Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 10 april 2025

I mål C‑657/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) genom beslut av den 4 oktober 2023, som inkom till domstolen den 7 november 2023, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Gavalec (referent) samt domarna Z. Csehi och F. Schalin, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 december 2024,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: M.K., genom F. Šimák, advokát, Ministerstvo zemědělství, genom R. Pokorný, i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom J. Benešová, J. Očková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Bulgariens regering, genom T. Mitova och R. Stoyanov, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Radu Bouyon och K. Walkerová, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95

Förordning nr 1306/2013

Tjeckisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 54.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan M.K. och Ministerstvo zemědělství (Jordbruksministeriet, Tjeckien) angående ett beslut om återkrav av stödbelopp som felaktigt betalats ut till M.K.

3 I tredje skälet i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1) anges följande:

4 I artikel 1 i förordningen anges följande:

5 I artikel 3 i förordningen föreskrivs följande:

6 Skäl 37 i förordning nr 1306/2013 hade följande lydelse:

7 Artikel 5 i förordning nr 1306/2013, med rubriken Utgifter från Ejflu, hade följande lydelse:

8 Avdelning IV i förordning nr 1306/2013 hade rubriken Ekonomisk förvaltning av fonderna och innehöll ett kapitel IV, med rubriken Bokföringsmässig kontroll, vars avsnitt III rörde Oegentligheter.

9 I detta avsnitt III föreskrevs följande i artikel 54, med rubriken Gemensamma bestämmelser:

10 I samma avsnitt III föreskrevs följande i artikel 56, under rubriken Särskilda bestämmelser för Ejflu:

11 Avdelning V i förordning nr 1306/2013, med rubriken Kontrollsystem och sanktioner, innehöll ett kapitel I, som hade rubriken Allmänna regler, i vilket artiklarna 58–66 ingick.

12 I artikel 58 i förordningen, med rubriken Skydd av unionens ekonomiska intressen, föreskrevs följande i punkt 1:

13 Den hänskjutande domstolen har förklarat att det vid tidpunkten för utbetalningen av det stöd som är aktuellt i det nationella målet, det vill säga den 7 juli 2015, inte föreskrevs någon preskriptionstid i den tjeckiska rättsordningen för återkrav av ett stödbelopp som felaktigt betalats till stödmottagaren.

14 Den 28 juni 2012 lämnade M.K., som är en tjeckisk fysisk person, in en ansökan om stöd från programmet för utveckling av landsbygden i Tjeckien, åtgärd III.1.2 Stöd till etablering och utveckling av företag (nedan kallat programmet) för ett projekt med titeln Anpassning av en byggnad för affärsverksamhet.

15 Den 13 mars 2013 undertecknade M.K. ett stödavtal och åtog sig därigenom att iaktta bestämmelserna i programmet.

16 Den 7 juli 2015 utbetalades ett stödbelopp på 5239422 tjeckiska kronor (CZK) (cirka 210000 euro) till M.K. för projektet.

17 Efter en kontroll av projektet den 29 april 2016 konstaterade Státní zemědělský intervenční fond (Jordbruksinterventionsfonden, Tjeckien), i ett yttrande av den 24 maj 2016, att den aktuella byggnaden inte hade använts för affärsverksamheten i fråga och att M.K.:s åsidosättande av programbestämmelserna medförde en sänkning av det utbetalda stödet med 100 procent av stödbeloppet.

18 Den 12 september 2016 fastställde Jordbruksministeriets omprövningsnämnd nyssnämnda yttrande.

19 Den 11 juni 2018 antog Jordbruksinterventionsfonden ett beslut om återkrav av hela det stödbelopp som betalats ut till M.K., det vill säga ett belopp på 5239422 CZK.

20 Den 7 maj 2020 avslog Jordbruksministeriet M.K.:s begäran om omprövning av detta beslut.

21 M.K. överklagade avslagsbeslutet till Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Tjeckien) som prövade invändningen att den berörda medlemsstatens rätt att återkräva det aktuella stödet från M.K. hade preskriberats, av det skälet att begäran om återkrav av detta stöd hade framställts av de behöriga tjeckiska myndigheterna efter det att den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 hade löpt ut. Denna domstol fann att rätten till återkrav inte hade preskriberats i förevarande fall, eftersom denna frist utgjorde en ordningsfrist och inte en preskriptionstid och det endast var om preskriptionstiden inte iakttogs som rätten till återkrav skulle kunna preskriberas.

22 Genom sin dom gjorde Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) i detta hänseende avsteg från rättspraxis från Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien), som är den hänskjutande domstolen i målet vid EU-domstolen. Enligt ett avgörande av denna domstols nionde avdelning är en sådan frist som den som är aktuell i det nationella målet en preskriptionstid.

23 Den dom som Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) meddelat överklagades till den hänskjutande domstolen och det nationella målet tilldelades där den femte avdelningen.

24 Den hänskjutande domstolens femte avdelning hänförde målet till en utökad sammansättning av denna domstol. Den ansåg nämligen att eftersom den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 är en ordningsfrist och den berörda medlemsstaten således har rätt att återkräva felaktigt utbetalda belopp från mottagaren av stödet i fråga även efter utgången av denna frist, så var det nödvändigt att avvika från befintlig nationell rättspraxis.

25 Den hänskjutande domstolen har understrukit att den är skyldig att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen på grund av, för det första, att dess egen rättspraxis skiljer sig åt vad gäller kvalificeringen av den frist som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, för det andra, att en av de möjliga tolkningarna inte kan anses vara tydlig och sannolik och att den är uppenbart mer övertygande än de andra och, slutligen, att inga svar framträder ur EU-domstolens praxis i detta hänseende.

26 Vad gäller den tolkning som ska göras av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 har den hänskjutande domstolen för det första påpekat att den frist som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, till skillnad från den frist som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, uttryckligen betecknas som en preskriptionstid.

27 Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 reglerar förhållandet mellan den berörda medlemsstaten och unionen, och inte förhållandet mellan denna medlemsstat och mottagaren av det aktuella stödet.

28 Den hänskjutande domstolen har däremot, med hänvisning till domen av den 8 maj 2019, Järvelaev ( C‑580/17, EU:C:2019:391), angett att punkterna 95 och 96 i den domen kan tolkas så, att de inte utgör hinder för en tolkning som innebär att den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 är både en ordningsfrist, i förhållandet mellan den berörda medlemsstaten och unionen, och en preskriptionstid, i förhållandet mellan denna medlemsstat och mottagaren av det aktuella stödet.

29 Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

30 Domstolen påpekar inledningsvis att tolkningsfrågan endast avser artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, vad gäller preskription av den berörda medlemsstatens rätt att från stödmottagaren återkräva felaktigt utbetalt stöd från Ejflu. Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen i själva verket vill få klarhet i huruvida denna bestämmelse fastställer en preskriptionstid i förhållandet mellan denna medlemsstat och stödmottagaren, vilket utesluter en tillämpning av den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.

31 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, ska tolkas så, att den utgör hinder för att förfarandet för att från stödmottagaren återkräva stöd som felaktigt utbetalats från Ejflu kan inledas efter utgången av fristen på 18 månader som löper från och med att det utbetalande organet eller det organ som ansvarar för återkrav har godkänt och, i förekommande fall, mottagit en kontrollrapport eller en liknande handling som visar att en oegentlighet har begåtts.

32 Domstolen erinrar i detta hänseende om att det i artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 har införts allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten. Syftet med införandet är enligt tredje skälet i förordningen att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen (dom av den 24 juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, punkt 31, och dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkt 36).

33 Såsom framgår av artikel 4.1 i förordning nr 2988/95 kan dessa administrativa åtgärder bestå i att en förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in genom förpliktelse att betala tillbaka de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt, utan att för den skull utgöra en sanktion (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punkt 45, och dom av den 7 april 2022, IFAP, C‑447/20 och C‑448/20, EU:C:2022:265, punkt 46).

34 Den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är således tillämplig såväl på oegentligheter som leder till en administrativ sanktion i den mening som avses i artikel 5 i förordningen som på oegentligheter som dem som är aktuella i det nationella målet, vilka blir föremål för en administrativ åtgärd som innebär att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in med stöd av artikel 4 i förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 26 och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 18).

35 I artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs en preskriptionstid för att vidta åtgärder som gäller bland annat sådana administrativa åtgärder och som börjar löpa från det att oegentligheten begicks. Med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i förordningen [v]arje överträdelse av en bestämmelse i [unions]rätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget (dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 21, och dom av den 7 april 2022, IFAP, C‑447/20 och C‑448/20, EU:C:2022:265, punkt 47).

36 Genom att anta förordning nr 2988/95, och i synnerhet dess artikel 3.1 första stycket, har unionslagstiftaren nämligen beslutat att införa en allmän preskriptionsregel genom vilken unionslagstiftaren har avsett att dels fastställa en minsta preskriptionstid som är tillämplig i alla medlemsstater, dels fastställa att det inte ska vara möjligt att vidta åtgärder mot en oegentlighet som har skadat unionens finansiella intressen efter det att en tidsperiod på fyra år förflutit från det att denna oegentlighet begicks (dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 27, och dom av den 7 april 2022, IFAP, C‑447/20 och C‑448/20, EU:C:2022:265, punkt 48).

37 I artikel 3.1 första stycket andra meningen preciseras att denna fyraåriga preskriptionstid är tillämplig i avsaknad av regler som gäller för vissa sektorer, det vill säga bestämmelser som antagits på unionsnivå och inte på nationell nivå, i vilka det föreskrivs kortare preskriptionstider, dock inte under tre år (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkterna 41 och 42 samt där angiven rättspraxis).

38 Av detta följer att medlemsstaternas behöriga myndigheter från och med tidpunkten då förordning nr 2988/95 trädde i kraft, i princip och med undantag av de sektorer för vilka unionslagstiftaren har föreskrivit en kortare frist, kan vidta åtgärder inom en fyraårsfrist mot varje oegentlighet som skadar unionens finansiella intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 117 och där angiven rättspraxis).

39 I den mån unionslagstiftaren har valt att i annan allmän eller sektorsspecifik lagstiftning etablera en skyldighet att återkräva belopp som har utbetalats felaktigt, är det emellertid denna lagstiftning som är den relevanta rättsliga grunden för att återkräva dessa belopp (dom av den 4 oktober 2024, kommissionen/PB, C‑721/22 P, EU:C:2024:836, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

40 När återkrav av ett felaktigt utbetalt belopp, såsom det belopp som är aktuellt i det nationella målet, inom ramen för ett stödprogram som godkänts och medfinansierats av Ejflu under programperioden 2007–2013 sker efter utgången av denna programperiod, det vill säga efter den 1 januari 2014, ska återkravet grundas på bestämmelserna i förordning nr 1306/2013, särskilt artikel 56 i denna förordning (dom av den 29 februari 2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22, EU:C:2024:176, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

41 Domstolen påpekar i detta hänseende att det i punkt 1 i artikel 54 i förordning nr 1306/2013, som återfinns i avdelning IV i denna förordning, med rubriken Ekonomisk förvaltning av fonderna, och närmare bestämt i kapitel IV, som har rubriken Bokföringsmässig kontroll, på ett allmänt sätt föreskrivs att [f]ör alla felaktiga utbetalningar som gjorts för utgifter för vilka det förekommit oegentligheter eller försummelser, ska medlemsstaterna kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet.

42 Artikel 54 i förordning nr 1306/2013 reglerar, inom ramen för systemet med ekonomiskt ansvar vid oegentligheter till följd av vilka felaktigt utbetalda belopp ska återkrävas från stödmottagaren, fördelningen av de ekonomiska följderna mellan unionens budget och budgeten för den medlemsstat som ansvarar för att återkräva dessa belopp.

43 I detta sammanhang föreskrivs i artikel 54.1 i förordningen en frist på 18 månader, räknat från det formella konstaterandet att en oegentlighet har begåtts, inom vilken medlemsstaterna ska kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet, vid äventyr av att bidragsbeloppen i fråga annars ska belasta dem, i enlighet med nämnda artikel 54.5 a.

44 I enlighet med denna bestämmelse får kommissionen nämligen, under förutsättning att det förfarande som fastställs i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 har följts, anta genomförandeakter för att undanta de belopp som belastar unionsbudgeten från unionsfinansiering om den berörda medlemsstaten inte har iakttagit den frist på 18 månader som avses i 54.1 i samma förordning.

45 I skäl 37 i förordningen anges dessutom att medlemsstaterna [bör] begära återbetalning av stödmottagaren inom 18 månader efter en kontrollrapport eller liknande handling i vilken det förklaras att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och, i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen, varvid det noteras att [d]et bör finnas föreskrifter om ekonomiskt ansvar när oegentligheter har begåtts och totalbeloppet inte har drivits in och att det [bör] inrättas ett förfarande som gör det möjligt för kommissionen att skydda unionens budget genom att besluta att belasta den berörda medlemsstaten med en del av de belopp som har förlorats på grund av oegentligheter och som inte har kunnat drivas in inom en skälig tid.

46 En medlemsstat som konstaterar att en oegentlighet har begåtts ska således kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet inom 18 månader från det att en kontrollrapport eller en liknande handling, där det anges att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och, i förekommande fall, mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Härav följer att en medlemsstat får och, för att säkerställa sund ekonomisk förvaltning av unionens medel, bör vidta åtgärder för att återkräva stödet så snart som möjligt (dom av den 8 maj 2019, Järvelaev, C‑580/17, EU:C:2019:391, punkterna 95 och 96).

47 Av detta följer att artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, som rör återkrav av felaktigt utbetalda belopp från den berörda stödmottagaren till följd av en oegentlighet, avser det ekonomiska förhållandet mellan unionen och den berörda medlemsstaten, vilket innebär att denna bestämmelse inte är tillämplig på förhållandet mellan den berörda medlemsstaten och mottagaren av de felaktigt utbetalda beloppen.

48 Utgången av fristen på 18 månader efter det att det utbetalande organet eller det organ som ansvarar för återkravet godkänt och, i förekommande fall, mottagit en kontrollrapport eller en liknande handling, i vilken det anges att en oegentlighet, i den mening som avses i denna bestämmelse, har begåtts, kan således inte medföra att en medlemsstats rätt att återkräva felaktigt utbetalda stödbelopp från stödmottagaren preskriberas. Däremot kan utgången av denna frist få konsekvenser för denna medlemsstat vad gäller dess skyldigheter i fråga om den ekonomiska förvaltningen av medel från unionens budget.

49 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att förfarandet för att från stödmottagaren återkräva felaktigt utbetalt stöd från Ejflu kan inledas efter utgången av fristen på 18 månader som börjar löpa från och med att det utbetalande organet eller det organ som ansvarar för återkravet har godkänt och, i förekommande fall, mottagit en kontrollrapport eller liknande handling som visar att en oegentlighet har begåtts.

50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tjeckiska.