Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 26 januari 2017

I mål C‑373/15 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 15 juli 2015,

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras (referent) samt domarna J. Malenovský och M. Safjan, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr (EG) nr 1698/2005

Förordning nr (EG) nr 1975/2006

Förordning nr 796/2004

Förordning (EG) nr 885/2006

Fransk rätt

Bakgrund till tvisten

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

Parternas yrkanden vid domstolen

Prövning av överklagandet

Den första grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den andra grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den tredje grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Talan vid tribunalen

1 Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen ( T‑259/13, ej publicerad, nedan kallad den överklagade domen, EU:T:2015:250). Genom denna dom ogillade tribunalen klagandens talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut 2013/123/EU av den 26 februari 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 67, 2013, s. 20) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2 I artikel 4.1 b i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) föreskrivs följande:

3 I avdelning IV i förordning nr 1698/2005, med rubriken Stöd för landsbygdsutvecklingen, finns kapitel I, med rubriken Axlar. Det redogörs i vart och ett av kapitlets fyra avsnitt för de olika interventionsområdena och de åtgärder som kan genomföras. I detta kapitel I finns avsnitt 2, med rubriken Axel 2 Att förbättra miljön och landsbygden, som bland annat innehåller artikel 36. I punkt a i och ii i denna artikel föreskrivs följande:

4 Artikel 37.1 och 37.2 i förordning nr 1698/2005 har följande lydelse:

5 Artikel 71 i förordning nr 1698/2005 har rubriken Stödberättigande utgifter. I punkt 2 i denna artikel föreskrivs följande:

6 I kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 368, 2006, s. 74) finns artikel 5, med rubriken Allmänna principer för kontroller. I punkterna 1 och 2 i denna artikel föreskrivs följande:

7 Det följer av artiklarna 6–8 i förordning nr 1975/2006 att avdelning I i denna förordning ska gälla för stöd som beviljas i enlighet med artikel 36 i förordning nr 1698/2005, däribland stöd som baseras på den deklarerade arealens storlek och som benämns arealrelaterade åtgärder. I de förstnämnda artiklarna föreskrivs, med avseende på tillämpningen av avdelning I, även att flera bestämmelser i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, 2004, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 972/2007 av den 20 augusti 2007 (EUT L 216, 2007, s. 3) (nedan kallad förordning nr 796/2004), ska gälla i tillämpliga delar.

8 I artikel 10.1–10.4 i förordning nr 1975/2006 föreskrivs följande:

9 Artikel 12 i denna förordning har rubriken Kontroller på plats. I punkt 2 i denna artikel föreskrivs följande:

10 Artikel 14 i nämnda förordning, med rubriken Allmänna principer för kontroller på plats, har följande lydelse:

11 Artikel 15 i förordning nr 1975/2006 har rubriken Innehållet i kontrollerna på plats, samt fastställande av arealer. I punkterna 2 och 3 i denna artikel föreskrivs följande:

12 I del II i förordning nr 796/2004, som rör det integrerade administrations- och kontrollsystemet, finns en avdelning III om kontroller. I kapitel II i denna avdelning, med rubriken Kontroller av stödkriterier, finns ett avsnitt II om kontroller på plats. Detta avsnitt består av flera underavsnitt, däribland underavsnitt I, med rubriken Gemensamma bestämmelser och innehållande artiklarna 25–28 i förordningen, underavsnitt II, med rubriken Kontroller på plats av samlade ansökningar beträffande arealrelaterade stödsystem och innehållande artiklarna 29–33 i förordningen, och underavsnitt III, med rubriken kontroll på plats av ansökningar om djurbidrag och innehållande artiklarna 34–39 i förordningen.

13 Artiklarna 29, 30 och 32 i förordning nr 796/2004, som ska tillämpas på stöd som syftar till att förbättra miljön och landsbygden enligt artikel 15.2 i förordning nr 1975/2006, innehåller bestämmelser om kontroller på plats och fastställande av arealer för arealrelaterade åtgärder.

14 I artikel 35 i förordning nr 796/2004 föreskrivs följande:

15 I artikel 11.3 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 2006, s. 90) föreskrivs följande:

16 I cirkulär DGPAAT/SDEA/C2008–3016 av den 5 september 2008 redogörs för de villkor som föreskrivs för kompensationsbidrag för naturbetingade svårigheter (nedan kallat ICHN) för år 2008 (nedan kallat ICHN-cirkuläret).

17 I punkt 7.2 i cirkuläret, med rubriken kontroller på plats, föreskrivs att kontrollerna ska omfatta tre moment. Av dessa moment avser det första huruvida den areal som omfattats av en ansökan om ICHN-stöd är korrekt, det andra de av stödmottagarens åtaganden som inte hänför sig till arealen och det tredje elektronisk deklaration. Såvitt avser kontroller på plats av åtaganden som inte hänför sig till arealen anges i denna punkt 7.2 att det bland annat ska göras en räkning av djur. Enligt det integrerade administrations- och kontrollsystemet ska nötkreatur kontrolleras för djurbidrag och inte specifikt för ICHN. De får som ska beaktas vid beräkning av djurtäthet utgörs av dem som deklarerats i en ansökan om fårbidrag som ingetts året för ingivande av ICHN-handlingarna. För nya sökande gäller att de får som ska beaktas kontrolleras genom räkning av de djur som finns på plats dagen för kontrollen.

18 Det redogörs för bakgrunden till tvisten och innehållet i det omtvistade beslutet i punkterna 24–39 i den överklagade domen. Dessa kan för ändamålet med förevarande förfarande sammanfattas på följande sätt.

19 De franska myndigheterna har, enligt artikel 36 a i och ii i förordning nr 1698/2005, antagit ett program för landsbygdsutveckling i Frankrike för perioden 2007–2013. Enligt programmet ska ICHN beviljas bland annat jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter. Programmet godkändes genom kommissionens beslut K(2007) 3446 slutlig av den 19 juli 2007. Det anges således att ersättning för foderarealer för jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter endast kan beviljas om jordbrukarna uppfyller ett villkor om djurtäthet. Detta villkor, uttryckt i djurenheter per hektar, gör det möjligt att reglera djurtätheten inom foderarealer i syfte att hindra uppkomsten av för lågt eller för högt betestryck. Djurtätheten fastställs på departementsnivå inom de gränsvärden som anges för varje område eller underområde.

20 Efter den kontroll som hade gjorts av betalningar vilka verkställts i Frankrike såsom åtgärder för landsbygdsutveckling, undantog kommissionen genom det omtvistade beslutet vissa av medlemsstatens deklarerade utgifter från unionsfinansiering. Den grundade sig bland annat på att det förekommit brister i kontrollerna på plats, vilket motiverade avdrag med 21056869,75 euro och 7898813,60 euro. Kommissionen bedömde att det rörde sig om svagheter i en nyckelkontroll för vilket det skulle göras en schablonkorrigering på fem procent.

21 Av det administrativa förfarandet framgår sammantaget att kommissionen grundade den finansiella korrigeringen, som tillämpades på de betalningar som verkställts såsom åtgärder för landsbygdsutveckling, på att den granskning som hade utförts av dess tjänstemän hade påvisat brister i kontrollen av djurtätheten för nötkreatur och får. Denna djurtäthet skulle ha kontrollerats på plats. Kommissionens tjänstemän hade konstaterat att djurtätheten inte hade fastställts vid kontrollerna på plats, vilket utgjorde ett åsidosättande av artikel 14.2 i förordning nr 1975/2006.

22 Republiken Frankrike väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 7 maj 2013, talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

23 Konungariket Spanien inkom den 30 oktober 2013 till tribunalens kansli med en ansökan om att få intervenera till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden. Ordföranden på tribunalens nionde avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 2 december 2013.

24 Till stöd för sin talan åberopade Republiken Frankrike tre grunder. Nämnda stat gjorde genom den första grunden gällande att artikel 10.2, 10.4 och artikel 14.2 i förordning nr 1975/2006 hade åsidosatts. Den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 2.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1082/2003 av den 23 juni 2003 om närmare föreskrifter för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 när det gäller miniminivån för de kontroller som skall utföras inom ramen för systemet för identifiering och registrering av nötkreatur (EUT L 156, 2003, s. 9) och av artikel 26.2 b i förordning nr 796/2004. Genom den tredje grunden gjordes slutligen alternativt gällande att kommissionen rättsstridigt hade utsträckt tillämpningen av schablonkorrigeringen till att omfatta fåranläggningar för vilka fårbidrag inte kan erhållas och nötkreatursanläggningar som kontrollerats i samband med identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag.

25 Tribunalen påpekade i punkterna 59–63 i den överklagade domen att det fanns anledning att pröva den första grundens två delar tillsammans, eftersom båda syftade till att tribunalen skulle fastställa att kommissionen hade åsidosatt artikel 10.2, 10.4 och artikel 14.2 i förordning nr 1975/2006. Tribunalen undersökte i detta syfte huruvida Republiken Frankrike enligt dessa bestämmelser var skyldig att räkna djuren vid kontrollerna på plats eller huruvida administrativa kontroller på grundval av en databas, som skapats efter det att kontroller utförts på plats, var lämpliga metoder och rutiner för att kontrollera att stödvillkoren var uppfyllda.

26 Tribunalen ansåg, i punkterna 64–69 i den överklagade domen, att det i artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 inte uttryckligen föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att räkna djuren vid kontroller på plats. Den fann emellertid att medlemsstaterna enligt dessa artiklar och artikel 35 i förordning nr 796/2004, som innebär att kontroller på plats ska utföras, har ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser de metoder och rutiner som är lämpliga för att kontrollera att stödvillkoren är uppfyllda.

27 Tribunalen utvecklade sitt resonemang och underströk, i punkt 70 i nämnda dom, att det i förordning nr 1975/2006 inte finns någon bestämmelse som kan tolkas på så sätt att de nationella myndigheterna kan underlåta att räkna djuren vid kontroller på plats, för det fall det görs administrativa kontroller på grundval av uppgifter från en tillförlitlig databas. Enligt tribunalen är en sådan tolkning oförenlig med syftet med kontroller på plats, som bland annat består i att kontrollera riktigheten av uppgifterna i de databaser som skapats av medlemsstaterna, enligt artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004.

28 Tribunalen ansåg följaktligen, i punkt 71 i den överklagade domen, att kommissionen korrekt hade bedömt att artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 innebar en skyldighet att räkna djuren vid de kontroller på plats som utfördes enligt artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004.

29 Tribunalen underkände därefter, i punkterna 73–82 i den överklagade domen, Republiken Frankrikes argument om att de nationella myndigheternas kontroller överensstämde med föreskrifterna i förordning nr 1975/2006.

30 I punkterna 73–76 i den överklagade domen avfärdade tribunalen således argumentet att den omständigheten att det utfördes kontroller på plats för att skapa databaser innebar att de franska myndigheterna inte senare behövde utföra kontroller på plats enligt artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 1975/2006. Republiken Frankrikes argument om den nationella databasens tillförlitlighet var enligt tribunalen inte relevanta i detta avseende. Tribunalen ansåg att bestämmelserna om administration och kontroll i denna förordning utgjorde särskilda bestämmelser på dessa områden. Dessutom kunde de kontroller som gjordes för att skapa databasen inte betraktas som kontroller på plats i den mening som avses i nämnda förordning, eftersom syftet med de förstnämnda kontrollerna inte var att utvärdera de särskilda villkor som gäller för stöd för landsbygdsutveckling, utan att kontrollera samtliga djur vid en anläggning för vilka identifiering av nötkreatur föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 204, 2000, s. 1).

31 I punkt 81 i den överklagade domen underkände tribunalen argumentet att kommissionens tolkning står i strid med den kontinuerliga karaktär som villkoret om djurtäthet har. Även om det erforderliga antalet djurenheter per hektar ska föreligga vid en anläggning under hela referensåret, följer det därav inte, enligt tribunalen, att de kontroller på plats som föreskrivs i förordning nr 1975/2006 inte ska utföras. Tribunalen har förklarat att syftet med dessa kontroller är att kontrollera att uppgifterna i de databaser som används för administrativa kontroller är korrekta och att databaserna är riktiga. Den påpekade således, i punkt 82 i domen, att räkningen av djur vid kontroller på plats gjorde det möjligt att utföra de kontroller som krävs enligt förordning nr 1975/2006 och att säkerställa databasernas riktighet vid beräkningen av djurtätheten, även om det inte medgav ett beaktande av den tid under vilken djuren befunnit sig vid en anläggning eller nötkreaturens exakta ålder.

32 Tribunalens fann i punkterna 84–89 att talan inte kunde bifallas såvitt avsåg den andra grunden.

33 Tribunalen fann, genom sin bedömning i punkterna 92–110 i den överklagade domen, att talan skulle bifallas såvitt avsåg den tredje grundens första del. Det var enligt nämnda delgrund inte relevant att tillämpa schablonkorrigeringen på får för vilka fårbidrag inte kunde erhållas, eftersom de påstådda bristerna i systemet för kontroll på plats endast avsåg får som omfattats av en ansökan om fårbidrag.

34 Tribunalen fann i punkterna 111–114 i den överklagade domen att talan inte kunde bifallas såvitt avsåg den tredje grundens andra del.

35 Tribunalen ogiltigförklarade följaktligen delvis det omtvistade beslutet, i den del en finansiell korrigering tillämpats på stöd för landsbygdsutveckling för får som inte omfattats av ansökningar om fårbidrag för budgetåren 2008 och 2009, och ogillade talan i övrigt.

36 Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska

37 Kommissionen har yrkat att domstolen ska

38 Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet.

39 Till stöd för sitt överklagande har Republiken Frankrike åberopat tre grunder.

40 Republiken Frankrike har för det första hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att inte ex officio pröva huruvida kommissionen hade åsidosatt väsentliga formföreskrifter genom att inte anta det omtvistade beslutet inom rimlig tid. Denna medlemsstat har för det andra gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den bedömde att kommissionen inte hade åsidosatt artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 genom att kräva att djuren skulle räknas vid kontroller på plats. Republiken Frankrike har för det tredje hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den ansåg att de kontroller på plats som utfördes i samband med administrationen av identifiering av nötkreatur eller fårbidrag inte utgjorde kontroller på plats i den mening som avses i förordning nr 1975/2006.

41 Republiken Frankrike har genom sin första grund, med stöd av Konungariket Spanien, hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att inte ex officio pröva huruvida kommissionen hade åsidosatt väsentliga formföreskrifter, eftersom den, enligt den förstnämnda medlemsstaten, inte hade antagit det omtvistade beslutet inom rimlig tid. Republiken Frankrike har påmint om att domstolen tidigare, i sin dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen ( C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), slagit fast att tribunalen hade gjort en felaktig rättstillämpning genom att bedöma att kommissionen inte var skyldig att rätta sig efter någon lagstadgad frist för att anta beslut om finansiell korrigering. Republiken Frankrike anser att ett tillåtande av kommissionen att anta sådana beslut utan någon frist skulle strida mot inte bara den allmänna principen om god förvaltningssed, utan även principen om lojalt samarbete mellan parter, eftersom medlemsstaterna själva är skyldiga att iaktta stränga frister.

42 Republiken Frankrike är av den uppfattningen att artikel 11.3 i förordning nr 885/2006 med nödvändighet innebär att kommissionen är skyldig att yttra sig inom rimlig tid efter det att förlikningsorganets rapport har upprättats.

43 Nämnda medlemsstat anser att kommissionen, för att iaktta rimlig tid, bör anta ett beslut om avslutande av räkenskaper inom högst sex månader efter det att förlikningsförfarandet har avslutats.

44 Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.

45 Republiken Frankrike har bland annat hänvisat till domstolens dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen ( C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), varvid den anser att tribunalen ex officio borde ha prövat huruvida väsentliga formföreskrifter åsidosatts genom att kommissionen inte antog det omtvistade beslutet inom rimlig tid.

46 Av domstolens praxis framgår visserligen att en underlåtenhet att iaktta handläggningsregler för antagande av en rättsakt som går någon emot – såsom att kommissionen inte antagit ett beslut inom den frist som fastställts av unionslagstiftaren – utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, vilket unionsdomstolen ska pröva ex officio (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punkt 103, och dom av den 24 juni 2015, Tyskland/kommissionen, C‑549/12 P och C‑54/13 P, EU:C:2015:412, punkt 92).

47 I förevarande fall fastställs emellertid inte, i unionslagstiftningen om avslutande av räkenskaperna för jordbruksfonderna, däribland artikel 11.3 i förordning nr 885/2006, någon frist inom vilken kommissionen ska anta ett beslut genom vilket den skiljer sig från saken i ett förfarande för avslutande av räkenskaper, varför den rättspraxis som anges ovan i punkt 45 inte kan tillämpas.

48 Av detta följer att det i förevarande fall inte ankom på tribunalen att ex officio pröva huruvida väsentliga formföreskrifter hade åsidosatts i detta avseende.

49 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.

50 Republiken Frankrike har genom sin andra grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den bedömde att kommissionen inte hade åsidosatt artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 genom att kräva att djuren skulle räknas vid kontroller på plats.

51 Republiken Frankrike anser för det första att tribunalen missuppfattade dess argument när den utgick från att denna medlemsstat hade hävdat att artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 inte innebar en skyldighet att göra kontroller på plats, medan medlemsstaten ansåg att dessa bestämmelser inte innebar en skyldighet att räkna djuren vid sådana kontroller. Nämnda medlemsstat har påpekat att det i ICHN-cirkuläret föreskrivs att de franska myndigheterna ska utföra kontroller på plats och att kommissionen i samband med förfarandet för avslutande av räkenskaper inte bestred att sådana kontroller hade utförts. Medlemsstaten har dessutom hävdat att den, till skillnad från vad som konstaterats i punkt 62 i den överklagade domen, inte har påstått att de administrativa kontrollernas fullständiga karaktär gjorde det överflödigt att räkna djuren på plats.

52 Republiken Frankrike har för det andra hävdat att tribunalen i punkterna 65–71 gjorde en felaktig rättstillämpning i flera avseenden. Först och främst missuppfattade tribunalen innehållet i det omtvistade beslutet, varvid den ersatte kommissionens motivering med sin egen. Det framgår således inte av beslutet att kommissionen skulle ha ansett att de kontrollförfaranden som de franska myndigheterna tillämpar regleras i artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004. Vidare gjorde tribunalen en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004 när den ansåg att kontrollsystemet för ICHN skulle tillämpas med iakttagande av de kontrollförfaranden som föreskrivs i dessa bestämmelser, vilka ska tillämpas på kontroll av djurrelaterade åtgärder och inte på kontroll av arealrelaterade åtgärder. Enligt nämnda medlemsstat följer det av artikel 37.1 i förordning nr 1698/2005 och bilagan till denna förordning att ICHN är arealrelaterade åtgärder i den mening som avses i artikel 6.2 a i förordning nr 1975/2006.

53 Skyldigheten att räkna djuren vid kontroller på plats för att kontrollera att villkoret om djurtäthet är uppfyllt kan därför inte följa av artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004.

54 Republiken Frankrike har för det tredje hävdat att tribunalen i punkterna 66 och 69–71 i den överklagade domen gav ett ofullständigt svar när den slog fast att den omständigheten att administrativa kontroller utförts på grundval av tillförlitliga databaser inte befriade medlemsstaterna från deras skyldighet att göra kontroller på plats, däribland således deras skyldighet att vid dessa kontroller räkna djuren för att kontrollera att villkoret om djurtäthet är uppfyllt. Enligt denna medlemsstat föreskrivs det i artikel 14.2 i förordning nr 1975/2006, som det omtvistade beslutet grundats på och som tribunalen inte prövade, att en kontroll på plats ska avse alla åtaganden som är möjliga att kontrollera under besöket. Den omständigheten att djuren räknas vid ett besök innebär emellertid inte att det kan kontrolleras huruvida nämnda villkor – som är uttryckt i djurenheter per hektar, beror på djurens ålder och kräver iakttagande av genomsnittliga gränsvärden under ett år – är uppfyllt.

55 Republiken Frankrike har gjort gällande att det omtvistade beslutets lagenlighet dessutom var beroende av huruvida de franska myndigheterna hade åsidosatt artikel 10.2 i förordning nr 1975/2006, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa lämpliga metoder och rutiner för att kontrollera att stödvillkoren för varje åtgärd är uppfyllda. Den databas som används vid beräkningen av djurtäthet ger tillräckliga garantier, med avseende på tillförlitlighet, för att användningen av dess uppgifter är en lämplig rutin för att kontrollera att villkoren för att bevilja ICHN är uppfyllda. Tribunalen borde följaktligen ha bedömt, i den mening som avses i nämnda artikel 10.2, att dessa kontrollrutiner på ett lämpligt sätt kunde säkerställa kontrollen av att villkoren för att bevilja ICHN var uppfyllda. Villkoret om djurtäthet utgjorde för övrigt inget åtagande som kunde kontrolleras genom att djuren räknades vid besöket.

56 Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.

57 Domstolen konstaterar inledningsvis att Republiken Frankrike har bestritt att det föreligger en skyldighet att räkna djuren vid kontroller på plats såvitt avser ICHN. Såsom framgår av punkterna 27 och 28 ovan ansåg tribunalen att en sådan skyldighet bland annat följer av artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006 och artikel 35 i förordning nr 796/2004. Vissa av Republiken Frankrikes argument riktar sig särskilt mot denna motivering i den överklagade domen.

58 I punkterna 59–82 i den överklagade domen prövade tribunalen de två delarna av den första grunden för talan om ogiltigförklaring tillsammans, för att fastställa huruvida bestämmelserna i förordning nr 1975/2006, särskilt artikel 10 och följande artiklar, innebar en skyldighet att räkna djuren vid kontroller på plats.

59 Tribunalen påpekade, i punkt 64 i den överklagade domen, att det i artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 inte uttryckligen föreskrivs en skyldighet att räkna djuren vid kontroller på plats. Den konstaterade däremot, i punkterna 65–67 i domen, att dessa artiklar och artikel 35 i förordning nr 796/2004 begränsar medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om metoder och rutiner avseende kontroll på plats av att stödmottagarna har uppfyllt stödvillkoren samt förfarandena för deras genomförande.

60 Tribunalen ansåg, i punkt 70 i den överklagade domen, att det i förordning nr 1975/2006 inte finns någon bestämmelse som kan tolkas på så sätt att den tillåter att de nationella myndigheterna i vissa fall underlåter att räkna djuren vid kontroller på plats. Skyldigheten att räkna djuren vid kontrollen avseende ICHN följer av tillämpningen av artikel 35 i förordning nr 796/2004 genom den hänvisning som i detta hänseende görs i artikel 15.3 i förordning nr 1975/2006, bland annat i syfte att kontrollera riktigheten av uppgifter i databaser efter det att dessa skapats av medlemsstaten.

61 Tribunalen ansåg följaktligen, i punkt 71 i den överklagade domen, att kommissionen korrekt hade bedömt att artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 innebar en skyldighet att räkna djuren vid kontroller på plats.

62 Det kan härefter konstateras att det i artikel 10.2 i förordning nr 1975/2006 föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa lämpliga metoder och rutiner för att kontrollera att stödvillkoren för varje åtgärd är uppfyllda. Det handlingsutrymme som de har i detta avseende begränsas genom punkt 4 i denna artikel, eftersom det däri föreskrivs att [k]ontrollerna av att stödvillkoren iakttas skall bestå av administrativa kontroller och kontroller på plats.

63 Av detta följer att medlemsstaterna är skyldiga att organisera kontroller på plats för att kontrollera att de aktuella stödmottagarna uppfyller de villkor för beviljande av stöd för landsbygdsutveckling som föreskrivs i unionens lagstiftning och nationell lagstiftning.

64 Till de allmänna principer som gäller för kontroller på plats enligt förordning nr 1975/2006 hör den som anges i artikel 14.2 i nämnda förordning, enligt vilken kontrollerna ska avse en stödmottagares alla åtaganden och skyldigheter som är möjliga att kontrollera under besöket.

65 I förordning nr 1975/2006 föreskrivs emellertid inga precisa kontrollförfaranden som medlemsstaterna är skyldiga att följa för att kontrollera att villkoren för beviljande av stöd för landsbygdsutveckling är uppfyllda.

66 Det anges dock i artikel 15.2 i förordning nr 1975/2006 att dessa kontroller ska göras i enlighet med artiklarna 29, 30 och 32 i förordning nr 796/2004, vars bestämmelser endast avser kontroller på plats av samlade ansökningar beträffande arealrelaterade stödsystem.

67 Följaktligen kan inte artikel 35 i förordning nr 796/2004, som avser kontroller på plats av djurrelaterade åtgärder, som sådan tillämpas på kontroller på plats av arealrelaterade åtgärder, såsom ICHN. I detta avseende utgör tribunalens bedömning således en felaktig rättstillämpning.

68 Det ska emellertid påpekas att om en dom från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet framstår som riktigt enligt andra rättsliga grunder, ska överklagandet ogillas (dom av den 10 december 2002, kommissionen/Camar och Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, punkt 57, och dom av den 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/kommissionen, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punkt 81).

69 För att i förevarande fall kunna dra slutsatsen att Republiken Frankrike var skyldig att räkna djuren vid kontrollerna på plats hänvisade tribunalen även till artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006.

70 Även om unionens lagstiftning om beviljande av stöd och bidrag inte uttryckligen kräver att medlemsstaterna ska införa särskilda övervakningsåtgärder och kontrollförfaranden, kan en sådan skyldighet, i förekommande fall, ändå underförstått följa av att det enligt den aktuella lagstiftningen ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem (se dom av den 12 juni 1990, Tyskland/kommissionen, C‑8/88, EU:C:1990:241, punkt 16, dom av den 14 april 2005, Spanien/kommissionen, C‑468/02, ej publicerad, EU:C:2005:221, punkt 35, och dom av den 24 april 2008, Belgien/kommissionen, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punkt 70).

71 Såsom det redogjorts för i punkterna 63 och 64 ovan följer det av artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 att medlemsstaterna är skyldiga att organisera kontroller på plats för att kontrollera att stödmottagarna uppfyller de villkor för beviljande av stöd för landsbygdsutveckling som föreskrivs i unionens lagstiftning och nationell lagstiftning. Det framgår närmare bestämt av artikel 14.2 i förordningen att medlemsstaterna är skyldiga att utföra kontroller på plats som ska avse en stödmottagares alla åtaganden och skyldigheter, däribland de som följer av nationell rätt, som är möjliga att kontrollera under besöket.

72 I förevarande fall föreskrevs i programmet för landsbygdsutveckling i Frankrike, såsom det godkänts av kommissionen, för beviljande av ICHN ett villkor om djurtäthet, uttryckt i djurenheter per hektar, som var avsett att reglera djurtätheten inom foderarealer i syfte att hindra uppkomsten av för lågt eller för högt betestryck. De franska myndigheterna var följaktligen skyldiga att vid kontrollerna på plats räkna de djur som fanns vid jordbruksföretaget under kontrollbesöket – en räkning som för övrigt föreskrevs i punkt 7.2 i ICHN-cirkuläret – för att i det enskilda fallet kontrollera huruvida villkoret om djurtäthet var uppfyllt och därigenom bekräfta de uppgifter som framkommit vid de administrativa kontrollerna.

73 De franska myndigheterna var följaktligen skyldiga att räkna djuren vid kontroller på plats.

74 Republiken Frankrikes övriga argument kan följaktligen inte påverka den överklagade domen och ska avfärdas såsom verkningslösa. Detta gäller beträffande medlemsstatens påstående att tribunalen missuppfattade dess argument när den utgick från att denna medlemsstat hade hävdat att artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006 inte innebar en skyldighet att göra kontroller på plats, medan medlemsstaten ansåg att dessa bestämmelser inte innebar en skyldighet att räkna djuren vid sådana kontroller. Så är också fallet med dess påstående att den, till skillnad från vad som konstaterats i punkt 62 i den överklagade domen, inte har hävdat att de administrativa kontrollernas fullständiga karaktär gjorde det överflödigt att räkna djuren på plats.

75 Av detta följer att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den andra grunden.

76 Republiken Frankrike har genom sin tredje grund hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 73–76 i den överklagade domen ansåg att de kontroller på plats som redan hade utförts i samband med administrationen av identifiering av nötkreatur eller nötkreaturs- eller fårbidrag inte utgjorde kontroller på plats i den mening som avses i förordning nr 1975/2006.

77 Denna medlemsstat har för det första hävdat att det argument som anförts vid tribunalen, enligt vilket den omständigheten att kontroller på plats redan hade utförts i samband med denna administration avseende identifiering eller dessa bidrag innebar att de franska myndigheterna inte behövde räkna djuren vid kontroller på plats, grundas på rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s.1) och förordning nr 1975/2006. Det föreskrivs i artikel 26 andra stycket i förordning nr 1782/2003 att medlemsstaterna, för tillämpningen av unionens eller egna stödsystem, får införliva en eller flera beståndsdelar av det integrerade administrations- och kontrollsystemet i sina administrations- och kontrollförfaranden, för att undvika eventuell dubblering av sektorkontroller av samma typ. Det framgår vidare av artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 att om möjligt ska kontroller på plats, enligt artiklarna 12, 20 och 27 i denna förordning, göras på samma gång som andra kontroller som avses i reglerna om bidrag inom jordbruket.

78 Republiken Frankrike har av detta dragit slutsatsen att de franska myndigheterna hade rätt att på samma gång kontrollera iakttagandet av villkoret om djurtäthet med avseende på ICHN-stöd och iakttagandet av villkoren om rätt till nötkreatursbidrag eller bestämmelserna om identifiering av nötkreatur. Denna medlemsstat anser följaktligen att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att den kontroll på plats som avses i artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 1975/2006 och den kontroll på plats som utförs för att skapa databasen inte kunde göras på samma gång.

79 Republiken Frankrike anser för det andra att tribunalen även gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen, mot bakgrund av villkoren i artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 1975/2006, fann att systemet för kontroll på plats avseende ICHN-stöd var självständigt och oberoende av systemet för den kontroll på plats som utförs i samband med identifiering av nötkreatur och nötkreatursbidrag.

80 Republiken Frankrike har inte alls bestritt att dessa artiklar, som rör kontroller på plats av ICHN-stöd, innehåller särskilda bestämmelser. Den anser emellertid att det inte framgår av skälen 2 och 5 i förordning nr 1975/2006 att båda typerna av system för kontroll på plats är oberoende av varandra. Det anges enligt denna medlemsstat i dessa skäl att det bör fastställas särskilda bestämmelser om administration och kontroll för att ta hänsyn till den särskilda karaktär som stödsystemen enligt axel 2 har. Det är medlemsstaterna som fastställer innehållet i och villkoren för stödberättigande enligt dessa system. Under dessa omständigheter kan inte kommissionen i förordningen fastställa de närmare kontrollbestämmelser som det ankommer på medlemsstaterna att genomföra för att kontrollera att stödvillkoren för varje åtgärd som anges under axel 2 är uppfyllda.

81 Republiken Frankrike är av den uppfattningen att de nämnda skälen 2 och 5 endast uttrycker att de bestämmelser om administration och kontroll som avses med den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare måste anpassas, vilket inte kan tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att vidta likadana kontrollåtgärder som dem som redan har genomförts i samband med kontrollen av huruvida villkoren för beviljande av en annan stödåtgärd är uppfyllda. Kompletterande kontroller skulle endast behöva genomföras om de kontroller som redan genomförts med avseende på en annan stödåtgärd inte var tillräckliga för att kontrollera huruvida alla villkor för beviljande av den stödåtgärd som omfattas av axel 2 är uppfyllda.

82 Republiken Frankrike anser att de kontroller som utförts i samband med identifieringen av nötkreatur och nötkreatursbidrag gör det möjligt att kontrollera djurtätheten med avseende på ICHN-stöd. Såvitt avser fårbidrag hade kompletterande kontrollåtgärder genomförts, nämligen en räkning av djuren vid kontroller på plats.

83 Kommissionen anser att den tredje grundens första del ska avvisas, eftersom Republiken Frankrike har nämnt artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 och artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 för första gången i samband med överklagandet.

84 Kommissionen anser dessutom att Republiken Frankrike har tolkat dessa bestämmelser felaktigt. I artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 föreskrivs endast att medlemsstaterna ska se till att de administrations- och kontrollförfaranden som används för tillämpningen av de stödsystem som förtecknas i bilaga V till denna förordning är förenliga med det integrerade systemet och dra vissa slutsatser därav. Vad beträffar artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006, medför hänvisningen till kontroller som avses i unionens regler om bidrag inom jordbruket att denna artikel inte omfattar de kontroller på plats som utförts vid identifiering och registrering av nötkreatur. Enligt bestämmelsen ska dessa kontroller göras samtidigt, vilket inte har skett i förevarande fall.

85 Kommissionen har bestritt den tredje grundens andra del, varvid den anser att Republiken Frankrike har hävdat att de stödåtgärder som antagits för landsbygdsutveckling inte omfattas av skyldigheten att iaktta särskilda unionsbestämmelser av det skälet att deras villkor om stödberättigande hör till det område som är förbehållet medlemsstaterna. Kommissionen har påpekat att det förfarande för kontroll på plats som genomförts i detta fall inte uppfyller kraven i förordning nr 1975/2006. En del av de argument som framförts utgör dessutom en ny grund.

86 Republiken Frankrike har genom sin tredje grund kritiserat tribunalens skäl i punkterna 73–76 i den överklagade domen i vilka tribunalen bedömde att den omständigheten att det utfördes kontroller på plats för att skapa databaser, bland annat i samband med administrationen av identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag, inte innebar att de franska myndigheterna inte behövde utföra nya kontroller. Enligt tribunalen utgjorde de bestämmelser om administration och kontroll som avses i förordning nr 1975/2006 särskilda bestämmelser på dessa områden och de kontroller som utfördes för att skapa databaserna utgjorde inte sådana kontroller, eftersom syftet med sistnämnda kontroller inte var att utvärdera de särskilda villkor som gäller för stöd för landsbygdsutveckling, utan att kontrollera samtliga djur vid en anläggning för vilka identifiering av nötkreatur föreskrivs i förordning nr 1760/2000.

87 Domstolen konstaterar inledningsvis att även om Republiken Frankrike har nämnt fårbidrag i sin tredje grund, har tribunalen i punkt 74 i den överklagade domen hänvisat till de kontroller på plats som utförts i samband med administrationen av nötkreatursbidrag, vilket för övrigt är vad som åsyftas med de argument i överklagandet som har anförts till stöd för denna grund. Denna grund ska följaktligen avvisas i den del den avser fårbidrag, då den inte är tillräckligt preciserad.

88 Det ska härefter konstateras, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att Republiken Frankrike för första gången i samband med överklagandet, genom den tredje grundens första del, har hänvisat till artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 och artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 för att hävda att den omständigheten att kontrollerna på plats redan hade utförts i samband med denna administration av identifieringen eller dessa bidrag innebar att de franska myndigheterna inte behövde räkna djuren vid de kontroller på plats som föreskrivs i sistnämnda förordning.

89 Republiken Frankrike hade genom sin talan om ogiltigförklaring emellertid gjort gällande att den omständigheten att kontrollerna på plats redan hade utförts för att skapa databasen för administrationen av identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag innebar att de franska myndigheterna inte behövde utföra kontroller på plats enligt artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 1975/2006.

90 Genom att i samband med överklagandet åberopa att artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 och artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 är tillämpliga i detta fall, har Republiken Frankrike således angett de rättsliga grunder som skulle kunna underbygga de argument som den hade framfört i första instans.

91 I en tvist där parterna såsom i förevarande mål är oense om hur unionsbestämmelser ska tolkas och tillämpas, ankommer det på unionsdomstolen att tillämpa de rättsregler som är relevanta för att avgöra målet, i första instans, på de faktiska omständigheter som parterna har åberopat och, i samband med överklagandet, på de skäl som tribunalen har anfört vid prövningen av de argument som framförts vid den.

92 Eftersom klaganden genom sitt överklagande har kritiserat tribunalens bedömning i punkterna 73–76 i den överklagade domen, kan det argument enligt vilket kommissionen har åsidosatt artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 och artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 inte betraktas som ett nytt argument. Argumentet ska följaktligen prövas i sak.

93 De skyldigheter som medlemsstaterna har enligt artikel 26 första stycket i förordning nr 1782/2003 är av mycket allmän karaktär. Den bestämmelsen saknar därför all relevans vid fastställandet av huruvida den omständigheten att kontroller på plats redan hade utförts i samband med administrationen av identifiering eller nötkreatursbidrag innebar att de franska myndigheterna inte behövde räkna djuren vid de kontroller på plats som föreskrivs i artiklarna 10 och 14 i förordning nr 1975/2006.

94 Det föreskrivs däremot uttryckligen i artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 att om möjligt ska kontroller på plats, enligt artiklarna 12, 20 och 27 i denna förordning, göras på samma gång som andra kontroller som avses i unionens regler om bidrag inom jordbruket.

95 De kontroller på plats som ska utföras med avseende på ICHN omfattas av artikel 12 i förordning nr 1975/2006.

96 Följaktligen är det enligt artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006 i princip tillåtet för medlemsstaterna att utföra kontroller på plats med avseende på sådana åtgärder för ett hållbart utnyttjande av jordbruksmark som avses i artikel 36 a i förordning nr 1689/2005, däribland ICHN, på samma gång som andra kontroller som avses i unionens regler om bidrag inom jordbruket.

97 Av detta följer att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 74 i den överklagade domen, slog fast att systemet för kontroller som utförs på plats enligt artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 1975/2006 var självständigt och oberoende av de kontroller som utförs i samband med administration av identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag, utan att fastställa dels huruvida sistnämnda kontroller utgjorde sådana kontroller som avses i unionens regler om bidrag inom jordbruket, enligt artikel 5.2 i nämnda förordning, dels huruvida de kunde utföras på samma gång som de kontroller som avses i artikel 12 och följande artiklar i denna förordning.

98 Överklagandet ska följaktligen bifallas såvitt avser den tredje grundens första del, utan att den tredje grundens andra del behöver prövas. Den överklagade domen ska därmed upphävas.

99 Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

100 Detta är inte fallet i förevarande mål.

101 Det svar som ska ges på frågan huruvida de kontroller som utförs i samband med administrationen av identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag utgör sådana kontroller som avses i unionens regler om bidrag inom jordbruket, i den mening som avses i artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006, skulle i förekommande fall nämligen kunna leda till att tribunalen måste göra en ny prövning av den andra delen av den tredje grund som åberopats till stöd för talan om ogiltigförklaring, trots att de skäl i den överklagade domen som hänför sig till denna andra del inte har kritiserats i samband med förevarande överklagande.

102 Målet ska följaktligen återförvisas till tribunalen och frågan om rättegångskostnader ska anstå.

1 * Rättegångsspråk: franska.