Domstolens dom (tredje avdelningen) den 12 maj 2011

I mål C-176/09, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 första stycket EG, som väckts den 15 maj 2009,

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz (referent), generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 oktober 2010,

och efter att den 16 december 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

Talan

Den första grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den första grundens första del: Lika situationer har behandlats olika

Den första grundens andra del: Olika situationer har behandlats lika

Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den tredje grunden: Åsidosättande av subsidiaritetsprincipen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (EUT L 70, s. 11) med anledning av att nämnda direktiv åsidosätter principerna om likabehandling, proportionalitet och subsidiaritet.

2. Direktiv 2009/12 antogs med stöd av artikel 80.2 EG.

3. I skäl 1 tredje meningen i direktivet anges att [d]e ledningsenheter vid flygplatserna som tillhandahåller faciliteter och tjänster för vilka flygplatsavgifter tas ut bör sträva efter att bedriva verksamheten kostnadseffektivt.

4. Enligt skäl 2 första meningen i nämnda direktiv är [d]et … nödvändigt att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna av flygplatsavgifter och sättet för att fastställa flygplatsavgifter, eftersom det finns risk för att de grundläggande kraven i relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändare annars inte uppfylls.

5. Vad avser tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 preciseras följande i skälen 3 och 4:

6. Skäl 15 i direktiv 2009/12 har följande lydelse:

7. I skäl 19 i direktivet anges följande:

8. I artikel 1.1 och 1.2 i direktivet anges att genom detta direktiv fastställs gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter vid gemenskapens flygplatser och att detta direktiv ska tillämpas på varje flygplats som är belägen på ett territorium som omfattas av bestämmelserna i [EG-] fördraget, som är öppen för kommersiell trafik och där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser, och på den flygplats i varje medlemsstat som har det högsta antalet passagerarrörelser.

9. Enligt artikel 2.4 i direktiv 2009/12 utgör en flygplatsavgift en avgift som tas ut till förmån för flygplatsens ledningsenhet och som betalas av flygplatsanvändarna för utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods.

10. I artikel 3 första meningen i direktivet föreskrivs att [m]edlemsstaterna ska säkerställa att flygplatsavgifterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen inte medför diskriminering av flygplatsanvändare.

11. I direktiv 2009/12 föreskrivs därför att det inrättas ett obligatoriskt förfarande för regelbundna samråd mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, samt ett förfarande för rättsmedel. Vad avser nämnda förfaranden föreskrivs följande i artikel 6 i direktivet:

12. Varje gång som samråd ska hållas ska flygplatsens ledningsenhet i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2009/12 informera varje flygplatsanvändare, eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, om vilket underlag som använts för fastställandet av systemet eller nivån på alla avgifter som tas ut vid varje flygplats av flygplatsens ledningsenhet.

13. I artikel 11.1–3 och 11.5 i direktiv 2009/12 föreskrivs, med avseende på inrättande av den oberoende tillsynsmyndigheten och dess funktionssätt, följande:

14. Enligt artikel 12.1 i direktiv 2009/12 ska Europeiska kommissionen senast den 15 mars 2013 överlämna en rapport till Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om tillämpningen av detta direktiv med en bedömning av i vilken omfattning dess mål har nåtts.

15. Medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 13.1 första stycket i direktivet sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 15 mars 2011.

16. Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att domstolen ska

17. Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska

18. Genom beslut av domstolens ordförande av den 14 oktober 2009 tilläts Republiken Slovakien och kommissionen att intervenera till stöd för Storhertigdömet Luxemburgs respektive parlamentets samt rådets yrkanden.

19. Den första grunden, avseende åsidosättande av principen om likabehandling, innehåller två olika delgrunder. Med den första delgrunden har Storhertigdömet Luxemburg, med stöd av Republiken Slovakien, gjort gällande att landet behandlas annorlunda än de medlemsstater där stora regionala flygplatser – med mellan en och fem miljoner passagerarrörelser per år – inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 medan dessa flygplatser befinner sig i samma situation som den enda kommersiella flygplatsen i Luxemburg, nämligen Luxembourg-Findel, vars passagerarrörelser uppgår till 1,7 miljoner per år. Det är fråga om flygplatserna Hahn (Tyskland) och Charleroi (Belgien) för vilka passagerarrörelserna uppgår till 4 miljoner respektive 2,9 miljoner. Dessa flygplatser är belägna i samma upptagningsområde som den luxemburgska flygplatsen, nämligen på ett kortare avstånd än 200 km landvägen, och de utgör direkta konkurrenter till Luxembourg-Findel. Det rör sig vidare om stora regionala flygplatser i närheten av en stad av en viss storlek eller av en ekonomisk verksamhet på en viss nivå, såsom flygplatserna i Turin (Italien) eller Bordeaux (Frankrike) vilka har 3,5 respektive 3,4 miljoner passagerare.

20. Med den första grundens andra del har Storhertigdömet Luxemburg hävdat att Luxemburg behandlas på samma sätt som de medlemsstater i vilka flygplatser med en passagerarvolym som överstiger fem miljoner passagerarrörelser per år, såsom exempelvis Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Belgien, är belägna.

21. Enligt Storhertigdömet Luxemburg ska hänsyn tas till den kategoriindelning som följer av kommissionens meddelande av den 9 december 2005 om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT C 312, s. 1), och tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 ska inskränkas till den kategori flygplatser som har mer än fem miljoner passagerarrörelser per år.

22. Varken skillnaden i behandling i förhållande till stora regionala flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 eller den omständigheten att flygplatsen Luxembourg-Findel behandlas på samma sätt som flygplatser vars passagerarrörelser överstiger fem miljoner per år kan motiveras. Det är, i likhet med vad som framgår av skäl 3 i direktivet, inte nödvändigt att tillämpa en gemenskapsram för förvaltningen och finansieringen av små och medelstora flygplatser, som har mindre än fem miljoner passagerarrörelser per år. Däremot saknar påståendet i skäl 4 i direktivet, enligt vilket den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser [har] en så privilegierad ställning som ankomstpunkt till medlemsstaten att den måste omfattas av [direktiv 2009/12], verklig betydelse med avseende på direktivets syfte, som är att förhindra missbruk av en dominerande ställning vid vissa flygplatser. Den privilegierade ställningen ska endast beaktas om den faktiskt, i förhållande till andra aktörer, ger upphov till en fördel av samma slag som det innebär att ha mer än fem miljoner passagerarrörelser per år. Detta är inte med automatik fallet med den största flygplatsen i varje medlemsstat.

23. Vad särskilt gäller flygplatsen Luxembourg-Findel har den inte en privilegierad ställning som ankomstpunkt till Luxemburg och det finns, mot bakgrund av konkurrenssituationen för denna flygplats jämfört med flera näraliggande flygplatser som hyser lågprisbolag eller flygplatser som utgör nav (hubs) såsom Frankfurt (Tyskland) eller Bryssel (Belgien), ingen risk för missbruk av en dominerande ställning i förhållande till aktörerna. Dessutom kan flygplatsen i Luxemburg i ekonomiska termer inte jämföras med de flygplatser som har fler än fem miljoner passagerare per år, även om det i Luxemburg säljs en större andel biljetter i affärsklass än vid de andra flygplatserna. Flygplatsledningens styrkeposition kan följaktligen inte anses vara jämförbar med styrkepositionen för ledningen för en flygplats som har fler än fem miljoner passagerare.

24. Det är tvärtom så att risken för missbruk av dominerande ställning är påtagligare för andra mer betydande regionala flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12, som ligger nära en stad av viss storlek eller som kännetecknas av ekonomisk verksamhet på en viss nivå, såsom flygplatserna i Turin och Bordeaux.

25. Det är visserligen riktigt att på de områden där unionslagstiftaren måste göra komplicerade ekonomiska bedömningar kan endast en uppenbart oriktig bedömning påverka lagenligheten av dess handlande. Denna princip förutsätter emellertid att lagstiftaren i det omtvistade fallet faktiskt har gjort en komplicerad ekonomisk bedömning, något som inte gjorts i förevarande fall. Även om det skulle anses att lagstiftaren i vissa avseenden gjort en bedömning av en komplicerad ekonomisk situation är bedömningen vad gäller flygplatsen Luxembourg-Findel, vars upptagningsområde är särskilt begränsat, inte komplicerad. Det är således uppenbart att lagstiftaren, genom att ta med denna flygplats vars passagerarrörelser per år knappt uppgår till en tredjedel av vad som ansetts nödvändigt för att gemenskapsramen i normalfallet ska tillämpas, har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.

26. Republiken Slovakien har tillagt att uppgifterna vad gäller situationen för flygplatsen i Bratislava (Slovakien), som tillhör samma geografiska område som flygplatsen i Wien (Österrike), innebär att påståendet att huvudflygplatsen i en medlemsstat utgör ankomstpunkt för ett stort antal resenärer kan ifrågasättas. Den omständigheten att en flygplats är den största i en medlemsstat kan därför inte vara avgörande vid bedömningen av dess konkurrensställning på en given marknad.

27. Enligt rådet står det mot bakgrund av syftet med direktiv 2009/12 klart att unionslagstiftaren ansett att det var uppenbart att huvudflygplatserna, det vill säga sådana som i likhet med Luxembourg-Findel har det högsta antalet passagerarrörelser per år i en medlemsstat, åtnjuter en privilegierad ställning i den medlemsstat där de är belägna med följd att de kan jämställas med flygplatser vars passagerarrörelser uppgår till mer än fem miljoner per år.

28. De stora regionala flygplatserna, som flygplatserna i Charleroi och Hahn, åtnjuter emellertid inte samma privilegierade ställning som huvudflygplatserna i sina respektive medlemsstater. Dessa flygplatser utgör inte ankomstpunkt till sina respektive medlemsstater på samma sätt som den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i sin medlemsstat, såsom Luxembourg-Findel.

29. Enligt parlamentet är syftet med direktiv 2009/12, såsom framgår av skälen 1 och 2, att ledningsenheterna vid flygplatserna bör sträva efter att bedriva verksamheten kostnadseffektivt och att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna av flygplatsavgifter. Direktivet syftar således till att säkerställa att användarna kan få tillgång till flygplatstjänster mot erläggande av avgifter som motsvarar kraven i detta direktiv samtidigt som icke-diskriminering och öppenhet säkerställs.

30. Kommissionen har med hänvisning till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter av den 24 januari 2007 (KOM(2006) 820 slutligt, nedan kallat förslaget till direktiv) hävdat att denna gemenskapsram har till syfte att underlätta förhandlingarna mellan flygplatserna och flygbolagen om flygplatsavgifter. Direktiv 2009/12 syftar till att hindra att en ledningsenhet vid en flygplats, mot bakgrund av flygplatsens privilegierade ställning, intar en styrkeposition i förhållande till flygbolagen. Två flygplatskategorier kan ha en sådan position, nämligen huvudflygplatserna i varje medlemsstat vilka vanligtvis ligger i närheten av huvudstäderna och som utgör ankomstpunkten till dessa, samt flygplatser som på grund av sin storlek befinner sig i en situation som är jämförbar med den för flygplatser i den första kategorin. Det är uppenbart att flygplatserna i den första kategorin drar nytta av - bland annat på grund av att de är belägna i den omedelbara närheten av storstäder – kvaliteten på flygplatsernas infrastruktur och förekomsten av affärskunder, som är mindre känsliga för variationer i biljettpriset men däremot tveksamma till att förlora tid genom att bege sig till flygplatser belägna mer än tio mil från dessa städer.

31. Den allmänna unionsrättsliga likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, bland annat, dom av den 13 december 1984 i mål 106/83, Sermide, REG 1984, s. 4209, punkt 28, av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I-4863, punkterna 50 och 51, av den 11 juli 2006 i mål C-313/04, Franz Egenberger, REG 2006, s. I-6331, punkt 33, samt av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I-9895, punkt 23).

32. Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. Dessa omständigheter bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkterna 25 och 26 samt där angiven rättspraxis).

33. Det ska erinras om att direktiv 2009/12 antagits med stöd av artikel 80.2 EG, i vilken artikel föreskrivs att rådet med kvalificerad majoritet får besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser ska kunna meddelas för sjöfart och luftfart.

34. Genom att rådet har befogenhet att avgöra såväl tidpunkten för som räckvidden av sina åtgärder avseende sjöfart och luftfart, har det enligt fördraget getts vidsträckta lagstiftningsbefogenheter när det gäller att anta lämpliga gemensamma regler (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2007 i mål C-440/05, kommissionen mot rådet, REG 2007, s. I-9097, punkt 58, se även, vad gäller rådets lagstiftningsbefogenheter inom området för den gemensamma transportpolitiken, dom av den 28 november 1978 i mål 97/78, Schumalla, REG 1978, s. 2311, punkt 4, samt av den 17 juli 1997 i de förenade målen C-248/95 och C-249/95, SAM Schiffahrt och Stapf, REG 1997, s. I-4475, punkt 23).

35. Vad avser domstolsprövningen av hur en sådan befogenhet utövas kan inte unionsdomstolen ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om unionslagstiftaren har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk eller om unionslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sina lagstiftningsbefogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I-881, punkt 18, av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 58, domen i det ovannämnda målet SAM Schiffahrt och Stapf, punkt 24, samt dom av den 12 mars 2002, i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air m.fl., REG 2002, s. I-2569, punkt 64).

36. Det är mot bakgrund av de kriterier som angetts i punkterna 31–35 i förevarande dom som Storhertigdömet Luxemburgs första grund ska prövas. Med denna grunds första del har det gjorts gällande att lika situationer har behandlats olika och med dess andra del att olika situationer har behandlats på samma sätt.

37. Vad avser det förhållandet att lika situationer skulle ha behandlats olika har Storhertigdömet Luxemburg hävdat att flygplatsen Luxembourg-Findel har behandlats på ett annat sätt än de flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 och där den årliga trafiken uppgår till mer än en miljon men mindre än fem miljoner passagerarrörelser per år och som, i likhet med flygplatsen i Luxemburg, placerats i kategorin stora regionala flygplatser enligt de riktlinjer som anges i kommissionens meddelande av den 9 december 2005. Det är särskilt fråga om en annan behandling än den som flygplatserna i Charleroi och Hahn åtnjuter samt behandlingen i förhållande till flygplatser i närheten av städer av en viss storlek eller av en ekonomisk verksamhet på en viss nivå, såsom flygplatserna i Turin eller Bordeaux.

38. Det framgår av skälen 3 och 4 i direktiv 2009/12 att lagstiftaren då direktivet antogs inte ansåg att det var nödvändigt att låta direktivet omfatta samtliga flygplatser i unionen utan att det endast skulle omfatta två flygplatskategorier, nämligen dem som överstiger en viss minimistorlek och dem som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i de medlemsstater i vilka ingen flygplats når upp till denna minimistorlek, såsom Luxembourg-Findel.

39. Enligt artikel 1.1 i direktivet fastställs [i direktivet] gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter vid flygplatserna. Direktivet syftar även till att reglera relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändarna med avseende på fastställande av flygplatsavgifter.

40. Unionslagstiftaren har genom att anta en gemenskapsram sökt förbättra relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändarna och undvika att vissa grundläggande krav avseende denna relation inte iakttas. Till dessa hör, såsom framgår av skälen 3, 4 och 5 i direktiv 2009/12, transparent prissättning, att flygplatsanvändarna konsulteras samt att det inte förekommer diskriminering dem emellan.

41. Frågan huruvida de flygplatser som avses i punkt 37 i förevarande dom är jämförbara ska således bland annat bedömas mot bakgrund av deras situation i förhållande till användarna av dessa flygplatser, det vill säga flygbolagen.

42. Såsom framgår av skäl 4 i direktiv 2009/12 ansåg unionslagstiftaren att flygplatser i medlemsstater där ingen flygplats överstiger den minimistorlek som föreskrivs i direktivet och som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, som Luxembourg-Findel, har en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna då de utgör ankomstpunkter till dessa medlemsstater. Lagstiftaren ansåg även, i likhet med vad bland annat rådet och kommissionen har påpekat, att det, vad beträffar dessa flygplatser, finns risk för att ledningsenheterna intar en styrkeposition i förhållande till användarna och att det följaktligen föreligger en risk för att denna styrkeposition missbrukas vid fastställande av flygplatsavgifter.

43. Dessa flygplatser kan betraktas som huvudflygplatser i respektive medlemsstater. De är, i likhet med vad kommissionen har påpekat, belägna i närheten av stora politiska och/eller ekonomiska centra i medlemsstaterna och drar till stor del till sig affärsresenärer för vilka biljettpriset endast är ett kriterium bland andra och som kan vara särskilt känsliga för flygplatsens placering, tillgången till anknytningar med andra transportmedel samt kvaliteten på de tjänster som erbjuds.

44. I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande har flygbolagen i såväl medlemsstaterna som i tredjeländer, särskilt med avseende på affärskunder samt marknadssegmenten i medelhöga eller högre prisklasser, ett betydande strategiskt intresse av att erbjuda flygningar till och från en huvudflygplats – som Luxembourg-Findel – utan att flygplatsavgifternas belopp eller den faktiska passagerarvolymen per år kan anses utgöra avgörande kriterier för dessa bolag.

45. För det fall ett flygbolag har ett strategiskt intresse av att erbjuda flygningar till och från en viss medlemsstat är dessutom huvudflygplatsen den enda förbindelsen i en medlemsstat som endast har en flygplats, såsom bland annat i Storhertigdömet Luxemburg. Det förefaller för övrigt rimligt att anta att, i de medlemsstater där det finns flera flygplatser, ett flygbolag som endast önskar trafikera en enda flygplats i en medlemsstat föredrar den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser per år.

46. Det faktiska antalet passagerarrörelser samt flygplatsavgifternas belopp kan visserligen utgöra viktiga kriterier för de flygbolag som erbjuder flygningar till eller från en viss flygplats i en medlemsstat. Dessa flygbolag har emellertid i allmänhet ett strategiskt intresse av att erbjuda sådana flygningar med följd att dessa kriterier inte kan anses vara avgörande för dessa bolag vid valet av de flygplatser de trafikerar.

47. Under dessa omständigheter och mot bakgrund av unionslagstiftarens vidsträckta befogenheter på flygtransportpolitikens område kan dess bedömning inte kritiseras. Enligt denna bedömning ska, i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår den minimistorlek som föreskrivs i direktiv 2009/12, de flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år bettraktas som ankomstpunkt till den berörda medlemsstaten, vilket medför att denna flygplats får en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna.

48. De flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 kan däremot inte, oberoende av det faktiska antalet passagerarrörelser per år, betraktas som huvudflygplatser i den medlemsstat i vilken de är belägna. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 65, 74 och 77 i sitt förslag till avgörande kan sådana flygplatser betraktas som sekundära flygplatser i medlemsstaterna. Dessa sekundära flygplatser har i princip en annan strategisk betydelse för flygbolagen jämfört med huvudflygplatserna, vilket medför att de befinner sig i en annan situation i förhållande till flygplatsanvändarna vad avser fastställande av flygplatsavgifter.

49. I synnerhet kan inte en sekundär flygplats, mot bakgrund av vad som sagts i punkt 45 i förevarande dom, principiellt betraktas som ankomstpunkt, i den mening som avses i direktivet, till den medlemsstat i vilken den är belägen. Så är fallet även om det är fråga om en stor regional flygplats i närheten av en storstad, såsom flygplatserna i Bordeaux eller Turin. Dessa sekundära flygplatser, särskilt de som inte är belägna i närheten av en storstad, kan dessutom visa sig vara mer attraktiva för så kallade lågprisbolag. Dessa flygbolag vänder sig nämligen till en kundkrets som i princip har andra krav än affärskunderna och som är mer känslig för biljettpriset och mer benägen att genomföra längre resor mellan den stad som utgör destinationen och flygplatsen. Sådana bolag, för vilka flygplatsavgifterna är avgörande, kan anses ha en viss möjlighet till påtryckningar som kan påverka fastställandet av nivån på dessa avgifter.

50. Unionslagstiftaren har under dessa omständigheter inte vid utövandet av sin befogenhet gjort en uppenbart oriktig bedömning eller gjort sig skyldig till maktmissbruk eller uppenbart överskridit gränserna för sina vidsträckta befogenheter inom detta område genom att anse att de sekundära flygplatserna i medlemsstaterna inte befinner sig i samma situation i förhållande till flygplatsanvändarna som huvudflygplatserna. Lagstiftaren kan under alla omständigheter uppställa kategorier enligt objektiva kriterier och på grundval av en helhetsbedömning för att kunna inrätta ett allmänt och abstrakt system (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2010 i mål C-485/08 P, Gualtieri mot kommissionen, REU 2010, s. I-3009, punkt 81). Detta gäller i än högre grad när lagstiftaren vid genomförandet av en gemensam politik måste bedöma en komplex ekonomisk situation, vilket vanligtvis är fallet vad gäller flygtransporter (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda förenade målen SAM Schiffahrt och Stapf, punkt 25 och där angiven rättspraxis, samt Omega Air m.fl., punkt 65).

51. Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del, avseende att lika situationer behandlats olika.

52. Storhertigdömet Luxemburg har vad gäller den första grundens andra del, att olika situationer behandlats lika, hävdat att de flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser per år behandlas på samma sätt som de flygplatser som har mer än fem miljoner passagerare per år, trots att de förstnämnda inte intar samma styrkeposition i förhållande till flygplatsanvändarna och inte heller har samma ekonomiska styrka som de sistnämnda flygplatserna

53. Det är ostridigt mellan parterna att de flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser per år på grund av detta antal passagerare åtnjuter en privilegierad ställning i förhållande till användarna, och det är motiverat att denna kategori av flygplatser omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12, såväl med hänsyn till direktivets föremål som till dess syfte.

54. Det förhållandet att dessa flygplatsers situation inte är identisk med situationen för de flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser per år innebär inte, i likhet med vad generaladvokaten angett i punkt 82 i sitt förslag till avgörande, att det skulle strida mot principen om likabehandling att låta dessa flygplatser omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12. Dessa båda kategorier av flygplatser kan nämligen anses ha en privilegierad ställning i förhållande till användarna av nämnda flygplatser, såsom det konstaterats i punkterna 47 och 53 i förevarande dom, och således befinna sig i en jämförbar situation. Det förhållandet att denna ställning i det ena fallet har sin grund i de aktuella flygplatsernas strategiska ställning och i det andra fallet i storleken på den årliga trafikvolymen innebär inte, mot bakgrund av direktivets syfte, att unionslagstiftaren har gjort en oriktig bedömning.

55. Den första grundens andra del, att olika situationer har behandlats lika, kan under dessa omständigheter inte godtas och talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden i sin helhet.

56. Enligt Storhertigdömet Luxemburg utgör artikel 1.2 i direktiv 2009/12 ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen då kriteriet för att definiera denna bestämmelses tillämpningsområde saknar relevans med avseende på direktivets syfte. Vidare innebär visserligen inte tillämpningen av principerna om avgifternas kostnadssamband, icke-diskriminering och öppenhet några problem vid flygplatsen Luxembourg-Findel, men däremot är de administrativa förfarandena och avgifterna samt de formella mekanismer som följer av direktivet överdrivna och oproportionerliga i förhållande till flygplatsens storlek. Mekanismerna för samråd och övervakning ger upphov till kostnader för flygplatsen Luxembourg-Findel liksom för den luxemburgska staten. Kostnaden för att tillämpa direktivet på flygplatsavgifter uppskattas således till 839500 euro, vilket, efter övervältring på passagerarna, medför en ökning av de nuvarande flygplatsavgifterna för passagerarrelaterade tjänster med 16 procent.

57. Parlamentet och rådet har inte, enligt Republiken Slovakien,, med objektiva och proportionerliga kriterier i förhållande till syftet med direktiv 2009/12, motiverat varför flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser per år, ska omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det bidrar inte till att uppnå syftet med direktivet, vilket är att förbättra konkurrensen mellan flygplatserna och begränsa missbruk av en dominerande ställning, att låta en sådan flygplats omfattas av detta tillämpningsområde enbart därför att det är fråga om den viktigaste flygplatsen i den aktuella medlemsstaten. Den garanti som innebär att direktivet i varje medlemsstat ska vara tillämpligt på minst en flygplats, oberoende av huruvida denna flygplats har en dominerande ställning på marknaden eller huruvida dess ställning är helt obetydlig, bidrar inte heller till att uppnå detta syfte.

58. Rådet har erinrat om rättspraxis enligt vilken lagenligheten av en åtgärd endast kan påverkas av om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar. Enligt rådet framgår det inte av ansökan att direktiv 2009/12 är uppenbart olämpligt i förhållande till det eftersträvade målet.

59. Enligt parlamentet ska det förhållandet att unionslagstiftaren nöjt sig med att anta minimiregler, och att medlemsstaterna getts verktygen för att tillämpa dessa regler på ett flexibelt sätt, beaktas. Den omständigheten att direktiv 2009/12 inte är tillämpligt på samtliga flygplatser visar dessutom inte att det genom direktivet inrättade systemet inte är nödvändigt.

60. Kommissionen har preciserat att när direktiv 2009/12 utarbetades fanns flera tänkbara alternativ. Det framgår av såväl förslaget till direktiv som konsekvensanalysen (SEC(2006) 1688) att det mest inskränkande av de studerade alternativen inte godtogs, bland annat därför att det skulle ha inneburit en icke försumbar ökning av de administrativa kostnaderna. Det alternativ som slutligen valdes begränsade sig till att fastställa gemensamma principer och valdes trots att det var mindre effektivt på grund av att dess ekonomiska effekter var mindre betydande.

61. Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I-4999, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

62. Vad gäller domstolsprövningen av att dessa krav iakttagits, på de områden där unionslagstiftaren har vittgående lagstiftningsbefogenheter såsom flygtransportområdet (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 58), kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Omega Air m.fl., punkt 64).

63. Unionslagstiftaren måste emellertid, även när denne har sådana vittgående lagstiftningsbefogenheter, göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade (domen i de ovannämnda målen Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkt 58, samt Vodafone m.fl., punkt 53 och där angiven rättspraxis).

64. Det ankommer således på domstolen att på grundval av de kriterier som angetts i de tre föregående punkterna undersöka huruvida, vilket bland annat Storhertigdömet Luxemburg har hävdat, direktiv 2009/12 innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att dess tillämpningsområde omfattar flygplatser i medlemsstater där ingen flygplats uppnår den minimistorlek som föreskrivs i direktivet och som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, oberoende av hur många passagerarrörelser som flygplatsen faktiskt har.

65. Det ska erinras om att kommissionen innan den utarbetade förslaget till direktiv gjorde en konsekvensanalys. De olika alternativ som bedömdes sammanfattades även i förslaget. Härav framgår att kommissionen undersökte olika alternativ, däribland särskilt att aktörerna inom flygtransportområdet skulle utarbeta och anta regler för frivillig självkontroll, antagandet av en rättslig ram med åläggande att respektera gemensamma principer för flygplatsavgifter på det nationella planet, samt inrättande av en rättslig ram för uppbörd och fastställande av flygplatsavgifter enligt en gemensam beräkningsmetod.

66. Vad beträffar frågan huruvida antagandet av en rättslig ram med åläggande att respektera gemensamma principer för flygplatsavgifter på det nationella planet, vilken lösning slutligen valdes i direktiv 2009/12, är en lämplig lösning för att uppnå direktivets syfte är det ostridigt mellan parterna att när det finns en risk att flygplatsernas ledningsenheter har en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna och det följaktligen föreligger en risk för missbruk av denna ställning vad gäller fastställande av flygplatsavgifter, utgör en sådan ram – i princip – en lämplig metod att förhindra sådant missbruk. Denna slutsats gäller även för de flygplatser i medlemsstaterna där ingen flygplats uppnår fem miljoner passagerarrörelser per år och som har det högsta antalet passagerarrörelser per år.

67. Vad gäller frågan huruvida en sådan ram var nödvändig ska det erinras om att Storhertigdömet Luxemburg inte har gjort gällande att mindre inskränkande åtgärder skulle ha gjort det möjligt att uppnå detta syfte lika effektivt som en ram för gemensamma principer för flygplatsavgifter.

68. Vad gäller frågan huruvida direktiv 2009/12 är proportionerligt har direktivet ifrågasatts för att det däri föreskrivs administrativa avgifter som är överdrivna och oproportionerliga i förhållande till storleken på flygplatser i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår fem miljoner passagerarrörelser per år och som har det högsta antalet passagerarrörelser, såsom flygplatsen Luxembourg-Findel.

69. Det finns inget stöd för att anse att de avgifter som följer av den ordning som inrättades genom direktiv 2009/12, med avseende på de berörda flygplatserna eller medlemsstaterna, skulle vara uppenbarligt oproportionerliga i förhållande till de fördelar de ger upphov till.

70. Vad gäller den påverkan som direktiv 2009/12 har på de berörda flygplatserna ska det konstateras att det i artikel 6 i direktivet endast föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att flygplatsernas ledningsenheter inrättar ett förfarande för regelbundet samråd med flygplatsanvändarna vilka ska äga rum minst en gång per år, utan att villkoren för detta samrådsförfarande närmare anges i denna artikel. Dessa flygplatser är således i princip fria att organisera detta förfarande i förhållande till sin storlek och sina ekonomiska och personella resurser. I artikel 6.5 i direktivet anges att medlemsstaterna under vissa omständigheter får besluta att inte föreskriva att den oberoende nationella tillsynsmyndigheten som inrättats i enlighet med artikel 11 i direktivet ska ingripa.

71. Vidare, vad avser denna myndighet, föreskrivs i artikel 11 i direktivet endast att medlemsstaterna ska utse eller inrätta en sådan myndighet och inte att det ska föreskrivas specifika organisatoriska bestämmelser om att den ska ha en viss storlek. Det kan tilläggas att enligt artikel 11.2 är det möjligt att delegera genomförandet av detta direktiv till andra oberoende tillsynsmyndigheter. Slutligen, i likhet med vad generaladvokaten angett i punkt 103 i sitt förslag till avgörande, förefaller det inte som om de kostnader som följer av genomförandet av direktiv 2009/12 leder till att flygbolagen lämnar flygplatser som Luxembourg-Findel.

72. Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden, åsidosättande av proportionalitetsprincipen, som Storhertigdömet Luxemburg åberopat till stöd för sin talan.

73. Storhertigdömet Luxemburg har med sin tredje grund gjort gällande att det inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen att på unionsnivå reglera en situation som kunde regleras på nationell nivå när minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser inte har uppnåtts. Detta framgår av att flygplatser som är större än Luxembourg-Findel undantas från skyldigheterna enligt direktiv 2009/12.

74. Rådet har gjort gällande att det inte av ansökan framgår vad det påstådda åsidosättandet av subsidiaritetsprincipen består i. Enligt rådet ska det undersökas huruvida det syfte som anges i artikel 1.2 i direktiv 2009/12 bättre kunde uppnås på unionsnivå. De grundläggande principerna i direktivet, bland annat om öppenhet, icke-diskriminering och om samråd med flygplatsanvändarna, innebär nämligen ett direkt underlättande av flygbolagens verksamhet. Samma sak gäller flygplatser som har stärkt sin ställning i förhållande till de största flygbolagen, eftersom dessa inte längre kan kräva förmånliga avgifter. Rådet anser med hänsyn till dessa omständigheter samt till att flygmarknaden till sin natur är internationell att direktivets syften inte kan uppnås annat än på unionsnivå.

75. Parlamentet anser att det inte förefaller som om unionslagstiftarens ingripande som sådant kritiseras i ansökan. Det är därför svårt att förstå på vilken grund det kan göras gällande att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. För det fall Storhertigdömet Luxemburg i stället med subsidiaritet avser medlemsstaternas handlingsutrymme ska det konstateras att detta utrymme i stor utsträckning har bevarats då direktiv 2009/12 inte anger hur flygplatsavgifterna ska beräknas och inte heller vilka intäkter som ska beaktas. Dessutom är kraven vad avser tillsynsmyndighetens organisation relativt begränsade.

76. Domstolen erinrar härvid om att subsidiaritetsprincipen fastställs i artikel 5 andra stycket EG och konkretiseras i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilket ingår som bilaga till fördraget. I artikel 5 andra stycket EG föreskrivs att på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig, ska den vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. I punkt 5 i protokollet fastställs även riktlinjer för att avgöra om dessa villkor är uppfyllda (domen i det ovannämnda målet Vodafone m.fl., punkt 72).

77. Vad avser lagstiftning fastställs i punkterna 6 och 7 i protokollet att gemenskapen endast ska lagstifta i den mån det är nödvändigt och att gemenskapsåtgärderna ska lämna så mycket utrymme som möjligt för nationella beslut, samtidigt som åtgärdens mål säkerställs och fördraget följs (domen i det ovannämnda målet Vodafone m.fl., punkt 73).

78. I punkt 3 i protokollet preciseras dessutom att subsidiaritetsprincipen inte innebär ett ifrågasättande av de befogenheter som gemenskapen på grund av fördraget och i enlighet med domstolens tolkning förfogar över.

79. Subsidiaritetsprincipen är tillämplig när unionslagstiftaren använder artikel 80 EG som rättslig grund, eftersom unionslagstiftaren enligt denna bestämmelse inte är ensam behörig att lagstifta på flygtrafikområdet.

80. Storhertigdömet Luxemburg har i det aktuella fallet inte klart angett något stöd för sin tredje grund som möjliggör för domstolen att kontrollera huruvida de syften som eftersträvas med direktiv 2009/12 skulle kunna uppnås i tillräcklig grad genom en nationell lagstiftning i en medlemsstat där den huvudsakliga flygplatsen inte uppnår den minimistorlek som föreskrivs i artikel 1.2 i direktivet.

81. Det argument som denna medlemsstat har åberopat till stöd för sin tredje grund, enligt vilket en gemenskapsram inte är nödvändig vad avser flygplatser som har mindre än fem miljoner passagerarrörelser per år, kan inte godtas, bland annat mot bakgrund av vad som sagts i punkterna 47, 48 och 53–55 i förevarande dom. Det framgår nämligen av dessa punkter att inte enbart flygplatser som har mer än fem miljoner passagerarrörelser per år utan även de som utgör huvudflygplats i sin medlemsstat, oberoende av det faktiska antalet passagerarrörelser per år, ska anses ha en privilegierad ställning.

82. Den omständigheten att en del av de flygplatser som har en årlig trafik som inte uppgår till fem miljoner passagerarrörelser per år inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 kan inte i sig göras gällande för att visa att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. En sådan omständighet kan endast visa att uninonslagstiftaren, mot bakgrund av vad som konstaterats i punkterna 38 och 48 i förevarande dom, med rätta funnit att det saknades anledning att låta dessa flygplatser omfattas av direktivets tillämpningsområde när de inte utgör huvudflygplats i medlemsstaten.

83. Under dessa omständigheter kan Storhertigdömet Luxemburgs tredje grund, åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, inte godtas.

84. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser någon av de grunder Storhertigdömet Luxemburg har åberopat.

85. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet och rådet har yrkat att Storhertigdömet Luxemburg ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Storhertigdömet Luxemburg har tappat målet, ska deras yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska intervenienterna i förevarande mål bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Talan ogillas.

2) Storhertigdömet Luxemburg ska ersätta rättegångskostnaderna.

3) Republiken Slovakien och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: franska.