Förslag till avgörande av generaladvokat Rimvydas Norkus föredraget den 9 oktober 2025

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Avtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet), som bilagts rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).

4 Se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. ( C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 63) (nedan kallad domen Adeneler), dom av den 15 april 2008, Impact ( C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 88) (nedan kallad domen Impact), och dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl. ( C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 73) (nedan kallad domen Angelidaki).

5 I punkt 6 i de allmänna övervägandena i ramavtalet anges att tillsvidareanställning är det generella anställningsförhållandet och förbättrar arbetstagarnas livskvalitet och ökar prestationer i arbetet.

6 Se dom av den 22 november 2005, Mangold ( C‑144/04, EU:C:2005:709, punkt 64).

7 EU-domstolen har, i skrivande stund, redan meddelat 43 domar och beslut avseende framställningar om förhandsavgörande på rättegångsspråket spanska, varav 11 har lett till förslag till avgörande från generaladvokaten.

8 Se, bland annat, domen Adeneler, domen Angelidaki, dom av den 10 mars 2011, Deutsche Lufthansa ( C‑109/09, EU:C:2011:129), dom av den 19 mars 2020, Sánchez Ruiz m.fl. ( C‑103/18 och C‑429/18, EU:C:2020:219) (nedan kallad domen Sanchez Ruiz), dom av den 11 februari 2021, M.V. m.fl. (På varandra följande visstidsanställningar inom den offentliga sektorn) ( C‑760/18, EU:C:2021:113), dom av den 3 juni 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario ( C‑726/19, EU:C:2021:439) (nedan kallad domen Instituto Madrileño), dom av den 24 juni 2021, Obras y Servicios Públicos et Acciona Agua ( C‑550/19, EU:C:2021:514), och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania ( C‑282/19, EU:C:2022:3).

9 Dom av den 13 mars 2014, Márquez Samohano ( C‑190/13, EU:C:2014:146).

10 Samma år inledde Europeiska kommissionen ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF mot Konungariket Spanien på grund av ett felaktigt införlivande av direktiv 1999/70/EG (INFR(2014)4334). Enligt kommissionen vittnar detta förfarande, som fortfarande pågår, om problemets komplexitet och omfattning.

11 Se dom av den 22 februari 2024 (C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22) (nedan kallad domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).

12 Dom av den 13 juni 2024 (C‑331/22 och C‑332/22) (nedan kallad domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia).

13 BOE nr 255 av den 24 oktober 2015, s. 100224.

14 BOE nr 261 av den 31 oktober 2015, s. 103105.

15 BOE nr 161 av den 7 juli 2021, s. 80375.

16 BOE nr 312 av den 29 december 2021 (nedan kallad lag 20/2021).

17 BOE nr 153 av den 28 juni 2017, s. 53787.

18 BOE nr 161 av den 4 juli 2018, s. 66621.

19 Det framgick av den muntliga förhandlingen att, medan det första kontrakt på grundval av vilket TJ rekryterades av den autonoma regionen Madrid var ett avtal om kontraktsanställning, rekryterades hon inom ramen för den sista tjänsten som en tillfälligt anställd som inte är tjänsteman för att fylla en vakant tjänst (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Se fotnot 80 i förevarande förslag till avgörande.

20 Se, för ett liknande resonemang, domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 127 och där angiven rättspraxis). Se, även, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino ( EU:C:2006:517, punkt 49) (nedan kallad domen Marruso och Sardino), och dom av den 7 mars 2018, Santoro ( C‑494/16, EU:C:2018:166, punkt 34) (nedan kallad domen Santoro).

21 Se, bland annat, domen Adeneler (punkt 62), dom av den 3 juli 2014, Fiamingo m.fl. ( C‑362/13, C‑363/13 och C‑407/13, EU:C:2014:2044, punkt 55) (nedan kallad domen Fiamingo), dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. ( C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 73) (nedan kallad domen Mascolo), dom av den 14 september 2016, Pérez López ( C‑16/15, EU:C:2016:679, punkt 27), och domen Sánchez Ruiz (punkt 54).

22 Se bland annat, för ett liknande resonemang, domen Adeneler (punkt 63), dom av den 13 september 2007, Del Cerro Alonso ( C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 26 och där angiven rättspraxis), och domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkterna 44 och 45 samt där angiven rättspraxis).

23 Beträffande denna princip i rättspraxis och dess ursprung, se punkterna 55–64 i förevarande förslag till avgörande.

24 De tre åtgärder som räknas upp i klausul 5 a–c i ramavtalet rör objektiva grunder för förnyad visstidsanställning, den övre sammanlagda tidsgränsen för flera på varandra följande visstidsanställningar respektive det antal gånger som en visstidsanställning får förnyas. Se, bland annat, domen Mascolo (punkt 74 och där angiven rättspraxis).

25 Se, bland annat, domen Impact (punkt 70 och där angiven rättspraxis), domen Mascolo (punkterna 75 och 76), domen Santoro (punkterna 27 och 28) och domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkterna 46 och 48 samt där angiven rättspraxis). Mina kursiveringar.

26 Se punkt 45 i förevarande förslag till avgörande.

27 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Marrosu och Sardino ( C‑53/04, EU:C:2005:569, punkterna 29 och 30).

28 Se, bland annat, för ett liknande resonemang, domen Adeneler (punkt 91), dom av den 7 september 2006, Vassallo ( C‑180/04, EU:C:2006:518, punkt 42) (nedan kallad domen Vassallo), och domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 124). Jag vill påpeka att EU-domstolen i sin praxis har använt uttrycket sanktionsåtgärd i vid bemärkelse och således avser såväl den beivrande karaktären (sanktionen i egentlig mening) och den kompensatoriska karaktären (undanröjande av följderna av missbruket) av den åtgärd som medlemsstaterna ska föreskriva enligt direktiv 1999/70. Se mina överväganden i punkterna 61 och 62 i förevarande förslag till avgörande.

29 Unionslagstiftaren har däremot föreskrivit ett sådant krav i andra direktiv på det socialrättsliga området. Se, bland annat, artikel 15 i rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, 2000, s. 22): … [s]anktionerna, som kan bestå av skadestånd till den utsatta personen, skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Se, även, artikel 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/67/EU av den 15 maj 2014 om tillämpning av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (IMI-förordningen) (EUT L 159, 2014, s. 11): … Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

30 Se, för ett liknande resonemang, domen Adeneler (punkt 94), domen Marrosu och Sardino (punkt 51), domen Vassallo (punkt 36), domen Sánchez Ruiz (punkt 88), och domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 103).

31 Se domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 71 och där angiven rättspraxis).

32 Se punkt 55 i förevarande förslag till avgörande.

33 Se domen Adeneler (punkt 93 och där angiven rättspraxis). Denna allmänna synpunkt i rättspraxis har senare, i det särskilda sammanhang i vilket klausul 5.1 i ramavtalet ingår, kommit till uttryck i den mer precisa formuleringen att det i den bestämmelsen fastställs ett allmänt mål för medlemsstaterna, bestående i att förebygga sådant missbruk, men att de emellertid samtidigt ges rätt att själva bestämma med hjälp av vilka medel nämnda mål ska uppnås, såsom det har erinrats om i punkt 53 sista meningen i förevarande förslag till avgörande.

34 Se, bland annat, domen Fiamingo (punkt 62), och domen Mascolo (punkt 78).

35 Se, bland annat, domen Fiamingo (punkt 64), domen Mascolo (punkt 79) och domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 69 och där angiven rättspraxis).

36 Se domarna Adeneler (punkt 102), Vassallo (punkt 38) och Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 104). Min kursivering.

37 Se, för ett liknande resonemang, domen Angelidaki (punkterna 160–166).

38 Även om ordet sanctionner har flera betydelser på franska [vars direkta motsvarighet på svenska är beivra. Övers. anm.], framgår det ännu tydligare av den engelska versionen av denna punkt i rättspraxis att EU-domstolen faktiskt gör åtskillnad mellan två olika villkor in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law”, vilket bekräftar att det är såväl beivrande som kompenserade åtgärder som avses. Så är även fallet med den tyska versionen (um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen), den litauiska versionen (siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes), den polska versionen by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii) och den spanska versionen (con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión). Min kursivering.

39 En åtgärd som syftar till att beivra missbruket kan nämligen inte vara ägnad att effektivt undanröja följderna av missbruket, och vice versa. Därav vikten att undersöka de nationella åtgärderna i sin helhet.

40 Se, för ett liknande resonemang, domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 80).

41 EU-domstolen har vid upprepade tillfällen erinrat om att begreppet på varandra följande visstidsanställningsförhållanden inte ska tolkas restriktivt för att undvika att arbetstagare anställs tillfälligt under flera års tid. En restriktiv tolkning riskerar nämligen att medföra att ett stort antal tidsbegränsade anställningsförhållanden i praktiken inte kommer att omfattas av det arbetstagarskydd som eftersträvas med direktiv 1999/70 och ramavtalet, vilket skulle innebära att syftena med direktivet och ramavtalet i stor utsträckning går förlorade. Se, för ett liknande resonemang, den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 98 i förevarande förslag till avgörande.

42 Se, för ett liknande resonemang, domen Santoro (punkt 54).

43 Se domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkterna 81 och 83 samt där angiven rättspraxis).

44 Se, analogt, dom av den 2 augusti 1993, Marshall ( C‑271/91, EU:C:1993:335, punkt 32).

45 Se fotnot 45 i förevarande förslag till avgörande.

46 Särskilt i de fall där missbruket av på varandra följande visstidsanställningskontrakt har pågått under 10, 20 eller till och med 30 års tid.

47 Se, analogt, dom av den 2 augusti 1993, Marshall ( C‑271/91, EU:C:1993:335, punkterna 31 och 32).

48 Punkt 50 i den domen.

49 Se, bland annat, domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 128 och där angiven rättspraxis).

50 Vid den muntliga förhandlingen påpekade kommissionen bland annat att så är fallet för den privata sektorn, med hänvisning till den tidsfrist som föreskrivs i artikel 15.5 i lagen om arbetstagares ställning. Se, i detta avseende, punkt 12 i förevarande förslag till avgörande.

51 När det gäller de aktuella urvalsförfarandena, som är avsedda som en åtgärd för att ge arbetstagaren tillgång till anställningstrygghet, se punkt 131 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

52 TJ har i detta avseende hänvisat till artiklarna 10.2 och 61.4 EBEP, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet.

53 Se punkterna 23 och 44 i förevarande förslag till avgörande.

54 Se domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkterna 66 och 82 samt punkterna 1 och 2 i domslutet).

55 Se fotnot 53 i förevarande förslag till avgörande.

56 Se punkterna 29 och 30 i förevarande förslag till avgörande. Min kursivering.

57 Se punkterna 50–54 i förevarande förslag till avgörande.

58 Min kursivering.

59 Frågan uppkommer emellertid huruvida iakttagandet av de principerna inte ska bedömas från fall till fall. Det framkom nämligen vid förhandlingen att TJ hade rekryterats enligt ett reglementsenligt urvalsförfarande som föreskrivs i spansk rätt för rekrytering av kontraktsanställda, under vilket principerna om likabehandling, förtjänst och skicklighet borde ha kunnat iakttas, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma.

60 Se, för ett liknande resonemang, domen Adeneler (punkt 105), domen Marrosu och Sardino (punkt 49), domen Santoro (punkt 34), dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) ( C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 62), och domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 127). Se, även, punkterna 43 och 52 i förevarande förslag till avgörande.

61 Enligt kommissionen förefaller den uppenbara motsägelse som den hänskjutande domstolen har påpekat i förevarande mål bero på att de hänskjutande domstolar som är behöriga i socialrättsliga mål, vilka är de enda som kan tillämpa begreppet arbetstagare med icke-fast tillsvidareanställning, har ansett att det begreppet utgör en otillräcklig åtgärd (se domen Sánchez Ruiz, punkt 102, och beslut av den 11 december 2014, León Medialdea, C‑86/14, ej publicerat, EU:C:2014:2447, punkt 51), medan de hänskjutande domstolar som är behöriga i förvaltningsmål däremot förefaller ha ansett att det begreppet åtminstone innebar en viss förbättring av situationen för de arbetstagare som omfattas av förvaltningsrättsliga bestämmelser och försökt finna medel för att införliva det begreppet i den lagstiftningen (se dom av den 14 september 2016, Martínez Andrés och Castrejana López, C‑184/15 och C‑197/15, EU:C:2016:680, och domen Instituto Madrileño, punkterna 72 och 73).

62 Se punkt 30 och den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 85, 90 och 96 i förevarande förslag till avgörande. Domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 78).

63 Det ska särskilt erinras om att i de förenade mål som gav upphov till domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 77) hade inget uttagningsprov anordnats sedan den icke-fasta tillsvidareanställningen påbörjades. I mål C‑59/22 hade den situationen inletts för 27 år sedan, och i mål C‑110/22 hade klaganden i det nationella målet varit bunden till den berörda förvaltningen enligt ett avtal om icke-fast tillsvidareanställning sedan 20 år tillbaka.

64 Punkterna 52–54, 65, 66, 73 och 91 i den domen.

65 Se punkt 50 och den rättspraxis som det hänvisas till i fotnot 20 i förevarande förslag till avgörande.

66 Se, för ett liknande resonemang, domen Sánchez Ruiz (punkt 61), domen Instituto Madrileño (punkt 35) och domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 78).

67 Se, för ett liknande resonemang, domen Adeneler (punkt 85), domen Sánchez Ruiz (punkterna 62 och 63), domen Instituto Madrileño (punkterna 36 och 37) och domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkterna 79 och 80).

68 Se, bland annat, domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkterna 90 och 92 samt där angiven rättspraxis).

69 Punkterna 105–107 i den domen.

70 Punkterna 79, 80 och 84 i den domen.

71 Se, bland annat, dom av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkterna 94 och 95), och domen Instituto Madrileño (punkterna 74 och 75).

72 Punkt 81 i den domen.

73 Se domen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 108). Se även domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkterna 80 och 81).

74 Se punkterna 59–80 i förevarande förslag till avgörande.

75 Det påpekades vid förhandlingen att denna ersättning motsvarar den som föreskrivs i lagen om arbetstagares ställning vid uppsägning av avtalet på objektiva grunder. Se, bland annat, domen av den 21 november 2018, de Diego Porras ( C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 17).

76 Se domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 81).

77 Se artikel 2.6 tredje stycket i lag 20/2021 i punkt 20 i förevarande förslag till avgörande.

78 Se punkt 73 i förevarande förslag till avgörande.

79 Punkt 112 i den domen.

80 Punkt 52 i den domen.

81 För tydlighetens skull noterar jag att artikel 10 EBEP, vars lydelse inte ens återges i begäran om förhandsavgörande, om jag inte misstar mig, avser tillfälligt anställda som inte är tjänstemän (funcionarios interinos) och inte kontraktsanställda (personal laboral), som avses i artikel 11 EBEP. Frågan är således huruvida denna ansvarsordning för tillfälligt anställda som inte är tjänstemän, såsom den har beskrivits av den hänskjutande domstolen inom ramen för artikel 10 EBEP, även är tillämplig på kontraktsanställda, såsom TJ, inom ramen för artikel 11 EBEP, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Enligt min mening är det under alla omständigheter viktigt att påpeka att autonoma regionen Madrid, som svar på en fråga från EU-domstolen, har klargjort att TJ, vid den tidpunkt då hon ingav sin fastställelsetalan vid domstolen i första instans, innehade en tjänst som tillfälligt anställd som inte är tjänsteman för att fylla en vakant tjänst (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Se fotnot 18 i förevarande förslag till avgörande.

82 Enligt regeringen innebär begreppet mycket allvarlig disciplinär förseelse i artikel 95.2 d EBEP en tillämpning av uppenbart rättsstridiga avtal som orsakar allvarlig skada för förvaltningen eller medborgarna.

83 Den spanska regeringen har, bland annat, angett att i artikel 7.1 h i Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (kungligt dekret 33/1986 om godkännande av förordningen om disciplinåtgärder för tjänstemän inom statsförvaltningen) av den 10 januari 1986 (BOE nr 15 av den 17 januari 2017, s. 2377), kvalificeras en allvarlig förseelse som [u]tfärdande av rapporter och tillämpning av uppenbart rättsstridiga avtal när dessa orsakar skada för förvaltningen eller medborgarna och inte utgör en mycket allvarlig överträdelse.

84 Det framgår av det skriftliga yttrandet att i artikel 7.2 i texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (omarbetad text till lagen om överträdelser och påföljder på det sociala området), godkänd genom Decreto Legislativo 5/2000 (kungligt lagstiftningsdekret 5/2000) av den 4 augusti 2000 (BOE nr 189 av den 8 augusti 2000, s. 15060) utgörs allvarliga överträdelser av åsidosättanden av bestämmelserna om avtalsvillkor, tidsbegränsade kontrakt och tillfälliga kontrakt genom att de används i strid med lagen eller med avseende på andra personer, syften, situationer och tidsmässiga begränsningar än dem som föreskrivs i lagar eller andra författningar eller i kollektivavtal, när dessa frågor kan regleras genom kollektiva förhandlingar. I detta syfte ska det anses föreligga en överträdelse för varje berörd arbetstagare.

85 Den spanska regeringen lämnade dessa siffror vid förhandlingen som svar på en fråga från EU-domstolen.

86 Punkt 121 i den domen.

87 Se punkt 20 i förevarande förslag till avgörande.

88 Se, för ett liknande resonemang, domen Sánchez Ruiz (punkt 97).

89 I detta hänseende framgår det av den spanska regeringens svar på en fråga som EU‑domstolen ställde vid den muntliga förhandlingen att tre extraordinära omvandlingsförfaranden redan har genomförts. Regeringen har angett att, inom ramen för det senaste omvandlingsförfarandet enligt lag 20/2021, identifierades 544151 tillfälliga tjänster, varav 365714 redan har omvandlats till fasta.

90 Se domen DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 77).

91 Se punkt 77 i förevarande förslag till avgörande.