Domstolens dom (första avdelningen) den 25 februari 2016

I mål C‑299/14, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (överdomstol i socialförsäkringsmål i Nordrhein-Westfalen, Tyskland) genom beslut av den 22 maj 2014, som inkom till domstolen den 17 juni 2014, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av domstolens vice-ordförande A. Tizzano, tillika ordförande på första avdelningen, samt domarna F. Biltgen, E. Levits, M. Berger (referent) och M. S. Rodin, generaladvokat: M. Wathelet, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 april 2015,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Jovanna García-Nieto, Joel Peña Cuevas, Jovanlis Peña García och Joel Luis Peña Cruz, genom M. Schmitz, Rechtsanwalt, Tysklands regering, genom T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom R. Coesme, i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom M. Holt, i egenskap av ombud, biträdd av B. Kennelly, barrister, Europeiska kommissionen, genom D. Martin, M. Kellerbauer och C. Tufvesson, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 4 juni 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Unionsrätt

Förordning nr 883/2004

Direktiv 2004/38

Tysk rätt

Lagen om social trygghet

Lagen om fri rörlighet

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18 FEUF och 45.2 FEUF, artiklarna 4 och 70 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1, rättelse i EUT L 200, 2004, s.1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1244/2010 av den 9 december 2010 (EUT L 338, s. 35) (nedan kallad förordning nr 883/2004), samt artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, samt rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 54).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen (arbetsförmedlingen i Recklinghausen) (nedan kallad arbetsförmedlingen), å ena sidan, och Joel Peña Cuevas och Jovanna García-Nieto samt deras gemensamma dotter Jovanlis Peña García och Joel Peña Cuevas son Joel Luis Peña Cruz (nedan gemensamt kallade Peña-García-familjen), å andra sidan. Målet rör arbetsförmedlingens beslut att inte bevilja förmåner enligt grundgarantin (Grundsicherung) som föreskrivs i tysk lagstiftning.

3 I artikel 1 i den europeiska konventionen om social och medicinsk hjälp, som undertecknades i Paris den 11 december 1953 av medlemmarna i Europarådet och som är i kraft i Förbundsrepubliken Tyskland sedan år 1956 (nedan kallad hjälpkonventionen), föreskrivs en icke-diskrimineringsprincip i följande ordalag:

4 Enligt artikel 16 b i hjälpkonventionen ska de fördragsslutande länderna delge Europarådets generalsekreterare nya lagar och bestämmelser som ännu inte omfattas av bilaga I. Vid delgivningen får det fördragsslutande landet framställa förbehåll med avseende på tillämpningen av den nya lagen eller de nya bestämmelserna på medborgare i de andra fördragsslutande länderna. Den tyska regeringen framställde med stöd av denna konventionsbestämmelse följande förbehåll den 19 december 2011:

5 Detta förbehåll delgavs de andra fördragsslutande länderna i enlighet med artikel 16 c i hjälpkonventionen.

6 Artikel 4 i förordningen, som har rubriken Likabehandling, har följande lydelse:

7 Artikel 70 i denna förordning, som har rubriken Allmän bestämmelse, återfinns i avdelning III, kapitel 9 i förordningen, som avser Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner. I denna artikel föreskrivs följande:

8 Bilaga X till förordning nr 883/2004, som har rubriken Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontanta förmåner, föreskriver med avseende på Förbundsrepubliken Tyskland följande förmåner:

9 Skälen 10, 16 och 21 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

10 Artikel 6 i detta direktiv, med rubriken Uppehållsrätt i högst tre månader, har följande lydelse:

11 Artikel 7 har rubriken Uppehållsrätt för längre tid än tre månader. I artikel 7.1 i direktivet föreskrivs följande:

12 I artikel 14 i nämnda direktiv, som har rubriken Bibehållen uppehållsrätt, föreskrivs följande:

13 I artikel 24 i direktiv 2004/38, som har rubriken Likabehandling, föreskrivs följande:

14 I 19a § punkt 1, som återfinns i volym I i lagen om social trygghet (Sozialgesetzbuch Erstes Buch), föreskrivs de två viktigaste typerna av förmåner enligt grundgarantin för arbetssökande i följande ordalag:

15 I 1 § punkterna 1 och 3 i volym II, som har rubriken Funktionen och syftet med grundgarantin för arbetssökande, föreskrivs följande:

16 I 7 § i volym II, som har rubriken Förmånsberättigade personer, föreskrivs följande i punkt 1:

17 Det framgår av punkterna 2 och 3 i 7 § att minderåriga utan arbetsförmåga som bor med förmånstagare med arbetsförmåga och som därmed bildare en enhet har en rätt som härleds till de förmåner som föreskrivs i volym II i lagen om social trygghet.

18 I 8 § punkt 1 i volym II, som har rubriken Arbetsförmåga, föreskrivs följande:

19 I 9 § punkt 1 i volym II föreskrivs följande:

20 20 § i volym II innehåller kompletterande bestämmelser om de grundläggande försörjningsbehoven. 21 § i volym II innehåller bestämmelser om ytterligare behov och 22 § i volym II innehåller bestämmelser om bostads- och uppvärmningsbehov. Slutligen avser 28–30 § i volym II förmåner för utbildning och deltagande.

21 I 1 § i volym XII i lagen om social trygghet, vilken avser socialt bistånd, föreskrivs följande:

22 I 21 § i volym XII föreskrivs följande:

23 Tillämpningsområdet för lagen om fri rörlighet, i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, preciseras på följande sätt i 1 § i nämnda lag:

24 I 2 § i lagen om fri rörlighet föreskrivs följande beträffande rätten till inresa och uppehåll:

25 I 3 § i lagen om fri rörlighet, vilken rör familjemedlemmar, föreskrivs följande:

26 I 5 § i lagen om fri rörlighet, som rör uppehållskort och intyg om permanent uppehållsrätt, föreskrivs följande:

27 Samtliga medlemmar i Peña-García-familjen är spanska medborgare. Jovanna García-Nieto och Joel Peña Cuevas levde sedan flera år tillbaka tillsammans som ett par i Spanien och utgjorde en ekonomisk enhet – utan att vara gifta och utan att ha ingått registrerat partnerskap – med Jovanlis Peña García, som är deras deras gemensamma dotter, och Joel Peña Cuevas ännu underåriga son, Joel Luis Peña Cruz.

28 I april 2012 reste Jovanna García-Nieto in i Tyskland tillsammans med sin dotter Jovanlis. Hon registrerade sig som arbetssökande den 1 juni 2012. Hon började arbeta som köksbiträde den 12 juni 2012. Från och med den 1 juli 2012 erhöll hon en nettomånadslön på 600 euro som var socialförsäkringspliktig i Tyskland.

29 Den 23 juni 2012 anslöt sig Joel Peña Cuevas och hans son till Jovanna García-Nieto och Jovanlis. Till och med den 1 november 2012 bodde Peña-García-familjen hos Jovanna García-Nietos mor och Jovanna García-Nieto stod för deras försörjning. Jovanna García-Nieto och Joel Peña Cuevas uppbär barnbidrag för deras två barn Jovanlis och Joel Luis sedan juli 2012. Barnen går i skola sedan den 22 augusti 2012.

30 Den 30 juli 2012 ansökte Peña-García-familjen hos arbetsförmedlingen om de förmåner som täcker levnadsomkostnader som föreskrivs i volym II i lagen om social trygghet (nedan kallade de aktuella förmånerna). Arbetsförmedlingen avslog dock ansökan om att bevilja dessa förmåner till Joel Peña Cuevas och hans son för augusti och september 2012. Förmånerna beviljades emellertid från och med oktober 2012.

31 Arbetsförmedlingen grundade sitt beslut på 7 § punkt 1 andra meningen moment 1 volym II i lagen om social trygghet, då Joel Pena Cuevas och hans son då ansökan gavs in vistades i Tyskland sedan mindre än tre månader och då Joel Peña Cuevas dessutom inte var vare sig anställd eller egenföretagare. Enligt arbetsförmedlingen gällde avslaget även Joel Peña Cuevas son. Hjälpkonventionen kunde nämligen inte längre ge upphov till rättigheter med anledning av den tyska regeringens förbehåll av den 19 december 2011.

32 Peña-García-familjen överklagade arbetsförmedlingens beslut till Sozialgericht Gelsenkirchen (domstol i socialförsäkringsmål i Gelsenkirchen) som biföll överklagandet. Rätten ansåg inte att skälen i 7 § punkt 1 andra meningen moment 1 i volym II i lagen om social trygghet var tillämpliga och anförde därvid skäl som hänförde sig till systematiken i nationell lagstiftning. Arbetsförmedlingen överklagade domen till Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (överdomstol i socialförsäkringsmål i Nordrhein-Westfalen).

33 Den hänskjutande domstolen frågar sig om det är förenligt med unionsrätten att helt och hållet undanta en person från de aktuella förmånerna i de fall som föreskrivs i 7 § punkt 1 andra meningen moment 1 i volym II i lagen om social trygghet.

34 Mot denna bakgrund beslutade Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (överdomstol i socialförsäkringsmål i Nordrhein-Westfalen) att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

35 Genom beslut av den 19 mars 2015 fann den hänskjutande domstolen emellertid att det inte fanns skäl att besvara den första frågan, då en fråga med samma innehåll ställts i det mål som avgjordes genom domen Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358) och då EU-domstolen i den domen besvarat frågan jakande samt fastställt att [f]örordning nr 883/2004 ska tolkas så, att de särskilda icke-avgiftsfinansierade förmåner som avses i artiklarna 3.3 och 70 i nämnda förordning omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4 i denna förordning.

36 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 24 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats bestämmelser som innebär att personer som är medborgare i andra medlemsstater och befinner sig i en sådan situation som den som avses i artikel 6.1 i direktivet saknar rätt till vissa särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004, vilka också utgör socialt bistånd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

37 EU-domstolen erinrar inledningsvis om följande. I dom Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597, punkterna 44–46) har EU-domstolen redan slagit fast att sådana förmåner som de här aktuella inte kan kvalificeras som ekonomiska förmåner som är avsedda att underlätta tillgången till arbetsmarknaden i en medlemsstat, utan ska anses utgöra socialt bistånd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

38 Med avseende på rätten till sådana förmåner, kan en unionsmedborgare kräva att bli behandlad på samma sätt som medborgarna i den mottagande medlemsstaten med stöd av artikel 24.1 i direktiv 2004/38 endast om vistelsen i den mottagande medlemsstaten uppfyller villkoren i direktiv 2004/38 (dom Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 69, och dom Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 49).

39 Om personer som saknar uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38 ansågs ha rätt till socialt bistånd på samma villkor som de nationella medborgarna skulle det nämligen strida mot ett av syftena med nämnda direktiv, vilket anges i skäl 10, nämligen att undvika att unionsmedborgare från andra medlemsstater blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem (dom Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 74, och dom Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 50).

40 För att kunna fastställa huruvida socialt bistånd såsom de här aktuella förmånerna kan nekas med stöd av undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38, är det således nödvändigt att först pröva huruvida den i artikel 24.1 föreskrivna likabehandlingsprincipen är tillämplig och därmed huruvida den berörda unionsmedborgarens vistelse i den mottagande medlemsstaten är laglig (dom Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 51.

41 Såsom framgår av utredningen i målet, finner EU-domstolen att Joel Peña Cuevas har rätt att vistas i Tyskland med stöd av artikel 6.1 i direktiv 2004/38

42 I nämnda bestämmelse föreskrivs nämligen att unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Enligt artikel 14.1 i direktivet bibehålls uppehållsrätten så länge unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem (dom Ziolkowski och Szeja, C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 39, och dom Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 70).

43 I ett sådant fall kan den mottagande medlemsstaten sålunda åberopa undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 för att inte bevilja unionsmedborgaren de begärda sociala förmånerna (dom Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 70).

44 Det framgår nämligen uttryckligen av denna bestämmelse att den mottagande medlemsstaten kan neka att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader till andra personer än anställda eller egenföretagare eller personer som behåller sådan ställning.

45 I likhet med vad som angetts av generaladvokaten i punkt 70 i förslaget till avgörande, finner EU-domstolen att denna bestämmelse överensstämmer med målet i direktiv 2004/38 att bevara den ekonomiska jämvikten i medlemsstaternas sociala trygghetssystem, vilket framgår bland annat av skäl 10 i direktivet. Eftersom medlemsstaterna endast får kräva av unionsmedborgare att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle och ett individuellt sjukförsäkringsskydd för en vistelse på högst tre månader, är det berättigat att inte ålägga medlemsstaterna att bekosta detta under denna period.

46 Även om direktiv 2004/38 kräver att den mottagande medlemsstaten beaktar den berörda personens personliga omständigheter när den står i begrepp att vidta en utvisningsåtgärd eller fastställa att personen under sin vistelse utgör en orimlig börda för det sociala biståndssystemet (dom Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punkterna 64, 69 och 78), finner EU-domstolen att någon sådan individuell prövning inte är nödvändig i ett fall som det i det nationella målet.

47 EU-domstolen har nämligen redan i dom Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 60) slagit fast att genom att direktiv 2004/38 inför ett system genom vilket ställningen som arbetstagare behålls gradvis – vilket syftar till att säkerställa uppehållsrätten och tillgången till sociala förmåner – beaktar nämligen direktivet olika faktorer som utmärker de personliga omständigheterna för varje enskild person som ansöker om en social förmån, särskilt under hur lång tid vederbörande utövat ekonomisk verksamhet.

48 Om någon sådan prövning inte är erforderlig när det gäller en medborgare som söker arbete och som inte längre är att anse som arbetstagare, gäller samma sak i än högre grad personer som befinner sig i en sådan situation som Joel Peña Cuevas i det nationella målet.

49 Genom att de berörda personerna ges klarhet i vilka rättigheter och skyldigheter som de har, är kriteriet i 7 § punkt 1 andra meningen led 1 i volym II i lagen om social trygghet, jämförd med artikel 24.2 i direktiv 2004/382 – enligt vilket Förbundsrepubliken Tyskland inte är skyldig att bevilja socialt bistånd under de första tre månadernas vistelse för en unionsmedborgare i Tyskland – nämligen ägnat att säkerställa en hög nivå av rättssäkerhet och insyn vad avser beviljandet av socialt bistånd från grundförsäkringen, samtidigt som kriteriet är förenligt med proportionalitetsprincipen (se, analogt, dom Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 61).

50 Vad avser den individuella prövning som görs inom ramen för helhetsbedömningen av den belastning som ett beviljande av en förmån konkret skulle utgöra för det aktuella nationella sociala biståndssystemet som helhet betraktat, erinrar EU-domstolen dessutom om följande. Stöd som beviljas en enskild sökande kan knappast anses utgöra en orimlig belastning för en medlemsstat i den mening som avses i artikel 14.1 i direktiv 2004/38, vilken skulle kunna åvila den berörda medlemsstaten efter det att en enskild ansökan har framställts, utan frågan är här nödvändigtvis om den belastning som uppstår efter det att ansökan lagts till samtliga ingivna enskilda ansökningar (se dom Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 62).

51 Artikel 24.2 i direktiv 2004/38 utgör således inte hinder för sådana nationella bestämmelser som de som är aktuella i det nationella målet, som innebär att personer som är medborgare i andra medlemsstater och befinner sig i en sådan situation som den som avses i artikel 6.1 i direktivet saknar rätt till vissa särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004.

52 Samma slutsats ska dras med avseende på tolkningen av artikel 4 i förordning nr 883/2004. De förmåner som är aktuella i det nationella målet, vilka utgörs av särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner, i den mening som avses i artikel 70.2 i nämnda förordning, beviljas nämligen enligt artikel 70.4 i nämnda förordning uteslutande i den medlemsstat i vilken den berörda personen är bosatt och i enlighet med denna medlemsstats lagstiftning. Av detta följer att det inte finns något som hindrar att sådana förmåner inte beviljas medborgare i andra medlemsstater som inte är anställda eller egenföretagare eller personer som bibehåller denna ställning under den första tre månadernas vistelse i den mottagande medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom Brey, C-140/12, EU:C:2013:965, punkt 44, och dom Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, punkt 83).

53 Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 24 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en medlemsstats bestämmelser som innebär att personer som är medborgare i andra medlemsstater och befinner sig i en sådan situation som den som avses i artikel 6.1 i det nämnda direktivet saknar rätt till vissa särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004, vilka också utgör socialt bistånd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

54 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för det fall EU-domstolen besvarar den första frågan nekande. EU-domstolen har emellertid gett ett jakande svar på en fråga med samma innehåll som ställts i de mål som avgjordes genom domen Dano ( C-333/13, EU:C:2014:2358) och dom Alimanovic ( C‑67/14, EU:C:2015:597) och finner därför att det saknas anledning att besvara den tredje frågan i förevarande mål.

55 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.