Förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston föredraget den 12 februari 2015
1 Originalspråk: engelska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (nedan kallat återvändandedirektivet) (EUT L 348, 2008, s. 98).
3 Se punkt 13 nedan.
4 Avtal mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 13).
5 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19) (nedan kallad genomförandekonventionen).
6 Jag ska i de följande punkterna i detta förslag till avgörande använda begreppet tredjelandsmedborgare som synonym för utlänning, eftersom ordet utlänning inte används i någon del av den lagstiftning som beaktas i det aktuella fallet.
7 Artikel 5.2.
8 Artikel 6.1.
9 Artikel 6.2.
10 Artikel 93.
11 Artikel 96.1.
12 Artikel 96.2.
13 Artikel 96.2 a och b.
14 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, s. 1), nyligen reviderad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1051/2013 av den 22 oktober 2013 (EUT L 295, 2013, s. 1). Nederländernas regering har emellertid i sina skriftliga yttranden hänvisat till efterföljande ändringar. Jag har inte angett dessa här, eftersom de inte är relevanta på grund av att de började gälla efter tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.
15 Artikel 2.7.
16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) (nedan kallat direktivet om fri rörlighet).
17 Artikel 1 och skäl 24.
18 Skäl 1.
19 Skäl 2.
20 Skäl 4.
21 Skäl 5.
22 Skäl 6.
23 Skäl 8.
24 Skäl 10.
25 Skäl 14.
26 Skäl 18. I detta skäl hänvisar lagstiftaren till den efterföljande ändringen av kodexen om Schengengränserna (se fotnot 14 ovan).
27 Artikel 2.1.
28 Artikel 2.3: se punkt 5 ovan. Medlemsstaterna kan fatta beslut om att inte tillämpa återvändandedirektivet på de kategorier av tredjelandsmedborgare som räknas upp i artikel 2.2.
29 Artikel 4.3.
30 Denna skyldighet påverkar inte de undantag som anges i artikel 6.2–6.5.
31 Artikel 11.1.
32 Artikel 11.2.
33 Artikel 61.1 jämförd med artikel 62.2.
34 Enligt beslutet om hänskjutande fattas ett beslut om att minska tidsfristen för avresa av Staatssecretaris. Jag uppfattar emellertid det skriftliga yttrandet från den nederländska regeringen så att de relevanta bestämmelserna i Vw 2000 hänför sig till ministern i detta avseende.
35 I cirkuläret anges också att godtagande av en förlikning i samband med brott betraktas som en risk för allmän ordning. Jag förstår det som att en förlikning, een schikking eller een transactie i den nederländska texten, är liktydigt med en överenskommelse om att i samband med ett straffrättsligt förfarande avgöra saken utanför domstol.
36 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s.. 44) (nedan kallat direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare).
37 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12) (nedan kallat direktivet om familjeåterförening).
38 Det framgår att Zh. redan har väckt en sådan talan, medan O. fortfarande kan bestämma sig för att göra detta.
39 Dom Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punkt 18; dom Rutili, 36/75, EU:C:1975:137, punkt 26 och följande punkter, samt dom Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punkt 33 och följande punkter.
40 Se, till exempel, generaladvokaten Bots förslag till avgörande Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:322, punkt 60.
41 Denna språkliga variation förekommer i ett antal sekundärrättsliga rättsakter, bland annat i dem som den hänskjutande domstolen uttryckligen har nämnt (se punkt 22 ovan).
42 Undertecknad i Rom den 4 november 1950.
43 Se artikel 6.1 i vilken föreskrivs att pressen får utestängas från rättegången eller en del därav med hänsyn till den allmänna ordningen utan att rätten till en rättvis rättegång äventyras, artikel 9.2 i vilken föreskrivs att friheten att utöva sin religion kan underkastas begränsningar till skydd för allmän ordning, samt artikel 1.2 i protokoll nr 7 i vilken föreskrivs att vissa rättssäkerhetsgarantier för utlänningar (tredjelandsmedborgare) inte ska gälla när utvisning är nödvändig i den allmänna ordningens intresse.
44 Dom C‑100/01, EU:C:2002:712.
45 Dom Van Duyn, EU:C:1974:133.
46 Dom Van Duyn, EU:C:1974:133, punkt 18; se också dom Shingara och Radiom, C‑65/95 och C‑111/95, EU:C:1997:300, punkterna 13 och 27.
47 Det fanns 22 officiella språk när återvändandedirektivet antogs.
48 Se artikel 6a (som senare blev artikel 7 i återvändandedirektivet) i rådets handling 7774/08 av den 25 mars 2008, 2005/0167 (COD).
49 Dom Cilfit m.fl., 283/81, EU:C:1982:335, punkt 19.
50 Dom P.I., C‑348/09, EU:C:2012:300, punkt 23 och där angiven rättspraxis.
51 Generaladvokaten Bots förslag till avgörande Tsakouridis, EU:C:2010:322, punkt 68.
52 Dom Bouchereau, EU:C:1977:172, punkt 35. I sitt förslag till avgörande Bouchereau, EU:C:1977:141, gjorde generaladvokaten Warner på sidorna 2024–2026 åtskillnad mellan begreppen public policy (ordre public i den dåvarande gemenskapsrätten) och begreppet public order i common law. Han förklarade att public order är ett begrepp som är känt både i de civilrättsliga systemen och i common law. Det är i synnerhet känt inom området invandring och asyl. Han fastslog att det på engelska motsvarar begreppet the public good (allmänintresset). Domstolen har fastslagit att begreppet allmän ordning bland annat kan associeras med förebyggande av våld i storstäderna (dom Bonsignore, 67/74, EU:C:1975:34), bekämpning av handel med stulna bilar (dom Boscher, C‑239/90, EU:C:1991:180), skydd av rätten att prägla mynt (dom Thompson m.fl., 7/78, EU:C:1978:209), respekt för den mänskliga värdigheten (dom Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614), och berättigande av åtgärder som innebär undantag från rätten till fri rörlighet för en medlemsstats egna medborgare (dom Aladzhov, C‑434/10, EU:C:2011:750).
53 Se artikel 11.2 i återvändandedirektivet där ordet threat (hot) används.
54 Den tjeckiska, den nederländska, den franska, den ungerska, den italienska, den lettiska, den litauiska, den polska, den rumänska, den slovenska och den svenska texten.
55 Den bulgariska, den danska, den engelska, den estniska, den finska, den grekiska, den maltesiska, den portugisiska, den slovakiska, den spanska och den tyska texten.
56 Dom Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, punkterna 22–24 och där angiven rättspraxis; se, mer nyligen, generaladvokaten Bots förslag till avgörande Bero och Bouzalmate, C‑473 och C‑514/13, EU:C:2014:295, punkt 75.
57 Vad gäller översättningen: orden risk, danger och threat används därför i den engelska versionen av detta förslag till avgörande.
58 Se, till exempel, rättspraxis som citeras i fotnot 39 ovan och dom Bero och Bouzalmate, C‑473/13 och C‑514/13, EU:C:2014:2095, punkt 25.
59 Se punkt 34 och fotnot 50 ovan.
60 Se dessutom dom Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punkt 25.
61 I artikel 28.1 föreskrivs att den mottagande medlemsstaten innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning ska beakta bland annat sådana faktorer som hur länge personen har uppehållit sig inom dess territorium, personens sociala och kulturella integrering i medlemsstaten och banden till ursprungslandet. Om den berörda personen har permanent uppehållsrätt får inte beslut om utvisning fattas enligt artikel 28.2, utom bland annat i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning.
62 Skäl 4 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och artiklarna 1, 3 och 4 i detta.
63 Artikel 6.1 andra stycket; se dessutom villkoren i artikel 12.3 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.
64 Medlemsstaterna får behandla en tidigare fällande dom för ett brott som tillräcklig grund för att anse att den berörda personen utgör ett hot mot bland annat allmän ordning. De får fatta beslut om utvisning i de fall då en person utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot (artikel 12.1). Innan beslut om utvisning fattas ska medlemsstaterna beakta de omständigheter som räknas upp i artikel 12.3, bland annat hur länge bosättningen har varat, ålder, följderna för vederbörande och dennes familjemedlemmar, banden med bosättningslandet eller avsaknaden av band med ursprungslandet.
65 Artiklarna 1, 2 c och 3 i direktivet om familjeåterförening. Direktivets mål är i synnerhet att säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i Europeiska unionen, och det tar hänsyn till att syftet med en mer kraftfull integrationspolitik är att ge sådana personer rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas.
66 Begreppet allmän ordning inbegriper fällande dom för allvarligt brott i fall då en tredjelandsmedborgare tillhör en sammanslutning som stöder internationell terrorism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier. Se skäl 14 i direktivet om familjeåterförening och artikel 6.2 andra stycket beträffande återkallande eller avslag på en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd. Se dessutom artikel 17.
67 Se punkterna 50–52 ovan.
68 Dom Brouwer, C‑355/11, EU:C:2012:353, punkt 36 och där angiven rättspraxis.
69 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EUT C 83, 2010, s. 389). Tredjelandsmedborgare åtnjuter självfallet inte de särskilda rättigheter som föreskrivs i avdelning V i stadgan och som benämns medborgarnas rättigheter, såsom rätten att kandidera vid val till Europaparlamentet.
70 Dom Royer, 48/75, EU:C:1976:57, punkt 46.
71 Ovan fotnot 70.
72 Rådets direktiv 64/221 av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 117).
73 Se artikel 7.2.
74 Se generaladvokaten Bots förslag till avgörande I., C‑348/09, EU:C:2012:123, punkterna 36 och 37.
75 Se, analogt, dom Bouchereau, EU:C:1977:172, punkt 27.
76 Se punkterna 44 och 60 ovan.
77 Vid förhandlingen förklarade Nederländernas regering att inga åtgärder vidtas mot den berörda personen på grund av olaglig vistelse medan asylansökan bedöms. Se dessutom dom Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 49.
78 Enligt återvändandedirektivet ska medlemsstaterna beakta de grundläggande rättigheterna i enlighet med artikel 1 när de återsänder tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten. I de fall då frivillig återresa har beviljats men beslutet om återvändande inte har hörsammats ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att verkställa beslutet i enlighet med artikel 8.1.
79 Se punkt 3 ovan.
80 I artikel 3.2 i återvändandedirektivet finns en uttrycklig hänvisning till kodexen om Schengengränserna, och i skäl 18 en hänvisning till SIS-systemet, liksom en mer allmän hänvisning till Schengensystemet i skäl 14. Dessa hänvisningar visar att Schengenregelverket utgör en del av det lagstiftningssammanhang som har betydelse för tolkningen av återvändandedirektivet.
81 Se punkterna 3 och 4 ovan.
82 Jag förstår att kommissionen kan ha hänvisat till omständigheter där tredjelandsmedborgaren inte nödvändigtvis avviker, men vägrar att avresa om inte ett beslut om avlägsnande utfärdas i enlighet med artikel 8.
83 Se punkterna 9 och 25 ovan.
84 Se punkt 18 och fotnot 35. Frågan om en förlikning uppkommer inte i det nationella målet.
85 Se skäl 6 i återvändandedirektivet. Se dessutom dom Royer, EU:C:1976:57, punkt 46.
86 Dom El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkterna 31–33.
87 Den kortaste normala tidsfristen för frivillig avresa enligt artikel 7.1 är sju dagar.
88 Se skäl 6 i återvändandedirektivet, samt ovan punkterna 44, 60 och 63.
89 Se skäl 10 i återvändandedirektivet. Se dessutom dom El Dridi, EU:C:2011:268, punkterna 36 och 37.
90 Artikel 11.1 a i återvändandedirektivet. Vid förhandlingen förklarade Nederländernas regering att inreseförbud inte tillämpas automatiskt i de fall då inte någon tidsfrist för frivillig avresa beviljas. Det tillvägagångssättet tycks inte överensstämma med ordalydelsen i artikel 11.1 a, som är tvingande. Det är riktigt att artikel 4.3 ger medlemsstaterna rätt att vidta mer förmånliga åtgärder förutsatt att åtgärderna är förenliga med direktivet. Nederländernas strategi beträffande inreseförbud tycks emellertid inte vara i överensstämmelse med direktivet såtillvida som syftet är att säkerställa att beslut om återvändande och inreseförbud har en EU-omfattande dimension och förbjuder vistelse på alla medlemsstaters territorium (se artikel 11.1 a jämförd med skäl 14).
91 Se punkt 4 ovan.
92 Dom Cypra, C‑402/13, EU:C:2014:2333, punkt 26 och där angiven rättspraxis. Se även skäl 6 i återvändandedirektivet och hänvisningen till beslut som fattas i enlighet med direktivet och följer de allmänna principerna i unionsrätten, i vilka proportionalitetsprincipen ingår. Se dessutom dom El Dridi, EU:C:2011:268, punkt 41.
93 Enligt domstolens praxis får en medlemsstat inte hänvisa till praktiska eller administrativa svårigheter för att motivera att den inte uppfyller sin skyldighet att införliva ett direktiv. Se, analogt, dom kommissionen/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, punkt 59 och där angiven rättspraxis.