Domstolens dom (första avdelningen) den 26 juli 2017

I de förenade målen C‑196/16 och C‑197/16, angående begäran om förhandsavgörande i två mål enligt artikel 267 FEUF, framställda av Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche, Italien), genom beslut av den 22 mars 2016, som inkom till domstolen den 7 respektive den l8 april 2016, i målen

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna E. Regan, J.-C. Bonichot (referent), C.G. Fernlund och S. Rodin, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 mars 2017,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Comune di Corridonia, genom L. Forte, avvocato, Comune di Loro Piceno, genom L. Forte och A. Alessandrini, avvocati, Marcello Bartolini m.fl., genom A. Alessandrini och G. Contaldi, avvocati, Provincia di Macerata, genom S. Sopranzi och F. Gentili, avvocati, VBIO1 Società Agricola Srl, genom A. Piccinini och A. Santarelli, avvocati, Regione Marche, genom P. De Bellis, avvocato, VBIO2 Società Agricola Srl, genom A. Piccinini, avvocatessa, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom C. Zadra och L. Pignataro-Nolin, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 30 mars 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Mål C‑196/16

Mål C‑197/16

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 191 FEUF och artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 juni 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1).

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan Comune di Corridonia (kommunen Corridonia, Italien), Comune di Loro Piceno (kommunen Loro Piceno, Italien) och Marcello Bartolini och andra privatpersoner (nedan kallad Marcello Bartolini m.fl.), å ena sidan, och Provincia di Macerata (Provinsen Macerata, Italien), å andra sidan. Målen rör de beslut i vilka provinsen fann att de anläggningar för framställning av el från biogas som drivs av VBIO1 Società Agricola Srl (nedan kallat VBIO1) och av VBIO2 Società Agricola Srl (nedan kallatVBIO2) uppfyllde miljökraven vid de bedömningsförfaranden som gjordes efter det att dessa anläggningar tagits i bruk och efter det att ett första tillstånd ogiltigförklarats.

3 Sjätte skälet i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 1985, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 (EGT L 140, 2009, s. 114) (nedan kallat direktiv 85/337) har följande lydelse:

4 Artikel 2.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

5 I artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i direktivet föreskrivs följande:

6 Direktiv 2011/92, som har ersatt direktiv 85/337, innehåller bestämmelser som i sak är identiska med de bestämmelser som har anförts i föregående punkter.

7 I artikel 29 i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöbestämmelser) av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) föreskrivs följande:

8 Den 19 oktober 2011 ansökte VBIO1 hos Regione Marche (Regionen Marche, Italien) om tillstånd att uppföra och driva en anläggning för elproduktion med hjälp av biogas, som erhållits genom anaerob nedbrytning av biomassa i kommunen Corridonia.

9 Enligt legge Regione Marche n. 7/2004 (Regionen Marches lag nr 7/2004) ingav VBIO1 den 4 oktober 2011 även en ansökan om tillstånd för projektet till provinsen Macerata, för att denna skulle göra en förhandskontroll av huruvida det krävdes en miljöbedömning.

10 Detta förfarande avslutades emellertid den 26 januari 2012 efter det att Regionen Marches lag nr 7/2004 hade ändrats genom legge Regione Marche n. 20/2011 (Regionen Marches lag nr 20/2011), som var i kraft sedan den 9 november 2011 och enligt vilken projekt vars värmeeffekt understeg ett visst gränsvärde skulle undantas från miljökonsekvensbedömning.

11 Regionen Marche lämnade således genom beslut av den 5 juni 2012 tillstånd att uppföra och driva denna anläggning i kommunen Corridonia. Kommunen överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche, Italien).

12 Genom dom av den 10 oktober 2013 upphävde nämnda domstol beslutet då Regionen Marches lag nr 20/2011 inte fick tillämpas och på grund av att relevanta bestämmelser i denna lag dessutom var oförenliga med direktiv 2011/92. Domen fastställdes av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).

13 VBIO1 drog konsekvenserna av domen och ingav till provinsen Macerata en ansökan om preliminär miljökonsekvensbedömning av anläggningen.

14 Provinsen Macerata beslutade den 15 november 2013 att en sådan bedömning var nödvändig och beslutade efter genomförd bedömning den 7 juli 2014 att anläggningen uppfyllde miljökraven.

15 Kommunen Corridonia väckte talan om ogiltigförklaring av dessa beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) och påpekade att den bedömning som genomförts inte var förenlig med vare sig artikel 191 FEUF eller artikel 2.1, 2.2 och 2.3 i direktiv 85/337, vilket ersatts av direktiv 2011/92, då bedömningen hade gjorts efter det att den berörda anläggningen hade tagits uppförts.

16 Den 16 december 2011 ansökte VBIO2 hos region Marche om tillstånd att uppföra och driva en anläggning för elproduktion av samma slag som i mål C‑196/16 i kommunen Loro Piceno.

17 VBIO2 beviljades detta tillstånd den 29 juni 2012 utan att det först genomförts någon miljökonsekvensbedömning avseende anläggningen.

18 Kommunen Loro Piceno och Marcello Bartolini m.fl. väckte talan mot detta beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche).

19 Genom dom av den 22 maj 2013 (nr 93/2013) fann Corte constituzionale (Författningsdomstolen, Italien) att legge Regione Marche n. 3/2012 (Regionen Marches lag nr 3/2012) om upphävande av Regionen Marches lag nr 7/2004 av den 20 april 2012 – utan att emellertid ändra kriterierna för vilka projekt som skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning – var författningsstridig då den inte var i överensstämmelse med unionsrätten och då den inte föreskrev att de kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2011/92 ska beaktas i enlighet med artikel 4.3 i detta direktiv.

20 Den 10 oktober 2013 upphävde Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) det tillstånd som beviljats VBIO2. VBIO2 överklagade till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen).

21 VBIO2 yrkade att provinsen Macerata skulle göra en preliminär bedömning av huruvida det var nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning avseende den berörda anläggningen.

22 Provinsen Macerata beslutade den 19 november 2013 att en sådan bedömning var nödvändig.

23 Kommunen Loro Piceno och Marcello Bartolini m.fl. väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid och, i ett förfarande om interimistiska åtgärder, även om uppskov med verkställigheten av detsamma vid Tribunale amministrativo per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche).

24 Nämnda domstol avslog begäran om uppskov med verkställigheten med motiveringen att den omständigheten att den berörda anläggningen inte skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning inte åsamkade de privatpersoner som bodde i det berörda området allvarlig och irreparabel skada.

25 Behöriga myndigheter i provinsen Macerata fattade den 10 februari 2015 ett beslut i vilket fastslogs att den berörda anläggningen var förenlig med miljökraven.

26 Kommunen Loro Piceno och Marcello Bartolini m.fl. väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche).

27 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) att vilandeförklara målen C‑196/16 och C‑197/16 och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

28 Den hänskjutande domstolen önskar i båda målen få klarhet i huruvida artikel 191 FEUF och artikel 2 i direktiv 2011/92, under sådana omständigheter som föreligger i de nationella målen, utgör hinder för att en underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337 kan avhjälpas, efter det att tillståndet för anläggningen ogiltigförklarats, genom att en sådan bedömning görs i efterhand efter det att anläggningen uppförts och tagits i bruk.

29 Domstolen framhåller inledningsvis att artikel 191.2 FEUF, i vilken de allmänna målen på miljöområdet definieras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl., C‑534/13, EU:C:2015:140, s. 39 och där angiven rättspraxis) saknar relevans för att besvara tolkningsfrågan.

30 Dessutom vilar den hänskjutande domstolens fråga på antagandet att de två anläggningarna i det nationella målet borde ha underkastats en förhandsbedömning avseende deras miljökonsekvenser enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

31 Vad slutligen beträffar frågan huruvida det är direktiv 85/337, som var i kraft när VBIO1 och VBIO2 ansökte om det första tillståndet, som ska beaktas vid besvarandet av frågan eller huruvida det är direktiv 2011/92, som var i kraft vid den andra ansökan, efter det att det första tillstånd som beviljats företagen ogiltigförklarats, som reglerar situationen, är det tillräckligt att konstatera att de bestämmelser i dessa båda direktiv som är eller skulle kunna vara relevanta, och då särskilt artikel 2.1, i vart fall är identiska i båda direktiven.

32 Vad beträffar möjligheten att under sådana omständigheter som avses i de nationella målen, i efterhand avhjälpa underlåtenheten att i enlighet med direktiv 85/337 genomföra en miljökonsekvensbedömning för ett projekt, erinrar domstolen om att artikel 2.1 i detta direktiv innebär att det för de projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 4 jämförd med bilaga I eller II till direktiv 85/337 ska göras en bedömning av denna miljöpåverkan innan tillstånd ges (dom av den 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 42).

33 Domstolen har redan fastslagit att den omständigheten att bedömningen sker på ett tidigt stadium i beslutsprocessen motiveras av att det är nödvändigt att inverkan på miljön beaktas av den behöriga myndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser, detta för att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna av dem (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 58).

34 Varken direktiv 85/337 eller direktiv 2011/92 innehåller emellertid bestämmelser om konsekvenserna av att denna skyldighet att göra en förhandsbedömning har åsidosatts.

35 Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4 EUF är emellertid medlemsstaterna skyldiga att bringa de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av EU-rätten att upphöra. Behöriga nationella myndigheter är således skyldiga att inom ramen för sina befogenheter vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning, exempelvis genom att återkalla eller inhibera ett redan beviljat tillstånd för att därefter genomföra bedömningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punkterna 64 och 65, dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 59, och dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punkterna 42, 43 och 46).

36 Medlemsstaten är likaså skyldig att ersätta all den skada som orsakats av underlåtenheten att upprätta en miljökonsekvensbedömning (dom av den 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 66).

37 Domstolen har dock uttalat att EU-rätten inte utgör hinder för att nationella bestämmelser i vissa fall gör det möjligt att legalisera transaktioner eller handlingar som strider mot unionsrätten (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 57, dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl., C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 87, och dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 36).

38 Domstolen har preciserat att en sådan legaliseringsmöjlighet måste underkastas villkoret att den inte medför att de berörda kan kringgå unionsbestämmelserna eller underlåta att tillämpa dem, och att möjligheten förblir ett undantag (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 57, dom av den du 15 januari 2013, Križan m.fl., C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 87, och dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 36).

39 Domstolen har således fastställt att lagstiftning varigenom ett i efterhand lämnat godkännande som kan beviljas utan att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, ges samma rättsverkningar som de som gäller för förhandsbeviljade bygglov, strider mot kraven i direktiv 85/337 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 61, och dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 37).

40 Detsamma gäller för en lagstiftningsåtgärd som utan att det ens ställs krav på en senare bedömning och utan att det är nödvändigt att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, kan medge att ett projekt som borde ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337 ska anses ha genomgått en sådan bedömning och detta även om denna lagstiftningsåtgärd avser projekt vilkas tillstånd inte längre går att överklaga direkt, på grund av att den talefrist som fastställs i nationell rätt har löpt ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, punkterna 38 och 43).

41 Vidare kan en bedömning som gjorts efter det att en anläggning har uppförts och tagits i bruk inte begränsas till anläggningens framtida miljöpåverkan utan även den miljöpåverkan som skett sedan den uppfördes ska beaktas.

42 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om de berörda nationella bestämmelserna uppfyller dessa krav. EU-domstolen påpekar dock för den hänskjutande domstolen att den omständigheten att de berörda bolagen hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att deras projekt, om nödvändigt, skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning, att behöriga myndigheters beslut att avslå dessa ansökningsar fattats med stöd av nationella bestämmelser vilkas oförenlighet med unionsrätten först fastställts i efterhand genom en dom av Corte constituzionale (Författningsdomstolen) och att verksamheten vid de berörda anläggningarna hade avbrutits, förefaller visa att de genomförda legaliseringarna inte tilläts enligt nationell rätt under liknande omständigheter som de som förelåg i det mål som ledde fram till dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland ( C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 61) och att avsikten med dem inte var att kringgå unionsrätten.

43 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. För det fall att ett projekt inte har underkastats en sådan miljökonsekvensbedömning som föreskrivs i direktiv 85/337, förhåller det sig så, att unionsrätten, för det första, kräver att medlemsstaterna undanröjer de otillåtna konsekvenserna av denna underlåtenhet och, för det andra, inte utgör hinder för att en sådan miljökonsekvensbedömning leder till en legalisering efter det att den berörda anläggningen har uppförts och tagits i bruk, under förutsättning att:

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.