Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 5 september 2024

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) (nedan kallat återvändandedirektivet).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96) (nedan kallat mottagandedirektivet).

5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

6 Denna princip har sitt ursprung i artikel 5 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Även i artikel 6 i stadgan stadfästs denna princip, där det föreskrivs att [v]ar och en har rätt till frihet och personlig säkerhet.

7 Stb. 2000, nr 497, i dess lydelse med verkan från den 31 december 2011 i och med införlivandet av återvändandedirektivet med nederländsk rätt.

8 Under denna period ska C ha lämnat förvarsanläggningen endast en gång för att inställa sig vid den hänskjutande domstolen och höras personligen om sitt frihetsberövande, innan den andra förvarsåtgärden vidtogs.

9 Se dom av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) av den 6 maj 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1869), av den 23 december 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2963), och av den 7 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:705).

10 Vid förhandlingen bekräftade C att bristande omsorg med avseende på förvarstiden är den enda grund som åberopats för att bestrida lagligheten av den andra förvarsåtgärden.

11 Se dom av den 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3059, punkt 3.2). Enligt den hänskjutande domstolen återspeglar denna praxis innehållet i den nationella lagstiftningen, vilken utgörs av artiklarna 59, 59a, 94 och 96 i utlänningslagen, i vilken det inte uttryckligen föreskrivs någon skyldighet för den behöriga rättsliga myndigheten att omedelbart frige den berörda personen om den anser att förvaret är olagligt. Enligt dessa bestämmelser är en rättslig myndighet behörig att omedelbart frige en person som hålls i förvar endast om den specifika åtgärd med stöd av vilken förvaret fortgår, vid den tidpunkt då domstolen gör en domstolsprövning, är olaglig.

12 Under dessa omständigheter vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den borde frige C, trots att det beslut om förvar som ligger till grund för att denna person för närvarande är frihetsberövad inte i sig är olagligt. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende för det första påpekat att denna fråga kräver att det fastställs huruvida föremålet för den behöriga rättsliga myndighetens kontroll är lagligheten av förvaret, det vill säga den oavbrutna perioden av frihetsberövande som sådan, eller, alternativt, huruvida denna myndighet ska begränsa sin kontroll till de gällande förvarsåtgärderna. För det andra föreskrivs det inte i unionsrätten någon möjlighet att låta förvaret fortgå av administrativa skäl eller för att förbereda antagandet av ett nytt beslut, utan det krävs ett omedelbart frigivande, oavsett vid vilken tidpunkt lagligheten av förvaret prövas. För det tredje saknar det betydelse för bedömningen av bristerna i förvarsbeslutet hur allvarliga dessa är och hur länge de pågått, eftersom varje åsidosättande av rätten till frihet ska anses vara allvarligt. Den grundläggande betydelsen av den rätt till frihet som garanteras i artikel 6 i stadgan och av principen om ett effektivt domstolsskydd i artikel 47 i stadgan talar nämligen för att C omedelbart ska friges när förvaret har varit olagligt, även om förvaret endast har varit olagligt tidigare. Den hänskjutande domstolen har således dragit slutsatsen att den enda åtgärd som kan avhjälpa förvarets olaglighet är frigivning, eftersom betalning av en ersättning är otillräcklig i detta avseende.

13 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2009, Kadzoev ( C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, punkterna 45 och 47), i vilken det slogs fast att ett föregående eller senare förvar enligt mottagandedirektivet inte beaktas vid beräkningen av förvarstiden enligt återvändandedirektivet. Se, för ett liknande resonemang, punkt 14.4.2 i kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83) (nedan kallad handboken om återvändande).

14 Se artikel 8.1 i mottagandedirektivet och artikel 26.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60). Denna princip återges i artikel 28.1 och skäl 20 i Dublin III-förordningen.

15 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 250 och där angiven rättspraxis).

16 Nämligen: a) i syfte att bestämma eller bekräfta sökandens identitet eller nationalitet, b) i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker, c) som ett led i ett förfarande i syfte att avgöra om den sökande har rätt att resa in på territoriet, d) om han eller hon hålls i förvar på grund av ett förfarande för återvändande enligt återvändandedirektivet, för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet och den berörda medlemsstaten på grundval av objektiva kriterier, inbegripet att han eller hon redan haft möjlighet att få tillgång till asylförfarandet, kan styrka att det finns rimliga skäl att anta att han eller hon ansöker om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återsändande, e) om det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning, f) i enlighet med artikel 28 i [Dublin III-förordningen].

17 Domen FMS m.fl. (punkt 258).

18 Domen FMS m.fl. (punkt 262). Domstolen påpekade emellertid att det, i motsats till förslaget till direktiv (KOM(2008) 815 slutlig), i vilket det uttryckligen föreskrevs att den längsta tid som en person får hållas i förvar skulle anges i beslutet om förvar, inte finns någon bestämmelse i mottagandedirektivet som fastställer en bestämd tidsfrist efter vilken medlemsstaterna är skyldiga att häva förvaret av personer som ansöker om internationellt skydd.

19 Domen FMS m.fl. (punkt 265).

20 Se skäl 20 i Dublin III-förordningen.

21 Se skälen 16 och 17 i återvändandedirektivet och dom av den 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Placering i förvar – Risk för att brott begås) ( C‑241/21, EU:C:2022:753, punkt 30) (nedan kallad domen Risk för att brott begås), och dom av den 27 april 2023, M.D. (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21, EU:C:2023:341, punkt 72).

22 Domen Risk för att brott begås (punkterna 35 och 36).

23 Domen Risk för att brott begås (punkterna 37 och 40–43).

24 Domen FMS m.fl. (punkt 281).

25 Domen den 21 september 2023, ADDE m.fl. ( C‑143/22, EU:C:2023:689, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

26 Se även handboken om återvändande, kapitel 14 (med rubriken Förvar) och kapitel 15 (med rubriken Förhållanden i samband med förvar).

27 Se domen Prövning av förvar ex officio (punkt 72) och domen Risk för att brott begås (punkt 46).

28 Domen Prövning av förvar ex officio (punkt 73). I punkt 224 i domen FMS m.fl. konstaterade domstolen nämligen att [d]et finns … inte något som ger stöd för uppfattningen att unionslagstiftaren har avsett att begreppet förvar ska ha en annan innebörd vid tillämpningen av [återvändandedirektivet] än den som detta begrepp har vid tillämpningen av [mottagandedirektivet].

29 Domen Risk för att brott begås (punkterna 47–50). Se, för ett liknande resonemang, även domen av den 15 mars 2017, Al Chodor ( C‑528/15, EU:C:2017:213, punkterna 37–40), som hänvisar till domen av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) av den 21 oktober 2013, Del Río Prada mot Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009). I artikel 52.3 i stadgan föreskrivs att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, och förtydligas samtidigt att unionsrätten kan tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Vid tolkningen av artikel 6 i stadgan ska således artikel 5 i Europakonventionen beaktas som lägsta tillåtna skyddsnivå. Förvar av en tredjelandsmedborgare, som utgör ett allvarligt ingrepp i dennes rätt till frihet, måste ske med iakttagande av strikta garantier, det vill säga att det finns en rättslig grund, klarhet, förutsebarhet, tillgänglighet och skydd mot godtycklighet.

30 Domen Prövning av förvar ex officio (punkt 74).

31 Se, för ett liknande resonemang, domen Risk för att brott begås (punkt 32 och där angiven rättspraxis) och dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn ( C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 38) (nedan kallad domen Landkreis Gifhorn).

32 Domen Landkreis Gifhorn (punkt 36).

33 Artikel 16.1 i återvändandedirektivet. Beträffande villkoren för förvar, se dom av den 17 juli 2014, Pham ( C‑474/13, EU:C:2014:2096, punkt 23), dom av den 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main ( C‑18/19, EU:C:2020:511, punkt 46), och domen Landkreis Gifhorn (punkterna 32–57).

34 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. ( C‑72/22, EU:C:2022:505, punkterna 83 och 86 samt där angiven rättspraxis). Se även punkt 26 i Guide on Article 5 of the European Convention of Human Rights – Right to liberty and security, uppdaterad den 29 februari 2024, Europadomstolen.

35 I skäl 3 i återvändandedirektivet hänvisas till de tjugo principer för påtvingat återvändande som antog den 4 maj 2005 av Europarådets ministerkommitté. Enligt den sjätte av dessa principer kan förvar inför avlägsnande endast motiveras som en del av ett aktivt förfarande för avlägsnande. Om förfarandet inte genomförs med all vederbörlig omsorg upphör förvaret att vara lagligt. Europadomstolen erinrade om att endast genomförandet av avlägsnandeförfarandet motiverar ett frihetsberövande med stöd av denna bestämmelse [artikel 5.1(f)]. Om förfarandet inte genomförs med rimliga ansträngningar, är förvaret inte längre berättigat enligt artikel 5.1 f i nämnda konvention. (Europadomstolen, 15 november 1996, Chahal mot Förenade kungariket (22414/93, § 113)). Detta innebär att när avlägsnandet av en person inom rimlig tid framstår som föga realistiskt, är frihetsberövandet inte längre berättigat och personen måste friges (Europadomstolen, 3 mars 1978, Caprino mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1978:0303DEC000687175)).

36 Domen Prövning av förvar ex officio (punkt 75 och där angiven rättspraxis).

37 Se de regler som redogörs för i punkterna 33–36 ovan.

38 Domen Prövning av förvar ex officio (punkterna 76 och 77).

39 Domen Prövning av förvar ex officio (punkterna 78–80).

40 Domen FMS m.fl. (punkt 142) och domen Prövning av förvar ex officio (punkt 81).

41 I domen av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), påpekade domstolen att det följer av Europadomstolens rättspraxis avseende artikel 5.1 i Europakonventionen att genomförandet av en frihetsberövande åtgärd ska vara förenligt med målet att skydda den enskilde mot godtycklighet, krävs det bland annat att detta helt saknar inslag av oredligt eller svekfullt handlande från myndigheternas sida, att det stämmer överens med syftet med de restriktioner som tillåts enligt det relevanta stycket i artikel 5.1 i Europakonvention och att den åberopade grunden och det aktuella frihetsberövandet står i proportion till varandra (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 29 januari 2008, Saadi mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903,§§ 68–74).

42 Domen FMS m.fl. (punkt 289).

43 Domen Prövning av förvar ex officio (punkterna 82 och 83 och där angiven rättspraxis).

44 Artikel 15.3 i återvändandedirektivet och artikel 9.5 i mottagandedirektivet.

45 Domen Prövning av förvar ex officio (punkterna 85 och 86).

46 Domen Prövning av förvar ex officio (punkterna 87–89 och där angiven rättspraxis).

47 Se punkt 33 och den rättspraxis som hänvisas till i punkt 14 ovan. Min bedömning kan således inte vara densamma om exempelvis den första förvarsåtgärden har blivit olaglig på grund av en felaktig bedömning av risken för avvikande (i den mening som avses i artikel 8.3 b i mottagandedirektivet) och den andra förvarsåtgärden även grundar sig på samma risk för avvikande (i den mening som avses i artikel 15.1 i återvändandedirektivet), å ena sidan, eller på ett helt annat skäl (exempelvis skyddet för nationell säkerhet eller allmän ordning enligt artikel 8.3 b i mottagandedirektivet), å andra sidan.

48 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd) ( C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkt 96 och där angiven rättspraxis).

49 Se, analogt, dom av den 21 september 2023, ADDE m.fl. ( C‑143/22, EU:C:2023:689, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

50 Se, analogt, domen FMS m.fl. (punkterna 208–210).

51 Domstolen har i detta avseende preciserat att ett beslut om återvändande inte kan antas under perioden mellan det att ansökan om internationellt skydd lämnas in och det fattats beslut därom i första instans, eftersom tillståndet att stanna kvar innebär att det inte går att bedöma sökandens vistelse som olaglig och således att återvändandedirektivet är tillämpligt på honom eller henne (se dom av den 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tillämpningsområdet för återvändandedirektivet) ( C‑257/22, EU:C:2023:852, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis)). Att vidta en förvarsåtgärd i andra hand av ett annat skäl än det som motiverade den första förvarsåtgärden är också problematiskt när det gäller utövandet av rätten till försvar för sökanden, som skulle behöva bestrida två grunder för förvar, en i första hand och en i andra hand (och spekulativt).

52 Se dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 62). Min kursivering.

53 Domen FMS m.fl. (punkterna 292 och 293).

54 Europadomstolen har bland annat slagit fast att praxis som innebär att person hålls fortsatt frihetsberövad på grund av att ett åtal har ingetts utgjorde ett åsidosättande av artikel 5.1 (Europadomstolen, 28 mars 2000, Baranowski mot Polen (CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, §§ 50–58)). På samma sätt ansåg Europadomstolen att en automatisk förlängning av ett tillfälligt förvar, vilket var en praxis som inte hade någon specifik rättslig grund, stred mot artikel 5.1 (Europadomstolen, 9 mars 2006, Svipsta mot Lettland (CE:ECHR:2006:0309JUD006682001, § 86)). Däremot fann Europadomstolen att ett fortsatt frihetsberövande av en person på grundval av en åklagarkammares föreläggande om ytterligare information, utan att frågan om fortsatt frihetsberövande formellt hade prövats, inte stred mot artikel 5 (Europadomstolen, 8 november 2001, Laumont mot Frankrike (CE:ECHR:2001:1108JUD004362698, § 50)). Slutligen kan avsaknaden av tillräckliga skäl för att byta rättslig grund för ett frihetsberövande leda till ett åsidosättande av artikel 5.1 (Europadomstolen, 1 juli 2008, Calmanovici mot Rumänien, CE:ECHR:2008:0701JUD004225002, § 65)).

55 Se dom av den 30 maj 2013, Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 60) och dom av den 6 december 2011, Achughbabian ( C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 30).

56 Min kursivering.

57 Min kursivering.

58 Se artikel 15.2 tredje stycket a och b i återvändandedirektivet. I praktiken har kommissionen angett att när förvar beslutas av förvaltningsmyndigheter (exempelvis av polisen) är tidsfristerna för en rättslig prövning som ska ske så snart som möjligt mellan 24 och 72 timmar.

59 Se definition i ordboken Larousse, tillgänglig på följande webbplats: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/imm%C3%A9diat/41685.

60 Se Europadomstolen, 8 april 2004, Assanidzé mot Georgien (CE:ECHR:2018:0408JUD007150301, §§ 173–175). Europadomstolen fann att ett frihetsberövande av en person under obestämd och oförutsebar tid, utan att detta frihetsberövande grundar sig på en exakt bestämmelse i lag eller på grundval av ett domstolsavgörande, är oförenligt med rättssäkerhetsprincipen och godtyckligt och strider mot rättsstatens grundvalar.

61 Se Europadomstolen, 4 juni 2015, Ruslan Yakovenko mot Ukraina (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511,, § 68) (nedan kallad domen Yakovenko).

62 Se domen Yakovenko (avseende en försening på 2 dagar) och dom av den 22 mars 1995, Quinn mot Frankrike (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39–43) (11 timmars försening).

63 Se Europadomstolen, 21 september 2021, Kerem Çiftçi mot Turkiet (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32–34), där sökanden hade frihetsberövats olagligen under ungefär en och en halv timme.

64 Dom av den 6 december 2011, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 31).

65 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:52, punkt 73).

66 Vid förhandlingen uppgav kommissionen i huvudsak att den maximala tiden på 48 timmar förefaller ligga nära genomsnittet för dessa medlemsstater.

67 Analogt har domstolen slagit fast att åsidosättande av bland annat rätten att yttra sig följaktligen inte medför att det antagna beslutet systematiskt blir rättsstridigt i den mening som avses i artikel 15.2 sista stycket i återvändandedirektivet, varför den berörda medborgaren inte automatiskt ska friges (dom av den 10 september 2013, G. och R. ( C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punkterna 39 och 40)).