Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 9 juni 2016

I de förenade målen C‑333/15 och C‑334/15, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställda av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), av den 22 maj 2015 som inkom till domstolen den 6 juli 2015, i målen

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. Šváby samt domarna J. Malenovský och M. Vilaras (referent), generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Spaniens regering, genom A. Rubio González, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J. Guillem Carrau och H. Kranenborg, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 10 mars 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1782/2003

Förordningarna (EG) nr 795/2004 och (EG) nr 796/2004

Spansk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Mål C‑333/15

Mål C‑334/15

Tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 29, 43 och 44 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2012/2006 av den 19 december 2006 (EUT L 384, 2006, s. 8) (nedan kallad förordning nr 1782/2003).

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan jordbrukaren María del Pilar Planes Bresco och Comunidad Autónoma de Aragón (autonoma regionen Aragonien, Spanien) angående metoderna för fastställande av den areal inom den förstnämndas jordbruksföretag som berättigar till sådant samlat gårdsstöd för regleringsåren 2007 och 2008 som föreskrivs i förordning nr 1782/2003.

3 I skäl 4 i förordning nr 1782/2003 anges följande:

4 I skäl 24 i förordning nr 1782/2003 anges följande:

5 I artikel 2 i förordningen definieras begreppen jordbrukare, jordbruksföretag och jordbruksverksamhet enligt följande:

6 I artikel 5 i denna förordning föreskrivs följande:

7 I artikel 29 förordning nr 1782/2003 föreskrivs följande:

8 Artikel 37.1 i denna förordning har följande lydelse:

9 I artikel 38 i förordning nr 1782/2003 preciseras att referensperioden [ska] omfatta kalenderåren 2000, 2001 och 2002.

10 I artikel 43 i förordning nr 1782/2003, med rubriken Fastställande av stödrättigheter, föreskrivs följande:

11 I artikel 44 i förordning nr 1782/2003, med rubriken Användning av stödrättigheter, föreskrivs följande:

12 I artikel 2 a i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 141, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 291, 2004, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004 (EUT L 345, 2004, s. 85) (nedan kallad förordning nr 795/2004) föreskrivs följande:

13 I artikel 2 e i förordning nr 795/2004 preciseras permanent betesmark genom en hänvisning till kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 141, 2004, s. 18, och rättelse i EUT L 37, 2005, s. 22, och EUT L 144, 2006, s. 30).

14 I artikel 2.2 i förordning nr 796/2004 definieras permanent betesmark som areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget.

15 I artikel 13.1 i Orden del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón, por la que se establecen las medidas para la solicitud, tramitación y concesión de la ayuda desacoplada de régimen de pago único, las ayudas acopladas por superficie y por ganado para la campaña 2007/2008 (año 2007), las medidas para declaración de otro tipo de superficies, las medidas para la solicitud de la indemnización compensatoria, las ayudas agroambientales y las medidas para la solicitud de las ayudas para la forestación de tierras agrícolas, para el año 2007 (Aragoniens regerings jordbruks- och livsmedelsförvaltnings förordning om fastställande av regler för ansökningar om och handläggning och tilldelning av frikopplat stöd enligt systemet med samlat gårdsstöd, stöd som är kopplat till arealer och till boskap för regleringsåret 2007/2008 (2007), regler för deklarationer av andra arealer, regler för ansökningar om ersättning, miljöstöd till jordbruket och regler om ansökningar om skogsplantering på jordbruksmark) av den 24 januari 2007 (Boletín Oficial de Aragón, nr 13, av den 31 januari 2007, s. 1310) (nedan kallad förordningen av den 24 januari 2007) föreskrivs följande:

16 Artikel 16 i Orden del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón, por la que se establecen las medidas para la solicitud, tramitación y concesión de la ayuda desacoplada de régimen de pago único, la solicitud de asignación de derechos de pago único con cargo a la reserva nacional, las ayudas acopladas por superficie y por ganado para la campaña 2008/2009 (año 2008), las medidas para declaración de otro tipo de superficies, las medidas para la solicitud de la indemnización compensatoria, las ayudas agroambientales y las medidas para la solicitud de las ayudas para la forestación de tierras agrícolas, para el año 2008 (Aragoniens regerings jordbruks- och livsmedelsförvaltnings förordning om fastställande av regler för ansökningar om och handläggning och tilldelning av frikopplat stöd enligt systemet med samlat gårdsstöd, ansökningar om tilldelning av stödrättigheter avseende det samlade gårdsstödet från den nationella reserven, stöd som är kopplat till arealer och till boskap för regleringsåret 2008/2009 (2008), regler för deklarationer om andra arealer, regler för ansökningar om ersättning, miljöstöd till jordbruket och ansökningar om stöd till skogsplantering på jordbruksmark) av den 24 januari 2008 (Boletín Oficial de Aragón, nr 12, av den 30 januari 2008, s. 956), är identisk med artikel 13.1 a i förordningen av den 24 januari 2007, och kompletteras med ett sista stycke i vilket följande föreskrivs:

17 Den 30 april 2007 lämnade klaganden i de nationella målen bland annat in en ansökan om samlat gårdsstöd enligt förordning nr 1782/2003 och angav i denna 48,47 hektar som stödberättigande hektar för beviljande av normalt stöd.

18 Genom beslut av den 11 juni 2007 gjorde emellertid jordbruksministern i den autonoma regionen Aragonien en justering av den areal som deklarerats av klaganden i de nationella målen och minskade den till 28,70 hektar, med motiveringen att de permanenta betsmarkerna översteg grovfoderarealerna. Av de 63,48 stödrättigheter som klaganden förfogade över uteslöts 34,78, eftersom de ansågs outnyttjade.

19 Den 26 juni 2009 avslog jordbruksministern i den autonoma regionen Aragonien klagandens administrativa överklagande av detta beslut med motiveringen att artikel 13 i förordningen av den 24 januari 2007 var tillämplig på hennes ansökan.

20 I dom av den 13 mars 2013 ogillade Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Högsta domstolen i Aragonien, Spanien) klagandens överklagande av beslutet av den 26 juni 2009. Denna domstol fann att förordningen av den 24 januari 2007, som tillämpats av jordbruksministern i den autonoma regionen Aragonien, var fullt ut förenlig med unionsrätten.

21 Den 22 april 2008 lämnade klaganden i de nationella målen åter in en ansökan om samlat gårdsstöd enligt förordning nr 1782/2003 och angav i denna 63,48 hektar som stödberättigande hektar för beviljande av normalt stöd.

22 Genom beslut av den 25 november 2008 gjorde jordbruksministern i den autonoma regionen Aragonien emellertid ånyo en justering av den areal som deklarerats av klaganden i de nationella målen och minskade den till 29,01 hektar, med motiveringen att de permanenta betesmarkerna översteg grovfoderarealerna. Av de 63,48 stödrättigheter som klaganden förfogade över uteslöts 34,47, eftersom de ansågs outnyttjade.

23 Den 2 mars 2010 avslog jordbruksministern i den autonoma regionen Aragonien klagandens administrativa överklagade av detta beslut med motiveringen att artikel 13 i förordningen av den 24 januari 2007 var tillämplig på hennes ansökan.

24 I dom av den 5 april 2013 ogillade Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Högsta domstolen i Aragonien) klagandens överklagande av beslutet av den 2 mars 2010. Denna domstiol fann att förordningen av den 24 januari 2007, som tillämpats av jordbruksministeren i den autonoma regionen Aragonien, var fullt ut förenlig med unionsrätten.

25 Klaganden i de nationella målen överklagade de domar av den 13 mars respektive den 5 april 2013 som meddelats av Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Högsta domstolen i Aragonien) till Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och hävdade bland annat att artikel 44 i förordning nr 1782/2003 samt förordning nr 795/2004 hade åsidosatts. Hon gjorde bland annat gällande att det enligt dessa förordningsar krävs att såväl åkermark som permanenta betesmarker ska anses vara fullt ut stödberättigande hektar, eftersom enbart arealer med permanenta grödor och skog eller arealer som används för annat än jordbruksverksamhet utesluts från denna kategori. Myndigheterna kan således inte utesluta vissa av klaganden deklarerade hektar med motiveringen att de utgör permanenta betesmarker, och förordningen av den 24 januari 2007 strider således mot förordning nr 1782/2003, eftersom den medför att begreppet stödberättigande hektar förlorar sitt innehåll.

26 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målen och ställa följande två tolkningsfrågor med identisk lydelse i målen C‑333/15 och C‑334/15 till domstolen:

27 Domstolens ordförande beslutade den 28 juli 2015 att förena målen C‑333/15 och C‑334/15 vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen.

28 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida förordning nr 1782/2003 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i de nationella målen, enligt vilken de permanenta betesmarker som deklarerats av en jordbrukare och som överstiger de arealer som tidigare lagts till grund för fastställandet av jordbrukarens stödrättigheter per hektar inte kan beaktas vid bedömningen av de hektar som berättigar till arealstöd för ett regleringsår, om inte jordbrukaren kan bevisa att dessa arealer faktiskt används för djuruppfödning hänförlig till jordbruksföretaget under det aktuella regleringsåret.

29 Det ska först preciseras att även om förordning nr 1782/2003 har upphävts genom rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007, samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16), är det emellertid dessa bestämmelser som ska tillämpas på grund av tidpunkten för de faktiska omständigheterna i de nationella målen.

30 Domstolen erinrar vidare om att alla jordbrukare varje år enligt förordning nr 1782/2003 – förutsatt att ett visst antal normer avseende krav på god förvaltning och villkor för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden samt formföreskrifter om deklarationer har iakttagits – har rätt att få utbetalt arealstöd som fastställs på grundval av de stödrättigheter per hektar som jordbrukaren tilldelades när det system som infördes genom denna förordning trädde i kraft.

31 Enligt artikel 43.1 i förordning nr 1782/2003 ska en jordbrukare erhålla en stödrättighet per hektar som beräknas genom att referensbeloppet divideras med det treåriga genomsnittet, nämligen åren 2000–2002, av antalet hektar, som under referensperioden gav rätt till direktstöd. Det totala antalet stödträttigheter ska vara detsamma som det genomsnittliga antalet hektar. I artikel 43.2 i förordningen preciseras att all grovfoderareal under referensperioden ska ingå i beräkningen av det genomsnittliga antal hektar som beaktas vid beräkningen av stödrättigheter.

32 I artikel 44.1 i förordning nr 1782/2003 stadgas att en stödrättighet som åtföljs av ett stödberättigande hektar ska ge rätt till utbetalning av det belopp som fastställs genom stödrättigheten. I artikel 44.2 i förordningen föreskrivs att med stödberättigande hektar ska avses alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogsbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet.

33 Följaktligen, och såsom generaladvokaten påpekade i punkt 25 i sitt förslag till avgörande, ska de arealer som en jordbrukare deklarerat för att berättiga till arealstöd enligt sistnämnda bestämmelse uppfylla tre förutsättningar, nämligen, för det första vara en jordbruksareal, för det andra ingå i jordbrukarens jordbruksföretag och för det tredje inte bestå av permanentata grödor, vara skogsbeväxta eller användas för annat än jordbruksverksamhet (se dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 54).

34 För det första definieras begreppet jordbruksareal i artikel 2 a i förordning nr 795/2004 som den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark och permanenta grödor. I artikel 2.2 i förordning nr 796/2004, till vilken det hänvisas i artikel 2 e i förordning nr 795/2004, definieras permanent betesmark som areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder (naturligt eller genom odling) och som under fem år eller mer inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget.

35 Det framgår av dessa bestämmelser att kvalificeringen av permanent betesmark och följaktligen även jordbruksareal är avhängig av markens faktiska användning och att en areal ska kvalificeras som jordbruksmark när den bland annat används som permanent betesmark (dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkt 37).

36 För det andra definieras i artikel 2 b i förordning nr 1782/2003 jordbruksföretag som samtliga de produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium. I artikel 2 a i förordningen definieras jordbrukare som bland annat en fysisk eller juridisk person vars jordbruksföretag ligger inom unionens territorium och som bedriver jordbruksverksamhet.

37 Domstolen har redan funnit att jordbruksareraler ingår i jordbrukarens jordbruksföretag när jordbrukaren kan bedriva jordbruksverksamhet på arealen, det vill säga när vederbörande i förhållande till arealen har en självständighet som är tillräcklig för att han eller hon ska kunna utöva sin jordbruksverksamhet (se dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 58 och 62, dom av den 2 juli 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, punkt 44, och dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 58).

38 Domstolen erinrar om att det i de nationella målen varken bestrids att de hektar som klaganden har deklarerat för att erhålla arealstöd för regleringsåren 2007 och 2008 ingår hennes jordbruksföretag eller att de permanenta betesmarker som deklarerats faktiskt omfattas av denna kvalifikation. Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att göra de kontroller som härvidlag är nödvändiga.

39 För det tredje ska det påpekas att förordning nr 1782/2003, såsom framgår av punkt 33 i denna dom, inte underkastar rätten för ett jordbruksföretag att erhålla arealstöd för sina permanenta betesmarker villkoret att de motsvarar de grovfoderarealer som tidigare beaktats vid beräkningen av företagets stödrättigheter.

40 I artikel 2 c i förordning nr 1782/2003 definieras begreppet jordbruksverksamhet som bland annat verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön i enlighet med artikel 5 i förordningen, och denna verksamhet ska beaktas i samma omfattning som produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion.

41 I artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs därför att medlemsstaterna ska sörja för att all jordbruksmark, i synnerhet mark som inte längre används för produktion, hålls i god jordbrukshävd och att miljön bevaras. I artikel 5.2 i förordningen stadgas dessutom att medlemsstaterna ska se till att mark som var permanent betesmark vid tidpunkten för ansökan om arealstöd för 2003 bibehålls som permanent betesmark.

42 I förordning nr 796/2004 fastställs olika skyldigheter för att bevara permanenta betesmarker som ska iakttas av såväl medlemsstater som jordbrukare. I artikel 3 i denna förordning föreskrivs bland annat att medlemsstaterna, på nationell eller regional nivå, ska se till att den permanenta betesmarkens andel av den totala jordbruksarealen bibehålls. I artikel 4 i förordningen tillfogas bland annat att om andelen permanent betesmark minskar, ska den berörda medlemsstaten införa en skyldighet för jordbrukarna att inte ställa om permanent betesmark utan förhandsgodkännande.

43 Härav följer att ett jordbruksföretags permanenta betesmarker berättigar till arealstöd när de ingår i detta företags jordbruksarealer och att verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 30 i sitt förslag till avgörande, i sig utgör en jordbruksverksamhet. Den omständigheten att gräs eller annat örtartat foder som dessa arealer enligt artikel 2.2 i förordning nr 796/2004 ska användas till inte direkt används för djuruppfödning hänförlig till jordbruksföretaget saknar härvidlag betydelse.

44 Denna analys stöds av målen med förordning nr 1782/2003 och den betydelse som tillmäts permanenta betesmarker för att uppnå dessa mål.

45 En hänvisning bör även göras till skäl 4 i direktiv 1782/2003, enligt vilket permanent betesmark har positiva miljöeffekter, varför det bör antas bestämmelser för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och undvika storskalig omvandling till åkermark.

46 Domstolen har redan funnit att miljöskydd, som är ett av unionens huvudsakliga mål, ska anses vara ett mål för den gemensamma jordbrukspolitiken (dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkt 29) och att det även ingår bland målsättningarna med systemet för samlat gårdsstöd (dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkt 39), vilket framgår av skälen 3, 21 och 24 i förordning nr 1782/2003.

47 Förordning nr 1782/2003 syftar även till, vilket framgår av skäl 24 i förordningen, att ersätta det system med direkt produktionsstöd som gällde tidigare med ett system med direktstöd till jordbruksföretagen, som är frikopplat från produktionen och som betalas ut direkt till jordbrukarna som tillägg till deras inkomst (se dom av den 5 februari 2015, Agrooikosystimata, C‑498/13, EU:C:2015:61, punkt 40).

48 Härav följer att alla permanenta betesmarker som ingår i ett jordbruksföretags jordbruksarealer berättigar till arealstöd i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, utan att denna rätt kan underkastas villkoret att dessa arealer motsvarar de grovfoderarealer som tidigare ingick vid beräkningen av det genomsnittliga antal hektar som beaktades vid beräkningen av stödrättigheter eller villkoret att de permanenta betesmarker som överstiger dessa arealer faktiskt ska användas för djuruppfödning som är hänförlig till företaget, såvida de används för jordbruksverksamhet i den mening som avses i denna förordning, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

49 Följaktligen ska den första frågan besvaras enligt följande. Förordning nr 1782/2003 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i de nationella målen, enligt vilken de permanenta betesmarker som en jordbrukare har deklarerat och som överstiger de arealer som tidigare lagts till grund för fastställandet av jordbrukarens stödrättigheter per hektar inte kan beaktas vid bedömningen av antalet hektar som berättigar till arealstöd för ett visst regleringsår, om inte jordbrukaren kan bevisa att dessa arealer faktiskt använts för djuruppfödning som är hänförlig till jordbruksföretaget under det aktuella regleringsåret.

50 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas skäl att svara på den andra frågan, eftersom denna ställts enbart för det fall att domstolen svarat nekande på den första frågan.

51 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.