4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013 (EUT L, 2024/1351).
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 4 juni 2026( 1 )
Mål C ‑ 553/24
Assemblée nationale de la République française
mot
Europaparlamentet
Europeiska unionens råd
” Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Gemensam asyl- och invandringspolitik – Förordning (EU) 2024/1351 – Asyl- och migrationshantering – Solidaritetsmekanism – Subsidiaritetsprincipen – Artikel 8 första stycket i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna – Talan som överlämnas av en medlemsstat på dess nationella parlaments vägnar – Domstolens behörighet – Upptagande till prövning – Åtskillnad – Principen om tilldelade befogenheter – Proportionalitetsprincipen – Processuell och materiell subsidiaritet – Domstolsprövningens omfattning ”
I. Inledning
1. I förevarande mål har en minoritet av ledamöterna i Assemblée nationale de la République française (Republiken Frankrikes nationalförsamling) (nedan kallad Nationalförsamlingen), som är en av kammarna i det franska parlamentet,( 2 ) väckt talan vid domstolen med stöd av artikel 8 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.( 3 )
2. Ledamöterna har yrkat ogiltigförklaring av förordning (EU) 2024/1351 om asyl- och migrationshantering.( 4 )
3. Detta är första gången som ett nationellt parlament har använt sig av artikel 8 i protokoll nr 2 sedan den infördes genom Lissabonfördraget.
4. En talan varigenom lagenligheten av en unionsrättsakt ifrågasätts med stöd av den bestämmelsen kan endast avse ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som en eventuell grund för ogiltigförklaring. I förevarande mål har domstolen således att särskilja subsidiaritetsprincipen från andra principer i fördragen om uppdelningen av befogenheter mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, nämligen principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen.
II. Förfarandet vid domstolen
5. Genom ansökan som ingavs den 14 augusti 2024 väckte Nationalförsamlingen förevarande talan vid domstolen med stöd av artikel 8 första stycket i protokoll nr 2, i enlighet med relevanta bestämmelser i den franska konstitutionen,( 5 ) i vilka det föreskrivs att en minoritet på minst 60 ledamöter kan väcka en sådan talan.
6. Ansökan översändes till domstolen av den franska regeringen, som betonade att talan enbart hade väckts av Nationalförsamlingen, och inte av Frankrike som medlemsstat.
7. Nationalförsamlingen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara förordning 2024/1351 i dess helhet, och, i andra hand, del IV i den förordningen om solidaritet.
8. I sina svaromål, som båda ingavs den 7 november 2024, har Europaparlamentet och Europeiska unionens råd yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Nationalförsamlingen att ersätta rättegångskostnaderna och, i andra hand, för det fall domstolen bifaller talan, besluta om att verkningarna av den ogiltigförklarade förordningen eller de ogiltigförklarade bestämmelserna ska bestå fram till dess att en ny förordning eller nya bestämmelser som ska tillämpas i stället har trätt i kraft inom en rimlig tid.
9. Nationalförsamling ingav även en replik den 18 december 2024, varvid parlamentet och rådet ingav var sin duplik den 30 januari 2025.
10. Genom beslut av den 17 december 2024 tillät domstolens ordförande Ungern att intervenera till stöd för Nationalförsamlingens yrkanden.
11. Genom beslut av den 19 november och den 12 respektive den 17 december 2024, tillät domstolen Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Europeiska kommissionen att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.
12. Domstolen har beslutat, med stöd av artikel 76.2 i rättegångsreglerna, att inte hålla någon muntlig förhandling.
III. Den angripna rättsakten: förordning 2024/1351
13. Förordning 2024/1351, som förevarande talan om ogiltigförklaring avser,( 6 ) ingår i EU:s nya migrations- och asylpakt.( 7 )
14. Den pakten är ett paket med unionsåtgärder som reformerar EU:s rättsliga ram för asyl och invandring som trädde i kraft år 2024 och som ska bli allmänt tillämplig i mitten av 2026.( 8 )
15. I korthet framgår det av artikel 1 att syftet med förordning 2024/1351 är att åstadkomma framför allt tre saker. För det första fastställs en gemensam ram för hantering av asyl och migration i Europeiska unionen, för att säkerställa en övergripande och integrerad strategi.( 9 ) För det andra fastställs bestämmelser som ska ersätta förordning (EU) nr 604/2013,( 10 ) som allmänt kallas för Dublin III‑förordningen, om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd.( 11 ) För det tredje införs en obligatorisk solidaritetsmekanism för att stödja medlemsstater i hanteringen av situationer med migrationstryck.( 12 ) Det är denna solidaritetsmekanism som står i centrum för förevarande mål.
16. I skäl 22 i förordning 2024/1351 ges följande förklaring i det avseendet: ”För att säkerställa en rättvis ansvarsfördelning, solidaritet i enlighet med artikel 80 i EUF-fördraget och en god balans mellan medlemsstaternas insatser bör en obligatorisk solidaritetsmekanism inrättas som ger effektivt stöd till medlemsstater som är utsatta för migrationstryck och säkerställer snabb tillgång till rättvisa och effektiva förfaranden för beviljande av internationellt skydd.” Enligt skäl 40 i förordningen är den mekanismen ”tillsammans med ett ändamålsenligt system för att fastställa ansvarig medlemsstat, en central förutsättning för att hela det gemensamma europeiska asylsystemet ska fungera”.
17. I del IV i förordning 2024/1351, med rubriken ”Solidaritet”, fastställs utförliga bestämmelser om solidaritetsmekanismen för det ändamålet. I artikel 56 i den förordningen, vilken är relevant för förevarande mål, fastställs den årliga solidaritetspoolen, som omfattar de bidrag som medlemsstaterna har utfäst och som fungerar som det huvudsakliga solidaritetsverktyget för medlemsstater som är utsatta för migrationstryck.( 13 ) Enligt artikel 56.2 i förordningen ska den poolen bestå av följande typer av solidaritetsåtgärder, som medlemsstaterna ska bidra med: a) omfördelning( 14 ) av sökande av internationellt skydd, b) ekonomiska bidrag och c) alternativa solidaritetsåtgärder, till exempel operativt stöd, personal, anläggningar och utrustning. När medlemsstaterna utfäster sina bidrag har de full frihet att välja mellan dessa typer av solidaritetsåtgärder eller en kombination av dessa.( 15 )
18. Vad omfördelning beträffar innehåller artikel 67 i förordning 2024/1351 en utförlig beskrivning av förfarandet inför omfördelning. I synnerhet anges att den gynnade medlemsstaten, innan den tillämpar det förfarandet, måste säkerställa att det inte finns några rimliga skäl att anse att personen utgör ett hot mot den inre säkerheten och att den ska översända all relevant information till omfördelningsmedlemsstaten. Den sistnämnda staten kan då kontrollera huruvida sådana skäl finns och bekräfta huruvida omfördelning kan ske, vilket måste ske inom en vecka från dagen då den gynnade medlemsstaten mottog relevant information eller inom två veckor i komplicerade ärenden.( 16 )
19. I artikel 68 i förordning 2024/1351 görs en utförlig beskrivning av förfarandet efter omfördelning. Det anges bland annat att om en sökande har omfördelats, ska ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd övergå till omfördelningsmedlemsstaten.( 17 )
20. I artikel 63.5 i förordning 2024/1351 föreskrivs dessutom att en bidragande medlemsstat som inte har genomfört sina utfästelser eller godtagit omfördelningar som motsvarar dess utfästa omfördelningar vid utgången av det aktuella året ska, på begäran av den gynnade medlemsstaten, ta ansvar för ansökningar om internationellt skydd för vilka den gynnade medlemsstaten är ansvarig, upp till det antal omfördelningar som utfästs, så snart som möjligt efter utgången av det året.
IV. Parternas huvudargument
21. Nationalförsamlingen har, med stöd av Ungern, hävdat att förordning 2024/1351 strider mot subsidiaritetsprincipen, såsom den definieras och garanteras i artiklarna 4 och 5 FEU. I den förordningen fastställs, i synnerhet i artiklarna 56.2, 63.5, 67 och 68, ett system för omfördelning av personer som ansöker om internationellt skydd till förfång för medlemsstaternas suveränitet och nationella identitet, integriteten i konstitutionella strukturer samt deras säkerhet. Medlemsstaterna är skyldiga att på sina respektive territorier ta emot tredjelandsmedborgare som är föremål för omfördelningsåtgärder.
22. Nationalförsamlingen har, i huvudsak, åberopat fem grunder till stöd för sin talan.
23. För det första har Nationalförsamlingen hävdat att förordning 2024/1351 strider mot artikel 72 FEUF ( 18 ) som införlivar ”reservationen avseende nationell säkerhet” när det gäller befogenheter som tillhör medlemsstaterna från artikel 4.2 FEU till området med frihet, säkerhet och rättvisa. I den förordningen fastställs ett förfarande för omfördelning av tredjelandsmedborgare som har rest in på EU:s territorium på olaglig väg i syfte att få uppehållsrätt på medlemsstaternas territorium, vilket i själva verket inte kan motiveras med att de utsätts för verklig förföljelse i sina ursprungsländer. Omfördelningsåtgärderna kan komma att orsaka en betydande omvälvning av den bidragande statens nationella identitet och innebära att den staten måste lägga ner så pass stora materiella och mänskliga resurser att dess konstitutionella strukturer kommer att påverkas.
24. För det andra har Nationalförsamlingen hävdat att omfördelningsmekanismen hindrar medlemsstaterna för att utföra sina väsentliga statliga funktioner , särskilt att upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten, och att de befogenheterna också i fortsättningen ska vara varje medlemsstats eget ansvar i den mening som avses i artikel 4.2 FEU .( 19 ) Bestämmelserna i artikel 67 i förordning 2024/1351, som innebär att den bidragande staten ska godkänna mottagandet av omfördelade personer och att den staten kan motsätta sig omfördelning av nationella säkerhetsskäl, är förvillande eftersom de hindrar medlemsstaterna från att faktiskt åberopa nationell säkerhet. Som svar på rådets invändning att Nationalförsamlingen inte har angett hur målen med förordning 2024/1351 bättre skulle kunna uppnås av medlemsstaterna än av Europeiska unionen, har Nationalförsamlingen hävdat att det är målen i sig, i den del de består i att utforma en gemensam asyl- och invandringspolitik, som äventyrar statens väsentliga funktioner och därför strider mot subsidiaritetsprincipen.
25. För det tredje har Nationalförsamlingen hävdat att förordning 2024/1351 får skadliga ekonomiska konsekvenser . Medlemsstaternas deltagande i omfördelningsmekanismen när de inte vill ta emot sökande på sitt territorium beräknas utifrån total BNP och folkmängd, och hänsyn tas således inte till medlemsstaternas mottagningskapacitet, socialpolitik, identitet och säkerhetssituation. De ekonomiska konsekvenserna av en efterföljande vägran att delta i omfördelningen anges inte heller i den förordningen, vilket innebär att kommissionen kan genomföra ekonomiska upplägg som straffar de medlemsstater som har agerat för att skydda sina nationella intressen. Omfördelningsmekanismen undergräver således den socialpolitiska skyldighet som avses i artikel 151 FEUF , eftersom den riskerar att medföra en orimlig börda för den bidragande staten när det gäller dess sociala omkostnader, och även om förordningen ger medlemsstaterna frihet att välja vilken typ av solidaritetsåtgärder som ska genomföras, kvarstår faktum att detta är en börda för staten, oavsett vad den väljer.
26. För det fjärde har Nationalförsamlingen hävdat att förordning 2024/1351 antogs utan att det på något sätt hade visats att förordningen var av nytta för omfördelningsmekanismen.
27. För det femte har Nationalförsamlingen slutligen gjort gällande att det inte finns något som tyder på att medlemsstaterna, vare sig själva eller i samarbete, inte kunde ha hanterat de problem som har orsakats av den massiva tillströmningen av personer som ansöker om internationellt skydd på ett mer effektivt sätt än Europeiska unionen .
28. Nationalförsamlingen har konstaterat att omfördelningsmekanismen, som inte föreskrivs i avdelning V FEUF, går utöver unionsinstitutionernas befogenheter och strider mot subsidiaritetsprincipen.
29. Ungern har dessutom hävdat att unionslagstiftaren har ansvaret för att visa huruvida en uppgift eller åtgärd genomförs mest effektivt på nationell nivå eller unionsnivå, inbegripet ansvaret att visa att en viss medlemsstat inte har genomfört en viss uppgift på ett tillräckligt effektivt sätt.
30. Parlamentet och rådet har, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, bestritt att merparten av de grunder som Nationalförsamlingen har åberopat kan tas upp till sakprövning. De har gjort gällande att en talan som väcks i enlighet med artikel 8 i protokoll nr 2 endast kan avse subsidiaritetsprincipen. De anser att grunderna avseende ett påstått åsidosättande av artikel 4.2 FEU, artikel 72 FEUF respektive artikel 151 FEUF, samt de påstått skadliga finansiella konsekvenserna och underlåtenheten att visa nyttan med omfördelningsmekanismen, inte har att göra med den principen.
31. Rådet har betonat att uppnåendet av målen i förordning 2024/1351 som består i att utforma en gemensam asyl- och invandringspolitik, föreskrivs i unionens primärrätt och inte i sig kan utgöra ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen. Parlamentet har hävdat att det inte ankommer på medlemsstaterna utan på Europeiska unionen att bedöma hur målen med den planerade åtgärden kan uppnås på bästa sätt. Kommissionen har dessutom anfört att subsidiaritetsprincipen inte påverkar unionslagstiftarens befogenhet att agera utifrån en konkret rättslig grund eller de mål som unionslagstiftaren har satt upp för sig själv för sådana åtgärder, utan endast beslutet att uppnå de målen genom den angripna rättsakten.
32. Parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, har i sak hävdat att förordning 2024/1351 är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Unionslagstiftaren gjorde en riktig bedömning när den ansåg att de solidaritetsmål som eftersträvas med den förordningen skulle kunna uppnås bättre på unionsnivå, och Nationalförsamlingens argument att det inte har visats att de inte kan uppnås av medlemsstaterna i tillräcklig grad kan inte godtas.
33. De har betonat att Nationalförsamlingen inte har lagt fram några konkreta argument för att visa att målen med den förordningen bättre skulle kunna uppnås av medlemsstaterna än av Europeiska unionen.
34. Parlamentet har dessutom anfört att såväl de materiella villkoren som de processuella garantierna för subsidiaritet har iakttagits, eftersom de mål som eftersträvas med den förordningen är av gränsöverskridande karaktär och endast kan uppnås på unionsnivå, och att det finns en tillräcklig motivering som visar fördelarna med åtgärder på unionsnivå. Rådet har hävdat att det skulle vara oerhört svårt, om inte omöjligt, att utforma ett lämpligt solidaritetssystem genom att enbart förlita sig på åtgärder på medlemsstatsnivå.
35. Enligt Grekland är de verktyg som finns tillgängliga för varje medlemsstat inte i sig tillräckliga för att hantera fenomenet med massmigration i hela Europeiska unionen, och i den tidigare unionslagstiftningen föreskrevs det inte några verktyg för att hantera situationer med migrationstryck som medlemsstater befinner sig i. Enligt Spanien är förordning 2024/1351 ett utmärkt exempel på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, sett till behovet av att uppnå mål på unionsnivå som inte kan uppnås av medlemsstaterna själva, framför allt ur ett solidaritetsperspektiv.
36. Kommissionen har betonat att den omständigheten att medlemsstaterna kan samarbeta på ett annat sätt än inom ramen för unionsrättsliga instrument är irrelevant och att den förordningen innehåller flera delar från kommissionens förslag, i vilket det klargjordes att åtgärder som vidtas på enskilda medlemsstaters nivå var otillräckliga och att åtgärder behövde vidtas på unionsnivå.
V. Bedömning
37. Såsom har nämnts i inledningen, är förevarande mål det första i vilket ett nationellt parlament har väckt talan med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2.
38. Den möjlighet som de nationella parlamenten har getts att få till stånd domstolsprövning på grund av ett påstått åsidosättande av subsidiaritetsprincipen är en del av de bredare initiativ som har införts genom Lissabonfördraget för att öka den ändamålsenliga verkan av den principen som en gräns för utövandet av lagstiftningsbefogenheter på unionsnivå.( 20 ) De nationella parlamenten har fått rätt att bli informerade om unionens lagstiftningsförslag( 21 ) och har getts befogenhet att lämna ett motiverat yttrande om de anser att ett sådant förslag är oförenligt med subsidiaritetsprincipen,( 22 ) i ett förfarande som ofta kallas för mekanismen för tidig varning.
39. Även om de nationella parlamenten inte kan göra någon sådan politisk subsidiaritetskontroll på förhand, det vill säga innan en lagstiftningsakt antas, kan domstolsprövning göras i efterhand, efter antagandet av den lagstiftningsakten, med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2. Dessa båda förfaranden är inte beroende av varandra, i den meningen att ett nationellt parlament kan väcka en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 även om den inte lämnade ett motiverat yttrande inom ramen för mekanismen för tidig varning.( 23 ) Även om Nationalförsamlingen inte lämnade ett motiverat yttrande över förslaget till förordning 2024/1351,( 24 ) är den således inte förhindrad att bestrida den rättsakten vid domstolen.
40. En sådan talan som föreskrivs i artikel 8 i protokoll nr 2 kan emellertid, enligt den bestämmelsens ordalydelse, endast väckas angående ett ”åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen”. Såsom vi har sett ovan (punkt 30 i förevarande förslag till avgörande), har parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, hävdat att merparten av Nationalförsamlingens grunder inte avser den principen. Innan domstolen prövar dessa grunder i sak, bör den således avgöra vilka av dem som kan tas upp till sakprövning. För detta ändamål är det nödvändigt att göra åtskillnad mellan de grunder som avser subsidiaritetsprincipen och de som hänför sig till andra principer som rör förekomsten och utövandet av unionens befogenheter, nämligen principen om tilldelade befogenheter respektive proportionalitetsprincipen.
41. Mot bakgrund av vad som anförts ovan är min bedömning strukturerad på följande sätt: Eftersom frågan om huruvida domstolen är behörig att pröva förevarande talan aldrig tidigare har ställts, kommer jag att pröva den först (A). Jag kommer därefter att övergå till frågan om huruvida de grunder som Nationalförsamlingen har åberopat kan godtas, vilket innebär att domstolen måste avgöra huruvida subsidiaritetsprincipen ska särskiljas från principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen (B). Slutligen kommer jag att i sak pröva de av Nationalförsamlingens grunder som kan godtas (C).
A. Domstolens behörighet
42. Jag vill inledningsvis påpeka att frågan huruvida domstolen är behörig att pröva en talan som väcks med stöd av artikel 8 första stycket i protokoll nr 2 inte är omtvistad i förevarande mål.
43. Det framgår emellertid av fast rättspraxis att frågan om domstolens behörighet att pröva en talan rör tvingande rätt, vilken kan prövas när som helst under förfarandet av domstolen, även ex officio.( 25 )
44. Jag anser att den frågan måste prövas, eftersom förevarande mål är det första i vilket domstolen har att pröva denna typ av talan.
45. I artikel 8 första stycket i protokoll nr 2 föreskrivs följande:
”Europeiska unionens domstol är behörig att pröva en talan om åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen, vilken har väckts, i enlighet med de närmare bestämmelserna i artikel 263 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, av en medlemsstat eller i enlighet med dess rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament.”( 26 )
46. I den ordalydelsen hänvisas det till ”Europeiska unionens domstol” och omfattar således domstolen i egenskap av institution, som inbegriper domstolen och tribunalen. Det är således oklart huruvida tribunalen har behörighet att pröva denna talan i första instans.
47. Jag anser att det finns flera skäl som talar för att det är domstolen, och inte tribunalen, som är behörig att pröva en talan som väcks av ett nationellt parlament med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2.
48. För det första består den metod som har tillämpats i fördragen i att ge båda unionsdomstolarna behörighet att hänvisa till Europeiska unionens domstol i egenskap av institution.( 27 ) De typer av talan som kan prövas av tribunalen i första instans räknas sedan uttryckligen upp i artikel 256 FEUF( 28 ) eller anges i stadgan för Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolens stadga).( 29 )
49. Hänvisningen till Europeiska unionens domstol i artikel 8 i protokoll nr 2 är således den vanliga metod som används i fördragen för att ge unionsdomstolarna behörighet. För att tribunalen ska ha behörighet krävs en uttrycklig bestämmelse i fördragen eller i domstolens stadga. Det finns emellertid inte någon sådan bestämmelse som ger tribunalen behörighet i första instans att pröva en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2.
50. För det andra skulle det kunna anses att en talan som grundar sig på den bestämmelsen endast är en variant av en sådan talan om ogiltigförklaring som regleras i artikel 263 FEUF vilken tribunalen, i princip, är behörig att pröva enligt artikel 256.1 FEUF, såvida inte det i stadgan fastställs att det är domstolen som är behörig. Enligt artikel 51 i stadgan är det domstolen som har behörighet att pröva bland annat en talan som har väckts av en medlemsstat mot en lagstiftningsakt.
51. Det följer av ordalydelsen i artikel 8 i protokoll nr 2 att talan kan väckas av ett nationellt parlament i stället för medlemsstaten (”väckts … av en medlemsstat eller i enlighet med dess rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament”). En kammare i ett nationellt parlament beslutar således på eget initiativ att väcka talan, medan regeringen i den berörda medlemsstaten enbart ska överlämna en sådan talan, såsom har skett i förevarande fall.
52. Den omständigheten att en medlemsstat, företrädd av dess regering, ges rätt att väcka talan med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2 vid domstolen påverkar inte medlemsstaternas rättigheter, eftersom de redan kan väcka talan vid domstolen om ogiltigförklaring på grund av ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, vilket framgår av en jämförelse mellan artikel 263 andra stycket FEUF, artikel 256.1 FEUF och artikel 51 i domstolens stadga. Skälet till att medlemsstaterna har tagits med i artikel 8 i protokoll nr 2 kan således helt enkelt vara att lagstiftaren har velat betona att subsidiaritetsprincipen är rättsligt bindande. Att medlemsstaternas parlament ges samma rättighet är dock en nyhet som har införts genom den bestämmelsen. Den omständigheten att en medlemsstat i form av regering anges tillsammans med medlemsstat i form av parlament i den bestämmelsen tyder på att en sådan talan som föreskrivs i artikel 8 i protokoll nr 2 ska väckas vid domstolen i båda fallen. Eftersom medlemsstaten i form av regering ska väcka en sådan talan vid domstolen, talar det argumentet för att det nationella parlamentet också måste väcka en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 vid domstolen.
53. För det tredje är en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 inte detsamma som en talan som väcks med stöd av artikel 263 FEUF, även om de har samma föremål – ogiltigförklaring av en unionsrättsakt. Den förstnämnda talan är dock en särskild talan eller en talan av sitt eget slag om ogiltigförklaring.( 30 )
54. Det finns flera argument som talar för att talan ska betraktas som en talan av sitt eget slag.
55. För det första omfattas inte en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 av de villkor för talerätt som fastställs i artikel 263 FEUF. Nationella parlament måste därför inte uppfylla några villkor för att väcka talan vid domstolen för att bestrida en unionsrättsakt på grund av ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen.
56. Det är av betydelse i det avseendet att det i artikel 8 andra stycket i protokoll nr 2 föreskrivs att Regionkommittén får väcka talan ”mot lagstiftningsakter för vars antagande det i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges att Regionkommittén ska höras”. Det organet måste således inte visa att det väcker talan för att tillvarata sina rättigheter, vilket är ett villkor som organet skulle behöva uppfylla enligt artikel 263 tredje stycket FEUF.
57. För det andra är en annan viktig skillnad mellan respektive talan syftet med dem. Till skillnad från en talan enligt artikel 263 FEUF, som kan väckas på ett antal grunder som anges i andra stycket, kan en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 endast grunda sig på ett påstått åsidosättande av subsidiaritetsprincipen.
58. För det tredje finns det en skillnad när det gäller potentiella sökande. Till skillnad från en talan enligt artikel 263 FEUF, kan en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 endast väckas av medlemsstaterna, deras nationella parlament eller en kammare i det, samt av Regionkommittén.
59. Talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 skulle kunna anses ingå i ”de övriga fall som föreskrivs i fördragen” vid tillämpningen av artikel 19.3 c FEU, eftersom det är en talan av sitt eget slag.
60. Den behörighet som tribunalen ges i artikel 256.1 FEUF, jämförd med artikel 51 i domstolens stadga, att i första instans pröva vissa kategorier av talan om ogiltigförklaring omfattar därvidlag inte en talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2. Tribunalen har inte uttryckligen getts behörighet att pröva just den typen av talan.
61. För det fjärde vill jag slutligen påpeka att det i artikel 8 i protokoll nr 2 hänvisas till bestämmelserna i artikel 263 FEUF (”väckts, i enlighet med de närmare bestämmelserna i artikel 263 [FEUF]”). Den hänvisningen innebär emellertid inte att denna nya typ av talan likställs med en talan om ogiltigförklaring i artikel 263 FEUF. Denna nya talan behandlas tvärtom som en separat talan, varvid vissa aspekter har hämtats från artikel 263 FEUF. Den hänvisningen avser inte potentiella sökande, villkoren för talerätt eller grunderna för ogiltigförklaring, såsom jag redan har förklarat. Hänvisningen till bestämmelserna i artikel 263 FEUF kan således anses avse de processuella aspekterna av talan, såsom tidsfristerna och konsekvenserna av om domstolen skulle finna att grunden avseende ogiltigförklaring ska godtas. Hänvisningen till artikel 263 FEUF påverkar således inte på något sätt den tidigare slutsatsen att talan enligt artikel 8 i protokoll nr 2 är av sitt eget slag.
62. Sammanfattningsvis anser jag, i likhet med vad parlamentet har påpekat och även med vad den franska regeringen har angett i sitt följebrev,( 31 ) att en talan som väcks med stöd av artikel 8 första stycket i protokoll nr 2 utgör ett särskilt rättsmedel som har utformats för att göra det möjligt för ett nationellt parlament eller en av dess kammare att väcka talan vid domstolen på grund av ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, med tanke på deras uppgift att se till att den principen följs, såsom den har fastställts i unionens primärrätt.
63. Jag anser därför att domstolen är behörig att pröva förevarande talan.
B. Upptagande till prövning
64. Såsom jag har förklarat har parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, bestritt att merparten av Nationalförsamlingens grunder kan godtas.
1. En talan som endast innehåller grunder om ett påstått åsidosättande av subsidiaritetsprincipen
65. I motsats till en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som kan väckas på flera grunder som inbegriper subsidiaritetsprincipen,( 32 ) kan en talan som väcks med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2 endast avse påstådda åsidosättanden av den principen.
66. För det första framgår detta tydligt av ordalydelsen i artikel 8 första stycket i protokoll nr 2 (”om åsidosättande … av subsidiaritetsprincipen”).
67. Vad sammanhanget beträffar föreskrivs det, för det andra, endast i artikel 5.3 andra stycket FEU, även om principerna om tilldelade befogenheter, subsidiaritet och proportionalitet anges efter varandra i artikel 5 FEU,( 33 ) att ”[d]e nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet”. Det finns ingen motsvarande bestämmelse i artikel 5.4 andra stycket FEU om proportionalitetsprincipen, även om protokoll nr 2 avser såväl subsidiaritetsprincipen som proportionalitetsprincipen. Det görs inte heller något omnämnande av nationella parlament i samband med principen om tilldelade befogenheter, såsom den fastställs i artikel 5.2 FEU.( 34 )
68. Vad för det tredje gäller bakgrunden till artikel 8 i protokoll nr 2, anser jag att den tolkningen har stöd i de handlingar som har utbytts inom ramen för Europeiska konventet. När det gäller mekanismen för tidig varning diskuterades det vilka principer om unionens befogenheter som skulle kontrolleras av de nationella parlamenten. Förslag om att principerna om tilldelade befogenheter och proportionalitet skulle ingå förkastades, varvid en sådan kontroll infördes enbart med avseende på subsidiaritetsprincipen.( 35 ) Möjligheten att väcka talan vid domstol övervägdes bara vad subsidiaritetsprincipen beträffar.( 36 ) Det framgår således att syftet med att involvera de nationella parlamenten var att de endast skulle bli delaktiga i den politiska och rättsliga kontrollen av subsidiaritetsprincipen.
69. Sammanfattningsvis anser jag att en talan som ett nationellt parlament väcker med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2 endast kan avse subsidiaritetsprincipen. De åberopade grunderna måste därför avse den principen – annars ska de underkännas.
70. Den fråga som uppkommer i förevarande mål är emellertid vad subsidiaritet är och i synnerhet hur den principen ska särskiljas från principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen. Parterna i målet tycks nämligen vara överens om att den aktuella talan endast avser subsidiaritetsprincipen. De är dock oeniga om huruvida vissa av de grunder som Nationalförsamlingen har åberopat kan anses avse den principen.
71. Studier visar i det avseendet att de nationella parlamenten tolkar subsidiaritetsprincipen på olika sätt inom ramen för mekanismen för tidig varning, som också enbart avser kontroll av subsidiaritetsprincipen.( 37 ) De kan i vissa fall använda sig av argument om ett lagstiftningsförslags innehåll, till exempel kritisera lämpligheten eller nödvändigheten av de planerade åtgärderna eller ifrågasätta avsaknaden av en riktig rättslig grund för att Europeiska unionen ska kunna agera. Detta visar att skiljelinjen mellan de principerna, som alla uttrycks i artikel 5 FEU, är oklar.
72. För att övergå till den rättsliga prövningen av subsidiaritetsprincipen, följer det av rättspraxis att när grunder avseende den principen har åberopats i en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, har de grunderna i regel åberopats tillsammans med grunder genom vilka unionens befogenhet eller unionsåtgärdens proportionalitet har bestritts.( 38 ) I de fallen var det inte nödvändigt att göra en strikt åtskillnad mellan de principerna, eftersom domstolen, när den prövar en sådan talan, är behörig att beakta samtliga tre principer för att avgöra huruvida rättsakten är lagenlig.( 39 )
73. Den talan som nationella parlament kan väcka med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2 kan emellertid endast avse subsidiaritetsprincipen, såsom jag har förklarat. För att avgöra om de grunder som Nationalförsamlingen har åberopat kan godtas, måste domstolen därför i förevarande mål särskilja subsidiaritetsprincipen från de andra två principer som styr unionens befogenheter: principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen. Om den talan som har väckts med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2 avser de båda sistnämnda principerna, ska talan avvisas.
2. Särskiljande av subsidiaritet från tilldelade befogenheter och proportionalitet
74. Liksom i andra federala system har Europeiska unionen bestämmelser av konstitutionell karaktär som reglerar den centrala ledningens rätt att agera.
75. I Europeiska unionen fastställs dessa bestämmelser i artikel 5 FEU, där åtskillnad görs mellan principerna om tilldelade befogenheter, subsidiaritet och proportionalitet, som var och en har en egen funktion i fördelningen av befogenheter mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna.
76. Jag förnekar inte att det finns ett viktigt inbördes förhållande mellan dessa tre principer, men var och en av dem måste icke desto mindre ges sin egen innebörd och kunna behandlas separat vid bedömningen av huruvida grunderna kan godtas i förevarande fall.
77. Eftersom det finns ett visst tolkningsutrymme när det gäller huruvida subsidiaritetsprincipen ska tillskrivas en bredare eller snävare innebörd, innebär detta att om en bredare innebörd väljs måste de två andra principerna ges en snävare innebörd.( 40 ) Det kan finnas fördelar med ett sådant val, eftersom det till exempel skulle kunna ge minoriteter som finns företrädda i de nationella parlamenten större möjlighet att väcka talan vid domstolen enligt artikel 8 i protokoll nr 2 med avseende på de mål i unionslagstiftningen som deras regering har godkänt inom ramen för unionens beslutsprocess och som de inte skulle kunna förhindra på nationell nivå.( 41 ) En avgränsning av subsidiaritetsprincipen måste icke desto mindre ske med iakttagande av den innebörd som domstolen redan har tillskrivit de andra två principerna. Enligt min mening ger den befintliga uppfattningen om vad principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen omfattar inte mycket utrymme för en vid tolkning av subsidiaritetsprincipen.
78. Inledningsvis anser jag att de tre principer som anges i artikel 5 FEU är federala principer, som syftar till att beslut ska fattas på bästa nivå. Europeiska unionen skapades eftersom medlemsstaterna ville och behövde införa en gemensam styrning för att fatta beslut i frågor som angår dem alla och som sträcker sig över nationsgränserna. Denna nya styrningsnivå blev verklighet genom att medlemsstaterna tilldelade Europeiska unionen vissa befogenheter. Europeiska unionen har, med andra ord, bara de befogenheter som den har tilldelats i fördragen. Principen om tilldelade befogenheter, som anges i artikel 5.2 FEU, styr därvidlag förekomsten och begränsningarna av unionens befogenheter.
79. Artikel 5.2 första meningen FEU har följande lydelse: ”Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där.”( 42 )
80. De andra två principer som anges i artikel 5 FEU, nämligen principerna om subsidiaritet och proportionalitet, avser utövandet, och inte förekomsten, av unionens befogenheter.( 43 ) De principerna aktualiseras först när Europeiska unionen har tilldelats den befogenhet som krävs.
81. I artikel 5.3 FEU stadgas följande: ”Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.”
82. I artikel 5.4 FEU föreskrivs följande: ”Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.”
83. I förevarande mål är det viktigt att definiera subsidiaritetsprincipens innebörd, syfte och omfattning. Oavsett vad som har gett inspiration till att införa den principen i unionens rättsordning,( 44 ) följer det av beskrivningen av den i artikel 5.3 FEU att den tydligt återspeglar att beslut företrädesvis ska fattas på en lägre styrningsnivå, vilket i detta sammanhang betyder på medlemsstatsnivå i stället för på unionsnivå.( 45 ) Subsidiaritetsprincipen främjar emellertid inte bara beslutsfattande på lägre nivå, utan rättfärdigar även beslutsfattande på unionsnivå när detta anses vara bättre. Solidaritetsprincipen kan således antingen begränsa eller motivera ingripande på unionsnivå.( 46 )
84. Med tanke på detta och med hänsyn till att artikel 5 räknar upp alla de tre principerna men ger dem en separat innebörd, måste subsidiaritetsprincipen särskiljas från principen om delade befogenheter, å ena sidan, och från proportionalitetsprincipen, å andra sidan.
a) Subsidiaritet versus delade befogenheter
85. Det skulle på ett sätt kunna hävdas att subsidiaritet är en princip som motiverar införandet av gemensam styrning i vissa frågor. Det var subsidiaritet som, i egenskap av en sådan metaprincip, motiverade valet av de befogenheter som Europeiska unionen har tilldelats, varvid antalet befogenheter har ökat för varje ändring av fördragen, och således är oskiljaktigt förbunden med principen om tilldelade befogenheter.
86. Subsidiaritet enligt artikel 5.3 FEU är emellertid inte någon sådan metaprincip, utan snarare en instrumentell princip.( 47 ) Subsidiaritetsprincipen rör därför inte frågan om vilken styrningsnivå, Europeiska unionen eller medlemsstaterna, som har rätt att besluta om de konkreta målen med en lagstiftningsåtgärd – om Europeiska unionen ges befogenhet i en viss politik på grundval av principen om tilldelade befogenheter, kan den fastställa ett konkret mål med lagstiftningsåtgärden inom ramen för den politiken.( 48 ) Så snart det målet har angetts träder subsidiaritetsprincipen in för att det ska avgöras huruvida Europeiska unionen ska agera för att uppnå det målet.
87. Subsidiaritetsprincipen kan därför endast kontrolleras med hänsyn till det konkreta mål som unionslagstiftaren har valt, och det politiska valet om vad som ska regleras kan inte ifrågasättas genom den principen. Subsidiaritetsprincipen, såsom den har definierats i artikel 5.3 FEU, behandlar således inte frågan om på vilken nivå (unionsnivå eller medlemsstatsnivå) det kan beslutas att något är ett problem som behöver regleras inom ett politiskt område som Europeiska unionen getts behörighet att reglera, utan snarare huruvida det är nödvändigt att Europeiska unionen agerar för att uppnå det lagstiftningsmål som Europeiska unionen själv anser behöver regleras.
88. Mot denna bakgrund kräver subsidiaritetsprincipen att, även om Europeiska unionen har getts möjlighet att lagstifta på ett politiskt område och även om behovet av att uppnå ett visst konkret mål på det området genom lagstiftning har identifierats av unionsinstitutionerna, innebär detta ändå inte att lagstiftningsåtgärder ska vidtas på unionsnivå. Åtgärder på unionsnivå blir endast aktuella om det problem som har ansetts kräva lagstiftningsåtgärder inte kan lösas i tillräcklig utsträckning av medlemsstaterna och lagstiftningsmålet bättre skulle kunna uppnås av Europeiska unionen.
89. Subsidiaritetsprincipen är dessutom endast tillämplig på områden med delade befogenheter, nämligen på de områden där medlemsstaterna har gett Europeiska unionen befogenhet att agera men inte har avstått från sina egna befogenheter.( 49 ) I artikel 5.3 FEU begränsas således bedömningen på grundval av subsidiaritetsprincipen till ”områden där [Europeiska unionen] inte har exklusiv befogenhet”. Det valet är en logisk följd av att det är omöjligt att göra en jämförelse av vilken nivå som är ”bättre”, eftersom medlemsstaterna har avstått från sin rätt att agera inom exklusiva befogenhetsområden till förmån för Europeiska unionen.( 50 )
90. Det faktum att subsidiaritetsprincipen är beroende av att unionen har befogenhet innebär att den principen, såsom den fastställs i artikel 5.3 FEU, inte i sig kan medföra att unionen har befogenhet.
91. Detta faktum innebär dessutom, vilket är viktigt i förevarande mål, att subsidiaritetsprincipen endast träder in om Europeiska unionen redan har tilldelats den relevanta delade befogenheten. Detta ger upphov till en fråga som är relevant för att avgöra huruvida grunderna ska godtas i förevarande fall: Kan och ska domstolen kontrollera huruvida Europeiska unionen har befogenhet i den reglerade frågan och huruvida den befogenheten delas med medlemsstaterna, även om artikel 8 i protokoll nr 2 endast ger domstolen behörighet att pröva huruvida subsidiaritetsprincipen har iakttagits?
92. Nationalförsamlingen har, med stöd av Ungern, förespråkat en tolkning som innebär att bedömningen av huruvida unionen har befogenhet ingår i prövningen av subsidiaritetsprincipen. Parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, anser däremot att domstolen inte kan bedöma huruvida Europeiska unionen har befogenhet eller överskridit gränserna för den när domstolen prövar huruvida subsidiaritetsprincipen har iakttagits.
93. Jag anser att domstolen, innan den kontrollerar huruvida subsidiaritetsprincipen har iakttagits, är behörig att fastställa att det är uppenbart att Europeiska unionen har befogenhet i den reglerade frågan. Det är dock bara en mycket grundläggande kontroll som kan göras i en sådan situation, i vilken domstolen kan ställa sig frågan huruvida den rättsliga grunden, såsom den har angetts i den angripna rättsakten, finns i fördragen. Eftersom en fråga kan gälla flera politikområden samtidigt, varav vissa omfattas av Europeiska unionens lagstiftande befogenhet och andra inte, är det dessutom tillräckligt att domstolen konstaterar att den aktuella rättsakten vid första påseendet kan hänföra sig till ett av de politikområden inom vilka Europeiska unionen har lagstiftande befogenhet. Alla andra tvistefrågor om huruvida den rättsliga grunden föreligger eller är lämplig faller utanför subsidiaritetsprincipen och bör hanteras som en fråga som rör principen om tilldelade befogenheter. En sådan tvistefråga kan inte underställas domstolen inom ramen för en talan som grundar sig på artikel 8 i protokoll nr 2.
94. Påståendet att den angripna rättsakten överskrider en viss befogenhet som unionen har tilldelats genom fördragen är, på samma sätt, också en befogenhetsrelaterad fråga och således en fråga som rör principen om tilldelade befogenheter och inte subsidiaritetsprincipen.
95. I rättspraxis har sådana frågor redan behandlats som frågor som rör principen om tilldelade befogenheter, snarare än subsidiaritetsprincipen. För att ta ett klassiskt exempel ansåg domstolen, i domen i målet om tobaksreklam,( 51 ) att det, vad gäller tilldelade befogenheter, finns gränser för befogenheten för den inre marknaden, i dag i artikel 114 FEUF, och att Europeiska unionen kan, och till och med måste, beakta en hög hälsoskyddsnivå för människor, vilken den inte har befogenhet att lagstifta om, när den lagstiftar inom gränserna för den befogenheten. Valet att harmonisera tobaksreklam ifrågasattes emellertid inte, och kunde inte ifrågasättas, i sig, så länge som valet gjordes inom gränserna för befogenheten för den inre marknaden. Denna rättspraxis utgör i det avseendet hinder för att subsidiaritetsprincipen åberopas för att ifrågasätta det faktum att den konkreta lagstiftningsakten har valts på unionsnivå snarare än på nationell nivå, så länge som det valet är inom gränserna för en befogenhet som Europeiska unionen har tilldelats.
96. Slutligen kan domstolen, när den har att undersöka ett påstått åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, kontrollera huruvida den aktuella rättsakten, på grundval av den angivna rättsliga grunden, inte hänför sig till ett område som omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Den uppgiften har blivit enklare i dag genom den uttryckliga uppräkningen av unionens exklusiva befogenheter i artikel 3 FEUF, men den frågan har inte uppkommit i förevarande mål.
b) Subsidiaritet versus proportionalitet
97. Frågor som hänför sig till subsidiaritetsprincipen måste också särskiljas från sådana som hänför sig till proportionalitetsprincipen.
98. Proportionalitetsprincipen, såsom den anges i artikel 5.4 FEU, handlar om huruvida de konkreta åtgärder som har valts är lämpliga och nödvändiga, när det har slagits fast att åtgärden på unionsnivå är motiverad eftersom medlemsstaten inte kan uppnå det lagstiftningsmål som Europeiska unionen har fastställt i tillräcklig utsträckning på egen hand. Proportionalitetsprövningen avser således en unionsrättsakts innehåll och inte vilken beslutsnivå som är lämplig.( 52 ) Såsom har bekräftats i rättspraxis ska lämpligheten och nödvändigheten av en åtgärd bedömas mot bakgrund av det konkreta lagstiftningsmål som har valts på unionsnivå.( 53 )
99. Jag instämmer i argumenten att det skulle kunna ligga i de nationella parlamentens intresse att bestrida unionslagstiftning av proportionalitetsskäl. Tillämpningen av mekanismen för tidig varning visar att de faktiskt gör detta (se punkt 71 i förevarande förslag till avgörande). Det ligger till exempel i de nationella parlamentens intresse att det finns mindre ingripande åtgärder, eller till och med inga åtgärder alls, på unionsnivå, eftersom detta ger ett större utrymme för den nationella politiska processen.
100. Nyttan av argument rörande unionsåtgärders innehåll skulle faktiskt kunna vara ett skäl till att sådana argument, även om de inte avser subsidiaritetsprincipen, ändå beaktas av kommissionen inom ramen för mekanismen för tidig varning.
101. Subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 FEU är dock enligt fördragen inte ämnad att omfatta frågor som rör proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 FEU.
102. Detta är tydligt eftersom, även om protokoll nr 2 avser både subsidiaritetsprincipen och proportionaliteten, det följer av artikel 8 i protokoll nr 2 att de nationella parlamenten endast kan väcka talan med avseende på subsidiaritetsprincipen, vilket innebär att en sådan talan inte kan avse frågor som hänför sig till proportionalitetsprincipen.
103. En talan varigenom lämpligheten, nyttan, omfattningen eller liknande aspekter av de valda unionslagstiftningsåtgärderna angrips är således en talan som hänför sig till proportionalitetsprincipen och som inte kan väckas vid domstolen med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2.
104. Sammanfattningsvis kan en talan som väcks av ett nationellt parlament enligt artikel 8 i protokoll nr 2 endast avse subsidiaritetsprincipen. De enda typer av talan som ska behandlas som subsidiaritetsfrågor är sådana varigenom det hävdas att målet med en lagstiftningsakt, vilket Europeiska unionen anser är viktigt, inte måste regleras på unionsnivå, eftersom medlemsstaterna kan uppnå det målet i tillräcklig utsträckning på egen hand och det inte bättre kan uppnås av Europeiska unionen.
105. Domstolen ska behandla en talan om att Europeiska unionen inte har befogenhet i vissa frågor, eller att åtgärden har gått utöver unionens befogenhet, som att den avser principen om tilldelade befogenheter (artikel 5.2 FEU), och behandla en talan om att det uttalade målet med en lagstiftningsakt inte behöver regleras, eller om att de åtgärder som har valts är otillräckliga eller medför en onödig börda för medlemsstater eller enskilda, som att den avser proportionalitetsprincipen (artikel 5.4 FEU). Sådana typer av talan hänför sig inte till subsidiaritetsprincipen. Nationalförsamlingen skulle ha behövt åberopa artikel 263 fjärde stycket FEUF för detta( 54 ) och kan inte åberopa en talan som grundar sig på artikel 8 i protokoll nr 2.
106. Det är mot denna bakgrund som jag nu kommer att bedöma huruvida Nationalförsamlingens grunder kan godtas i förevarande fall.
3. Min bedömning
107. För att bedöma huruvida Nationalförsamlingens grunder kan godtas i förevarande fall måste det, utifrån föregående överväganden, avgöras vilka av dem som avser subsidiaritetsprincipen och inte.
108. För det första är subsidiaritetsprincipen tillämplig i förevarande fall, eftersom politikområdet asyl och invandring har tilldelats Europeiska unionen som en av de delade befogenheterna,( 55 ) och artiklarna 78.2 e och 79.2 a, b och c FEUF, som anges som rättsliga grunder för förordning 2024/1351, innebär att unionen får vidta lagstiftningsåtgärder. Varje ytterligare prövning som går utöver en sådan prima facie -slutsats skulle gå utöver domstolens behörighet enligt artikel 8 i protokoll nr 2.
109. För det andra ankommer det på Europeiska unionen att besluta att lagstiftningsåtgärder behövs för att minska bördan för de medlemsstater som är utsatta för migrationstryck. Det valet kan inte ifrågasättas med hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Den principen är endast relevant för frågan huruvida det lagstiftningsmålet i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna på egen hand eller huruvida det bättre kan uppnås genom lagstiftningsåtgärder från unionens sida.
110. För det tredje instämmer jag med parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, i att Nationalförsamlingens första fyra grunder (se punkterna 21–28 i förevarande förslag till avgörande) inte avser subsidiaritetsprincipen.
111. Den första och den andra grunden, genom vilka det hävdas att det enligt artikel 72 FEUF respektive artikel 4.2 FEU enbart är medlemsstaterna som har befogenhet att upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten, avser principen om tilldelade befogenheter och inte subsidiaritetsprincipen. Genom de grunderna har Nationalförsamlingen, i huvudsak, hävdat att Europeiska unionen inte hade tilldelats befogenhet att anta förordning 2024/1351. Domstolen kan inte pröva sådana grunder på grundval av artikel 8 i protokoll nr 2.
112. Den tredje grunden avser de påstått skadliga ekonomiska konsekvenserna av den obligatoriska solidaritetsmekanism som har införts genom förordning 2024/1351. Genom den grunden görs det således i huvudsak gällande, såsom parlamentet och kommissionen har påpekat, att unionsåtgärden inte är proportionerlig. Det påstådda åsidosättandet av artikel 151 FEUF tycks dessutom avse att återverkningarna av de åtgärder som krävs enligt förordning nr 2024/1351 på de nationella budgetarna skulle göra det omöjligt för Frankrike att fullgöra sina socialpolitiska skyldigheter, i strid med artikel 151 FEUF. Det argumentet innebär inte något ifrågasättande av vilken beslutsnivå som är lämplig och hänför sig således inte till subsidiaritetsprincipen.
113. Parlamentet och kommissionen anser att den fjärde grunden, om lämpligheten av omfördelningsmekanismen, avser proportionalitetsprincipen. Jag anser att den grunden kan tolkas på två sätt. Antingen bestrider den lämpligheten av omfördelningsmekanismen för att uppnå målet med förordning 2024/1351, vilket bland annat är att ge effektivt stöd till medlemsstater som är utsatta för migrationstryck,( 56 ) och är då ett argument om proportionalitet, eller så ifrågasätter den själva syftet med den lagstiftningen, i vilket fall den kan anses avse principen om tilldelade befogenheter och förneka att Europeiska unionen har befogenhet att välja ett sådant mål. Grunden avser inte i något fall subsidiaritetsprincipen.
114. Eftersom Nationalförsamlingen genom sitt argument har konstaterat att omfördelningsmekanismen inte föreskrivs i avdelning V EUF-fördraget och därför går utöver Europeiska unionens befogenheter, tycks Nationalförsamlingen i alla händelser framföra ett argument som avser principen om tilldelade befogenheter och inte subsidiaritetsprincipen.
115. Jag föreslår därför att domstolen underkänner de grunderna med stöd av artikel 8 i protokoll nr 2.
116. Däremot kan Nationalförsamlingens femte grund tas upp till prövning, eftersom den faktiskt avser subsidiaritetsprincipen, såsom parlamentet och rådet, med stöd av Grekland, Spanien och kommissionen, har påpekat.
117. Jag kommer nu att pröva den grunden i sak.
C. Prövning i sak
118. Jag vill erinra om att Nationalförsamlingen, genom sin femte grund, har hävdat att det inte finns något som tyder på att medlemsstaterna, vare sig själva eller i samarbete, inte skulle kunna ha hanterat de problem som har orsakats av den massiva tillströmningen av personer som ansöker om internationellt skydd på ett mer effektivt sätt än Europeiska unionen.
1. Processuell och materiell subsidiaritet
119. Såsom domstolen har förklarat, måste unionsdomstolen, i samband med domstolsprövning av huruvida en unionsrättsakt är förenlig med subsidiaritetsprincipen, pröva ”såväl iakttagandet av de materiella kraven i artikel 5.3 FEU som iakttagandet av de processrättsliga skyddsreglerna i [protokoll nr 2]”.( 57 )
120. För det första kräver den processuella subsidiariteten att unionsinstitutionerna anger tillräckliga skäl till varför de ansåg att åtgärden behöver vidtas på unionsnivå. Domstolen har fokuserat på iakttagandet av formella krav och särskilt en motivering, med hänvisning till fast rättspraxis, enligt vilken iakttagandet av motiveringsskyldigheten inte bara ska bedömas med hänsyn till den omtvistade rättsaktens lydelse, utan också med hänsyn till det sammanhang som den ingår i och omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen har konstaterat att de kraven är uppfyllda när det relevanta lagstiftningsmaterialet innehåller tillräckligt med upplysningar av vilka det klart och tydligt framgår vilka fördelarna är med att åtgärderna vidtas på unionsnivå snarare än på medlemsstatsnivå.( 58 ) Så har varit fallet även om det inte uttryckligen hänvisats till subsidiaritetsprincipen i den berörda unionsrättsakten.( 59 )
121. För det andra avser den materiella subsidiariteten frågan, såsom den anges i artikel 5.3 FEU, huruvida unionsinstitutionerna hade rätt att anse att syftet med den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av dess omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.( 60 )
122. På grundval av ordalydelsen i artikel 5.3 FEU anses det i allmänhet att subsidiaritetstestet består av två delar, en negativ och en positiv, genom vilka, såsom generaladvokaten Kokott har påpekat, det dock ”prövas en och samma fråga ur två olika perspektiv, nämligen om åtgärder ska vidtas på unionsnivå eller på nationell nivå för att uppnå de uppställda målen”.( 61 )
123. I rättspraxis, som till stor del men inte helt och hållet har rört harmonisering av den inre marknaden enligt artikel 114 FEUF, har domstolen slagit fast att subsidiaritetsprincipen har iakttagits, i huvudsak på grund av att en sådan harmonisering förutsätter åtgärder på unionsnivå.( 62 )
124. Forskare anser att en sådan bedömning av subsidiaritetsprincipen inte är tillfredsställande, eftersom den fråntar domstolsprövningen all verklig betydelse.( 63 ) Om det är tillräckligt att unionslagstiftaren enbart slår fast att en harmonisering bättre kan uppnås på unionsnivå, utan att förklara vad som ska åstadkommas med harmoniseringen över huvud taget, skulle subsidiaritetstestet alltid medge åtgärder på unionsnivå, eftersom det är uppenbart att medlemsstaterna troligen inte skulle komma fram till identiska lösningar.
125. Jag instämmer i denna kritik. Harmonisering bör faktiskt inte betraktas som syftet med en lagstiftning, utan snarare som ett möjligt verktyg för att uppnå det eftersträvade målet. När det gäller politiken för den inre marknaden kan ett mål vara att undanröja hinder för gränsöverskridande handel eller undanröja väsentliga snedvridningar av konkurrensen.( 64 ) Det bör således ankomma på unionslagstiftaren att fastställa att hinder finns och att därefter, ur ett subsidiaritetsperspektiv, visa att det bästa sättet att undanröja dem är att anta harmoniseringsåtgärder.
126. Det finns även exempel från rättspraxis där unionslagstiftaren har angett flera väsentliga skäl till att åtgärder på unionsnivå är att föredra, vilka domstolen har godtagit.( 65 )
127. I vilket fall som helst föreligger det, såsom Generaladvokat Kokott påpekat, ”en stark presumtion för att åtgärder som vidtas på unionsnivå har ett mervärde” när den berörda unionsåtgärden syftar till att lösa problem av gränsöverskridande karaktär.( 66 )
128. En närbesläktad fråga är huruvida en jämförelse ska göras mellan Europeiska unionens åtgärder och de åtgärder som medlemsstater vidtar på egen hand eller, såsom Nationalförsamlingen har föreslagit, de åtgärder som medlemsstaterna vidtar i samarbete.
129. I det avseendet delar jag kommissionens uppfattning att det inte är meningsfullt att jämföra medlemsstaternas förmåga att i tillräcklig utsträckning uppnå det lagstiftningsmässiga målet med åtgärden när de samarbetar utanför Europeiska unionen. Den europeiska beslutsnivån infördes just för att göra det möjligt för medlemsstaterna att hantera gemensamma frågor tillsammans genom de beslutsprocesser som föreskrivs i fördragen. Om det finns behov av en gemensam åtgärd, bör den åtgärden vidtas på unionsnivå. Samarbete utanför unionsrätten, i ett internationellt sammanhang, är endast motiverat när Europeiska unionen inte har tilldelats befogenhet att hantera en fråga, som medlemsstaterna inte kan hantera på egen hand. Förfarandena på unionsnivå är dessutom demokratiskt legitimerade genom rådet och parlamentet. Detta gör att de förfarandena är att föredra framför olika former av mellanstatligt samarbete mellan medlemsstaterna.
130. Det lämpliga jämförelsekriteriet för subsidiaritetstestet är därför medlemsstater som agerar på egen hand,( 67 ) men alla medlemsstater bör emellertid beaktas. Domstolen har i det hänseendet slagit fast att ”[s]ubsidiaritetsprincipen har nämligen inte till syfte att begränsa unionens befogenheter i förhållande till situationen i en viss medlemsstat betraktad för sig, utan kräver endast att den planerade åtgärden, till följd av dess omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå”.( 68 ) Av detta följer att subsidiaritetsprincipen ”inte kan leda till att en unionsrättsakt blir ogiltig på grund av den särskilda situationen i en medlemsstat, även om medlemsstaten har gått ett steg längre än andra vad avser ett mål som eftersträvas av unionslagstiftaren”.( 69 )
131. Sammanfattningsvis klargör den processuella och materiella subsidiariteten vad som krävs av de unionsinstitutioner som deltar i beslutsprocessen för att motivera en åtgärd på unionsnivå mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen. Detta löser dock fortfarande inte frågan om hur omfattande domstolens prövning ska vara.
2. Omfattningen av domstolens subsidiaritetsprövning
132. I materiellt hänseende kräver subsidiaritetsprincipen, såsom har förklarats, att unionsinstitutionerna bedömer huruvida en åtgärd på medlemsstatsnivå faktiskt är otillräcklig och huruvida det är bättre med en åtgärd på unionsnivå eller, enklare uttryckt, huruvida det finns tydliga fördelar med en åtgärd på unionsnivå.( 70 )
133. Enligt min mening måste domstolen i princip godta unionsinstitutionernas slutsats i det avseendet, om de kan visa att den är rationell. Vad domstolen bör fråga sig är, med andra ord, huruvida det är uppenbart (tydligt) att institutionerna inte hade fog för den slutsatsen.( 71 ) Domstolen kan nämligen inte träda i institutionernas ställe utan att komma in på det politiska området.
134. Att välja hur omfattande domstolsprövningen ska vara handlar om domstolspolicy. Forskare har konstaterat följande: ”Om unionsdomstolen går vidare med en enkel prövning, kommer den att kunna kritiseras för att skyldigheten i artikel 5.3 och 5.4 [FEU] faktiskt förlorar all innebörd. Om unionsdomstolen däremot ingående granskar den bevisning som ligger till grund för kommissionens påstående, måste den däremot uttala sig om något som kan vara en komplex socioekonomisk kalkyl över den mest effektiva styrningsnivån för olika regleringsuppgifter.”( 72 )
135. Enligt min mening skulle domstolen, genom att enbart göra en enkel prövning baserad på rationaliteten i de skäl som har anförts till stöd för åtgärden på unionsnivå, kunna undvika att träda i lagstiftarens ställe, men samtidigt få lagstiftaren att se subsidiaritet som en viktig fråga.( 73 )
136. För att uppnå dessa båda mål blir subsidiaritetens processuella aspekt viktig. Domstolen måste insistera på att institutionerna förklarar sin bedömning på vederbörligt sätt. Den förklaringen ska inte ges genom formuleringar, utan ska anpassas till varje lagstiftningsåtgärds särdrag.( 74 ) En sådan ”skräddarsydd” motivering innebär, för det första, att institutionerna tvingas att på ett meningsfullt sätt bedöma huruvida Europeiska unionen måste agera i en konkret situation och, för det andra, att domstolen kan avgöra huruvida unionsåtgärden förefaller rimligt nödvändig.( 75 )
137. Mot bakgrund av det ovan anförda återstår det att bedöma huruvida införandet av den obligatoriska solidaritetsmekanismen genom förordning 2024/1351 strider mot subsidiaritetsprincipen, såsom Nationalförsamlingen har hävdat.
3. Min bedömning
138. När en unionsrättsakt vidareutvecklar befintlig unionslagstiftning, såsom är fallet med förordning 2024/1351, för att åtgärda problem som inte har lösts genom den lagstiftningen, förefaller detta kräva att åtgärder vidtas på unionsnivå. Så är framför allt fallet när de problemen beror på att tillräckliga åtgärder inte har vidtagits på nationell nivå.
139. Eftersom det i den befintliga unionslagstiftningen inte föreskrevs en rättvis ansvarsfördelning, såsom krävs enligt artikel 80 FEUF, förefaller det i det avseendet motiverat att införa en obligatorisk solidaritetsmekanism för att uppnå det lagstiftningsmässiga målet att hjälpa medlemsstater som är utsatta för migrationstryck. En sådan skyldighet kan endast införas på unionsnivå.
140. Förordning 2024/1351 samt härtill kopplade dokument innehåller sådana skäl, som innebär att domstolen kan fastställa att den förordningen är förenlig med subsidiaritetsprincipen.
141. Till att börja med anges följande i den relevanta delen av skäl 88 i förordning 2024/1351: ”Eftersom målen för denna förordning, nämligen att ange kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har registrerat i en medlemsstat och att inrätta en solidaritetsmekanism för att hjälpa medlemsstaterna att hantera situationer med migrationstryck, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av omfattningen och verkningarna, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [FEU].”
142. Även om det skälet till stor del är ett standarduttalande om subsidiaritetsprincipen, vidareutvecklas det i kommissionens förslag till den förordningen.( 76 ) I ett särskilt avsnitt om subsidiaritet i det förslaget har kommissionen angett följande: ”Genom detta förslag rationaliseras de nuvarande reglerna i [förordning nr 604/2013] i syfte att säkerställa korrekt tillämpning av dessa regler som kommer att begränsa tredjelandsmedborgares otillåtna förflyttningar mellan medlemsstaterna, vilka till sin natur är gränsöverskridande. Dessa regler kompletteras med en ny solidaritetsmekanism för att inrätta ett system för hantering av situationer i vilka medlemsstater utsätts för migrationstryck … . För att dessa mål ska kunna uppnås krävs åtgärder på EU-nivå eftersom de har en gränsöverskridande karaktär. Det står klart att enskilda medlemsstaters åtgärder inte räcker till som svar på behovet av åtgärder från EU för att lösa gemensamma utmaningar som alla medlemsstater står inför.”( 77 )
143. Det förslaget innehåller dessutom en diskussion om det faktaunderlag som kommissionen har samlat in om de nuvarande problemen med unionens asyl- och migrationssystem, inbegripet brister på medlemsstatsnivå. I förslaget anges bland annat följande: ”Migrationshanteringens utmaningar ska inte behöva skötas av de enskilda medlemsstaterna på egen hand utan av EU som helhet , då detta arbete omfattar allt från en strävan efter balans mellan insatserna för att hantera asylansökningar till en snabb identifiering av dem som är i behov av internationellt skydd eller ett effektivt återvändande för dem som saknar skyddsbehov. Dessutom fortsätter påfrestningarna på medlemsstaternas asylsystem att lägga en tung börda på de första ankomstmedlemsstaterna liksom på andra medlemsstaters asylsystem vid otillåtna förflyttningar. Det nuvarande migrationssystemet räcker inte till för att hantera den rådande situationen. Först och främst saknas både en effektiv solidaritetsmekanism och ändamålsenliga ansvarsregler . Därför krävs det en europeisk ram som kan hantera det ömsesidiga beroendet mellan medlemsstaternas politik och beslut . Inom en sådan ram måste hänsyn tas till de ständigt föränderliga aspekterna av migrationen, som har inneburit ökad komplexitet och ett ökat behov av samordning.”( 78 )
144. Kommissionen hade inte gjort någon konsekvensbedömning, men det fanns dock en som parlamentet hade gjort,( 79 ) i vilken det konstaterades att subsidiaritetsprincipen iakttogs när det gäller förslaget till förordning 2024/1351, vilket kallades för ”en gemensam strategi för ett gemensamt europeiskt problem”. I den studien angavs i synnerhet följande: ”Den nuvarande ojämlika bördan för medlemsstaterna, de bristfälliga och sparsamt erkända fördelningsmekanismerna för personer som ansöker om internationellt skydd och den bristfälliga kontrollen av sekundära förflyttningar är gränsöverskridande problem. Medlemsstaterna kan därför inte hantera dessa utmaningar på egen hand, och EU har rätt att agera.”( 80 )
145. Det kan tilläggas att framväxten och utformningen av en gemensam asyl- och invandringspolitik för unionen, som tog sin början långt före förordning 2024/1351, har varit motiverad mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen. Såväl äldre som senare politiska dokument förefaller ge ytterligare stöd för behovet av att anta den förordningen.
146. Här följer några exempel:
– I Europaparlamentets resolution från år 1986 om utarbetandet av en gemensam europeisk flyktingpolitik slås följande fast: ”[D]et är både naturligt och önskvärt att finna en gemensam lösning på de allvarliga problemen för de medlemsstater som har svårt att ta emot det relativt stora antal flyktingar som de har tilldelats för att undvika att problemen ’exporteras’ från en medlemsstat till en annan, eftersom en sådan ’skicka vidare’-lösning är förnedrande både för flyktingarna och för våra fria och demokratiska samhällen.”( 81 )
– I kommissionens meddelande om invandring från år 1991 anges att ”[v]arje land, som har sin egen historia, sina egna traditioner och sitt eget särskilda geografiska läge tenderar att välja den linje som anses vara den lämpligaste. Problemet är emellertid att det som ett land gör, kan påverka situationen i de andra länderna”, och att ”[d]et är gemenskapens uppgift att agera för att förhindra sådana snedvridande effekter, som skulle hindra uppnåendet av de mål som fastställs i den europeiska enhetsakten. Detta har lett till att medlemsstaterna har erkänt behovet av en gemensam strategi för de tolv medlemsstaterna och att de har diskuterat hur de kan samarbeta. Det ömsesidiga beroendet mellan olika nationella situationer, tillsammans med de porösa gränserna, kräver gemensamma åtgärder, om inte annat av effektivitetsskäl.”( 82 )
– I kommissionens meddelande från år 1994 om invandrings- och asylpolitiken anges följande: ”Det finns en ökad insikt om att de aktuella frågorna behöver behandlas genom samarbete. Detta har kommit till uttryck i bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionen, där de frågorna formellt betecknas som frågor av gemensamt intresse, vilka ska behandlas inom en gemensam institutionell ram. Det är så det bör vara. En fördjupning av den europeiska integrationsprocessen kräver ett gemensamt och enhetligt svar, där realism kombineras med solidaritet, på de utmaningar som migrationstrycket och integreringen av lagliga invandrare innebär för unionen som helhet. En underlåtenhet att möta dessa utmaningar skulle inverka menligt på försöken att främja sammanhållning och solidaritet inom unionen och skulle faktiskt kunna äventyra den framtida stabiliteten i unionen som sådan.”( 83 )
– I kommissionens meddelande från år 2011 om ökad solidaritet inom EU på asylområdet anges följande: ”Solidariteten har ända från början erkänts som en viktig del av det gemensamma europeiska asylsystemet. Behovet av att omsätta solidariteten i konkreta åtgärder följer av den praktiska verkligheten, eftersom asylsystemen i alla medlemsstater är beroende av varandra. Om ett system i en medlemsstat är överbelastat eller fungerar dåligt får detta uppenbara konsekvenser för alla andra, bland annat i form av sekundära förflyttningar.”( 84 )
– I kommissionens meddelande från år 2026 om en europeisk strategi för asyl- och migrationshantering förklaras följande: ”Med hjälp av pakten inrättar EU ett effektivt system för solidaritet och ansvar för att gemensamt hantera migration, där ingen medlemsstat lämnas ensam under tryck.”( 85 )
147. Jag anser att slutsatserna och uttalandena i förordning 2024/1351 i sig och i andra citerade dokument i tillräcklig utsträckning tillgodoser såväl den processuella som den materiella subsidiariteten. De skäl som anges för att agera på unionsnivå förefaller inte orimliga, och Nationalförsamlingen har inte framfört några argument för att vederlägga det.
148. Jag förslår därför att domstolen ska ogilla Nationalförsamlingens talan såvitt avser grunden om subsidiaritetsprincipen.
VI. Rättegångskostnader
149. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom parlamentet och rådet har yrkat ersättning för rättegångskostnader och Nationalförsamlingen har tappat målet, ska Nationalförsamlingen förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta parlamentets och rådets rättegångskostnader.
150. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Grekland, Spanien, Ungern och kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
151. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska
1. ogilla talan,
2. förplikta Nationalförsamlingen att bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppstått för Europeiska unionens råd och Europaparlamentet, samt
3. förplikta Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Ungern och Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: engelska.
2 Nationalförsamlingen är den andra kammaren i det franska parlamentet, vilken består av 577 ledamöter, medan den första kammaren är Sénat (Senaten), som har 348 senatorer. I förevarande mål har talan väckts av Nationalförsamlingen på begäran av Marine Le Pen och 87 ledamöter.
3 EUT C 202, 2016, s. 206 (nedan kallat protokoll nr 2). Det protokollet har fogats till FEU och EUF-fördraget.
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013 (EUT L, 2024/1351).
5 Se artikel 88-6 andra och tredje stycket i konstitutionen av den 4 oktober 1958, i dess lydelse enligt den konstitutionella lagen nr 2008-724 av den 23 juli 2008 om modernisering av den femte republikens institutioner (JORF av den 24 juli 2008, s. 11890).
6 Såsom har nämnts i punkt 7 i förevarande förslag till avgörande, har Nationalförsamlingen yrkat ogiltigförklaring av förordning 2024/1351 i dess helhet och endast i andra hand yrkat att delar av den ska ogiltigförklaras. Samtliga parter i målet, inbegripet Nationalförsamlingen, instämmer emellertid i att del IV i den förordningen inte kan avskiljas från resten av förordningen. Yrkandet om delvis ogiltigförklaring kan således avvisas redan från början, varvid talan ska anses avse ogiltigförklaring av hela förordningen.
7 Se Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om en ny migrations- och asylpakt, COM(2020) 609 final av den 23 september 2020. För en förteckning över åtgärder, se kommissionens webbplats, tillgänglig på: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_sv.
8 För en allmän kommentar, se, exempelvis, Peers, S., ”The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?”, European Journal of Migration and Law , vol. 26, 2024, s. 381.
9 Se artiklarna 3–15 och skälen 1–21 i förordning 2024/1351.
10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).
11 Se artiklarna 16–55 och skälen 36–76 i förordning 2024/1351.
12 Se artiklarna 56–71 och skälen 22–35 i förordning 2024/1351. Begreppet migrationstryck definieras i artikel 2 led 24.
13 Se artikel 56.1 och skäl 29 i förordning 2024/1351.
14 I artikel 2 led 22 i förordning 2024/1351 definieras ”omfördelning” som ”överföring av en sökande eller en person som beviljats internationellt skydd från en gynnad medlemsstats territorium till en bidragande medlemsstats territorium”. I artikel 2 leden 19 och 20 i den förordningen definieras i sin tur ”gynnad medlemsstat” som en som gynnas av solidaritetsbidrag, medan ”bidragande medlemsstat” definieras som en ”som lämnar eller är skyldig att lämna solidaritetsbidrag till en gynnad medlemsstat” enligt del IV i förordningen.
15 Se artikel 57.4 i förordning 2024/1351.
16 Se artikel 67.2, 67.3 och 67.7–67.9 i förordning 2024/1351.
17 Se artikel 68.3 i förordning 2024/1351.
18 I artikel 72 FEUF stadgas följande: ”Denna avdelning [avdelning V om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa] ska inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.”
19 I artikel 4.2 FEU slås följande fast: ”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”
20 För en utförlig diskussion, se, exempelvis, Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality , Routledge Publishing, London, 2012, och Granat, K., Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order: The Role of National Parliaments in the Early Warning System , Hart Publishing, Oxford, 2018.
21 Se protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, som har fogats till FEU, EUF-fördraget och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EUT C 202, 2016, s. 203), samt artikel 4 i protokoll nr 2.
22 Ett sådant motiverat yttrande ska lämnas inom åtta veckor från den dag då ett lagstiftningsförslag översänds till de nationella parlamenten och således innan lagstiftningsakter antas på unionsnivå. Se, särskilt, artiklarna 6 och 7 i protokoll nr 2.
23 Detta följer inte bara av ordalydelsen i bestämmelserna i protokoll nr 2, där de båda förfarandena inte kopplas samman, utan även av förarbetena, som går tillbaka till konventet om Europeiska unionens framtid (nedan kallad Europeiska konventet), där förslag om att sammanlänka de båda förfarandena förefaller ha lagts fram men förkastats. Se, exempelvis, CONV 286/02, den 23 september 2002, s. 7 och 8, CONV 331/02, den 11 oktober 2002, s. 8, CONV 353/02, den 22 oktober 2002, s. 11, och CONV 579/03, den 27 februari 2003, s. 3.
24 Det ska, såsom kommissionen har angett, noteras att tre nationella parlament – från Italien, Ungern och Slovakien – lämnade motiverade yttranden om att förslaget till förordning 2024/1351 inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen, medan sex nationella parlament – från Tyskland, Grekland, Spanien, Malta, Portugal och Rumänien – inkom med synpunkter på det förslaget, varav det i flera påpekades att den principen hade iakttagits. För en dokumentförteckning, se webbplatsen IPEX.eu (som är den interparlamentariska plattformen för utbyte av EU‑information mellan nationella parlament och Europaparlamentet), som finns tillgänglig på https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020–0610, och Europaparlamentets lagstiftningsobservatorium på https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece=2020/0279(COD).
25 Se, exempelvis, dom av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punkt 37), dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 25), och dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth (C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 48).
26 Artikel 8 andra stycket i protokoll nr 2, som avser Regionkommittén, har följande lydelse: ”I enlighet med de närmare bestämmelserna i samma artikel får en sådan talan även väckas av Regionkommittén mot lagstiftningsakter för vars antagande det i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges att Regionkommittén ska höras.”
27 Se artikel 19.3 FEU och artiklarna 258–272 FEUF, där Europeiska unionens domstol, i egenskap av institution, ges behörighet att pröva olika typer av direkt talan och meddela förhandsavgöranden. Det är endast i artiklarna 269 och 273 FEUF som det hänvisas till domstolen när det gäller en talan avseende rättsakter som antas i enlighet med artikel 7 FEU respektive tvister mellan medlemsstater enligt särskilda avtal.
28 I artikel 256.1 FEUF föreskrivs följande: ”Tribunalen ska vara behörig att i första instans pröva och avgöra de ärenden som anges i artiklarna 263, 265, 268, 270 och 272, med undantag av de ärenden som åvilar en specialdomstol som inrättas i enlighet med artikel 257 och de som enligt stadgan faller under domstolens behörighet. I stadgan kan det fastställas att tribunalen ska vara behörig för andra grupper av ärenden.”
29 Se artikel 50a i domstolens stadga, där tribunalen ges behörighet att i första instans avgöra tvister mellan Europeiska unionen och dess personal (personalmål), och artikel 50b i domstolens stadga, där tribunalen ges behörighet att meddela förhandsavgöranden på vissa särskilda områden.
30 Se Kiiver, som det har hänvisats till i fotnot 20 i förevarande förslag till avgörande, s. 46, som anser att artikel 8 i protokoll nr 2 ”endast är en lex specialis av artikel 263 FEUF”.
31 I sitt följebrev påpekade den franska regeringen i synnerhet att det i artikel 8 i protokoll nr 2 fastställs ett särskilt rättsmedel, genom vilket ett nationellt parlament eller en kammare vid det kan väcka talan vid domstolen på grund av att en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen, vilket utgör ett av de ”övriga fall som föreskrivs i fördragen”, i den mening som avses i artikel 19.3 c FEU, i vilka domstolen har behörighet. Enligt den regeringen följer det således uttryckligen av artikel 8 i protokoll nr 2 att parlamentet eller kammaren väcker talan i eget namn, vilket dessutom har stöd i sammanhanget för och bakgrunden till den bestämmelsen.
32 Såsom fastställs i artikel 263 andra stycket FEUF, är dessa grunder ”bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller deras tillämpning eller rörande maktmissbruk”.
33 Se artikel 5.2–5.4 FEU, där principerna om tilldelade befogenheter, subsidiaritet respektive proportionalitet definieras som principer som ska styra avgränsningen och utövandet av unionens befogenheter, såsom förklaras i artikel 5.1 FEU.
34 Det ska noteras att det i andra bestämmelser i fördragen också nämns att nationella parlament endast har en roll vad subsidiaritet beträffar. Se, exempelvis, artikel 12 b FEU samt artiklarna 69 och 352.2 FEUF.
35 Se, exempelvis, CONV 286/02, den 23 september 2002, s. 6, och CONV 724/01/03, den 28 maj 2003, s. 142.
36 Se, exempelvis, CONV 286/02, den 23 september 2002, s. 7–9, CONV 331/02, den 11 oktober 2002, s. 9, CONV 579/03, den 27 februari 2023, s. 2 och 3, och CONV 797/03, den 10 juni 2003, s. 51.
37 Se Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance , Europaparlamentets utredningstjänst, PE 775.868, juli 2025, s. 20.
38 Se, exempelvis, dom av den 9 oktober 2001, Nederländerna/parlamentet och rådet (C‑377/98, EU:C:2001:523) (domen i målet om bioteknik) (grunder avseende den rättsliga grunden och subsidiaritetsprincipen), dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet (C‑508/13, EU:C:2015:403) (grunder avseende subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna), och dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323) (grunder avseende den rättsliga grunden samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna). Detsamma gäller när giltigheten av en unionsrättsakt ifrågasätts genom ett förfarande för förhandsavgörande. Se, exempelvis, dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2010:321 (grunder avseende den rättsliga grunden samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna), och dom av den 22 november 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938) (grunder avseende subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna).
39 Till exempel kunde domstolen således ha bortsett från skillnaden mellan subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i punkt 184 i domen av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), utan att överskrida gränserna för sin behörighet i det målet.
40 Se, exempelvis, Schütze, R., ”Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism”, Cambridge Law Journal , vol. 68, 2009, s. 525, särskilt s. 533, som menar att subsidiaritet bör behandlas som federal proportionalitet och således användas för att undersöka huruvida unionsrättsakten på ett oproportionerligt sätt begränsar den nationella autonomin. För detta krävs emellertid en snäv tolkning av proportionalitetsprincipen, så att det enbart undersöks huruvida en unionsrättsakt begränsar individuella rättigheter på ett oproportionerligt sätt.
41 Jag vågar påstå att detta till och med kan ses som ett av skälen till Europeiska unionens federala organisation. Se Moussa, M., Federal Impartiality: Navigating Divisive Rights in the EU and the US , Hart Publishing, Oxford, 2026.
42 I artikel 5.2 andra meningen FEU, samt i artikel 4.1 FEU, klargörs dessutom att befogenheter som inte har tilldelats Europeiska unionen ska tillhöra medlemsstaterna.
43 I artikel 5.1 FEU slås följande fast: ”Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter. Principerna om subsidiaritet och proportionalitet ska styra utövandet av dessa befogenheter.”
44 För en diskussion om bakgrunden till subsidiaritetsprincipen och uppkomsten av den principen i fördragstexterna, se, exempelvis, Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law , Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 243–256, Granat, som det hänvisas till i fotnot 20 i förevarande förslag till avgörande, s. 9–43, och Fabbrini, F., ”The Principle of Subsidiarity”, i Schütze, R. och Tridimas, T (utg.), Oxford Principles of European Union Law. Volume I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 221.
45 Jag noterar att, i jämförelse med den tidigare artikel 5 andra stycket EG, hänvisas det i artikel 5.3 FEU, som en del av de ändringar som har införts genom Lissabonfördraget, till ”vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå” i anslutning till medlemsstaterna och att beslutsfattande på nivån under den statliga således också erkänns.
46 Se Halberstam, D., ”Comparative Federalism and the Role of the Judiciary”, i Caldeira, G.A., Kelemen, D. och Whittington, K.E. (utg.), The Oxford Handbook of Law and Politics , Oxford University Press, Oxford, 2008, s. 142, särskilt s. 152.
47 Halberstam har i det avseendet gjort åtskillnad mellan instrumentell och materiell subsidiaritet. Se Halberstam, som det hänvisas till i fotnot 46 i förevarande förslag till avgörande, särskilt s. 152–154.
48 Om den rättsliga grunden för en lagstiftningsåtgärd inom ett visst politiskt område i sig fastställer mål som Europeiska unionen kan agera för att uppnå, måste ett konkret lagstiftningsförslag iaktta de gränserna, vid äventyr av att strida mot principen om tilldelade befogenheter.
49 Vissa befogenheter har tilldelats Europeiska unionen som exklusiva befogenheter, vilket innebär att medlemsstaterna inte längre kan lagstifta på de områdena även om Europeiska unionen inte har gjort detta. Se artikel 2.1 FEUF. De exklusiva befogenheterna räknas upp på ett uttömmande sätt i artikel 3 FEUF. Andra befogenheter delas mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, och på de områdena kan medlemsstaterna, såsom anges i artikel 2.2 FEUF, utöva sin befogenhet i den mån som Europeiska unionen inte har utövat sin befogenhet. De politikområden på vilka Europeiska unionen och medlemsstaterna har delad befogenhet förtecknas, om än inte på ett uttömmande sätt, i artikel 4.2 FEUF.
50 Detta innebär likväl inte att Europeiska unionen måste reglera frågor som omfattas av de exklusiva befogenheterna. Frågan huruvida Europeiska unionen ska lagstifta eller inte är dock ett politiskt val som inte begränsas av subsidiaritetsprincipen.
51 Se dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑376/98, EU:C:2000:544, särskilt punkterna 84 och 85) (domen i målet om tobaksreklam). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2015:848, punkterna 143 och 144) (där åtskillnad görs mellan kravet på rättslig grund, in casu harmonisering på den inre marknaden enligt artikel 114 FEUF, och subsidiaritetsprincipen).
52 Se, exempelvis, förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Förenade kungariket/rådet (C‑84/94, EU:C:1996:93, punkterna 125–127) (domen i målet om arbetstid) (där åtskillnad görs mellan subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen, eftersom de tillämpas på olika nivåer av unionsverksamheten).
53 Se domen av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 122), av vilken det framgår att det ”enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland [unionsrättens] allmänna rättsprinciper, krävs att de åtgärder som föreskrivs i en [unionsbestämmelse] är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver gränserna för vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma”. Se även, exempelvis, dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 78).
54 I det fallet skulle talan i första instans emellertid behöva väckas vid tribunalen.
55 Se kapitel 2, med rubriken ”Politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring”, som ingår i avdelning V i EUF-fördraget om området med frihet, säkerhet och rättvisa. I artikel 4.2 j FEUF anges området med frihet, säkerhet och rättvisa som ett av områdena för delade befogenheter.
56 Se skälen 22 och 88 i förordning 2024/1351.
57 Dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 113).
58 Se, exempelvis, dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkterna 122 och 123).
59 Se dom av den 13 maj 1997, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑233/94, EU:C:1997:231, särskilt punkt 28), och domen i målet om bioteknik, punkt 33.
60 Se, exempelvis, dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 114).
61 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2015:848, punkt 142).
62 Se, exempelvis, dom av den 12 november 1996, Förenade kungariket/rådet (C‑84/94, EU:C:1996:431, punkterna 47 och 55) (domen i målet om arbetstid) (harmonisering ”förutsätter” åtgärder på unionsnivå), domen i målet om bioteknik, punkt 32 (med tanke på inverkan på handeln inom unionen, är det uppenbart att det syftet bättre kan uppnås på unionsnivå), dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punkterna 180–183) (harmonisering kräver en åtgärd på unionsnivå), och dom av den 22 maj 2003, kommissionen/Tyskland (C‑103/01, EU:C:2003:301, punkt 47) (det är endast unionslagstiftaren som kan harmonisera olika bestämmelser).
63 Se, exempelvis, Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept , Oxford University Press, Oxford, 2017, s. 176, Davies, G., ”The Working Time Case and the Death of Subsidiarity”, i Craig, P. och Schütze, R (utg.), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases , Hart Publishing, Oxford, 2025, s. 145.
64 Se, exempelvis, domen i målet om tobaksreklam, punkt 95.
65 Se, exempelvis, dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punkterna 76–79) (på grund av det ömsesidiga sambandet mellan avgifter och priser, uppnås en gemensam strategi bäst på unionsnivå), och dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkterna 116–118) (med tanke på samspelet mellan målen för den inre marknaden och folkhälsan, uppnås de bäst på unionsnivå).
66 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Polen mot parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2015:848, punkt 164). Se även Förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2009:596, punkt 164). De gränsöverskridande aspekterna av denna fråga har ansetts vara en viktig indikator på att åtgärden på unionsnivå är motiverad ända sedan riktlinjerna från Edinburgh. Se Europeiska rådet, ordförandeskapets slutsatser antagna i Edinburgh, den 11–12 december 1992, bilaga 1 till del A: Overall Approach to the Application by the Council of the Subsidiarity Principle and Article 3b of the Treaty on European Union , s. 19.
67 Se domen i målet om bioteknik, punkt 32, där domstolen hänvisade till ”åtgärder enbart på medlemsstatsnivå”. Se även, exempelvis, Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis , Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 302, 303 och 351.
68 Dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet (C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 53). Se även, exempelvis, dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 119).
69 Dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet (C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 54).
70 Se Wyatt, D., ”Could a ’yellow card’ for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?”, Croatian Yearbook of European Law & Policy , vol. 2, 2006, s. 1, särskilt s. 10.
71 I sitt förslag till avgörande i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2015:848, punkterna 146 och 147), ansåg generaladvokaten Kokott på samma sätt att domstolen endast kan göra en begränsad prövning. Domstolen kan logiskt sett endast kontrollera huruvida unionsinstitutionerna har hållit sig inom gränserna för deras utrymme för skönsmässig bedömning när de har utövat sin befogenhet och undersöka huruvida de har gjort uppenbara fel.
72 Craig P. and De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8th edition , Oxford University Press, Oxford, 2024, s. 130.
73 Såsom även generaladvokaten Maduro menade i sitt förslag till avgörande i målet Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2009:596, punkt 30).
74 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2015:848, punkterna 177–188), där hon påpekade att den skriftliga bevisningen var tillräcklig i det förfarandet, trots användningen av en standardformulering, men uppmanade unionsinstitutionerna att underlåta att använda generiska formuleringar och i stället göra konkreta uttalanden i ingressen som i högre grad avser den aktuella åtgärden i förhållande till subsidiaritetsprincipen.
75 Se Öberg, J., ”Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences”, Yearbook of European Law , vol. 36, nr 1, 2017, s. 391.
76 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om asyl- och migrationshantering och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och förslaget till förordning (EU) XXX/XXX [Asyl- och migrationsfonden], COM(2020) 610 final av den 23 september 2020 (nedan kallat förslaget). Se, även, yttrandet från Europeiska regionkommittén (EUT C 175, 2021, s. 32), punkt 26, och yttrandet från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EUT C 155, 2021, s. 58), punkt 1.1.
77 Förslaget, som det hänvisas till i fotnot 76 i förevarande förslag till avgörande, motiveringen, avsnitt 2.4.
78 Förslaget, som det hänvisas till i fotnot 76 i förevarande förslag till avgörande, motiveringen, avsnitt 1.1 (mina kursiveringar).
79 Europaparlamentets utredningstjänst, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment , PE 694.210, augusti 2021 (nedan kallad parlamentets konsekvensbedömning), avsnitt 4.3, särskilt avsnitt 4.3.2.
80 Parlamentets konsekvensbedömning, som det hänvisas till i punkt 79 i förevarande förslag till avgörande, s. 50.
81 European Parliament Resolution of 9 October 1986 on an initiative concerning negotiations within the Council on the drawing up of a common European policy on refugees (inte översatt till svenska) (EGT C 283, 1986, s. 74), punkt 3.
82 Commission Communication to the Council and the European Parliament on immigration (inte översatt till svenska) SEK(91) 1855 slutlig av den 23 oktober 1991, s. 2 och 8.
83 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on immigration and asylum policies (inte översatt till svenska), KOM(94) 23 slutlig av den 23 februari 1994, s. 1.
84 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om ökad solidaritet inom EU på asylområdet: En EU-agenda för bättre ansvarsfördelning och ökat ömsesidigt förtroende, KOM(2011) 835 slutlig av den 2 december 2011, s. 1.
85 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – En gemensam strategi för asyl- och migrationshantering, COM(2026) 45 final av den 29 januari 2026, s. 12 (min kursivering).