Förslag till avgörande av generaladvokat Anthony Collins föredraget den 15 juni 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 I oktober 2015 offentliggjorde Onderzoeksraad voor Veiligheid (forskningsrådet för säkerhet, Nederländerna) rapporter om tre utredningar: en om omständigheterna kring nedskjutningen av flyg MH17, en om beslutsprocessen avseende flygrutter och en om förfarandet för att sammanställa passagerarlistor. Forskningsrådet för säkerhet utfärdade rekommendationer för att förhindra sådana katastrofer i framtiden. En gemensam utredningsgrupp för MH17, bestående av medlemmar från polisen och rättsliga myndigheter i Belgien, Nederländerna, Australien, Malaysia och Ukraina, är i färd med att genomföra en brottsutredning.

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007 (EUT L 122, 2014, s. 18).

4 Eccairs (Europeiska samordningscentrumet för rapporteringssystem för luftfartsincidenter) är den mjukvara som används av alla medlemsstater och av det europeiska centrala upplaget (ECR) för att lagra händelserapporter (skäl 16 i förordning nr 376/2014).

5 Beslut av den 17 oktober 2018.

6 Den nederländska regeringen bekräftade räckvidden av RTL:s överklagande vid förhandlingen.

7 Dom meddelad av Rechtbank Midden-Nederland (domstolen för centrala Nederländerna), den 7 november 2019, UTR 18/4363 (NL:RBMNE:2019:5226).

8 Meddelande av den 25 oktober 2011 från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Ett europeiskt säkerhetsledningssystem för luftfart (KOM(2011) 670 slutlig).

9 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 juni 2003 om rapportering av händelser inom civil luftfart (EUT L 167, 2003, s. 23).

10 Meddelande av den 25 oktober 2011 från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Ett europeiskt säkerhetsledningssystem för luftfart (KOM(2011) 670 slutlig), avsnitt 3.3.

11 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Impact Assessment, Accompanying document to the proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on occurrence reporting in civil aviation (inte översatt till svenska) (SWD(2012) 441 final) (18 december 2012), bilaga I avsnitt 4 och bilaga II avsnitt 4.1. Några av motparterna uppgav att information hade lämnats ut på begäran, trots att medlemsstaterna var allmänt skyldiga enligt artikel 8.1 direktiv 2003/42 att vidta åtgärder för att säkerställa lämplig konfidentialitet avseende den information som erhållits.

12 Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om rapportering av händelser inom civil luftfart och om ändring av förordning (EU) nr 996/2010 och upphävande av direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordning (EG) nr 1321/2007 och kommissionens förordning (EG) nr 1330/2007 (COM(2012) 776 final) (EUT C 198, 2013, s. 73).

13 Tillbud, allvarliga tillbud och olyckor enligt definitionen i förordning nr 996/2010 omfattas också av förordning nr 376/2014.

14 Skäl 18 i förordning nr 376/2014.

15 Artiklarna 4 och 5 i förordning nr 376/2014. Se även kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1018 av den 29 juni 2015 om fastställande av en förteckning som klassificerar händelser inom civil luftfart som obligatoriskt måste rapporteras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 (EUT L 163, 2015, s. 1).

16 Artikel 6 i förordning nr 376/2014.

17 Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1592/2002 av den 15 juli 2002 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet (EGT L 240, 2002, s. 1) inrättades Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, som så småningom blev Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (nedan kallad Easa) (se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1139 av den 4 juli 2018 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 2111/2005, (EG) nr 1008/2008, nr 996/2010, nr 376/2014 och direktiv 2014/30/EU och 2014/53/EU, samt om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 552/2004 och (EG) nr 216/2008 och rådets förordning (EEG) nr 3922/91 (EUT L 212, 2018, s. 1)).

18 Artiklarna 8 och 9 i förordning nr 376/2014.

19 Artiklarna 13 och 14 i förordning nr 376/2014.

20 Den nederländska regeringen bekräftade vid förhandlingen att den hänskjutande domstolen inte anser att förordning nr 996/2010, som det hänvisas till i artikel 15.2 i förordning nr 376/2014, är relevant för RTL:s ansökan om tillgång till information. De parter som närvarade vid förhandlingen delade den hänskjutande domstolens uppfattning. Jag tar därför upp frågorna med utgångspunkt i att de antas vara relevanta för avgörandet av det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen (se, exempelvis, dom av den 27 juni 2018, Altiner och Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punkt 22 och där angiven rättspraxis). För fullständighetens skull noterar jag också att förordning nr 376/2014, förutom att föreskriva obligatorisk och frivillig rapportering av händelser, omfattar frivillig rapportering av säkerhetsrelaterad information och analys därav och, där så är lämpligt, delning och uppföljning (se artiklarna 3, 5.1 b, 5.2 b, 5.3 b, 5.4–5.6 och 9.3 i förordning nr 376/2014). Eftersom det i beslutet om hänskjutande anges att den aktuella begäran om förhandsavgörande avser rapporterade händelser och inte säkerhetsrelaterad information, kommer jag inte att behandla den sistnämnda.

21 De som omfattas av obligatorisk rapportering (se artikel 4.6 och 4.7 i förordning nr 376/2014). Informationsflödet för frivillig rapportering av händelser och av annan säkerhetsrelaterad information skiljer sig inte väsentligt åt (se artikel 5 i förordning nr 376/2014). Se även Easa, Easy Access Rules for Occurrence Reporting (Regulation (EU) No 376/2014), december 2022, s. 111–115.

22 Artikel 6.5 i förordning nr 376/2014.

23 Här avses organisationer som inte har certifierats av byrån (se artiklarna 4.8 och 5.6 i förordning nr 376/2014).

24 Artikel 6.9 och 6.10 i förordning nr 376/2014.

25 Artiklarna 9 och 10.1 i förordning nr 376/2014.

26 Artikel 14 i förordning nr 376/2014.

27 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, Oberle ( C‑20/17, EU:C:2018:485, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

28 I den spanska, den tjeckiska, den tyska, den italienska och den nederländska versionen av artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 används adjektivet passande eller lämplig. I den franska språkversionen utelämnas adjektivet för att i stället hänvisa till la confidentialité.

29 Såsom bekräftades vid förhandlingen.

30 Artikel 11.8 i förordning nr 376/2014.

31 Artikel 11.7 i förordning nr 376/2014.

32 Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43). Se även artikel 119 i förordning nr 2018/1139, där det föreskrivs att även om förordning nr 1049/2001 är tillämplig på de handlingar som finns hos byrån ska detta inte på verka tillämpningen av de regler om tillgång till personuppgifter och information som anges i förordning nr 376/2014.

33 För fullständighetens skull vill jag notera att enligt artikel 15.4 i förordning nr 376/2014 måste medlemsstaternas behöriga myndigheter och de myndigheter som deltar i rättskipningen samarbeta med varandra för att säkerställa en rätt balans mellan behovet av korrekt rättskipning och nödvändig kontinuerlig tillgång till säkerhetsinformation. Med rättskipning avses åtal för avsiktlig försummelse eller uppenbart, stort och allvarligt risktagande och grov underlåtenhet att vidta den yrkesmässiga aktsamhet som krävs. Enligt artikel 15.4 i förordning nr 376/2014 är det således tillåtet att lämna ut information, i enlighet med administrativa förhandsavtal, när behovet av korrekt rättskipning väger tyngre än behovet av att säkerställa kontinuerlig tillgång till den. Den bestämmelsen är inte bara irrelevant under de här aktuella omständigheterna, utan den bekräftar även att konfidentialitet är av central betydelse i förordning nr 376/2014.

34 Skäl är inte bindande (se, exempelvis, dom av den 19 november 1998, Nilsson m.fl., C‑162/97, EU:C:1998:554, punkt 54). De är ofta till hjälp vid tolkningen av en rättsakts artiklar, men ett skäl kan inte åberopas för att tolka en artikel på ett sätt som strider mot dess ordalydelse (se, exempelvis, dom av den 25 november 1998, Manfredi, C‑308/97, EU:C:1998:566, punkt 30). Samtidigt som det är möjligt att skäl 33 i förordning nr 376/2014 indirekt hänvisar till artikel 14 i förordning nr 996/2010, med rubriken Skydd av känslig säkerhetsinformation, stöder inte detta RTL:s argument.

35 I artikel 2.9 i förordning nr 376/2014 definieras avidentifiering som avlägsnande från händelserapporten av alla personuppgifter om uppgiftslämnaren och de personer som omnämns i händelserapporten, liksom eventuella detaljuppgifter, inklusive namnet på den eller de organisationer som är inblandade i händelsen, som kan avslöja uppgiftslämnarens eller tredje parts identitet eller leda till att den informationen framgår av händelserapporten.

36 I artikel 2.6 i förordning nr 376/2014 definieras avidentifierad information som information som härrör från händelserapporter och där alla personuppgifter, såsom fysiska personers namn eller adresser, har avlägsnats.

37 I artikel 7.2.3 i luftfartslagen föreskrivs att enskilda personers namn och adresser inte ska tas med när en händelse registreras.

38 Även om den frågan inte är aktuell här anser jag att medlemsstaterna, mot bakgrund av syftet med förordning nr 376/2014, får utöva detta utrymme för skönsmässig bedömning endast när de anser att det ligger i allmänhetens intresse att göra det, med hänsyn tagen till behovet av att bevara den bestämmelsens ändamålsenliga verkan.

39 Enligt fast rättspraxis och artikel 51.1 i stadgan är de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning tillämpliga på medlemsstaterna i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 26 och där angiven rättspraxis), och unionens institutioner är skyldiga att iaktta de rättigheter som fastställs i stadgan (dom av den 8 september 2020, kommissionen och rådet/Carreras Sequeros m.fl., C‑119/19 P och C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punkt 110).

40 EUT C 303, 2007, s. 17. Enligt artikel 52.7 i stadgan ska de förklaringarna vederbörligen beaktas av Europeiska unionens och medlemsstaternas domstolar.

41 Dom av den 26 april 2022, Polen/parlamentet och rådet ( C‑401/19, EU:C:2022:297, punkt 44), och dom av den 8 december 2022, Google (Borttagande av påstått felaktigt innehåll) ( C‑460/20, EU:C:2022:962, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2020, Silver Plastics och Johannes Reifenhäuser/kommissionen ( C‑702/19 P, EU:C:2020:857, punkterna 24 och 25 och där angiven rättspraxis).

43 Europadomstolen, 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság mot Ungern (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, §§ 157–170 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2022, Autorité des marchés financiers ( C‑302/20 EU:C:2022:190, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

44 Se även artikel 10.2 i Europakonventionen.

45 Dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 360 och där angiven rättspraxis), dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert ( C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 50), och dom av den 26 april 2022, Polen/parlamentet och rådet ( C‑401/19, EU:C:2022:297, punkt 63). Enligt Europadomstolen måste undantag tolkas restriktivt och fastställas på ett övertygande sätt (se, exempelvis, Europadomstolen, 10 december 2007, Stoll mot Schweiz, CE:ECHR:2007:1210JUD006969801, § 101 och där angiven rättspraxis).

46 Se, exempelvis, Europadomstolen, 15 oktober 2015, Perinçek mot Schweiz (CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, punkt 131 och där angiven rättspraxis).

47 Se, analogt, dom av den 1 december 2011, Painer ( C‑145/10, EU:C:2011:798, punkt 115).

48 Se, analogt, dom av den 13 september 2011, Prigge m.fl. ( C‑447/09, EU:C:2011:573, punkt 58), och dom av den 5 juli 2017, Fries ( C‑190/16, EU:C:2017:513, punkt 43).

49 I regel begärs handlingar som omfattas av artikel 42 i stadgan från Europeiska unionens berörda institutioner, organ eller byråer. Inom ramen för förordning nr 376/2014 ska ansökningar om tillgång till information i det europeiska centrala upplaget riktas till en utsedd nationell kontaktperson (artikel 10 i förordning nr 376/2014). Det är oklart huruvida den minister som behandlade RTL:s ansökan om tillgång till information ansåg att den ansökan innehöll all relevant information om händelser som lagrats i det europeiska centrala upplaget (med andra ord information som andra medlemsstater hade överfört till det europeiska centrala upplaget).

50 Artikel 10.1 i förordning nr 376/2014.

51 Artikel 42 i stadgan har ingen direkt motsvarighet i Europakonventionen, utan tillgång till handlingar omfattas den frihet att ta emot uppgifter som skyddas genom artikel 10 i Europakonventionen.

52 I artikel 52.2 i stadgan föreskrivs att de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.

53 I dagligt tal syftar skyddsåtgärder vanligtvis till att förhindra eller mildra oavsiktlig skada, medan säkerhetsåtgärder avser förebyggande av skada och mildrande av hot till följd av medvetna handlingar. Förordning nr 376/2014 avser formellt sett säkerhet inom den civila luftfarten, snarare än allmän säkerhet. Det står dock klart att de händelser som måste rapporteras enligt den förordningen innefattar oavsiktliga händelser och sådana som innefattar avsiktlig försummelse. Jag delar hursomhelst den åsikt som generaladvokaten Bot har uttryckt i ett annat sammanhang, nämligen att begreppet allmän säkerhet (public security) inbegriper frågor rörande skydd för människors liv och hälsa (public safety) (förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Van Gennip m.fl., C‑137/17, EU:C:2018:272, punkt 82).

54 Vid förhandlingen gjorde kommissionen en liknelse med den situation som beskrivs bland annat i domen av den 5 februari 2018, Pari Pharma/EMA ( T‑235/15, EU:T:2018:65, punkterna 54 och 55).

55 Bestämmelserna i en förordning har, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet omedelbara verkningar i medlemsstaternas rättsordningar. Vissa bestämmelser i förordningar kan i vissa fall fordra att medlemsstaterna antar genomförandeåtgärder; se dom av den 30 mars 2017, Lingurár ( C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 17 och där angiven rättspraxis).

56 Ministern hittade två rapporter som svar på RTL:s ansökan om tillgång till information. Det förefaller således vara spekulativt att det skulle finnas andra handlingar, inbegripet politiska dokument, som innehåller information från eller om händelserapporter (se punkt 10.7 i beslutet om hänskjutande).