Förslag till avgörande av generaladvokaten Jean Richard de la Tour föredraget den 11 januari 2024

1 Originalspråk: franska.

2 Nedan kallade mobila EU-medborgare.

3 Kommissionen har väckt en identisk talan mot Republiken Tjeckien (mål C‑808/21) vilken behandlas på ett samordnat sätt. En för dessa båda mål gemensam förhandling hölls den 12 september 2023.

4 Nedan kallad stadgan.

5 EGT L 329, 1993, s. 34; svensk specialutgåva, område 1, volym 3 s. 76; polsk specialutgåva, område 20, volym 1, s. 7.

6 EGT L 368, 1994, s. 38; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 80; polsk specialutgåva, område 20, volym 1, s. 12.

7 Dz. U. av 1997, nr 98, position 604, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2022, position 372).

8 Dz. U. av 2011, nr 21, position 112, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 1319).

9 Dz. U. av 1993, nr 7, position 34, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 805).

10 Dz. U. av 1989, nr 20, position 104, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 2261).

11 Se även artikel 129 i domstolens rättegångsregler.

12 Se dom av den 24 mars 1993, CIRFS m.fl./kommissionen ( C‑313/90, EU:C:1993:111, punkt 22), och dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet ( C‑141/05, EU:C:2007:653, punkterna 27 och 28).

13 Se, bland annat, beträffande domstolens prövning, dom av den 2 juni 2016, kommissionen/Nederländerna ( C‑233/14, EU:C:2016:396, punkt 43), och dom av den 22 september 2016, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑525/14, EU:C:2016:714, punkt 14), samt, beträffande villkor som ska vara uppfyllda, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 188–190 och där angiven praxis).

14 Se, analogt, dom av den 30 september 2010, kommissionen/Belgien ( C‑132/09, EU:C:2010:562, punkterna 40 och 41).

15 Kommissionen har hänvisat till tionde skälet i direktiv 93/109 och fjortonde skälet i direktiv 94/80.

16 Kommissionen har hänvisat till Europadomstolens dom av den 30 januari 1998, Turkiets förenade kommunistparti m.fl. mot Turkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 44), samt, beträffande betydelsen av politiska partier, som ett exempel, domarna av den 25 maj 1998, Socialistpartiet m.fl./Turkiet (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, § 41), och av den 13 februari 2003, Refah Partisi (Välfärdspartiet) m.fl./Turkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, §§ 86–89).

17 Nedan kallade Venedigkommissionens riktlinjer. Se andra upplagan av dessa riktlinjer (studie nr 881/2017). Kommissionen har hänvisat till kommentarerna i punkt 1 (s. 5) samt punkterna 17 och 18 (s. 9) i dessa riktlinjer. Beträffande den länk som partierna utgör mellan medborgare och offentliganställda, har denna institution hänvisat till punkt 18 (s. 9).

18 Se punkterna 72 och 73 i detta förslag till avgörande. Vidare anser kommissionen att Republiken Polen inte har motiverat varför en anslutning till ett politiskt parti skulle vara av mindre vikt än kandidaternas personlighet.

19 Kommissionen har hänvisat till den rapport som finansierats av kommissionens program Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap (2014–2020), med rubriken Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland (Rapport om mobila unionsmedborgares politiska deltagande: Polen), oktober 2018, s. 14, som finns tillgänglig på följande webbplats: https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.

20 Kommissionen har, på området valförfarande, hänvisat till domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger ( C‑300/04, EU:C:2006:545).

21 Kommissionen har hänvisat till domen av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland ( C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 108).

22 Denna institution har hänvisat till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 88), och understrukit att domstolen har preciserat att medlemsstaterna, när de tillämpar EUF‑fördragets bestämmelser om ställningen som unionsmedborgare, är skyldiga att följa bestämmelserna i stadgan.

23 Kommissionen har erinrat om att denna bestämmelse motsvarar artikel 11 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).

24 Kommissionen har återigen hänvisat till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602). Beträffande att nationella bestämmelser ska respektera den rätt till föreningsfrihet som föreskrivs i artikel 12 i stadgan, har den hänvisat till domen av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) ( C‑78/18, EU:C:2020:476).

25 Kommissionen har, beträffande artikel 16 i Europakonventionen, hänvisat till Europadomstolens dom av den 27 april 1995, Piermont mot Frankrike (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), enligt vilken unionens medlemsstater inte får göra denna bestämmelse gällande mot medborgare i andra medlemsstater som åberopar sina rättigheter enligt fördraget.

26 Republiken Polen har hänvisat till direktiven 93/109 och 94/80 samt specifikt till femte skälet i det förstnämnda och fjärde skälet i det sistnämnda.

27 Detta argument grundar sig på bestämmelserna i artikel 16 i Europakonventionen.

28 Republiken Polen har hänvisat till två undersökningsrapporter av Centrum Badania Opinii Społecznej (Centrum för opinionsundersökningar), nr 165/2018 med rubriken Skäl för lagd röst i kommunalvalen 2018, respektive nr 96/2014 med rubriken Val till Europaparlamentet i polackernas uttalanden efter valet, som genomförts på grundval av utfrågade personers uttalande.

29 I detta hänseende har Republiken Polen angett att det vid de senaste kommunalvalen, som hölls år 2018, var fyra mobila unionsmedborgare som ställde upp som kandidater, varav två som kandidater i ett partis eller en partikoalitions valkommitté. En av dessa kandidater blev i detta sammanhang vald. Vid de val till Europaparlamentet som ordnades år 2019 var det ingen mobil unionsmedborgare som ställde upp. Republiken Polen har påpekat att, trots att mobila unionsmedborgare har visat ett svagt intresse för att ställa upp i valen, även om det även ska beaktas att antalet mobila unionsmedborgare bosatta i Polen sammantaget är lågt, har hälften av dessa medborgare ställt upp på listan för ett partis eller en partikoalitions valkommitté. Detta ska jämföras med den konsekvensbedömningsrapport som medföljde rådets förslag till direktiv, som framställdes den 25 november 2021, om fastställande av villkor för utövande av rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat i vilken de inte har medborgarskap (arbetsdokument SWD(2021) 357 final), som kommissionen har hänvisat till. En mobil unionsmedborgare har påstått sig ha ställt upp i val till Europaparlamentet i sin bosättningsmedlemsstat och hindrats av den omständigheten att det var omöjligt att ansluta sig till ett politiskt parti. Republiken Polen har påpekat att uppgifterna i denna rapport grundar sig på ett lågt antal medverkande.

30 Se artikel 403 i vallagen.

31 Enligt Republiken Tjeckien innebär artikel 19.2 EG, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget, det vill säga nuvarande artikel 22 FEUF, nämligen endast att förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet tillämpas på frågan om rösträtt och valbarhet. Den har hänvisat till domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger ( C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53).

32 Kommissionen har, per analogi, vad gäller artikel 21 FEUF, hänvisat till domen av den 14 november 2017 Lounes ( C‑165/16, EU:C:2017:862), och domen av den 5 juni 2018, Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:385).

33 Denna medlemsstat har lagt till följande hänvisningar: Se dom av den 12 maj 1998, Martínez Sala ( C‑85/96, EU:C:1998:217, punkterna 58 och 63). I detta mål avsåg tvisten frågan om huruvida den berörda mobila unionsmedborgaren skulle anses vara en arbetstagare, och Se dom av den 29 juni 1999, kommissionen/Belgien ( C‑172/98, EU:C:1999:335, punkt 12), och förslag till avgörande av generaladvokaten Cosma kommissionen/Belgien ( C‑172/98, EU:C:1999:43, punkt 11).

34 Kommissionen har här återgett en del av tredje skälet i detta direktiv.

35 Samma resonemang är tillämpligt på rösträtt. Artikel 22 FEUF garanterar rätten att vara väljare i ett skede då denna ställning ännu inte har uppnåtts.

36 Denna medlemsstat har, bland annat, hänvisat till domen av den 14 mars 2019, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑399/17, EU:C:2019:200, punkt 51).

37 Kommissionen har påpekat att den dock har gett minst ett exempel av detta slag. Se den konsekvensbedömningsrapport som det hänvisas till i fotnot 29 i detta förslag till avgörande.

38 C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 108.

39 Kommissionen har bekräftat sin hänvisning till punkt 108 i domen av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland ( C‑441/02, EU:C:2006:253), och har även hänvisat till den rättspraxis som nämns i denna punkt.

40 Se, på området val, rörande fastställande av innehavare av valrättigheter, domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger ( C‑300/04, EU:C:2006:545, punkterna 45 och 52), och domen av den 6 oktober 2015, Delvigne ( C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42). Se även, beträffande rättigheter knutna till unionsmedborgarskap, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo ( C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 52). Se, slutligen, beträffande unionens värden, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 64–67 och där angiven rättspraxis).

41 Domstolen har slagit fast att det följer av artikel 8 första stycket och artikel 12 i akten av den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet (EGT L 278, 1976, s. 5), i vilken de principer anges som ska tillämpas på förfarandet för att välja Europaparlamentets ledamöter genom allmänna direkta val, att medlemsstaterna i princip fortfarande har befogenhet att reglera valförfarandet. Se dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies ( C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkterna 67–69).

42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2022, kommissionen/Österrike (Indexering av familjeförmåner) ( C‑328/20, EU:C:2022:468, punkt 57).

43 Se artikel 22 FEUF in fine och fjärde och sjätte skälen i direktiv 93/109, samt fjärde och femte skälen i direktiv 94/80. Dessa direktiv beskriver gemensamma villkor för utövandet av rösträtt och valbarhet beträffande, exempelvis, unionsmedborgarskap och den varaktighet för bosättningen som fastställs av bosättningsstaten, villkoren för upptagande i röstlängderna och för ansökan om att få kandidera, samt i vilka fall rätten inte ska få utövas.

44 Beträffande beteckningen grundläggande ställning, se bland annat dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques ( C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

45 Se första – tredje skälen i direktiven 93/109 och 94/80. Enligt Selon Shaw, J., Sovereignty at the Boundaries of the Polity, i Walker, N., Sovereignty in Transition, Hart Publishing, London, 2003, sidorna 461–500, särskilt s. 471, motsvarar bestämmelserna om valrättigheterna en stor del av mervärdet av bestämmelserna i Maastrichtfördraget. Möjligheten att delta i direkta val till Europaparlamentet existerar nämligen sedan akten av den 20 september 1976 (se fotnot 41 i detta förslag till avgörande). Det är endast sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft som denna rättighet regleras av EG-fördraget, i artikel 8b, därefter artikel 19 EG, och i artikel 22 FEUF. Se, för en erinran om lagstiftningshistoriken, Shaw, J. och Khadar, L., Article 39, i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., och Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, andra upplagan, Hart Publishing, Oxford, 2021, sidorna 1085–1112, särskilt punkterna 39.33 och 39.34 (sidorna 1093 och 1094). Detsamma gäller sedan detta fördrag beträffande kommunalval. För en detaljerad historik, se Groenendijk, K., Article 40, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, a.a., sidorna 1113–1123, särskilt punkt 40.17 (s. 1118). Se, beträffande artikel 19 EG, dom av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket ( C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66), och, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne ( C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42).

46 Se tredje skälen i direktiven 93/109 och 94/80, samt, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques ( C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).

47 Enligt artikel 6.1 FEU ska den ha samma rättsliga värde som fördragen.

48 I förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) (nedan kallade förklaringarna avseende stadgan) anges att artikel 39.1 motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 20.2 FEUF och att artikel 22 FEUF utgör den rättsliga grunden för antagande av de närmare arrangemangen för utövandet av denna rättighet.

49 Enligt förklaringarna avseende stadgan motsvarar [denna artikel] den rättighet som garanteras i artikel 20.2 FEUF och artikel 22 FEUF utgör den rättsliga grunden för antagande av de närmare arrangemangen för utövandet av denna rättighet. Se dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques ( C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 51).

50 Se dom av den 20 september 2001, Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31).

51 Se artikel 2 FEU. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 64 och 67, samt där angiven rättspraxis), att jämföra med domen av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) (( C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 112), grundad på det underförstådda sambandet mellan tre värden som anges i artikel 2 FEU, nämligen demokrati, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna). Beträffande institutionernas kontrollbehörighet, se dom av den 16 februari 2022, Ungern/Europaparlamentet och rådet ( C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 159).

52 Domstolen har slagit fast att artikel 10.1 är ett konkret uttryck för värdet demokrati som nämns i artikel 2 FEU. Se dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies ( C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).

53 Se tionde skälet och artikel 14.1 andra stycket i direktiv 93/109 samt fjortonde skälet och artikel 12.1 c i direktiv 94/80. Se även, angående betydelsen av denna omständighet, Shaw, J., Sovereignty at the Boundaries of the Polity, a.a., s. 478, enligt vilken [v]alrättigheterna … är kompletterande rättigheter i förhållande till unionsmedborgares migration, vilka ska fastställas av unionen och som ska fungera som en skyddande politisk uppsättning för att främja en djupare känsla av tillhörighet för unionsmigranten i mottagarmedlemsstaten samt avseende vissa aspekter av vederbörandes politiska kultur och begränsa nackdelarna av den förlust av politiska rättigheter som migranten kan utsättas för på grund av att han eller hon har lämnat sin ursprungsmedlemsstat (fri översättning).

54 Bestämmelserna om likabehandling av inhemska medborgare respektive utländska medborgare förbjuder, enligt fast rättspraxis, inte bara öppen diskriminering grundad på medborgarskap, utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. Se dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland ( C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 29).

55 Se, för ett liknande resonemang, sjätte skälet i direktiv 93/109 och femte skälet i direktiv 94/80.

56 Beträffande tillämpningen av artikel 18 FEUF, som Republiken Tjeckien har åberopat, ska det hänvisas till domen av den 11 juni 2020, TÜV Rheinland LGA Products och Allianz IARD ( C‑581/18, EU:C:2020:453, punkt 33 och där angiven rättspraxis). Domstolen erinrade om principen att de nationella åtgärderna ska prövas mot bakgrund av artikel 18 första stycket FEUF endast i den mån de tillämpas på situationer som inte omfattas av särskilda regler om icke-diskriminering som föreskrivs i EUF-fördraget.

57 Se särskilt punkterna 17 och 18 (s. 9).

58 Se, i detta hänseende, beträffande finansiering och tillgång till media, Venedigkommissionens riktlinjer, punkt 185 (sidorna 59 och 60).

59 Se punkt 50 i detta förslag till avgörande. Se vidare Europadomstolens dom av den 8 juli 2008, Yumak och Sadak mot Turkiet (CE:ECHR:2008:0708JUD00102260, § 107 och där angiven rättspraxis). Denna domstol har, i fast praxis, slagit fast att den politiska debatten, till vilken de politiska partierna bidrar, utgör kärnan av begreppet demokratiskt samhälle.

60 Denna bestämmelse avser europeiska politiska partier. Lydelsen i artikel 191 första stycket har i huvudsak återgetts i bestämmelsen.

61 Se förklaringarna avseende stadgan.

62 Beträffande det samband som fastställts mellan artiklarna och 39 och 40 i stadgan och dess artikel 12.2 avseende de politiska partiernas roll, se Costa, O., Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen , i Picod, F., Rizcallah, C. och Van Drooghenbroeck, S., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, tredje upplagan, Bruylant, Bryssel, 2023, sidorna 1043–1068, särskilt punkt 6 (s. 1048) och, i samma samling, Ducoulombier, P., Article 12 – Liberté de réunion et d’association, sidorna 313–327, särskilt punkt 6 (sidorna 317 och 318). Se även Shaw, J., och Khadar, L., a.a., punkt 39.04 (s. 1087), och Groenendijk, K., a.a., punkt 40.26 (s. 1120).

63 Se punkt 99 i detta förslag till avgörande.

64 Denna artikel motsvarar artikel 10 i Europakonventionen. Se förklaringarna avseende stadgan.

65 Se även, i detta hänseende, artikel 3 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, och Europadomstolens dom av den 18 februari 1999, Matthews mot Förenade kungariket, (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, § 44), angående tillämpningen av denna bestämmelse på val av medlemmar till Europaparlamentet.

66 Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) ( C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 111–114).

67 Se Europadomstolens dom av den 30 januari 1998, Turkiets förenade kommunistparti m.fl. mot Turkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 25). I denna preciseras att de politiska partierna motsvarar en form av förening som är väsentlig för en välfungerande demokrati. Mot bakgrund av betydelsen av denna i [Europadomstolen] system …, rådet det inga tvivel om att de omfattas av artikel 11. Beträffande betydelsen av medborgarnas deltagande i det offentliga livet i bredare bemärkelse, se bland annat Europadomstolens dom av den 17 februari 2004, Gorzelik m.fl. mot Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 och 92), och dom av den 8 oktober 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti och Israfilov mot Azerbajdzjan (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, §§ 52 och 53).

68 Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) ( C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37).

69 Se den rapport om politiskt deltagande till vilken hänvisas i punkt 19 i detta förslag till avgörande, s. 14.

70 Se, för ett liknande resonemang, femte skälet i direktiv 93/109 och fjärde skälet i direktiv 94/80. Se även dom av den 12 september 2006, Eman och Sevinger ( C‑300/04, EU:C:2006:545, punkterna 52 och 53).

71 Se punkt 104 i detta förslag till avgörande. Se, i detta hänseende, beträffande förbehållet av tillgången till vissa befattningar för nationella medborgare och deltagande i val till en parlamentarisk församling, femte och sjätte skälen samt artikel 5.3 och 5.4 i direktiv 94/80. Beträffande medlemsstaternas bestämmelser inom ramen för detta handlingsutrymme, se den konsekvensbedömningsrapport som anges i fotnot 29 i detta förslag till avgörande, punkt 1.3.6 (s. 20), och analys av Blacher, P., Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, i Picod, F., Rizcallah, C. och Van Drooghenbroeck, S., a.a., sidorna 1069–1088, särskilt punkt 16 (sidorna 1083 och 1084). När det gäller begränsningarna av rösträtt och valbarhet, särskilt med utgångspunkt i andelen mobila unionsmedborgare i bosättningsmedlemsstaten och varaktigheten av deras bosättning, se artikel 14 i direktiv 93/109 och artikel 12 i direktiv 94/80. Se även kommentarer av Shaw, J., och Khadar, L., a.a., punkt 39.74 (s. 1104), beträffande val till Europaparlamentet, samt av Groenendijk, K., a.a., punkterna 40.27 och 40.28 (s. 1121), beträffande kommunalval.

72 Se, i detta hänseende, Venedigkommissionens riktlinjer, punkterna 153 och 155 (sidorna 49 och 50). Se även, för en illustration, Alina Ostlings rapport finansierad av kommissionens program Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap för perioden 2014–2020, med titeln Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation, punkt 4.1.2 (s. 27).

73 Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).

74 Se andra och femte skälen i stadgans ingress.

75 Beträffande räckvidden av denna artikel hänvisas till punkterna 101, 110 och 113 i detta förslag till avgörande.

76 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/Europaparlamentet och rådet ( C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 127), och dom av den 16 februari 2022, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 145). Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).