36 i förevarande dom, skall också den del av kommissionens talan som avser denna skyldighet bifallas.

43. I artikel 3 andra stycket i direktiv 1999/95 föreskrivs att identiteten på den person från vilken klagomålet härrör inte skall avslöjas vare sig för befälhavaren eller det berörda fartygets ägare.

44. Ingen av de bestämmelser i den nationella rätten som har åberopats av den italienska regeringen innehåller ett sådant förbud.

45. Talan i denna del skall därför bifallas.

46. I denna artikel föreskrivs bland annat att de åtgärder som syftar till att korrigera konstaterade oegentligheter kan och, under angivna villkor, skall bestå i förbud för det berörda fartyget att lämna hamnen så länge som de konstaterade oegentligheterna inte har korrigerats.

47. Det är klarlagt att de bestämmelser i den nationella rätten som har åberopats av den italienska regeringen inte omfattar några sådana åtgärder.

48. Den del av talan som avser artikel 5 i direktiv 1999/95 skall därför bifallas.

49. I artikel 6.1 i direktiv 1999/95 föreskrivs att den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten är skyldig att informera när ett fartyg är förbjudet att lämna hamnen i enlighet med artikel 5 i direktivet.

50. Mottagare av sådan information är befälhavaren, ägaren eller den driftansvarige, å ena sidan, och flaggstatens förvaltning eller förvaltningen i den stat i vilken fartyget är registrerat eller konsuln eller i dennes frånvaro den statens närmaste diplomatiske representant, å andra sidan.

51. Den nationella lagstiftning som har åberopats av den italienska regeringen omfattar inte någon sådan skyldighet att informera.

52. Det är visserligen riktigt, vilket domstolen redan har erinrat om i punkt 38 i förevarande dom, att en medlemsstat i princip inte är skyldig att införliva bestämmelser som endast avser relationerna mellan medlemsstaterna.

53. Det skall betonas att skyldigheten att informera flaggstatens förvaltning eller förvaltningen i den stat i vilken fartyget är registrerat eller konsuln eller i dennes frånvaro den statens närmaste diplomatiske representant följer av de skyldigheter som åligger staten enligt folkrätten.

54. Det följer nämligen av artikel 94.1 i Förenta nationernas havsrättskonvention, undertecknad i Montego Bay den 10 december 1982, vilken trädde i kraft den 16 november 1994 och godkändes genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, p. 1), om flaggstatens skyldigheter, att varje stat med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor skall utöva faktisk jurisdiktion och kontroll över fartyg som för dess flagg. Varje stat skall särskilt, i enlighet med artikel 94.2 b och 94.3 b, åta sig jurisdiktion enligt nationell rätt över varje fartyg som för dess flagg samt över dess befälhavare, övrigt befäl och manskap med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor rörande fartyget, och varje stat skall vidta sådana åtgärder i fråga om fartyg under dess flagg som är nödvändiga för att trygga säkerheten till sjöss med hänsyn till bland annat fartygets bemanning samt besättningens arbetsförhållanden och utbildning, med beaktande av tillämpliga internationella överenskommelser och rekommendationer.

55. Av artikel 94.6 i nämnda konvention följer att en flaggstat, som har mottagit en rapport om att vederbörlig kontroll över ett fartyg inte har utövats, om så är lämpligt, skall vidta erforderliga åtgärder för att avhjälpa situationen.

56. Av detta följer att den information som avses i artikel 6.1 i direktiv 1999/95 har till direkt syfte att bevara sjösäkerheten i fall av uppenbar fara. Uttryckligt införlivande med den nationella rätten är därför nödvändigt för att denna bestämmelse skall få full verkan.

57. Den del av talan som avser artikel 6.1 i direktiv 1999/95 skall därför bifallas.

58. Artikel 6.2 i direktiv 1999/95 innehåller regler om skydd av ekonomiska intressen för personer som berörs av de inspektioner som utförs med stöd av detta direktiv. De bestämmelser i den nationella rätten som har åberopats av den italienska regeringen omfattar inga regler med motsvarande innehåll.

59. Den del av talan som avser artikel 6.2 i direktiv 1999/95 skall därför bifallas.

60. Det skall, i fråga om denna anmärkning, erinras om att införlivandet med nationell rätt av ett direktiv enligt domstolens fasta rättspraxis inte nödvändigtvis kräver att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och det kan vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt så att, för det fall direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda, de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna (dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland, REG 1991, s. I-825, punkt 6, och av den 15 november 2001 i mål C-49/00, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-8575, punkterna 21 och 22).

61. Ingen av de bestämmelser i den nationella rätten som har åberopats av den italienska regeringen gäller emellertid rätten att överklaga ett beslut om att hålla levar fartyget, vilket har fattats av den behöriga myndigheten, eller nämnda myndighets skyldighet att informera det berörda fartygets befälhavare om denna rätt.

62. Den del av kommissionens talan som avser artikel 7 i direktiv 1999/95 skall därför bifallas.

63. Artikel 8.1 i detta direktiv avser endast relationerna medlemsstaterna emellan och relationerna mellan medlemsstaterna och kommissionen. Domstolen har redan erinrat i punkt 38 i förevarande dom om att sådana bestämmelser i princip inte skall införlivas.

64. Eftersom medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att gemenskapsrätten iakttas till fullo, kan kommissionen emellertid visa att det för att iaktta en bestämmelse i ett direktiv, vilken reglerar dessa relationer, är nödvändigt att vidta särskilda införlivandeåtgärder i den nationella rättsordningen (se dom av den 20 november 2003 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 92, och av den 27 november 2003 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 68).

65. Kommissionen har inte anfört några argument för att visa att de italienska myndigheternas praxis står i strid med de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt artikel 8.1 i direktiv 1999/95.

66. Kommissionens talan skall därför ogillas i denna del.

67. Den del av kommissionens talan som avser skyldigheten att offentliggöra enligt artikel 8.2 i direktiv 1999/95 skall däremot bifallas då de bestämmelser som har åberopats av den italienska regeringen inte hänvisar till en sådan skyldighet i nationell rätt.

68. De bestämmelser i den nationella rätten som har åberopats av den italienska regeringen innehåller ingen klausul om icke-förmånsbehandling i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 1999/95.

69. Den del av kommissionens talan som avser denna artikel skall därför bifallas.

70. Med hänsyn till samtliga överväganden ovan fastställer domstolen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 1999/95 genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 3-7, 8.2 och 9 i detta direktiv. Talan ogillas i övrigt.

71. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien i väsentliga delar har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande dom:

1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/95/EG av den 13 december 1999 om tillsyn av efterlevnaden av bestämmelser om arbetstidens längd för sjömän ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 3-7, 8.2 och 9 i detta direktiv.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: italienska.