Domstolens dom (tredje avdelningen) den 31 januari 2019

I de förenade målen C‑183/17 P och C‑184/17 P, angående två överklaganden enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 11 april 2017, av

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen M. Vilaras, tillika tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna J. Malenovský (referent), L. Bay Larsen, M. Safjan och D. Šváby, generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 juni 2018,

och efter att den 27 september 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Budgetförordningen 2002

Förordning nr 1605/2002

Förordning nr 2342/2002

Budgetförordningen 2012

Förordning nr 966/2012

Den delegerade förordningen nr 1268/2012

Förordning (EU, Euratom) nr 883/2013

Bakgrund till tvisterna

Klaganden

Det ursprungliga beslutet

Beslutet av den 16 december 2014 och dess bakgrund

Beslutet av den 8 maj 2015

De överklagade domarna

Den överklagade domen T-29/15

Den överklagade domen T-381/15

Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

Prövning av anslutningsöverklagandena

Parternas argument

Domstolens bedömning

Prövning av huvudöverklagandena

Den andra grunden i mål C‑183/17 P och mål C‑184/17 P

Parternas argument

Domstolens bedömning

– Upptagande till prövning

– Prövning i sak

Konsekvenserna av att talan bifalls såvitt avser den andra grunden

Prövning av talan om ogiltigförklaring och skadeståndstalan

Rättegångskostnader

1 Genom överklagandena har International Management Group (nedan kallad IMG) yrkat att domstolen ska upphäva de två domar som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 februari 2017, International Management Group/kommissionen (T-29/15, ej publicerad, nedan kallad den överklagade domen T-29/15, EU:T:2017:56), och av den 2 februari 2017, International Management Group/kommissionen (T-381/15, ej publicerad, nedan kallad den överklagade domen T-381/15, EU:T:2017:57) (nedan tillsammans kallade de överklagade domarna). Genom dessa domar ogillade tribunalen klagandens talan, i mål T‑29/15, om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut C(2014) 9787 final av den 16 december 2014 om ändring av genomförandebeslut C(2013) 7682 final om det årliga åtgärdsprogrammet 2013 till förmån för Myanmar/Burma som ska finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget (nedan kallat beslutet av den 16 december 2014) och, i mål T‑381/15, om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut i skrivelsen till IMG av den 8 maj 2015 (nedan kallat beslutet av den 8 maj 2015 och, tillsammans med beslutet av den 16 december 2014, kallade de omtvistade besluten) samt om ersättning för den skada som orsakats av beslutet av den 8 maj 2015.

2 Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006 (EUT L 390, 2006, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1605/2002) upphävdes med verkan från den 1 januari 2013 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1). I artikel 212 a i förordning nr 966/2012 föreskrivs emellertid bland annat att artiklarna 53 och 53d i förordning nr 1605/2002 ska fortsätta att tillämpas på alla åtaganden som ingåtts fram till den 31 december 2013.

3 I artikel 53 i förordning nr 1605/2002 föreskrivs följande:

4 I artikel 53d i förordningen anges bland annat följande:

5 Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för förordning nr 1605/2002 (EGT L 357, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 478/2007 av den 23 april 2007 (EUT L 111, 2007, s. 13) (nedan kallad förordning nr 2342/2002 och, tillsammans med förordning nr 1605/2002, budgetförordningen 2002) upphävdes med verkan den 1 januari 2013 genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 966/2012 (EUT L 362, 2012, s. 1) (nedan, tillsammans med förordning nr 966/2012, kallad budgetförordningen 2012).

6 Artikel 43 i förordning nr 2342/2002 hade rubriken Gemensam förvaltning och innehöll bland annat en punkt 2 där följande föreskrevs:

7 Förordning nr 966/2012 trädde i kraft den 27 oktober 2012 i enlighet med dess artikel 214 första stycket. Den är tillämplig från och med den 1 januari 2013, enligt andra stycket i den artikeln, utan att det påverkar tillämpningen av särskilda tidpunkter för tillämpning av övriga artiklar i förordningen.

8 Bland dessa övriga artiklar återfinns artikel 58, med rubriken Metoder för genomförandet av budgeten, som endast ska tillämpas på åtaganden som gjorts från och med den 1 januari 2014 och som innehåller en punkt 1 med följande lydelse:

9 Artiklarna 84–86 i förordning nr 966/2012 är tillämpliga sedan den 1 januari 2013.

10 I artikel 84 i förordningen, som har rubriken Finansieringsbeslut, föreskrivs följande:

11 I artikel 85.1 i förordningen, med rubriken Typer av åtaganden, föreskrivs följande:

12 I artikel 86.1 i förordningen, med rubriken Regler för åtaganden, föreskrivs följande:

13 I artikel 43.1 i den delegerade förordningen nr 1268/2012, med rubriken Särskilda bestämmelser för indirekt förvaltning med internationella organisationer, föreskrivs följande:

14 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1) trädde i kraft den 1 oktober 2013.

15 Artikel 7 i förordningen har rubriken Utredningsförfarandet. I artikel 7.6 föreskrivs följande:

16 Enligt dess stadgar, såsom de framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, inrättades IMG den 25 november 1994 som en internationell organisation International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina och har sitt säte i Belgrad (Serbien), med målet att göra det möjligt för medlemsstater som deltar i återuppbyggnaden av Bosnien och Hercegovina att ha en särskild enhet för detta ändamål. Sedan dess har IMG gradvis utökat sitt verksamhetsområde och ingick den 13 juni 2012 ett avtal om säte med Konungariket Belgien.

17 Den 7 november 2013 antog kommissionen genomförandebeslut C(2013) 7682 final om det årliga åtgärdsprogrammet 2013 till förmån för Myanmar/Burma, som ska finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget (nedan kallat det ursprungliga beslutet) på grundval av artikel 84 i förordning nr 966/2012.

18 I artikel 1 i beslutet föreskrivs ett godkännande av det årliga handlingsprogrammet för 2013 till förmån för Myanmar/Burma, som anges i bilagorna 1 och 2.

19 I artikel 3 i beslutet föreskrivs att uppgifter som rör budgetgenomförandet under gemensam förvaltning kan anförtros de enheter som avses i bilagorna 1 och 2 i beslutet, med förbehåll för att det ingås ett delegeringsavtal.

20 I bilaga 2 till samma beslut beskrivs den andra delen av det årliga handlingsprogrammet 2013 till förmån för Myanmar/Burma. I avsnitten 5 och 8 i denna bilaga anges att åtgärden består av ett utvecklingsprogram för handel, vars kostnader uppskattas till 10 miljoner euro och kommer att finansieras av Europeiska unionen och vars genomförande kommer att säkerställas genom gemensam förvaltning med IMG. I punkt 8.3.1 i samma bilaga anges IMG som en internationell organisation som redan är etablerad i Myanmar/Burma och som är inblandad i genomförandet av projekt som finansieras av unionen i den staten.

21 Den 17 februari 2014 informerade Olaf kommissionen om att den hade inlett en utredning om statusen för IMG.

22 Den 24 februari 2014 översände kommissionens generalsekreterare informationen till generaldirektören för internationellt samarbete och utveckling vid denna institution och hänvisade till möjligheten att vidta skyddsåtgärder på grundval av artikel 7.6 i förordning nr 883/2013.

23 Den 26 februari 2014 beslutade denna generaldirektör om skyddsåtgärder på grundval av denna bestämmelse och motiverade dessa med omständigheten att det vid Olafs inledande bedömning framkommit tvivel om IMG:s status (nedan kallade skyddsåtgärderna av den 26 februari 2014). Dessa förebyggande åtgärder bestod i huvudsak av att tillfälligt förbjuda dels ingående av nya delegeringsavtal med IMG inom ramen för indirekt förvaltning av unionens budget på grundval av förordning nr 966/2012, dels förlängning av alla delegeringsavtal som redan ingåtts med IMG enligt gemensam förvaltning av unionens budget på grundval av förordning nr 1605/2002.

24 Den 25 april 2014 översände samma generaldirektör en skrivelse till IMG (nedan kallad skrivelsen av den 25 april 2014), i vilken generaldirektören underrättade kommissionen om tre nya inslag i kommissionens akt avseende, för det första, det faktum att fem medlemsstater som IMG ansåg vara dess medlemmar inte betraktar sig som sådana, för det andra, omständigheten att Förenta nationernas (FN) generalsekreterare hade förklarat att IMG inte är ett specialiserat FN-organ och, för det tredje, att det förelåg osäkerhet om befogenheterna för vissa personer som företrädde vissa medlemsstater vid undertecknandet av avtalet om inrättande av IMG. Generaldirektören för internationellt samarbete och utveckling vid kommissionen angav även att denne, med anledning av de tvivel som dessa uppgifter avseende IMG:s status gav upphov till, hade instruerat sina avdelningar att vilandeförklara de förfaranden som gör det möjligt för internationella organisationer att utföra budgetuppgifter.

25 Den 15 december 2014 mottog kommissionen en rapport som upprättats av Olaf efter avslutad undersökning (nedan kallad Olafs rapport), tillsammans med en uppsättning rekommendationer. I rapporten konstaterade Olaf att IMG inte var en internationell organisation i den mening som avses i budgetförordningarna från åren 2002 och 2012 och rekommenderade att kommissionen skulle vidta sanktionsåtgärder gentemot IMG samt återkräva de belopp som IMG hade uppburit i denna egenskap.

26 Följande dag antog kommissionen beslutet av den 16 december 2014, med stöd av artikel 84 i förordning nr 966/2012. Enligt artikel 1 i beslutet, ersätts bilaga 2 i det ursprungliga beslutet med en ny bilaga, vars avsnitt 1 och 4.3 i huvudsak föreskriver att det genomförande av utvecklingsprogrammet för handel som föreskrivs i det ursprungliga beslutet ska ske i form av indirekt förvaltning av Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (nedan kallat GIZ) och inte av IMG.

27 Den 16 januari 2015 upprättade kommissionens rättstjänst ett meddelande med rubriken Rättslig bedömning av [Olafs] utredningsåtgärder … avseende [IMG] (nedan kallat rättstjänstens meddelande).

28 Den 8 maj 2015 skickade kommissionen en skrivelse till IMG med upplysning om de åtgärder som den avsåg att vidta med anledning av Olafs rapport. I skrivelsen angav kommissionen att den avstod från att följa de flesta av Olafs rekommendationer men att den bland annat hade beslutat att kommissionens avdelningar, tills det bringas absolut klarhet angående IMG:s status som internationell organisation, inte längre skulle ingå nya delegeringsavtal med IMG enligt den metod för indirekt förvaltning med en internationell organisation som föreskrivs i förordning nr 966/2012. Det är denna del av skrivelsen som utgör det beslut av den 8 maj 2015 som avses i punkt 1 i denna dom.

29 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 januari 2015 och som registrerades under målnummer T-29/15 väckte IMG talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 16 december 2014.

30 Genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 24 mars 2015 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder avseende denna talan, med hänvisning till att talan inte kan väckas mot beslutet av den 16 december 2014, eftersom beslutet dels saknar bindande rättsverkningar, dels är av rent bekräftande karaktär i förhållande till skrivelsen av den 25 april 2014, som underrättade IMG om förekomsten av skyddsåtgärderna av den 26 februari 2014.

31 Genom beslut av den 30 juni 2015 förordnade tribunalen att avgörandet avseende denna invändning skulle anstå till den slutliga domen samt förordnade att beslutet om rättegångskostnader skulle anstå.

32 Den 2 februari 2017 meddelade tribunalen den överklagade domen T-29/15, genom vilken den ogillade IMG:s talan och förpliktade IMG att ersätta rättegångskostnaderna. I detta sammanhang fastslog tribunalen inledningsvis, i punkterna 28–78 i den överklagade domen, att kommissionens invändning om rättegångshinder skulle ogillas i den mån beslutet av den 16 december 2014 hade bindande rättsverkningar genom att det slutgiltigt fråntog IMG möjligheten att ingå ett delegeringsavtal och genom att det inte enbart bekräftade skrivelsen av den 25 april 2014, vilket innebär att den talan som väckts av IMG mot detta beslut kunde tas upp till sakprövning. Vidare fastslog tribunalen, i punkterna 79–169 och 174 i den överklagade domen, att talan inte kunde vinna bifall på någon av de sju grunder som IMG hade åberopat och IMG:s talan således skulle ogillas.

33 IMG väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 juli 2015 och som registrerades som mål nummer T-381/15, talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 8 maj 2015 och om ersättning för den skada som beslutet orsakat.

34 Genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 25 september 2015 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder avseende denna talan, med hänvisning till att talan inte kan väckas mot beslutet av den 8 maj 2015, eftersom beslutet saknar bindande rättsverkningar.

35 Genom beslut av den 29 januari 2016 förordnade tribunalen att avgörandet avseende denna invändning skulle anstå till den slutliga domen samt förordnade att beslutet om rättegångskostnader skulle anstå.

36 Den 2 februari 2017 meddelade tribunalen den överklagade domen T-381/15, i vilken den fann att det inte längre fanns anledning att pröva en del av IMG:s talan, ogillade talan i övrigt och förpliktade IMG att ersätta rättegångskostnaderna. I detta sammanhang fann tribunalen för det första, i punkterna 41–53 och 75 i nämnda dom, att beslutet av den 8 maj 2015 hade gett upphov till tvingande rättsverkningar, eftersom det hade fråntagit IMG möjligheten att erhålla nya budgetgenomförandeuppgifter enligt en sådan indirekt förvaltning med en internationell organisation som föreskrivs i artikel 58.1 i förordning nr 966/2012 samt att IMG:s talan om ogiltigförklaring således kunde tas upp till sakprövning. Vidare fastslog tribunalen, i punkterna 76–160 i den överklagade domen, att talan om ogiltigförklaring inte kunde vinna bifall på någon av de sju grunder som IMG hade åberopat och att IMG:s talan således skulle ogillas. Slutligen, i punkterna 170–173 i den överklagade domen, avslog tribunalen IMG:s ersättningsyrkande som ogrundat.

37 I punkterna 174–184 i den överklagade domen T-381/15 prövade tribunalen en begäran från kommissionen om att två handlingar som IMG ingett, nämligen Olafs rapport och yttrandet från rättstjänsten, skulle avlägsnas från akten. Tribunalen avslog denna ansökan vad gäller den första handlingen och biföll den vad gäller den andra.

38 IMG har genom sitt överklagande i mål C‑183/17 P yrkat att domstolen ska

39 IMG har genom sitt överklagande i mål C‑184/17 P yrkat att domstolen ska

40 Kommissionen har yrkat att domstolen ska avslå överklagandena och förplikta IMG att ersätta rättegångskostnaderna.

41 Kommissionen har dessutom ingett två anslutningsöverklaganden och därvid yrkat att domstolen ska

42 Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla dessa båda överklaganden och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

43 Genom en skrivelse av den 8 februari 2018 anmodades parterna att inkomma med synpunkter avseende en eventuell förening av de två målen vad gäller det muntliga förfarandet och domstolens avgörande. IMG uppgav att den inte hade några invändningar mot detta. Kommissionen svarade inte inom angiven tidsfrist.

44 Genom beslut av den 20 mars 2018 förenades målen med avseende på den muntliga delen av förfarandet och domstolens avgörande, efter att referenten och generaladvokaten hade yttrat sig.

45 Kommissionen har för det första gjort gällande att tribunalen felaktigt slog fast, i punkterna 57–63 i den överklagade domen T-29/15 och i punkterna 44–48 i den överklagade domen T-381/15, att de omtvistade besluten hade bindande rättsverkningar genom att de fråntog IMG möjligheten att ingå nya delegeringsavtal i enlighet med indirekt förvaltning av projekt som finansierats genom unionens budget. Visserligen ändrade beslutet av den 16 december 2014 det ursprungliga beslutet genom att ersätta IMG med GIZ som enhet som valts i syfte att ingå ett specifikt delegeringsavtal och av beslutet av den 8 maj 2015 framgår att kommissionen har för avsikt att inte längre ingå nya delegeringsavtal med IMG. Faktum kvarstår dock att IMG inte hade rätt till ingående av sådana avtal, vilket bör leda till slutsatsen att de omtvistade besluten endast kunde ha medfört faktiska verkningar på IMG:s situation.

46 För det andra har kommissionen gjort gällande att ett finansieringsbeslut såsom beslutet av den 16 december 2014, tvärtemot vad tribunalen fann i punkterna 49–52 i den överklagade domen T-29/15, ska betraktas som en rent intern rättsakt utan någon bindande rättslig verkan gentemot tredje man.

47 För det tredje och sista har kommissionen gjort gällande att tribunalen felaktigt slog fast att beslutet av den 16 december 2014 inte utgjorde en rättsakt som enbart bekräftar skrivelsen av den 25 april 2014, genom vilken IMG informerades om antagandet av skyddsåtgärderna av den 26 februari 2014. Detta beslut innehöll nämligen inte någon ny faktisk eller rättslig omständighet, i motsats till vad tribunalen slog fast i punkterna 70–73 i den överklagade domen T-29/15. Trots att skyddsåtgärderna och beslutet grundar sig på olika rättsliga grunder och har antagits i separata förfaranden, var skyddsåtgärderna endast en direkt följd av beslutet, såsom tribunalen påpekade i punkterna 74–76 i den domen.

48 I sitt anslutningsöverklagande i mål C‑184/17 P har kommissionen dessutom gjort gällande att IMG inte borde ges tillgång till Olafs rapport.

49 Följaktligen har kommissionen yrkat att domstolen ska avlägsna denna rapport från handlingarna i målet vid domstolen.

50 IMG har bestritt dessa argument.

51 Vad gäller, för det första, kommissionens argument rörande avsaknaden av bindande rättslig verkan med avseende på de ifrågasatta besluten, som nämns i punkt 45 i denna dom, framgår det av fast rättspraxis att talan om ogiltigförklaring kan väckas mot samtliga bestämmelser eller åtgärder som antagits av unionens institutioner eller organ, oavsett form, vilka avser att skapa bindande rättsverkningar som är ägnade att påverka en fysisk eller en juridisk persons intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 54, och dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 37).

52 Vad beträffar beslutet av den 16 december 2014 påpekade tribunalen inledningsvis, i punkterna 37–42 i den överklagade domen T-29/15, vilka inte har bestritts av kommissionen, att beslutet utgjorde ett finansieringsbeslut som antagits av denna institution på grundval av artikel 84 i förordning nr 966/2012 och som både hade som rättslig följd och som syfte att ändra det ursprungliga beslutet genom att utse GIZ, i stället för IMG, till den enhet som ansvarar för genomförandet av åtgärden för utveckling av handeln inom ramen för åtgärdsprogrammet för Myanmar/Burma 2013.

53 Inom ramen för denna analys fann tribunalen bland annat, i punkt 38 i domen, att det var ostridigt mellan parterna att det ursprungliga beslutet endast hade utsett IMG till förvaltande enhet med förbehåll för att det ingås ett avtal om delegering.

54 Med beaktande av dessa omständigheter fastställde tribunalen, i punkterna 44–48 och 57–63 i nämnda dom, att beslutet av den 16 december 2014 hade tvingande rättsverkningar som kunde påverka IMG:s intressen genom att frånta IMG möjligheten att ingå avtal om delegering.

55 I detta avseende bör det noteras att artikel 84.2 i förordning nr 966/2012, på grundval av vilken både det ursprungliga beslutet och beslutet av den 16 december 2014 antogs, föreskriver att sådana beslut ska antas före ett åtagande av utgifter. Detta åtagande motsvarar, såsom följer av artikel 85.1 och artikel 86.1 i samma förordning, åtgärden som består av att budgetaktören successivt budgetmässigt åtar sig utgifter och därefter gör ett rättsligt åtagande gentemot tredje parter för att erhålla betalningar som konkretiserar dessa utgifter. Kommissionen har följaktligen med rätta påpekat att inga rättsliga åtaganden hade gjorts i förhållande till IMG när beslutet av den 16 december 2014 antogs och att IMG därmed inte hade någon rätt till ingående av ett delegeringsavtal.

56 Såsom tribunalen påpekade i punkterna 42 och 59 i den överklagade domen T-29/15, anges icke desto mindre i ett beslut om åtaganden i enlighet med artikel 84.3 i förordning nr 966/2012, den enhet eller person som ansvarar […], de kriterier som gjort att denne valts […] och vilka uppgifter som enheten eller personen har tilldelats. Det ursprungliga beslutet hade valt ut IMG som enhet med ansvar för en av de åtgärder som planerats inom ramen för åtgärdsprogrammet för Myanmar/Burma för 2013.

57 Det följer vidare av artikel 53d.2 i förordning nr 1605/2002, som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av det ursprungliga beslutet, att ett delegeringsavtal som avses i detta beslut avser att ange sättet för genomförande av de uppgifter avseende budgeten som tidigare tilldelats, i ett visst fall, till en internationell organisation. Ingåendet av detta avtal måste föregås av ett finansieringsbeslut som överlåter sådana uppgifter till den organisationen och avtalet får endast ingås med den organisationen. Den förlust av status som enhet med ansvar för uppgifterna i fråga leder per automatik till en förlust av möjligheten att ingå delegeringsavtal. Beslutet av den 16 december 2014 hade just syftet och den rättsliga verkan att utse GIZ till den ansvariga enheten för att göra det möjligt för kommissionen att ingå delegeringsavtal med den enheten i stället för IMG.

58 Under dessa omständigheter gjorde tribunalen rätt när den i punkterna 44, 45, 57, 59, 60 och 62 i den överklagade domen T-29/15 slog fast att beslutet av den 16 december 2014 gjorde att IMG förlorade både den rättsliga ställningen som enhet som ansvarar för en uppgift avseende budgeten och alla faktiska möjligheter att ingå något delegeringsavtal.

59 Förlusten av en sådan rättslig ställning utgör uppenbart en bindande rättslig verkan som kan påverka IMG:s intressen. När det gäller förlusten av alla faktiska möjligheter att ingå något delegeringsavtal är det en automatisk följd av förlusten av den rättsliga ställningen, såsom framgår av punkt 57 i denna dom, och som sådan är den också en bindande rättslig verkan.

60 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund som kommissionen åberopat till stöd för sitt anslutningsöverklagande i mål C‑183/17 P, vilken avser avsaknaden av bindande rättsverkan av beslutet av den 16 december 2014.

61 Vad gäller beslutet av den 8 maj 2015 ska det inledningsvis påpekas att detta inte uttrycker en framtida avsikt, såsom kommissionen har hävdat, utan ett beslut att inte längre ingå något delegeringsavtal tills det finns absolut säkerhet vad gäller IMG:s ställning som en internationell organisation. Det fråntar IMG alla faktiska möjligheter att anförtros ytterligare uppgifter som avser genomförande av budgeten och att erhålla medel därför inom ramen för indirekt förvaltning av unionens budget, såsom tribunalen konstaterade i punkterna 44 och 45 i den överklagade domen T-381/15.

62 Domstolen har redan slagit fast att när ett beslut, riktat till en viss person, som antas av kommissionen i utövandet av dess egna befogenheter enbart genom att beslutet antas gör att denna person förlorar alla faktiska möjligheter att erhålla finansiering från unionen, ska denna verkan betraktas som en bindande rättsverkan av beslutet (se, för ett liknande resonemang, domen av den 22 april 1997, Telefónica/kommissionen, C‑395/95 P, EU:C:1997:210, punkterna 14 och 15).

63 Av detta följer att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den grund som kommissionen åberopat till stöd för sitt anslutningsöverklagande i mål C‑184/17 P, vilken avser avsaknaden av bindande rättsverkan av beslutet av den 8 maj 2015.

64 När det gäller kommissionens argument, som det redogjorts för i punkt 46 i denna dom, att ett finansieringsbeslut som det aktuella ska anses vara en rättsakt som inte har några bindande rättsverkningar för tredje parter, ska det påpekas att det av fast rättspraxis följer att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF inte kan väckas avseende rättsakter som endast avser att ha rättsverkningar inom den institution eller det organ som har antagit rättsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1988, Les Verts/parlamentet, 190/84, EU:C:1988:94, punkt 8, och av den 6 april 2000, Spanien/kommissionen, C‑443/97, EU:C:2000:190, punkt 28).

65 I det aktuella fallet är det tillräckligt att påpeka att tribunalen inte kan anses ha gjort en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 49–52 i den överklagade domen T-29/15, slog fast att talan inte kunde bifallas såvitt avsåg kommissionens argument att beslutet endast hade rättsverkan internt inom kommissionen, eftersom tribunalen med rätta slog fast att beslutet av den 16 december 2014 var avsett att ha bindande rättsverkningar med avseende på IMG, av de skäl som anges i punkterna 57–59 i förevarande dom.

66 Slutligen har kommissionen, såsom framgår av punkt 47 i denna dom, gjort gällande att beslutet av den 16 december 2014 borde ha klassificerats som en rättsakt som enbart bekräftade en tidigare rättsakt, det vill säga skrivelsen av den 25 april 2014 genom vilken IMG informerades om antagandet av skyddsåtgärderna av den 26 februari 2014.

67 En rättsakt anses vara en ren bekräftelse av en tidigare rättsakt när den inte innehåller något nytt i faktiskt eller rättsligt hänseende jämfört med den tidigare rättsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 1970, Nebe/kommissionen, 24/69, EU:C:1970:22, punkt 8, och av den 3 april 2014, kommissionen/Nederländerna och ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, punkt 69).

68 I förevarande fall fann tribunalen, i punkterna 70–73 i den överklagade domen T-29/15, att medan bedömningen av skyddsåtgärderna av den 26 februari 2014 visade att de hade som följd att det med IMG tills vidare inte skulle ingås några sådana avtal om delegering som avses i det ursprungliga beslutet, framgick det av beslutet av den 16 december 2014 att dess innehåll hade en bindande rättslig verkan bestående i att IMG särskilt och slutgiltigt fråntogs möjligheten att ingå sådana avtal.

69 Därigenom underströk tribunalen de nya rättsliga och faktiska omständigheter som kännetecknade beslutet av den 16 december 2014 jämfört med de förebyggande åtgärderna av den 26 februari 2014.

70 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund som kommissionen åberopat till stöd för sitt anslutningsöverklagande i mål C‑183/17 P, vilken avser klassificeringen av beslutet av den 16 december 2014 som en rättsakt som enbart bekräftade en tidigare rättsakt.

71 Eftersom anslutningsöverklagandena inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som kommissionen har anfört till stöd för dessa, ska dessa ogillas i sin helhet.

72 Det saknas skäl att pröva kommissionens begäran om att Olafs rapport ska avlägsnas från akten, eftersom den har förlorat sitt föremål, i den mån kommissionen vid förhandlingen upplyste domstolen om att den på eget initiativ översänt rapporten till IMG.

73 Till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring av de överklagade domarna, i den del talan om ogiltigförklaring ogillades, har IMG åberopat fyra grunder i mål C‑183/17 P och fem grunder i mål C‑184/17 P. IMG har även åberopat olika klagomål som rör tribunalens behandling av vissa handlingar i tribunalens akter.

74 Dessutom har IMG, till stöd för sitt yrkande om upphävande av den överklagade domen T-381/15 i den del IMG:s yrkande om skadestånd ogillades, åberopat en sjätte grund i mål C‑184/17 P.

75 Det är lämpligt att först pröva den andra grund som IMG har åberopat i vart och ett av de förenade målen.

76 IMG har för det första gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen inte hade gjort en felaktig rättstillämpning eller en uppenbart oriktig bedömning genom att anta de omtvistade besluten på grund av att institutionens tvivel avseende IMG:s ställning som en internationell organisation i den mening som avses i budgetförordningarna från 2002 och 2012. De omständigheter som kommissionen har åberopat till stöd för sina tvivel gällde nämligen endast en del av IMG:s sexton medlemmar och inte IMG:s ställning som internationell organisation, i den mening som avses i dessa bestämmelser.

77 För det andra anser IMG att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna genom att kortfattat avfärda de argument som IMG framfört till stöd för påståendet att de omtvistade besluten inte var välgrundade i stället för att bedöma de många handlingar som IMG lämnat in som bilagor till sina inlagor (stadgar, protokoll från grundandet, avtal om säte med Konungariket Belgien, förklaringar från ambassadörer med mera) till styrkande av sin ställning som internationell organisation. Dessa handlingar, som kommissionen redan hade tillgång till när den antog de omtvistade besluten, visar att IMG är en organisation som omfattas av internationella offentligrättsliga bestämmelser och som inrättades 1994 på grundval av en mellanstatlig överenskommelse mellan sexton stater och Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (Echo), efter ett möte i en arbetsgrupp tillhörande FN:s flyktingkommissariat, i syfte att ge de stater som deltog i återuppbyggnaden av Bosnien och Hercegovina en särskild enhet för detta ändamål.

78 Kommissionen har svarat att den fråga som är relevant för lagenligheten av de överklagade domarna inte är huruvida IMG har eller inte har ställning som internationell organisation i den mening som avses i budgetförordningarna från 2002 och 2012, utan huruvida kommissionen, med hänsyn till de tvivel som fanns i detta avseende, kunde besluta att inte längre anförtro IMG uppgifter som avser budgetgenomförande på grundval av en sådan ställning. I detta sammanhang begränsar sig IMG:s argument som nämnts i punkt 76 i förevarande dom till att ifrågasätta tribunalens bedömning av omständigheterna och bevisningen och ska som sådana avvisas eftersom de inte omfattas av domstolens kontroll i ett mål om överklagande. Argumentet att de bevis som åberopats av kommissionen för att motivera de tvivel som uttrycks i de omtvistade besluten endast avser en del av IMG:s sexton medlemmar har inte åberopats i första instans och ska därför avvisas i målet om överklagande, eftersom det är nytt. Tribunalen har i vart fall inte gjort någon felaktig rättstillämpning eller missuppfattat den bevisning som IMG åberopat när den slog fast att det fanns tvivel med avseende på IMG:s ställning som internationell organisation, vilket motiverade de omtvistade besluten.

79 I sitt svar har IMG lagt till att dess argument ifrågasatt det resonemang som tribunalen fört i de överklagade domarna avseende lagenligheten av de omtvistade besluten mot bakgrund av budgetförordningarna från åren 2002 och 2012, vilka således kan tas upp till sakprövning.

80 Kommissionen har gjort gällande att en del av de argument som IMG har framfört till stöd för den andra grunden för överklagandena inte kan tas upp till sakprövning. I detta hänseende erinrar domstolen inledningsvis om att en klagande har rätt att vid domstolen ifrågasätta tribunalens tolkning och tillämpning av unionsrätten i första instans (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2000, Salzgitter/kommissionen, C‑210/98, EU:C:2000:397, punkt 43, och av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 51). Därvid har klaganden rätt att åberopa grunder till stöd för överklagandet som avser att ifrågasätta den rättsliga bedömningen som gjorts av tribunalen i den överklagade domen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl./kommissionen, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ej publicerad, EU:C:2011:372, punkt 146, och dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

81 I detta fall har IMG, genom de argument som nämnts i punkt 76 i förevarande dom, gjort gällande att tribunalen gjort fel vid tillämpningen av budgetförordningarna från 2002 och 2012 i punkterna 102–106 och 113 i den överklagade domen T-29/15 och i punkterna 98–103 och 108–109 i den överklagade domen T-381/15, som svar på de grunder genom vilka IMG hade ifrågasatt lagenligheten av de omtvistade besluten mot bakgrund av dessa förordningar.

82 Dessutom bör det noteras att argumentet att de omständigheter som kommissionen åberopat för att motivera de tvivel som uttryckts i dessa beslut endast avser en del av IMG:s sexton medlemmar syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning – som återfinns dels i punkt 103 i den överklagade domen T-29/15, med hänvisning till punkt 89 i den domen, där tribunalen själv hänvisar till punkt 85 i den domen, dels i punkt 98 i den överklagade domen T-381/15, med hänvisning till punkt 85 i den domen – att dessa beslut, mot bakgrund av det sammanhang i vilket de har antagits, ska anses vara motiverade av bland annat dessa skäl. På grund av detta kan ett sådant argument, mot bakgrund av den rättspraxis som angetts i punkt 80 i förevarande dom, inte avvisas i ett mål om överklagande på den grunden att det inte har åberopats i första instans.

83 Det ska således konstateras att de argument som IMG har framfört till stöd för den andra grunden för överklagandet i vart och ett av de förenade målen, och följaktligen också själva grunderna, kan tas upp till sakprövning.

84 Vad gäller prövningen i sak påpekar domstolen att den andra grunden för huvudöverklagandena avser punkterna 102–106 och 113 i den överklagade domen T-29/15 och punkterna 98–103, 108 och 109 i den överklagade domen T-381/15.

85 I denna del ifrågasatte IMG inför tribunalen dels lagenligheten av beslutet av den 16 december 2014 mot bakgrund av budgetförordningarna från 2002 och 2012, dels beslutet av den 8 maj 2015 mot bakgrund av budgetförordningen från 2012. I detta sammanhang hävdade IMG, såsom tribunalen konstaterade i punkterna 102 och 104 i den överklagade domen T-29/15 och i punkt 96 i den överklagade domen T-381/15, bland annat att IMG var en organisation som omfattas av internationella offentligrättsliga bestämmelser och som inrättats genom en mellanstatlig överenskommelse, i den mening som avses i dessa förordningar, såsom framgår av olika handlingar som ingetts till både kommissionen och tribunalen.

86 För att underkänna dessa argument angav tribunalen inledningsvis i punkterna 103 och 105 i den överklagade domen T-29/15 och i punkt 98 i den överklagade domen T-381/15, att kommissionen i de omtvistade besluten hade uttryckt tvivel i fråga om IMG:s ställning som internationell organisation på grundval av de uppgifter som lagts fram i skrivelsen av den 25 april 2014, som nämnts i punkt 24 i förevarande dom.

87 Därefter fann tribunalen, i punkterna 104–105 i den överklagade domen T-29/15 och i punkt 102 i den överklagade domen T-381/15, att IMG:s argument och de handlingar som IMG ingett inte kunde visa att de tvivel som kommissionen uttryckte i de omtvistade besluten, på grundval av informationen i fråga, var ogrundade.

88 I detta avseende ska det påpekas att det följer av artiklarna 53 och 53d.1 i förordning nr 1605/2002 och av artikel 58.1 i förordning nr 966/2012, som upphävde och ersatte förordning nr 1605/2002, att kommissionen kan genomföra unionens budget genom delegering till internationella organisationer.

89 Det följer av dessa bestämmelser att kommissionen, när den har för avsikt att anta ett beslut om delegering till en viss enhet, är skyldig att se till att denna enhet har ställning som en internationell organisation.

90 Om kommissionen, efter antagandet av ett beslut om delegering till en viss enhet i egenskap av internationell organisation, antar sådana beslut som de omtvistade besluten på grundval av omständigheter som enligt kommissionen äventyrar enhetens ställning som internationell organisation måste dessa beslut motiveras både i rättsligt och faktiskt hänseende.

91 Begreppet internationell organisation som avses i artiklarna 53 och 53d i förordning nr 1605/2002 och i artikel 58 i förordning nr 966/2012 definierades på samma sätt i artikel 43.2 i förordning nr 2342/2002 och senare i artikel 43.1 i förordning nr 1268/2012, som upphävde och ersatte förordning nr 2342/2002. I enlighet med de två sistnämnda bestämmelserna omfattar begreppet bland annat organisationer som omfattas av internationella offentligrättsliga bestämmelser och som inrättats genom mellanstatliga överenskommelser, samt specialiserade organ som inrättats av dessa.

92 I förevarande fall är det uppenbart att tribunalen underlåtit att pröva lagenligheten av de omtvistade besluten mot bakgrund av denna definition, utan begränsade sig till att påpeka att IMG:s argument och den bevisning som IMG åberopat inte påverkade bedömningen av kommissionens tvivel när det gällde IMG:s ställning som internationell organisation.

93 Detta påstående är dock behäftat med ett rättsligt fel, eftersom ingen av de omständigheter som tribunalen anfört till stöd för slutsatsen att kommissionens tvivel var motiverade, vilka det erinras om i punkt 86 i denna dom, kan rättsligt motivera dessa tvivel.

94 När det gäller den första av dessa omständigheter, vilken rör frågan huruvida flera av de stater som IMG angett som sina medlemmar faktiskt var det, framgår det nämligen av tribunalens egna konstateranden att kommissionens tvivel i detta avseende endast rörde vissa av IMG:s medlemmar och, mer specifikt, fem av totalt sexton. Även om det antas att dessa tvivel var välgrundade innebär inte detta, enligt internationell rätt, att den enhet, som dessa stater inte är eller inte längre är medlemmar i, fråntas sin ställning som internationell organisation, särskilt inte när de berörda medlemsstaterna, som i detta fall, klart utgör en minoritet av det totala antalet medlemmar.

95 Vad gäller den andra omständigheten, som avser förekomsten av tvivel beträffande behörigheten för personerna som företrädde vissa medlemsstater vid undertecknandet av överenskommelsen som inrättade IMG, bör det påpekas att denna omständighet skulle kunna väcka tvivel vad avser giltigheten av dessa staters undertecknande av överenskommelsen som inrättade IMG, men inte vad avser giltigheten av själva inrättandet av IMG, eftersom de oegentligheter som åberopats endast gällde ett begränsat antal deltagande stater.

96 Vad gäller den tredje omständigheten, att FN:s generalsekreterare angett till Olaf att IMG inte är ett specialiserat FN-organ, är det tillräckligt att konstatera att detta helt saknade rättslig betydelse. Som framgår av punkt 91 i denna dom, krävs enligt budgetförordningarna 2002 och 2012 inte på något sätt att en viss enhet ska vara ett FN-organ för att kunna klassificeras som internationell organisation. I detta fall var det dessutom ostridigt att IMG aldrig hade påstått sig vara ett sådant organ, utan ansåg sig ha ställning som en organisation som omfattas av internationella offentligrättsliga bestämmelser och som inrättats genom en mellanstatlig överenskommelse, såsom tydligt framgår av tribunalens konstateranden, vilka det erinrats om i punkt 85 i förevarande dom.

97 Mot bakgrund av det ovan anförda kan det konstateras att talan ska vinna bifall såvitt avser den andra grunden som IMG har åberopat som stöd för vart och ett av sina överklaganden i målen C‑183/17 P och C‑184/17 P och som avser att tribunalen, i de överklagade domarna, felaktigt fann att kommissionen inte hade gjort en felaktig rättstillämpning eller en uppenbart oriktig bedömning när den motiverade antagandet av de omtvistade besluten med de tvivel som den hyste när det gällde IMG:s ställning som internationell organisation i den mening som avses i budgetförordningarna 2002 och 2012. Följaktligen ska talan bifallas såvitt avser dessa grunder utan att det är nödvändigt att pröva huruvida tribunalens avgörande också innehåller en missuppfattning av de faktiska omständigheterna.

98 Vad gäller de slutsatser som kan dras av den felaktiga rättstillämpning som konstaterats i föregående punkt, bör det, för det första, påpekas att avfärdandet av IMG:s grunder avseende den felaktiga rättstillämpningen som kommissionen gjort genom att motivera de angripna besluten med det tvivel som den hyste rörande IMG:s ställning som internationell organisation utgör ett nödvändigt stöd för domslutet i de överklagade domarna, eftersom tribunalen ogillade IMG:s talan om ogiltigförklaring i de överklagade domarna.

99 De överklagade domarna ska följaktligen upphävas i den del tribunalen däri ogillade IMG:s talan om ogiltigförklaring, utan att det är nödvändigt att pröva övriga grunder och invändningar som IMG anfört till stöd för sina överklaganden.

100 Såsom angetts i punkt 33 i förevarande dom hade IMG också, i mål T‑381/15, framställt ett yrkande om ersättning för den skada som IMG påstod ha orsakats av beslutet av den 8 maj 2015, i den del kommissionen däri förklarade att den inte skulle ingå nya avtal med IMG inom ramen för indirekt förvaltning av unionens budget.

101 Det var också med stöd av den felaktiga rättstillämpningen som avses i punkt 97 i förevarande dom som tribunalen ogillade detta skadeståndsyrkande, såsom framgår av punkterna 170 och 172 i den överklagade domen T-381/15.

102 Det är därför också nödvändigt att upphäva den överklagade domen T-381/15 i den del tribunalen däri ogillade skadeståndsyrkandet.

103 Om målet delvis är färdigt för avgörande kan domstolen, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, själv slutligt avgöra målet i denna del och i övrigt återförvisa målet till tribunalen.

104 I förevarande fall är det lämpligt att domstolen slutligt avgör talan om ogiltigförklaring, som är färdig för avgörande, i de båda målen. Som framgår av punkterna 92–96 i förevarande dom är de angripna besluten rättsstridiga, eftersom de omständigheter som har åberopats av kommissionen till stöd för dessa inte är av den arten att det uppstår tvivel om IMG:s ställning som internationell organisation, i den mening som avses i budgetförordningarna från 2002 och 2012. Besluten ska följaktligen upphävas helt.

105 När det gäller skadeståndsyrkandet i mål T‑381/15 ska det erinras om att tribunalen, såsom angetts i punkt 101 i förevarande dom, ogillade det enbart på grund av sin bedömning att kommissionen inte hade gjort en felaktig rättstillämpning eller en uppenbart oriktig bedömning genom att motivera antagandet av beslutet av den 8 maj 2015 med de tvivel som kommissionen hyste avseende IMG:s ställning som internationell organisation. Även om det följer av föregående punkter i förevarande dom att denna bedömning innehåller en felaktig rättstillämpning, är det ändå nödvändigt att pröva övriga argument som anförts av parterna avseende skadeståndsyrkandet, i synnerhet de som avser förekomsten och omfattningen av den påstådda skadan och som inte har avhandlats vid domstolen.

106 Mot bakgrund av det ovanstående ska det anses att denna del av målet inte är färdig för avgörande och att den därför ska återförvisas till tribunalen.

107 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen, när överklagandet bifalls och den själv slutligt avgör saken, besluta om rättegångskostnaderna.

108 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.

109 I förevarande fall har kommissionen tappat målen C‑183/17 P, C‑184/17 P och T-29/15 och ska därför förpliktas att ersätta IMG:s rättegångskostnader i dessa tre mål i enlighet med IMG:s yrkanden.

110 Vad däremot gäller mål T‑381/15 ska det erinras om att skadeståndsyrkandet, trots att kommissionen har tappat målet vad avser den talan om ogiltigförklaring som väckts av IMG, i det målet inte är färdigt för avgörande och därför ska återförvisas till tribunalen.

111 Det är därför lämpligt att låta beslutet om rättegångskostnaderna i detta mål anstå, i enlighet med artikel 137 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande med stöd av artikel 184.1 i rättegångsreglerna.

1 Rättegångsspråk: engelska och franska.