Förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina föredraget den 29 juni 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 av den 20 juni 2019 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet (EUT L 188, 2019, s. 67) (nedan kallad förordning 2019/1157).

3 Denna skyldighet är tillämplig från och med den 2 augusti 2021. Se artikel 16 i förordning 2019/1157.

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1) (nedan kallad den allmänna dataskyddsförordningen).

5 Dom av den 17 oktober 2013, Schwarz ( C‑291/12, EU:C:2013:670) (nedan kallad domen i målet Schwarz).

6 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (EUT L 385, 2004, s. 1) (nedan kallad förordning nr 2252/2004).

7 Det nu aktuella målet har även ett nära samband med mål C‑280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen och Liga voor Mensenrechten, som ännu inte har avgjorts av EU-domstolen.

8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess ändrade lydelse (nedan kallat direktiv 2004/38).

9 Kommissionens genomförandebeslut C(2018)7767 av den 30 november 2018 om tekniska specifikationer för en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland och om upphävande av beslut C(2002)3069 (C(2018) 7767 final) (nedan kallat kommissionens beslut C(2018) 7767).

10 Lag av den 18 juni 2009 (BGBl. I s. 1346), i dess lydelse enligt artikel 2 i lagen av den 5 juli 2021 (BGBl. I s. 2281) (nedan kallad PAuswG).

11 Europeiska datatillsynsmannens yttrande 7/2018 av den 10 augusti 2018 om förslaget till förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och andra handlingar (EUT C 338, 2018, s. 22) (nedan kallat datatillsynsmannens yttrande 7/2018).

12 Dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/Parlamentet och rådet ( C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

13 Ibidem (punkt 32 och där angiven rättspraxis).

14 Domen i målet Schwarz, punkt 20.

15 Se dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).

16 Se även skäl 46 i förordning 2019/1157.

17 I detta skäl anges uttryckligen att införande av minimisäkerhetsstandarder och införlivande av biometriska uppgifter på identitetskort är viktiga steg på vägen för att göra användningen av dessa handlingar säkrare i unionen och för att ge unionsmedborgarna möjlighet att till fullo utnyttja sin rätt till fri rörlighet.

18 Se, för ett liknande resonemang, förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet (COM(2018) 212 final), sida 4 (nedan kallat kommissionens förslag till förordning).

19 För en konceptuell ram för de allmänna och särskilda målen med kommissionens förslag till förordning, se Commission Staff Working Document – Impact Assessment av den 17 april 2018 (SWD(2018) 110 final), sida 24 (nedan kallad kommissionens konsekvensbedömning).

20 Se skäl 28 i förordning 2019/1157.

21 Dom av den 17 februari 2005, Oulane ( C‑215/03, EU:C:2005:95, punkt 22).

22 Se även artikel 8.3 i direktiv 2004/38, under rubriken Administrativa formaliteter för unionsmedborgare.

23 Se artikel 35 i direktiv 2004/38.

24 Såsom är fallet till exempel när det gäller medlemsstater som Irland, där inre gränskontroller fortsatt är i kraft, eller när det gäller det tillfälliga återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna i enlighet med artikel 23 och följande artiklar i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1), i dess ändrade lydelse.

25 Se punkt 47 nedan.

26 I kommissionens konsekvensbedömning (punkt 6.1) nämns även fördelar för europeiska demokratiska rättigheter och för medborgarinitiativet.

27 Se, för ett liknande resonemang, sista meningen i skäl 15 i förordning 2019/1157 och skäl 28 i samma förordning, i vilket det, som jag angett ovan, anges att båda typerna av åtgärder för det första hjälper medlemsstaterna att lita på handlingarnas äkthet och för det andra ger offentliga myndigheter och privata aktörer tillräckliga garantier för att de ska kunna lita på identitetskorten när de används av unionsmedborgare i identifieringssyfte.

28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 april 2015, Willems m.fl. ( C‑446/12–C‑449/12, EU:C:2015:238, punkt 39).

29 Commission Staff Working Document – Impact Assessment av den 17 april 2018, som det hänvisas till i fotnot 19 ovan.

30 Se kommissionens konsekvensbedömning (punkt 1.1), i vilken det anges att mer än 15 miljoner unionsmedborgare uppehåller sig i en annan medlemsstat och att mer än 11 miljoner medborgare arbetar i en annan medlemsstat, utöver de många studerande som flyttar inom Europeiska unionen för utbildning eller praktik.

31 Kommissionens konsekvensbedömning, punkt 1.2 och bilaga 5.

32 Kommissionens konsekvensbedömning, punkt 2.1 och figur 2.1.

33 Kommissionens konsekvensbedömning, punkt 2.2.

34 Se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige ( C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

35 Se, bland annat, dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34).

36 Som den spanska regeringen har påpekat antogs förordning 2019/1157 i syfte att bidra till målet att förbättra säkerheten för resehandlingar, särskilt till följd av ändringen av kodexen om Schengengränserna, genom vilken det infördes en skyldighet att systematiskt kontrollera alla personer och deras resehandlingar – oavsett innehavarens nationalitet – i Schengens informationssystem (SIS) och i databasen över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD). Se, för ett liknande resonemang Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/458 av den 15 mars 2017 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller stärkandet av kontroller mot relevanta databaser vid de yttre gränserna (EUT L 74, 2017, s. 1). Se även kommissionens konsekvensbedömning, punkt 1.2 (sida 5).

37 Se, bland annat, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2010, Zanotti ( C‑56/09, EU:C:2010:288).

39 Ibidem (punkt 24 och där angiven rättspraxis).

40 Se artikel 4b i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 2002, s. 1).

41 Se domen i målet Schwarz (punkt 25), och dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 29). Jämför med förslaget till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i de förenade målen Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2013:845, punkt 64), i vilket han hävdade att i mål som rör personuppgifter som inte avser privatlivet ska endast artikel 8 i stadgan tillämpas.

42 Dom av den 3 oktober 2019, A m.fl. ( C‑70/18, EU:C:2019:823, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

43 Ibidem (punkt 55 och där angiven rättspraxis). Se även kommissionens konsekvensbedömning, punkt 6.1 (sidorna 34 och 35), i vilken det påpekas att biometriska uppgifter måste krypteras och att för detta ändamål behöver krypteringsnycklar utbytas med de särskilda myndigheterna – nämligen gränsbevakningen och polisen.

44 Domen i målet Schwarz (punkterna 24–30).

45 Denna insamling måste utföras i enlighet med de tekniska specifikationer som fastställs i kommissionens beslut C(2018) 7767 (se fotnot 9 ovan).

46 Se, beträffande den obligatoriska karaktären hos nationella identitetskort i Förbundsrepubliken Tyskland, 1 § punkt 1 PAuswG, som det hänvisas till i punkt 14 ovan.

47 Domen i målet Schwarz (punkt 33 och där angiven rättspraxis).

48 Ibidem (punkt 34). Se även dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 38).

49 Se 5 § punkt 9 PAuswG, som återges i punkt 15 ovan.

50 Se punkterna 97–107 nedan.

51 Se punkterna 33–37 ovan.

52 Se även kommissionens konsekvensbedömning, punkt 6.1 (sida 34), i vilken det även anges att utövandet av grundläggande politiska rättigheter (artiklarna 39 och 40 i stadgan) samt utövandet av rätten att göra framställningar (artikel 44 i stadgan) kommer att påverkas positivt genom att säkerhetsdetaljerna i nationella identitetskort förstärks.

53 Domen i målet Schwarz (punkt 36).

54 Se dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

55 Ibidem (punkt 47). Se även, beträffande artikel 8 i Europakonventionen, Europadomstolens dom i målet S och Marper mot Förenade kungariket [SK], nr 30562/04 och 30566/04, § 102, CEDH 2008-V).

56 Domen i målet Schwarz (punkt 48).

57 Ibidem

58 Se datatillsynsmannens yttrande 7/2018 (sida 3).

59 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Schwarz (punkt 41).

60 Det finns inte två människor, inte ens identiska tvillingar, som har samma fingeravtryck. Fingeravtrycken ändras inte heller, inte ens på grund av ålder, utom om det djupare lagret, eller basallagret, förstörs eller avsiktligt ändras med plastikkirurgi. Det finns tre huvudsakliga mönster i fingeravtryck, vilka benämns bågar, slingor och virvlar. Formen, storleken, antalet och arrangemanget av mindre detaljer i dessa mönster gör varje fingeravtryck unikt. Se https://www.interpol.int/How-we-work/Forensics/Fingerprints.

61 Se skäl 28 i förordning 2019/1157, som det hänvisas till i fotnot 27 ovan.

62 Som jag har angett ovan fastställs det redan i unionsrätten, för liknande syften, standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (förordning nr 2252/2004), en enhetlig utformning av visumhandlingar (förordning nr 1683/95 (EGT L 164, 1995, s. 1)) och en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (förordning nr 1030/2002), vilka bygger på en enhetlig strategi från unionslagstiftaren.

63 Domen i målet Schwarz (punkterna 43 och 44), där domstolen vidare konstaterade att även om det är riktigt att det finns en risk att metoden att kontrollera personers identitet med hjälp av fingeravtryck i undantagsfall inte ger ett optimalt resultat, leder en bristande samstämmighet mellan innehavarens biometriska uppgifter normalt till att de behöriga myndigheterna uppmärksammar den berörda personen och utför en grundligare kontroll för att slutgiltigt fastställa dennes identitet.

64 Se artikel 5 i förordning 2019/1157, i vilken det föreskrivs att identitetskort som inte uppfyller kraven i artikel 3 i förordningen blir ogiltiga när deras giltighetstid löper ut eller senast den 3 augusti 2031, beroende på vilket som infaller först.

65 Se kommissionens konsekvensbedömning, punkterna 5.2 och 6.1 och tabell 6.1, där det hänvisas till Alternativ ID 1. Detta alternativ utgörs av ett format med vissa gemensamma detaljer såsom informationen på kortet och minimisäkerhetsdetaljer med beaktande av ICAO:s dokument 9303 samt ett chip som innehåller en obligatorisk ansiktsbild.

66 Domen i målet Schwarz (punkt 48).

67 Ibidem (punkt 49).

68 Till exempel vid användning av system för automatisk gränskontroll. Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2225 av den 30 november 2017 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller användningen av in- och utresesystemet (EUT L 327, 2017, s. 1).

69 Se kommissionens konsekvensbedömning, punkt 7.1 (sida 49), i vilken kommissionen, efter att ha jämfört de olika alternativens effektivitet, drog slutsatsen att kombinationen av en ansiktsbild och två fingeravtryck är effektivare när det gäller att uppnå de särskilda målen att minska dokumentbedrägerier och förbättra autentiseringen av handlingar. Se även punkt 7.4 (sida 56) i samma dokument, där det anges att i syfte att förbättra acceptansen av nationella identitetskort och således främja målet med fri rörlighet är kombinationen av en ansiktsbild och två fingeravtryck att föredra framför ett krav på endast en ansiktsbild.

70 Maltoni, D., m.fl., Handbook of fingerprint recognition, Springer, andra utgåvan, Springer, 2009, s. 53.

71 Medlemsstaterna har däremot standardiserat interoperabilitetsinstrumenten för de biometriska kännetecken som avses i förordning 2019/1157. Se artikel 3.6 i denna förordning och kommissionens beslut C(2018) 7767.

72 Se skäl 23 i förordning 2019/1157.

73 Machine readable travel documents, dokument 9303, åttonde utgåvan, ICAO, 2021 (del 9, kapitel 4).

74 Även tio fingeravtryck kan anses proportionerligt. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2019, A m.fl. ( C‑70/18, EU:C:2019:823, punkt 58).

75 Se domen i målet Schwarz, (punkt 55). Se även Europadomstolens dom i målet S och Marper mot Förenade kungariket [SK], nr 30562/04 och 30566/04, § 103, CEDH 2008-V.

76 Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 54 och följande punkter).

77 Se även skäl 22 i förordning 2019/1157.

78 Antagen av Förenta nationernas generalförsamling genom resolution 44/25 den 20 november 1989. Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990.

79 Se, bland annat, bilaga III till kommissionens beslut C(2018) 7767, punkt 5, under rubriken Frågor om uppgifternas säkerhet och integritet.

80 Se artikel 11.7 i förordning 2019/1157, enligt vilken medlemsstaterna varje år ska överlämna en förteckning till kommissionen över behöriga myndigheter som har tillgång till biometriska uppgifter. Kommissionen ska offentliggöra en sammanställning av dessa nationella förteckningar på internet.

81 Se skäl 19 i förordning 2019/1157. Se även artikel 4.3 i förordning nr 2252/2004, där samma begränsade användning fastställs för pass och resehandlingar.

82 Såsom kommissionen förklarade vid förhandlingen framgår det av kommissionens beslut C(2018) 7767 att terminalautentisering går till så att avläsningsutrustningen skickar meddelande om tillstånd till avläsning i form av olika digitala certifikat till chipet i identitetskortet. Chipet i identitetskortet kan således kontrollera terminalcertifikatets äkthet. Detta innebär i praktiken att endast de behöriga myndigheter som räknas upp i artikel 11.7 i förordning 2019/1157 och inga andra myndigheter eller personer kan få åtkomst till biometriska uppgifter.

83 Se interinstitutionellt ärende av den 22 februari 2019, i vilket det förklaras att enligt kompromisstexten behåller rådet alla de centrala delarna av sitt förhandlingsmandat, framför allt vad gäller … medlemsstaternas förmåga att upprätta och underhålla biometriska databaser i linje med nationell lagstiftning, och vilket finns på https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6412–2019-INIT/en/pdf.

84 Se även kommissionens konsekvensbedömning, punkt 6 (sidorna 33 och 35), där det anges att inget i dessa initiativ ska utgöra en rättslig grund för centraliserad lagring av insamlade uppgifter … eller för användning av sådana uppgifter för andra ändamål än att kontrollera handlingens äkthet och innehavarens identitet …, och att varje genomförande måste vara förenligt med unionsrätten och de grundläggande rättigheter som den skyddar.

85 Se fotnot 11 ovan.

86 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 110), och dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Bavarian Lager ( C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkt 56). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i de förenade målen Luxembourg Business Registers ( C‑37/20 och C‑601/20, EU:C:2022:43, punkt 66).