Förslag till avgörande av generaladvokat Priit Pikamäe föredraget den 23 april 2020

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

4 Europadomstolen, 21 december 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

7 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

8 Europadomstolen, den 21 november 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.

9 Beslut av den 17 december 2019, Di Girolamo ( C‑618/18, ej publicerat, EU:C:2019:1090, punkt 25), och dom av den 27 februari 2014, Pohotovosť ( C‑470/12, EU:C:2014:101, punkt 29).

10 Det ska påpekas att de tolkningsfrågor som har ställts till domstolen har ställts av en domstol i samband med bland annat prövningen av en talan om ogiltigförklaring som inte föreskrivs i nationell rätt. Detta konstaterande kan enligt min mening inte påverka frågan om huruvida dessa frågor kan tas upp till sakprövning, eftersom den första av dem just har ställts för att få klarhet i om den berörda nationella lagstiftningen uppfyller de krav som följer av rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan och artikel 13 i direktiv 2008/115, vilket kräver ett svar från domstolen i samband med att den första frågan prövas i sak (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2019, KPMG Baltics, C‑639/17, EU:C:2019:31, punkt 11 och där angiven rättspraxis).

11 Klagandena har även åberopat att de inte tilläts resa in i Serbien på nytt och följderna av ett sådant ställningstagande.

12 Dom av den 19 september 2019, Lovasné Tóth ( C‑34/18, EU:C:2019:764, punkt 40). En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 20 september 2018, OTP Bank och OTP Faktoring ( C‑51/17, EU:C:2018:750), punkt 37).

13 Det ska preciseras att det enbart råder tvivel om huruvida delfråga 3 c är relevant, vilket jag tar upp i samband med prövningen av frågorna i den tredje kategorin.

14 Denna formulering, och närmare bestämt användningen av begreppet verkställighet, kan ge intryck av att det aktuella ändringsbeslutet utgör en åtgärd av processuell karaktär och inte en åtgärd som avser beslutet i sak.

15 I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna av den 1 september 2005 (KOM(2005) 391 slutlig) föreskrivs endast prövning i domstol.

16 Om lagstiftaren endast hade åsyftat situationen för det tredje prövningsorganet skulle lagstiftaren ha lagt till ett kommatecken på följande sätt: … inför en behörig rättslig myndighet eller förvaltningsmyndighet, eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning.

17 Dom av den 17 juli 1997, Ferriere Nord/kommissionen ( C‑219/95 P, EU:C:1997:375, punkt 15).

18 Dom av den 13 september 2017, Khir Amayry ( C‑60/16, EU:C:2017:675, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

19 I princip 5.2 anges att överklagandet ska ge de processuella garantier som krävs och ha vissa särdrag, bland annat att fristen för att överklaga inte får vara orimligt kort. I förevarande fall är tidsfristen endast 24 timmar.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 60).

21 Se dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 38), och dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 48).

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 52).

23 Se, analogt, dom av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960, punkterna 39 och 40).

24 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Abdida ( C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 51).

25 Europadomstolen, 13 december 2012, De Souza Ribeiro mot Frankrike, § 83 och där angiven rättspraxis. Europadomstolen angav att klagande hade kunnat väcka talan vid en förvaltningsdomstol som uppfyller kraven på oberoende, opartiskhet och behörighet att pröva invändningarna enligt artikel 8 (§ 92).

26 Dom av den 29 juli 2019, Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 56).

27 I kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83) anges följande: Beskrivning av prövande organ: I linje med artikel 6 och 13 i Europakonventionen och artikel 47 i EU-stadgan måste överklagandeorganet vara en oavhängig och opartisk domstol. Artikel 13.1 i återvändandedirektivet är starkt inspirerad av Europarådets riktlinje 5.1 och bör tolkas i enlighet med relevant rättspraxis från Europadomstolen. I linje med denna rättspraxis kan det prövande organet även vara en förvaltningsmyndighet, förutsatt att den består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning och att det finns nationella bestämmelser som ger möjlighet till förnyad, rättslig prövning av beslutet i enlighet med de normer om rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs i artikel 47 i EU-stadgan.

28 Se dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465).

29 Se dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Överklagandets suspensiva verkan) ( C‑175/17, EU:C:2018:776), och dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Överklagandets suspensiva verkan) ( C‑180/17, EU:C:2018:775).

30 Även om det i domen av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 58), angavs att det fanns en rätt till ett effektivt rättsmedel i åtminstone en instans – ett uttryck av vilket det går att dra slutsatsen att det är möjligt att ett överklagande kan prövas av ett organ som inte är en domstol, men att det nödvändigtvis prövas av en rättslig instans – angav domstolen i domen av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Överklagandets suspensiva verkan) ( C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 37), och i domen av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid (Överklagandets suspensiva verkan) ( C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 33) att rätten till ett effektivt domstolsskydd är begränsa[d] till att det ska finnas ett rättsmedel utan närmare preciseringar.

31 I förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 2 september 2018 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (COM(2018) 634 final), som fortfarande behandlas, föreskrivs i artikel 16 som avser rättsmedel att den berörda tredjelandsmedborgaren ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av sådana beslut om återvändande inför en behörig rättslig myndighet, och att tredjelandsmedborgaren ska beviljas rätt att överklaga beslutet om återvändande i en enda instans om detta beslut grundar sig på ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd som varit föremål för en rättslig prövning i enlighet med den sekundärrättsliga bestämmelsen som reglerar ansökan. Således anges inte längre förvaltningsmyndighet eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning, i egenskap av prövningsorgan.

32 Se dom av den 19 mars 2020, LH (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218) och förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet LH (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2019:1056).

33 I den mån den ungerska regeringens argument kan förstås som ett påstående om att tolkningsfrågorna i den andra kategorin inte kan tas upp till sakprövning på grund av att de saknar relevans, ska det erinras om att den hänskjutande domstolen ska pröva en talan om fastställelse av att den behöriga nationella myndigheten har underlåtit att fastställa vistelseort för klagandena i de nationella målen, ett en talan som innebär att det först ska fastställas vilken rättslig ställning klagandena har, vilket utgör föremålet för tolkningsfrågorna.

34 Bodart S., Article 18. Droit d’asile, i Picod F. och Van Drooghenbroeck S. (ed.), Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, 2020, s. 499.

35 Jag noterar i detta avseende att det framgår av beslutet om hänskjutande att Fövárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Huvudstadsregionen Budapest) ogillade överklagandena av besluten om avvisning av deras asylansökan på grundval av konstaterandet att grunden säkert transitland inte var oförenlig med direktiv 2013/32, eftersom den kunde omfattas av grunden säkert tredjeland.

36 Se förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM(2000) 578 slutlig (EGT C 262E, 2001, s. 231), kommentaren om artikel 22. Följande anges: I det här förslaget finns inga uttryckliga krav på att (åter)inresa måste garanteras, men vid en tillämpning av principen om säkert tredje land bör man ta hänsyn till hur myndigheterna i det tredje landet kommer att reagera på sökandens ankomst. Också här bör bedömningen göras från fall till fall av varje medlemsstat på grundval av relevanta uppgifter, bland annat tidigare erfarenheter, information från [Förenta nationernas höga kommissariat för flyktingar] och andra medlemsstater samt förekomsten av återtagandeavtal (min kursivering). I detta avseende se även flyktingkommissariatets dokument Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries, april 2018, tillgänglig på adressen http://bit.ly/2ON4D0I, där det tydligt preciseras att [p]rior to transfer, it is important, keeping with relevant international standard, individually to assess whether the third state will: (re)admit the person … (före överföringen är det, i enlighet med relevanta internationella normer, viktigt att göra en individuell bedömning av huruvida tredjelandet kommer att tillåta sökanden att resa in i landet (på nytt)).

37 Min kursivering.

38 Det ska i detta hänseende påpekas att i förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM(2016) 467 final) (Förslaget till den nya förfarandeförordningen), föreslås, förutom en ändring av terminologin [i den franska versionen], att det ska göras en väsentlig ändring av definitionen av ett slutligt beslut (artikel 4.2 d). Ett sådant begrepp borde enligt förslaget nämligen omfatta ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande … inbegripet ett beslut om att neka prövning av ansökan (min kursivering). Den föreslagna ändringen bekräftar enligt min mening att denna typ av beslut inte omfattas av tillämpningsområdet för nämnda begrepp enligt direktiv 2013/32.

39 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 53), i vilken domstolen motiverade att tolkningen medförde begränsningar för medlemsstaternas processuella autonomi, när det rör sig om att anta ett nytt beslut avseende en ansökan om internationellt skydd efter det att det ursprungliga administrativa beslutet om att avslå en sådan ansökan upphävs, bland annat på grund av behovet att gynna det syfte som eftersträvas med direktiv 2013/32, som består i att säkerställa att ansökningar av detta slag handläggs så snart som möjligt.

40 Dom av den 19 mars 2019 ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 100).

41 Det är för övrigt på detta sätt som den ungerska lagstiftaren tycks ha förstått denna bestämmelse när den i 51/A § i lagen om rätt till asyl införde en bestämmelse där det föreskrivs att [o]m ett säkert tredjeland inte tar emot sökanden ska den behöriga asylmyndigheten återkalla sitt beslut och genomföra asylförfarandet. Det preciseras att detta inte utesluter att den berörda personen, i enlighet med artiklarna 27 och 28 i direktiv 2013/32, uttryckligen eller underförstått kan återkalla sin ansökan innan det administrativa förfarandet återupptas.

42 Det framgår av diskussionerna vid förhandlingen att en av klagandena i de nationella målen har ingett en ny ansökan om internationellt skydd, vilken av den behöriga nationella myndigheten har kvalificerats som en efterföljande ansökan och avvisats.

43 En efterföljande ansökan definieras i artikel 2 q som en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan, inklusive fall där sökanden uttryckligen har dragit tillbaka sin ansökan och fall där den beslutande myndigheten har avslagit en ansökan efter ett implicit återkallande enligt artikel 28.1.

44 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Tall ( C‑239/14, EU:C:2015:824, punkt 46), i vilken domstolen slog fast att om en person gör en efterföljande ansökan utan att nya bevis eller skäl läggs fram, skulle [det] vara orimligt om medlemsstaterna vore skyldiga att genomföra ett nytt fullständigt prövningsförfarande (min kursivering). Se även flyktingkommissariatets dokument UNCHR Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procédure Regulation, april 2019, om förslaget till den nya förfarandeförordningen, tillgänglig på följande adress https://www.refworld.org/docid/5cb597a27.html, där följande anges: In UNHCR’s view, treating an application as a subsequent application is justified only if the previous claim was considered fully on the merits, involving all the appropriate procedural safeguards.

45 Även om domstolen genom det sätt på vilket den hänskjutande domstolens fråga är formulerad uppmanats att uttala sig om huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med unionsrätten, vilket den inte är behörig att göra i förfarandet för förhandsavgörande, framgår det av fast rättspraxis att det i en sådan situation ankommer på domstolen att tillhandahålla den hänskjutande domstolen uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2014, Almos Agrárkülkereskedelmi, C‑337/13, EU:C:2014:328, punkt 18).

46 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).

47 Eftersom det i artikel 43 i direktiv 2013/32 inte föreskrivs någon utgångspunkt för när fristen på högst fyra veckor ska börja löpa, anser jag att det är lämpligt att hänvisa till ordalydelsen i artikel 31 i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna ska säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in. Jag anser att den således fastställda utgångspunkten för förfarandet, som kan anses vara normal, är i tillämpliga delar tillämplig på gränsförfarandet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, under de omständigheter som är aktuella i de nationella målen, kontrollera om tidsfristen har löpt ut, varvid det ska påpekas att det i begäran om förhandsavgörande endast hänvisas till det datum då ansökningarna om internationellt skydd ingavs.

48 Europadomstolen, 21 november 2019, Ilias och Ahmed mot Ungern, nr 47287/15.

49 Se, på asylområdet, dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 45) och dom av den 14 september 2017, K. ( C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 32).

50 Såsom framgår av förklaringarna avseende artikel 52 i stadgan, enligt vilka artikel 52.3 syftar till att säkerställa det nödvändiga sambandet mellan stadgan och Europakonventionen utan att detta inkräktar på unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi.

51 Under förutsättning att resultatet inte är till nackdel för någon annan rättighet som stadfästs i stadgan. Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Puškár ( C‑73/16, EU:C:2017:253, punkt 123).

52 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna av den 30 januari 2009 (KOM(2008) 815 slutlig).

53 Det är detta frihetsberövande inom platsen för inkvarteringen som enligt min mening skiljer begreppet förvar i artikel 2 h i direktiv 2013/33 från skyldighet[en] att stanna på en angiven ort som är angiven i artikel 8.4 i samma direktiv.

54 Även om det är riktigt att asylsökande som är inkvarterade i transitområdet i Röszke har en Wi-Fi-anslutning och får behålla sina mobiltelefoner, anser jag att detta endast kan minska deras fysisk isolering.

55 Artikel 5.1 har följande lydelse: De yttre gränserna får passeras endast vid gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider. Öppethållandetiderna ska tydligt anges vid gränsövergångsställen som inte är öppna dygnet runt. Ungern har inte tillämpat undantaget i artikel 5.2 i kodexen om Schengengränserna i förevarande fall.

56 Klagandena i de nationella målen har i sina yttranden hänvisat till statistik i rapporten från Belgrade Centre for Human Rights, Right to Asylum in the Republic of Serbia 2018, Belgrad, 2018, s. 29 och 30.

57 Det ska även erinras om att om Ungern under dessa omständigheter tillät utresa utan att dessförinnan göra en noggrann kontroll vid utresa, som ska göras enligt artikel 8.3 g i kodexen om Schengengränserna, skulle det ha kunnat betraktas som ett åsidosättande av bestämmelsen. Dessa kontroller ska omfatta följande: … Kontroll av att tredjelandsmedborgaren är i besittning av en giltig resehandling för gränsövergång. ii) Kontroll av resehandlingen för att upptäcka tecken på del- eller helförfalskning. iii) Om möjligt, kontroll av att tredjelandsmedborgaren inte anses vara ett hot mot allmän ordning, inre säkerhet eller någon av medlemsstaternas internationella förbindelser.

58 I artikel 3.4 i direktiv 2008/115 definieras beslut om återvändande som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.

59 Frågan om huruvida förvaret är lagligt är inte en fråga om det finns ett beslut som får till följd att de berörda migranterna tas i förvar, utan om det faktiskt finns ett beslut som syftar till att ta dem i förvar.

60 Dom av den 19 juni 1990 ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 20).

61 Två exempel på resonemang om ett effektivt domstolsskydd och interimistiska åtgärder finns i domen av den 11 januari 2001, Kofisa Italia ( C‑1/99, EU:C:2001:10), och i domen av den 11 januari 2001, Siples ( C‑226/99, EU:C:2001:14).

62 Se beslut av domstolens ordförande av den 29 januari 1997, Antonissen/rådet och kommissionen ( C‑393/96 P (R), EU:C:1997:42, punkt 36 och där angiven rättspraxis), samt dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163, punkterna 40 och 41), och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 103 och 104).

63 Jag anser inte att det i detta sammanhang är relevant att göra en bedömning av om det eventuellt är uppenbart att förvaret är olagligt, vilket anges i förevarande tolkningsfråga.

64 Dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 41), och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 104).