Domstolens dom (femte avdelningen) den 5 februari 2026

I mål C‑540/23 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 23 augusti 2023,

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (referent) och B. Smulders, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

och efter att den 12 juni 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordning nr 1049/2001

Förordning (EG) nr 178/2002

Förordning nr 1925/2006

Förordning nr 182/2011

Beslut 1999/468

Den standardiserade arbetsordningen

Bakgrund till tvisten

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

Prövning av anslutningsöverklagandet

Parternas argument

Domstolens bedömning

Huvudöverklagandet

Den första grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den andra grunden

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 14 juni 2023, Covington & Burling och Van Vooren/kommissionen ( T‑201/21, EU:T:2023:333) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen kommissionens beslut C(2021) 2541 final av den 7 april 2021 (nedan kallat det omtvistade beslutet) i den del kommissionen genom beslutet, med stöd av artikel 4.3 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EUT L 145, 2001, s. 43), vägrade ge tillgång till handlingar avseende medlemsstaters enskilda röster som avgetts inom ramen för ett kommittéförfarande som avsåg ändring av bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 26) vad gäller växtarter som innehåller hydroxiantracenderivat.

2 Genom sitt anslutningsöverklagande har Covington & Burling LLP och Bart Van Vooren (nedan kallade sökandena i första instans) yrkat att den överklagade domen ska upphävas i den del tribunalen fann att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig i förevarande fall.

3 I skälen 2 och 4 i förordning nr 1049/2001 anges följande:

4 Artikel 1 i förordningen föreskriver följande:

5 I artikel 4.1 och 4.3 i förordningen stadgas följande:

6 I artikel 58.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av den 15 maj 2014 (EUT L 189, 2014, s. 1), föreskrivs följande:

7 I artikel 8 i förordning (EG) nr 1925/2006, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2019/650 av den 24 april 2019 (EUT L 110, 2019, s. 21), med rubriken Ämnen som omfattas av förbud eller begränsningar eller som är föremål för gemenskapens granskning, anges följande i punkterna 1 och 2:

8 I artikel 14 i denna förordning, som har rubriken Kommittéförfarande, föreskrivs följande i punkterna 1 och 3:

9 Skälen 6, 10 och 19–21 i förordning nr 182/2011 har följande lydelse:

10 Artikel 2 i förordningen har rubriken Val av förfarande och föreskriver följande i punkt 2:

11 Artikel 3 i denna förordning, med rubriken Gemensamma bestämmelser, har följande lydelse:

12 I artikel 4 i förordningen, med rubriken Det rådgivande förfarandet, föreskrivs följande:

13 Artikel 9, med rubriken Arbetsordning i förordningen, föreskriver följande:

14 I artikel 10 i förordning nr 182/2011, med rubriken Information om kommittéernas arbete, anges följande:

15 I artikel 11 i förordningen, med rubriken Europaparlamentets och rådets rätt till kontroll, föreskrivs att i de fall där en grundläggande akt har antagits inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet får Europaparlamentet och rådet när som helst meddela kommissionen att de anser att ett utkast till genomförandeakt överskrider de genomförandebefogenheter som anges i den grundläggande akten, i vilket fall kommissionen ska se över utkastet till genomförandeakt, med hänsyn till de ståndpunkter som framförts.

16 I artikel 12 i nämnda förordning föreskrivs följande:

17 I artikel 13 i förordningen, med rubriken Övergångsbestämmelser: Anpassning av befintliga grundläggande akter föreskrivs följande:

18 I skäl 7a i beslut 1999/468, i dess lydelse enligt rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EUT L 200, 2006, s. 11), anges följande:

19 I artikel 5a i beslutet, som har rubriken Föreskrivande förfarande med kontroll, föreskrivs följande i punkterna 1–4:

20 I artikel 10 i den standardiserade arbetsordningen för kommittéerna (EUT C 206, 2011, s. 11) (nedan kallad den standardiserade arbetsordningen), med rubriken Protokoll och sammanfattningar, föreskrivs följande i punkt 2:

21 I artikel 13 i denna standardiserade arbetsordning, med rubriken Tillgång till handlingar samt konfidentialitet, föreskrivs följande:

22 I punkterna 2–7 i den överklagade domen redogjordes för bakgrunden till tvisten enligt följande:

23 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 april 2021 väckte sökandena i första instans, i avsaknad av ett uttryckligt svar på deras bekräftande ansökan av den 29 januari 2021, som nämns i punkt 5 i den överklagade domen, talan om ogiltigförklaring av kommissionens underförstådda beslut att avslå denna ansökan. Kommissionen antog och delgav Bart Van Vooren det omtvistade beslutet den 7 april 2021, varigenom institutionen bekräftade att man vägrade att ge tillgång till de begärda handlingarna, med stöd av undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Kommissionen åberopade därvid dessutom undantaget avseende skydd för den enskildes privatliv och integritet i artikel 4.1 b i förordningen, som skäl för sin vägran att ge tillgång till de personuppgifter som finns i de begärda handlingarna.

24 Sökandena i första instans lämnade den 12 april 2021 in en separat handling till tribunalens kansli, varigenom de med stöd av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler justerade sin talan till att avse ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

25 Sökandena åberopade fem grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg i första hand åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Som andra grund gjordes det gällande att det inte hade visats att utlämnandet av de begärda handlingarna skulle undergräva beslutsförfarandet och att detta undergrävande skulle vara allvarligt. Såvitt avser den tredje grunden gjorde sökandena gällande att kommissionen felaktigt hade åberopat förordning nr 182/2011 för att motivera sin vägran att bevilja tillgång till de begärda handlingarna. Sökandenas fjärde grund avsåg att kommissionen felaktigt hade åberopat den standardiserade arbetsordningen för att motivera sin vägran att bevilja tillgång till de begärda handlingarna. Med sin femte grund gjorde sökandena gällande att man hade åsidosatt principen om öppenhet och undergrävt den demokratiska legitimiteten hos de genomförandeakter som antagits med stöd av förfarandet enligt förordning nr 182/2011.

26 Med sin första grund gjorde sökandena i första instans närmare bestämt gällande att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, på grund av sin ordalydelse, inte var tillämplig på deras ansökan om tillgång till handlingar. För det första avsåg deras ansökan de röster som avlagts av 22 medlemsstater till stöd för kommissionens utkast till förordning om ändring av bilaga III till förordning nr 1925/2006 vad gäller botaniska arter som innehåller hydroxiantracenderivat. Dessa röster utgör emellertid inte överläggningar och inledande samråd, utan är resultatet av dessa. En sådan röst är extern i förhållande till det interna beslutsförfarandet, vilket är det enda som skyddas av det aktuella undantaget. För det andra ger en sådan röst inte uttryck för en enskild kommittéledamots åsikt. I stället utgör den en handling genom vilken suveräna befogenheter utövas för en medlemsstats räkning.

27 Tribunalen fann härvidlag att de begärda handlingarna hade upprättats inom ramen för det beslutsförfarande som ledde till att man antog förordning nr 2021/468 och som genomfördes med stöd av artikel 8.2 i förordning nr 1925/2006, i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 14.3 i denna förordning och följaktligen i enlighet med artikel 5a i beslut 1999/468. Det framgår av den överklagade domen att det var med tillämpning av denna artikel som kommissionen förelade Scopaff det utkast till förordning som ledde att man antog förordning nr 2021/468. Scopaff avgav ett positivt yttrande över utkastet, vilket därefter förelades parlamentet och rådet innan kommissionen antog det.

28 Tribunalen erinrade om att Scopaff, som består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande, är en ständig kommitté som i enlighet med artikel 14.1 i förordning nr 1925/2006 biträder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter. I punkterna 40 och 41 i den överklagade domen fann tribunalen att medlemsstaternas röster visserligen är ett uttryck för deras suveräna rättigheter, men att de har avgetts inom denna kommitté för att ge kommissionen möjlighet att inta en ståndpunkt, och detta innan det utkast till förordning som ledde till antagandet av förordning nr 2021/468 förelades parlamentet och rådet. Såsom anges i punkterna 42 och 43 i den överklagade domen hade resultatet av dessa individuella röster en inverkan på kommissionens interna beslutsförfarande. Rösterna ska därför anses utgöra förberedande åtgärder inför detta utkast till förordning, vilka kommissionen skulle beakta under sitt interna beslutsförfarande. Rösterna ska därmed anses ha avgetts som en del av överläggningar och inledande samråd i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.

29 Tribunalen fann att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse var uppfyllda och slog således fast att talan inte kunde vinna bifall på den första grund som sökandena i första instans hade åberopat. Tribunalen preciserade härvidlag, i punkt 44 i den överklagade domen, att frågan huruvida medlemsstaternas röster utgör överläggningar i sig eller utgör resultatet av överläggningar saknar relevans, eftersom dessa röster i vart fall utgör det sista steget i de överläggningar som hålls inom kommissionen. Tribunalen utgick i detta avseende från domen av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen ( T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556), som enligt punkt 45 i den överklagade domen bekräftade att kommissionen, i vederbörligen motiverade fall, kan vägra tillgång till handlingar om enskilda medlemsstaters ståndpunkter i Scopaff.

30 Tribunalen prövade därefter gemensamt den andra till den femte grunden som sökandena i första instans hade åberopat i andra hand. Genom dessa grunder gjordes det gällande att kommissionen dels inte hade visat att ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet, dels hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den bedömde att det inte gick att motivera det ifrågavarande utlämnandet. Det gjordes slutligen gällande att kommissionen hade åsidosatt den allmänna principen om öppenhet som garanteras i fördragen och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, liksom att den demokratiska legitimiteten hos genomförandeakter som antagits i enlighet med det genom förordning nr 182/2011 inrättade förfarandet hade kränkts.

31 Tribunalen prövade de argument som sökandena i första instans hade anfört till bestridande av det omtvistade beslutet, enligt vilket hela den rättsliga ram som är tillämplig på kommittéförfarandet tydligt föreskriver att medlemsstaternas individuella röster ska behandlas konfidentiellt. I punkt 68 i den överklagade domen slog tribunalen fast att denna rättsliga ram inte utgjorde hinder för den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 och inte i sig kunde anses utgöra skäl för att det skulle föreligga en risk för att kommissionens beslutsförfarande allvarligt undergrävs.

32 Med flera särskilda hänvisningar till domen av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen ( T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556), erinrade tribunalen för det första, i punkt 59 i den överklagade domen, om att det av rättspraxis framgår att unionslagstiftningen avseende tillgång till handlingar inte kan utgöra skäl för att en institution av princip vägrar tillgång till handlingar som rör dess överläggningar, med motiveringen att de innehåller information om vilka ståndpunkter företrädare för medlemsstaterna har antagit.

33 Vad för det andra gäller den standardiserade arbetsordning som kommissionen hade åberopat i det omtvistade beslutet, bedömde tribunalen, i punkt 63 i den överklagade domen, att bestämmelserna i en kommittés arbetsordning eller i den standardiserade arbetsordningen inte kunde göra det möjligt att ge de handlingar som avses med en ansökan om tillgång ett skydd som går utöver vad som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.

34 För det tredje fann tribunalen att kommissionen också felaktigt hade grundat sig på artikel 10.1 i förordning nr 182/2011 för att motivera sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna. I punkt 67 i den överklagade domen anges visserligen att det i denna bestämmelse endast föreskrivs att det ska föras ett register över den berörda kommitténs arbete, i syfte att dokumentera det slutliga omröstningsresultatet och inte medlemsstaternas individuella röster. Bestämmelsen avser emellertid endast innehållet i registret och inte allmänhetens tillgång till handlingar som ingår i kommitténs arbetsmaterial.

35 Vad vidare gäller den risk som utlämnandet av de begärda handlingarna medför enligt kommissionen, i synnerhet risken för att det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna inom ramen för kommittéförfarandet påverkas, fann tribunalen i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen att de skäl som kommissionen hade anfört var abstrakta och byggde på ett antagande om att kommittéförfarandena sörjer för att de enskilda medlemsstaternas ståndpunkter förblir konfidentiella, ett antagande som enligt tribunalen är felaktigt.

36 Tribunalen ogiltigförklarade således det omtvistade beslutet i den del kommissionen därigenom vägrat ge tillgång till medlemsstaternas företrädares individuella röster, med stöd av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Tribunalen bedömde att det inte var nödvändigt att pröva vare sig huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse som kunde motivera att de begärda handlingarna skulle lämnas ut eller huruvida principen om öppenhet hade åsidosatts.

37 Kommissionen har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska

38 Sökandena i första instans har yrkat att domstolen ska

39 Konungariket Nederländerna, som genom beslut av domstolens ordförande av den 9 februari 2024 tilläts att intervenera till stöd för de yrkanden som framställts av sökandena i första instans, har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, fastställa den överklagade domen i dess helhet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

40 Sökandena i första instans har i sitt anslutningsöverklagande yrkat att domstolen ska

41 Kommissionen har yrkat att domstolen ska

42 Till stöd för sitt anslutningsöverklagande har sökandena i första instans som enda grund åberopat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig i förevarande fall, varför den överklagade domen ska upphävas i sin helhet.

43 Genom sin enda grund har sökandena i första instans hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 35–47 i den överklagade domen, slog fast att de individuella röster som medlemsstaterna hade avgett i Scopaff skulle anses ha avgetts som en del av överläggningar och inledande samråd, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. De har gjort gällande att fastställandet av att rösterna hör till dessa överläggningar och inledande samråd skulle innebära att det endast är den slutliga akten i ett förfarande såsom det aktuella – vilken i förevarande fall är förordning nr 2021/468 – som inte omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse i förordning nr 1049/2001.

44 Enligt sökandena i första instans utgör dessa röster för det första inte tillfälliga åsikter som kan ändras när som helst, utan resultatet av överläggningar. De utgör inte heller Scopaffs eller kommissionens interna överläggningar eller inledande samråd, eftersom omröstningen i en viss fråga sker efter att man har avslutat diskussionerna eller överläggningarna i frågan. Ordalydelsen i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 avser endast överläggningar eller samråd.

45 För det andra omfattas röster, såsom framgår av domen av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496), inte av kategorin yttranden för internt bruk i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. De omfattas inte heller av den typ av yttranden för vilka det är nödvändigt att ledamöterna i den aktuella kommittén åtnjuter ett utrymme för övervägande. Medlemsstaternas individuella röster i Scopaff är ett uttryck för deras suveränitet, och inte interna röster inom kommissionen eller denna kommitté.

46 För det tredje skulle, med hänsyn till artikel 2 FEU, den demokratiska legitimiteten hos unionens genomförandeakter undergrävas, om de individuella röster som medlemsstaterna avger under ett kommittéförfarande anses falla inom tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Förutom att vara förhindrade att få kännedom om hur dessa stater röstade, skulle unionsmedborgare, i ett fall som det förevarande, inte heller kunna kontrollera lagenligheten av ett beslut som fattats i ett sådant förfarande som det som är aktuellt i förevarande mål.

47 Kommission har bestritt detta argument.

48 Såsom framgår av domstolens praxis gör artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 en klar åtskillnad beroende på huruvida ett förfarande är avslutat eller ej. Enligt första stycket i nämnda artikel 4.3 omfattar undantaget till skydd för beslutsförfarandet alla handlingar som har upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut (dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 78).

49 Dessutom har unionslagstiftaren, med hänsyn till att skyddet för beslutsförfarandet väger mindre tungt när ett beslut väl är fattat (dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 80), i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 infört strikta villkor för åberopandet av undantaget i den artikeln. Detta undantag omfattar nämligen endast vissa typer av handlingar: de som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen. Skälet till att vägra tillgång till sådana handlingar är att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkt 77).

50 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande är detta undantag emellertid, såsom domstolen redan har angett, tillämpligt på alla handlingar som innehåller sådana yttranden (dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 93).

51 De bestämmelser som reglerar förfarandet, vari de medlemsstatsröster som avses med begäran från sökandena i första instans avgavs, ger i förevarande fall vid handen att avgivandet av dessa röster utgör ett led i det aktuella beslutsförfarandet. Dessa röster ska därför anses utgöra yttranden för internt bruk som är en del av överläggningar och inledande samråd inom kommissionen, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.

52 Genom dessa röster, som avgavs i Scopaff, uttryckte medlemsstaterna närmare bestämt sin positiva inställning till ett utkast till kommissionens förordning om ändring av bilaga III till förordning nr 1925/2006, som enligt artiklarna 8.2 och artikel 14.3 däri kan ändras i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som regleras i artikel 5a i beslut 1999/468.

53 Det var efter omröstningen i denna kommitté, som biträder kommissionen i enlighet med artikel 58 i förordning nr 178/2002 och artikel 5a.1 i beslut 1999/468, och med beaktande av kommitténs positiva yttrande till följd därav, som kommissionen i enlighet med artikel 5a.3 a i nämnda beslut lade fram utkastet till förordning inför parlamentet och rådet för kontroll.

54 Såsom tribunalen riktigt bedömde i punkt 43 i den överklagade domen utgör de röster som avses med begäran från sökandena i första instans, och på grundval av vilka den berörda kommittén avger ett yttrande innan kommissionen förelägger parlamentet och rådet sitt utkast till förordning, yttranden i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Sådana yttranden kan inte i sig anses utgöra det slutliga resultatet av det aktuella beslutsförfarandet.

55 För det första finns det nämligen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 62 i sina slutsatser, inget i förordning nr 1049/2001 som gör det möjligt att, från tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordningen, undanta handlingar som inte benämns yttranden men som innehas av den berörda institutionen och är avsedda för internt bruk i samband med överläggningar och inledande samråd inom institutionen. Eftersom det inte kan bestridas att de röster som begäran från sökandena i första instans avser konkretiserar de yttranden som medlemsstaterna har lämnat inom Scopaff angående kommissionens föreslagna åtgärder för att ändra bilaga III till förordning nr 1925/2006, måste dessa röster anses utgöra yttranden i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.

56 För det andra framgår det av artikel 5a.3 och 5a.4 i beslut 1999/468 att ett positivt eller negativt yttrande från den berörda kommittén, i förevarande fall Scopaff, efter det att företrädarna för de medlemsstater som kommittén består av har röstat, inte är avgörande för huruvida de åtgärder som kommissionen föreslår kommer att antas eller inte, eftersom denna institution under alla omständigheter är skyldig att förelägga parlamentet och rådet ett förslag till åtgärder, oberoende av hur kommitténs yttrande lyder.

57 Enligt artikel 5a.3 i beslut 1999/468 ska kommissionen visserligen, när de åtgärder som kommissionen har föreslagit, såsom i förevarande fall, är förenliga med kommitténs yttrande, utan dröjsmål lägga fram utkastet till åtgärder inför parlamentet och rådet för kontroll. I motsats till vad sökandena i första instans tycks göra gällande kan ordalydelsen i denna bestämmelse dock inte medföra en variation, beroende på hur kommitténs yttrande lyder, av ställningen för den berörda kommittén, som enligt artikel 5a.1 i beslutet biträder kommissionen, eller av karaktären av medlemsstaternas röster i denna kommitté. Dessa röster kan således inte i sig, under några omständigheter, anses leda till antagande av en ändringsförordning, såsom i förevarande fall förordning nr 2021/468.

58 Dessa överväganden påverkas inte av de argument som sökandena i första instans har anfört i punkt 46 i förevarande dom. Den omständigheten att medlemsstaternas röster, i ett sådant förfarande som det beslutsförfarande som kommissionen har åberopat i förevarande fall, omfattas av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 innebär nämligen inte att unionsmedborgarna i allmänhet är förhindrade att få kännedom om innebörden av dessa röster. Den omständigheten kan därmed inte anses undergräva den demokratiska legitimiteten i unionens genomförandeakter. Enligt denna bestämmelse ska tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen således endast vägras, även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande intresse av utlämnandet.

59 Domstolen erinrar om att syftet med förordning nr 1049/2001, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande, enligt artikel 1 a i förordningen, jämförd med skäl 4 däri, är att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar från institutionerna. Denna rätt är visserligen underkastad vissa begränsningar, som grundas på hänsyn till allmänna eller enskilda intressen, även när det rör sig om handlingar som avser en institutions verksamhet i dess egenskap av lagstiftare. Eftersom undantag i detta avseende utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska begränsningar icke desto mindre tolkas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

60 Mot bakgrund av det ovan anförda kan sökandena i första instans inte vinna framgång med den enda grund de åberopat, varför anslutningsöverklagandet ska ogillas i sin helhet.

61 Till stöd för sitt överklagande har kommissionen åberopat två grunder. Den första grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att det regelverk som är tillämpligt på kommittéförfarandet inte var relevant vid prövningen av huruvida ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Såvitt avser den andra grunden görs det gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att vid denna prövning inte göra en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter.

62 Den första grunden för överklagandet består av två delar.

63 Den första delen i kommissionens första grund avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning av principen att förordning nr 1049/2001 ska tolkas i samstämmighet med andra sektorsspecifika bestämmelser som inte direkt rör tillgång till handlingar, och följaktligen åsidosatte sin motiveringsskyldighet.

64 Med särskild hänvisning till punkterna 64 och 67 i den överklagade domen anser kommissionen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den bedömde att artikel 10.1 i förordning nr 182/2011 och artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen inte var relevanta i fråga om tillgång till handlingar. Dessa bestämmelser är relevanta för tillämpningen av undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, och de borde ha beaktats vid bedömningen av huruvida det förelåg en risk för att institutionens beslutsförfarande skulle undergrävas. Till stöd för dessa påståenden har kommissionen åberopat domen av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 58 och 59), domen av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen ( C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 79 och följande punkter), domen av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394), och domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen ( C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkterna 59–64).

65 Med beaktande av dessa domar anser kommissionen att den omständigheten att bestämmelserna om kommittéförfaranden föreskriver att sammanfattningar om överläggningar som utarbetas på grundval av dessa regler ska ange omröstningsresultatet utan angivande av ledamöternas enskilda ståndpunkter ingår bland de relevanta objektiva skäl som ska beaktas när man gör en konkret bedömning i fråga om konfidentialitet för handlingar som rör individuella röster. Eftersom tribunalen inte förklarade varför den gjorde avsteg från de domar som nämns i föregående punkt, anser kommissionen att tribunalen även åsidosatte sin motiveringsskyldighet.

66 Genom den första grundens andra del har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen. Kommissionen har närmare bestämt hänvisat till punkterna 66 och 67 i den överklagade domen och därvidlag påstått att ändamålet med bestämmelserna om kommittéförfarande skulle gå förlorat, om bestämmelserna inte beaktades i vederbörlig ordning. Tribunalens tolkning av artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen strider mot såväl lydelsen däri som mot lydelsen i artikel 10.2 i arbetsordningen, eftersom båda dessa bestämmelser återspeglar den känsliga karaktären av de individuella ståndpunkter som medlemsstaterna framför.

67 Det framgår tydligt av dessa bestämmelser jämförda med artikel 10 i förordning nr 182/2011, som artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen hänvisar till, att de enskilda ledamöternas ståndpunkter i den berörda kommittén och de handlingar som översänds till dessa ledamöter ska anses innehålla känsliga uppgifter. Kommissionen har i detta avseende understrukit skillnaden mellan å ena sidan punkt 2 i artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen, som är formulerad i absoluta ordalag, och å andra sidan punkt 3 däri, i vilken man uttryckligen nämner undantagen avseende handlingar som utväxlas med företrädare för tredje parter i kommittéerna under kommittéförfarandet. Samtidigt som kommissionen har medgett att den vägledande principen är öppenhet, anser institutionen att det av denna skillnad och av bestämmelserna i förordning nr 182/2011 framgår att unionslagstiftaren har avsett att stärka skyddet för såväl överläggningar under kommittéförfarandet som de individuella ståndpunkter som ledamöterna i dessa kommittéer framför. Det går inte att frångå dessa regler enbart av det skälet att handlingar som utväxlats inom ramen för kommittéförfaranden omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001.

68 Kommissionen har vidare, med hänvisning till punkt 63 i den överklagade domen, hävdat att bestämmelser såsom artikel 339 FEUF inte utgör lex specialis som medger undantag från kraven i förordning nr 1049/2001. Däremot kan och bör sådana bestämmelser beaktas när man tillämpar förordningen, eftersom den inte på förhand och abstrakt fastställer en viss nivå av öppenhet som ska tillämpas på unionens verksamhet och heller inte begränsar vilka olika rättsliga eller faktiska omständigheter man kan beakta för att konkret visa att utlämnandet av en handling kan skada de intressen som artikel 4 i förordningen är ägnade att skydda.

69 Kommissionen har slutligen gjort gällande att tribunalen, av samma skäl som angetts i punkterna 66–68 i förevarande dom, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkterna 73–76 i den överklagade domen slog fast att kommissionen hade grundat sig på en abstrakt motivering som avsåg bevarandet av samarbetet mellan medlemsstaterna inom ramen för kommittéförfaranden i allmänhet.

70 Sökandena i första instans har, med stöd av Konungariket Nederländerna, bestritt denna argumentation.

71 Genom den första grundens två delar, vilka ska prövas tillsammans, har kommissionen för det första bestritt tribunalens tolkning av bestämmelserna i förordning nr 182/2011 och i den standardiserade arbetsordningen. Enligt kommissionen föreskriver dessa bestämmelser att arbetet i en sådan kommitté som Scopaff ska vara konfidentiellt och i synnerhet att de ståndpunkter som medlemsstaterna framför i denna kommitté ska vara konfidentiella. Kommissionen har för det andra bestritt det samband som tribunalen slog fast mellan dessa bestämmelser och bestämmelserna i förordning nr 1049/2001.

72 Med detta argument har kommissionen i huvudsak begärt att domstolen i förevarande fall ska fastställa att det finns en allmän presumtion om konfidentialitet och att vissa handlingar som omfattas av kommittéförfarandena följaktligen inte ska lämnas ut. Detta gäller i synnerhet handlingar som rör medlemsstaternas enskilda ståndpunkter som framförs under arbetet i kommittéer såsom Scopaff.

73 Domstolen erinrar härvidlag om att det enligt fast rättspraxis i princip inte räcker som motivering för att avslå en ansökan om tillgång till en handling att handlingen i fråga har anknytning till en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen måste även förklara hur ett utlämnande av handlingen konkret skulle kunna skada det intresse som skyddas av undantaget i denna artikel och som institutionen åberopar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 53, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

74 Domstolen har slagit fast att det i detta sammanhang står den berörda unionsinstitutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

75 Erkännande av en sådan allmän presumtion som ska gälla för en ny kategori av handlingar förutsätter emellertid att det först visas att utlämnande av den typ av handlingar som ingår i denna kategori – på ett sätt som rimligen kan förutses – kan komma att skada det intresse som skyddas av undantaget i fråga. Eftersom allmänna presumtioner utgör ett undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som omfattas av ansökan om tillgång samt mer allmänt från principen att största möjliga tillgång ska beviljas till handlingar som innehas av unionsinstitutionerna, ska de tolkas och tillämpas strikt (dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 80 och där angiven rättspraxis).

76 I en sådan situation gör godtagandet av en allmän presumtionsregel, enligt vilken utlämnande av handlingar av en viss art i princip skulle undergräva skyddet för ett av de intressen som nämns i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, att det blir möjligt för den berörda institutionen att behandla en allmän ansökan och ge denna ansökan ett allmänt svar (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

77 För det första gjorde tribunalen i förevarande fall en riktig bedömning när den, i punkt 67 i den överklagade domen, påpekade att artikel 9.2 i förordning nr 182/2011, jämförd med skäl 19 däri, preciserar att den rätt till tillgång till handlingar som omfattas av nämnda förordnings tillämpningsområde ska utövas i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1049/2001. Såsom framgår av samma punkt i den överklagade domen är artikel 10.1 i förordning nr 182/2011, som endast anger vilka uppgifter som ska ingå i det register som förs över arbetet i en sådan kommitté som Scopaff, irrelevant i detta hänseende. Nämnda artikel 10.1 innehåller nämligen inte någon särskild bestämmelse om tillgång till vare sig dessa uppgifter eller till några andra handlingar.

78 För det andra kan bestämmelserna i den standardiserade arbetsordningen, såsom tribunalen erinrade om i punkterna 63–68 i den överklagade domen, inte heller tolkas så, att de utesluter tillgång för allmänheten till enskilda medlemsstaters ståndpunkter. I synnerhet kan den omständigheten att det i artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen föreskrivs att sammanfattningen över kommittéernas arbete inte ska nämna dessa enskilda ståndpunkter inte på något sätt utgöra hinder – såsom tribunalen riktigt påpekade i punkt 64 i den överklagade domen – för att allmänheten på begäran ska ges tillgång till handlingar vari dessa individuella ståndpunkter framgår. Vad gäller artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen innehåller den bestämmelser som uttryckligen reglerar förhållandet mellan arbetsordningen och förordning nr 1049/2001. Av punkt 1 i nämnda artikel 13 följer att ansökningar om tillgång till kommittéernas handlingar utan undantag ska behandlas av kommissionen i enlighet med förordning nr 1049/2001.

79 Såsom tribunalen anförde i punkt 66 i den överklagade domen föreskriver artikel 13.2 visserligen att kommittéernas överläggningar ska vara konfidentiella. Det måste dock konstateras att artikel 13.3, enligt vilken handlingar som förelagts kommitténs ledamöter, experter och företrädare för tredje parter omfattas av den ordning som förordning nr 1049/2001 inrättar, oaktat handlingarnas konfidentialitet, inte anger något undantag.

80 Artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen, som enligt artikel 9.1 i förordning nr 182/2011 är en text som kommissionen efter samråd med medlemsstaterna ska utarbeta och offentliggöra, ska under alla omständigheter tolkas i överensstämmelse med förordning nr 1049/2001. Genom sistnämnda förordning har unionslagstiftaren, såsom det erinrats om i punkt 59 ovan, stadfäst principen om största möjliga tillgång till unionsinstitutionernas handlingar.

81 Av detta följer att tribunalen gjorde en riktig bedömning, med iakttagande av sin motiveringsskyldighet, i punkterna 67 och 68 i den överklagade domen. Tribunalen slog därvid fast att bestämmelserna om kommittéförfaranden inte som sådana kunde utgöra hinder för rätten enligt förordning nr 1049/2001 att få tillgång till handlingar, och heller inte i sig kunde ge kommissionen möjlighet att göra gällande en risk för att dess beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas.

82 Den rättspraxis som kommissionen har åberopat i detta hänseende är i förevarande fall irrelevant.

83 För det första fann domstolen i domen av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376), att allmänna presumtionsregler som de som avses i punkt 74 ovan kan följa av den lagstiftning som är tillämplig på granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder och av rättspraxis rörande rätten att få tillgång till handlingar i sådana ärenden. Såsom domstolen konstaterade i punkt 56 i den domen föreskrev rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, 1999, s. 1), som var tillämplig i det målet, ingen rätt till tillgång till handlingar i kommissionens ärenden till förmån för intresserade parter i samband med ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder. Så är emellertid inte fallet med förordning nr 182/2011 eller den standardiserade arbetsordningen; såsom framgår av punkterna 77 och 78 ovan hänvisar de uttryckligen eller i sak till den ordning för tillgång till handlingar som fastställs i förordning nr 1049/2001.

84 För det andra gäller överväganden liknande dem som anges i den i föregående punkt nämnda domen även i fråga om förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer, såsom domstolen angav i punkt 59 i sin dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394). I punkt 62 i den domen bedömde domstolen att en rätt till tillgång i allmänhet – med stöd av förordning nr 1049/2001 – till handlingar som har utväxlats mellan kommissionen och de anmälande parterna eller tredje man i ett sådant ärende skulle äventyra den avvägning som unionslagstiftaren har velat säkerställa mellan dels de berörda företagens skyldighet att ge kommissionen potentiellt känsliga affärsuppgifter för att kommissionen ska kunna bedöma huruvida den planerade företagskoncentrationen är förenlig med den gemensamma marknaden, dels säkerställandet av ett förstärkt skydd som tillämpas på de upplysningar som kommissionen fått del av med stöd av tystnadsplikten och i form av affärshemligheter. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 91 i sitt förslag till avgörande kan den standardiserade arbetsordningen inte anses vara resultatet av en sådan avvägning, som lagstiftaren har gjort för att skydda kommittéernas arbete.

85 För det tredje konstaterade domstolen i sin dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen ( C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738), att en sådan allmän presumtion som den som nämnts i punkt 74 ovan kan tillämpas på handlingar som rör ett fördragsbrottsförfarande. Det framgår av punkt 59 i den förstnämnda domen att unionsrätten inte föreskriver någon rätt för en enskild att få tillgång till handlingarna i en administrativ akt avseende ett sådant förfarande, även om förfarandet har inletts genom den enskildes klagomål. Domstolen konstaterar emellertid att sådana överväganden som de i punkt 63 i den domen, vilka specifikt avser de konsekvenser som ett eventuellt utlämnande av handlingar i en sådan akt skulle kunna få för det aktuella fördragsbrottsförfarandets förlopp, inte är relevanta i förevarande fall.

86 För det fjärde är bestämmelser som är tillämpliga på kommittéförfaranden inte jämförbara med bestämmelser som reglerar utlämnande av inlagor som en institution har lämnat in i ett domstolsförfarande. Enligt rättspraxis föreskrivs det inte någon allmän rätt för utomstående att få tillgång till inlagor som lämnats in till domstolen i sådana förfaranden (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 99).

87 Slutligen kan den rättspraxis som kommissionen har åberopat till stöd för sin argumentation inte tillämpas i förevarande fall, eftersom det förfarande som de begärda handlingarna hör till är av en särskild karaktär.

88 Såsom i detta avseende framgår av artikel 2.2 a i förordning nr 182/2011 ska sådana kommittéer som Scopaff biträda kommissionen, bland annat i förfaranden för att anta genomförandeakter med allmän räckvidd. Vidare ska, enligt skäl 7a i beslut 1999/468, det föreskrivande förfarandet med kontroll, som tillämpats i förevarande fall, göra det möjligt för den lagstiftande myndighetens båda parter att utföra en kontroll innan man antar åtgärder som är avsedda att ändra icke väsentliga delar av en rättsakt som har antagits i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

89 Vid prövningen av kommissionens argument ska det således tas hänsyn till de fördelar som enligt skäl 2 i förordning nr 1049/2001 följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 45).

90 Även om dessa överväganden är särskilt relevanta när unionsinstitutionerna handlar i egenskap av lagstiftare (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46), är de även relevanta när kommissionen utövar sina befogenheter i samband med ett förfarande för antagande av genomförandeakter med allmän räckvidd, såsom förfarandet för att utarbeta ett utkast till förordning om ändring av bilaga III till förordning nr 1925/2006. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 100 i sitt förslag till avgörande, kan sådana akter påverka alla unionsmedborgare.

91 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.

92 Den andra grunden består av två delar.

93 Genom den andra grundens första del har kommissionen gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet och gjorde en ofullständig bedömning av de skäl som låg till grund för det omtvistade beslutet.

94 I synnerhet delade tribunalen in de skäl som hade angetts i beslutet i två kategorier: dels de som avsåg medlemsstaternas enskilda ståndpunkter i kommittéförfarandena, vilka prövades i punkterna 54–69 i den överklagade domen, dels de som avsåg medlemsstaternas samarbete inom ramen för kommittéförfarandet, vilka prövades i punkterna 70–76 i den överklagade domen. Tribunalen prövade inte risken med att lämna ut de berörda handlingarna med avseende på principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Denna bestämmelse skulle emellertid kunna motivera att konfidentiella uppgifter inte lämnas ut när detta skulle kunna äventyra lagstiftningsförfarandet.

95 Tribunalen underlät dessutom att beakta den omständigheten att förfarandet för att anta förordning nr 2021/468 inte var helt avslutat, vilket utgjorde en väsentlig omständighet som visade att det inte var uteslutet att kommissionen måste återuppta överläggningarna innan den slutgiltigt antog [den] …. Tribunalen åsidosatte följaktligen sin motiveringsskyldighet och gjorde en ofullständig bedömning av de argument som kommissionen hade anfört i det [omtvistade] beslutet.

96 Genom den andra grundens andra del har kommissionen gjort gällande att tribunalen inte gjorde en helhetsbedömning av de omständigheter som anförts inom ramen för denna institutions prövning av risken för att beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas, som hade åberopats i det omtvistade beslutet.

97 Sökandena i första instans har bestritt denna argumentation.

98 Kommissionen har genom den andra grundens två delar, vilka ska prövas tillsammans, i huvudsak gjort gällande att tribunalen, i samband med sin bedömning av huruvida det förelåg en risk för att institutionens beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas, underlät att göra en helhetsbedömning av de omständigheter som kommissionen hade anfört. I synnerhet fann tribunalen att artikel 4.3 FEU, liksom bestämmelserna om konfidentialitet i kommittéförfaranden för det arbete som utförs av kommittéer såsom Scopaff, inte var relevanta. Under dessa omständigheter åsidosatte tribunalen dessutom sin motiveringsskyldighet.

99 Såsom framgår av punkterna 73 och 74 ovan är unionsinstitutionerna, med förbehåll för de fall då domstolen erkänner en allmän presumtionsregel om att en kategori av handlingar inte ska lämnas ut, skyldiga att göra en individuell och konkret prövning av var och en av de handlingar som begärs med stöd av förordning nr 1049/2001 och att lämna specifika förklaringar angående den risk för undergrävande av beslutsförfarandet som de åberopar. De kan således inte nöja sig med att ange abstrakta och generella skäl som motivering för att handlingarna inte kan lämnas ut.

100 Såsom framgår av övervägandena i samband med att den första grunden för förevarande överklagande prövades, grundade sig kommissionen på ett felaktigt antagande i det omtvistade beslutet, nämligen att de bestämmelser som reglerar kommittéförfarandena är till skydd för konfidentialiteten för enskilda medlemsstaters ståndpunkter i förhållande till alla ansökningar om tillgång till handlingar.

101 Mot bakgrund av dessa konstateranden kan inte något av de argument som kommissionen har anfört till stöd för sin andra grund anses påverka punkt 73 i den överklagade domen, i vilken tribunalen fann att det omtvistade beslutet grundade sig på en abstrakt motivering som avsåg att bevara samarbetet mellan medlemsstaterna inom ramen för kommittéförfaranden i allmänhet.

102 Detsamma gäller kommissionens påstående att tribunalen inte prövat kommissionens argument avseende artikel 4.3 FEU såsom ett självständigt argument. Tribunalen hänvisade under alla omständigheter till denna artikel i punkt 72 i den överklagade domen. Tribunalen påpekade nämligen, i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen, att de negativa konsekvenser som angetts i det omtvistade beslutet vad gäller medlemsstaternas samarbete inte hade något konkret samband med de specifika omständigheterna i det aktuella beslutsförfarandet, vilket kommissionen inte heller har bestritt i förevarande överklagande. Dessa konsekvenser grundade sig nämligen på antagandet att kommittéförfarandena skyddar konfidentialiteten för medlemsstaternas enskilda ståndpunkter i förhållande till alla ansökningar om tillgång till handlingar. Såsom det erinrats om i punkt 100 i förevarande dom är detta antagande felaktigt.

103 Detsamma gäller kommissionens påstående att tribunalen inte beaktade bestämmelserna om kommittéförfaranden vad gäller konfidentialiteten i förfaranden som det nu aktuella. Tribunalen fann i detta avseende, i punkterna 68 och 69 i den överklagade domen, att bestämmelserna om kommittéförfaranden visserligen inte kunde utgöra hinder för den rätt till tillgång till handlingar som följer av förordning nr 1049/2001 eller leda till att kommissionen skulle kunna göra gällande en risk för att beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas enbart på grund av att dessa bestämmelser är tillämpliga. Enligt tribunalen hindrar detta dock inte på något sätt kommissionen från att, i vederbörligen motiverade fall, vägra tillgång till sådana handlingar som de i förevarande fall begärda handlingarna, när ett utlämnande av dessa skulle riskera att konkret skada de intressen som undantagen i artikel 4 i nämnda förordning skyddar. Kommissionen har inte påstått att institutionen i det omtvistade beslutet hade redogjort för konkreta faktorer som kan styrka att det föreligger en sådan risk vad gäller det aktuella beslutsförfarandet.

104 Kommissionen, som har gjort gällande att tribunalen felaktigt delade in skälen i det omtvistade beslutet i två kategorier, har därutöver varken förklarat på vilket sätt tribunalen underlät att beakta samtliga relevanta omständigheter i förevarande fall eller varför en annan metod för att pröva dessa skäl skulle ha lett till ett annat utfall.

105 Under dessa omständigheter kan kommissionen inte heller hävda att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet.

106 Slutligen underkänner domstolen kommissionens argument att tribunalen underlät att pröva den omständigheten att förfarandet för att anta förordning nr 2021/468 inte hade avslutats helt och hållet, vilket enligt kommissionen framgår av det omtvistade beslutet.

107 Det framgår nämligen av bland annat punkt 25 och domslutet i den överklagade domen att kommissionen, som i sitt överklagande inte har gjort gällande någon missuppfattning i detta avseende, i detta beslut hade åberopat artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 och inte artikel 4.3 första stycket, varvid det sistnämnda avser skyddet för ett fortfarande pågående beslutsförfarande. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 114 i sitt förslag till avgörande kan kommissionen, med hänsyn till att institutionen utgår från det andra stycket, inte påstå att förfarandet inte hade avslutats för att göra gällande att ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.

108 Dessutom antogs förordning nr 2021/468 under alla omständigheter den 18 mars 2021, det vill säga innan det omtvistade beslutet antogs den 7 april samma år. Det kan således inte anses att förfarandet för att anta denna förordning inte var helt avslutat när man antog beslutet.

109 Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte bifallas såvitt avser den andra grunden. Överklagandet ska således ogillas i sin helhet.

110 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.

111 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

112 Sökandena i första instans har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet i huvudöverklagandet, ska kommissionen ersätta de rättegångskostnader som uppkommit med anledning av huvudöverklagandet.

113 Kommissionen har yrkat att sökandena i första instans ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena i första instans har tappat målet i anslutningsöverklagandet, ska sökandena i första instans ersätta de kostnader som uppkommit med anledning av anslutningsöverklagandet.

114 I artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.

115 Konungariket Nederländerna ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.