Domstolens dom (andra avdelningen) den 16 april 2026

I mål C‑519/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Veszprémi Törvényszék (Domstolen i Veszprém, Ungern) genom beslut av den 8 juli 2024, som inkom till domstolen den 29 juli 2024, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin (referent), M. Gavalec och Z. Csehi, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 juni 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Nitrogénművek Vegyipari Zrt., genom P. Bibók, Zs. Okányi och D. Zlati, ügyvédek, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér och K. Szíjjártó, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Armenia, B. Béres B. De Meester och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 9 oktober 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ungersk rätt

2017 års lag nr CL

Regeringsdekret nr 320/2023

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra, den tredje och den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Nitrogénművek Vegyipari Zrt., ett ungerskt aktiebolag som är verksamt inom sektorn för produktion av gödningsmedel (nedan kallat Nitrogénművek), och Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (omprövningsavdelningen vid den nationella skatte- och tullmyndigheten, Ungern). Målet avser beskattning av utsläppsrätter för koldioxid (CO2) (nedan kallad skatt på utsläppsrätter) vid nyttjande av gratis utsläppsrätter, vilken föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

3 Skälen 5, 7 och 20 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:

4 Artikel 1 i detta direktiv har rubriken Syfte. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:

5 I artikel 3 i direktivet, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

6 I artikel 10 i samma direktiv, med rubriken Auktionering av utsläppsrätter, föreskrivs följande i punkt 1 första och andra styckena:

7 I artikel 10a i direktiv 2003/87, som har rubriken Unionstäckande övergångsbestämmelser för gratis tilldelning föreskrivs följande i punkterna 1–6:

8 I artikel 195 i adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (2017 års lag nr CL om skatteförfarandet) (Magyar Közlöny 2017/192) föreskrivs följande:

9 A jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023 (VII. 17.) Kormányrendelet (regeringsdekret nr 320/2023 om vissa krisbestämmelser för verksamhetsutövare med en anläggning som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter) av den 17 juli 2023 (Magyar Közlöny 2023/106) (nedan kallat regeringsdekret nr 320/2023) antogs mot bakgrund av det undantagstillstånd som de ungerska myndigheterna utlyste till följd av kriget mellan Ukraina och Ryssland. Enligt regeringsdekretet påförs verksamhetsutövare som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter inom ramen för unionens system två skatter. Dekretet trädde i kraft på tredje dagen efter dess offentliggörande, i enlighet med artikel 4 i dekretet, vilket var den 17 juli 2023.

10 Med verksamhetsutövare som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter avses enligt artikel 1.1 i regeringsdekret nr 320/2023 en verksamhetsutövare vars anläggning omfattar en delanläggning med ett produktriktmärke i den mening som avses i kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/331 av den 19 december 2018 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 59, 2019, s. 8) och/eller en delanläggning med processutsläpp i den mening som avses i denna delegerade förordning, och vars anläggning eller delanläggning

11 Den första skatt som införts genom detta dekret, vilken är den enda som berörs av tolkningsfrågorna, är skatt på utsläppsrätter för koldioxid, vilken uppgår till 36 euro per ton av verksamhetsutövarens årliga utsläpp. Beskattningsunderlaget för denna skatt ska deklareras, och skatten betalas, före den 31 maj året efter det aktuella beskattningsåret. För år 2023 togs skatten på utsläppsrätter för koldioxid ut på samtliga utsläpp under året, det vill säga även på de utsläpp som ägde rum innan dekretet trädde i kraft.

12 Nitrogénművek, som omfattas av tillämpningsområdet för regeringsdekret nr 320/2023, har ansetts vara skyldigt att betala den första av de skatter som införts genom detta dekret.

13 Den 21 december 2023 ingav bolaget en rättelsedeklaration avseende skatt på utsläppsrätter för koldioxid till Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (den nationella skatte- och tullmyndighetens kontor i provinsen Veszprém, Ungern), med stöd av artikel 195 i 2017 års lag nr CL. Bolaget uppgav att det avsåg att minska sin skattskyldighet med 2561256000 ungerska forinter (HUF) för perioden från den 1 april 2023 till den 30 juni 2023.

14 Nitrogénművek ifrågasatte i synnerhet huruvida regeringsdekret nr 320/2023 var förenligt med Magyarország Alaptörvénye (Ungerns grundlag) och med unionslagstiftningen.

15 Den nationella skatte- och tullmyndighetens kontor i provinsen Veszprém, och därefter den nationella skatte- och tullmyndighetens omprövningsavdelning, godtog inte stora delar av Nitrogénműveks rättelsedeklaration. Bolaget överklagade dessa beslut vid Veszprémi Törvényszék (Domstolen i Veszprém, Ungern), som är den hänskjutande domstolen.

16 Nitrogénművek har vid denna domstol gjort gällande att denna skatt på utsläppsrätter för koldioxid, vilken är direkt knuten till sådana utsläppsrätter som tilldelats gratis enligt direktiv 2003/87, strider mot de mål som uppställts inom ramen för unionens system. Enligt bolaget är regeringsdekret nr 320/2023 även diskriminerande. Dekretet utgör dessutom hinder för utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördragen, medför ett åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster, av näringsfriheten och av rätten till egendom samt kan omfattas av lagstiftningen gällande statligt stöd.

17 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida denna skatt på utsläppsrätter för koldioxid är förenlig med direktiv 2003/87. Den anser att svaren på de frågor som ställts i förevarande mål inte klart kan utläsas av EU-domstolens praxis. De domar från EU-domstolen som Nitrogénművek har åberopat gäller nämligen andra frågor än det mål som den hänskjutande domstolen ska avgöra.

18 Under dessa omständigheter beslutade Veszprémi Törvényszék (Domstolen i Veszprém, Ungern) att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

19 Det följer av fast rättspraxis att det ankommer på EU-domstolen, i det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (dom av den 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punkt 32).

20 Den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat sin begäran om förhandsavgörande med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten, utgör inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. Det ankommer på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punkt 33).

21 I förevarande fall avser det nationella målet i huvudsak lagenligheten av regeringsdekret nr 320/2023, genom vilket det införs en skatt på utsläppsrätter för växthusgaser. Enligt artikel 3 i detta dekret utgörs beskattningsunderlaget för denna skatt av den skattskyldige verksamhetsutövarens koldioxidutsläpp uttryckta i ton koldioxid och skattesatsen är 36 euro per ton. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande föreskrivs i artikel 1 i nämnda dekret att denna skatt ska betalas av varje verksamhetsutövare som har erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter för växthusgaser inom ramen för unionens utsläppshandelssystem och som förfogar över en anläggning eller delanläggning med produktriktmärke och/eller en delanläggning med processutsläpp, vilken dels har ett årligt genomsnitt av verifierade koldioxidutsläpp under de tre år som föregår referensåret som överstiger 25000 ton, dels har tilldelats gratis utsläppsrätter, under det år som föregår referensåret, motsvarande minst 50 procent av dess genomsnittliga kontrollerade totala koldioxidutsläpp under de tre år som föregår referensåret.

22 Den bestämmelse som avsåg gratis tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid i den ursprungliga versionen av direktiv 2003/87 var visserligen artikel 10 i direktivet. Efter antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, 2009, s. 63), är den relevanta bestämmelsen i detta avseende emellertid artikel 10a i direktiv 2003/87. Det är således artikel 10a i direktivet som ska tolkas för att besvara den första frågan.

23 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 1 och 10a i direktiv 2003/87, jämförda med skälen 5, 7 och 20 i samma direktiv, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en skatt på utsläppsrätter för koldioxid specifikt belastar en ekonomisk aktör som har erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter för växthusgaser inom ramen för Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter, för dess anläggning, med produktriktmärke och/eller processriktmärke, när denna lagstiftning neutraliserar den kompenserande effekten av sådana utsläppsrätters tilldelning och strider mot målen att bevara konkurrenskraften och undvika koldioxidläckage.

24 Såsom framgår av artikel 1 i direktiv 2003/87 införs genom detta direktiv ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska dessa utsläpp (dom av den 12 april 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, punkt 18).

25 Domstolen har upprepade gånger erinrat om att det huvudsakliga målet med direktiv 2003/87 är att avsevärt minska utsläppen av växthusgaser. Detta mål ska uppnås med iakttagande av flera underordnade mål och genom att vissa ordningar tillämpas. Det viktigaste instrumentet för detta är unionens system för handel med utsläppsrätter. De övriga underordnade mål som systemet ska uppfylla är bland annat, såsom framgår av skälen 5 och 7 i direktivet, att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet och konkurrensvillkoren (dom av den 17 oktober 2013, Iberdrola m.fl., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 och C‑640/11, EU:C:2013:660, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

26 Såsom även anges i skäl 20 i direktiv 2003/87 är ett annat underordnat mål som eftersträvas med systemet för handel med utsläppsrätter att minska utsläpp av växthusgaser genom tekniska förbättringar, såsom användning av mer energieffektiv teknik, som ger mindre utsläpp per produktionsenhet.

27 För att på dessa villkor uppnå målet att minska utsläppen av växthusgaser, är utgångspunkten i direktiv 2003/87 utsläppsrätternas ekonomiska värde för att förmå företagen att minska sina utsläpp och därigenom införs ett system för handel med utsläppsrätter. Bolagen kan nämligen använda sig av de utsläppsrätter som de har tilldelats eller sälja dem baserat på deras marknadsvärde och således erhålla vinsterna därav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2013, Iberdrola m.fl., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 och C‑640/11, EU:C:2013:660, punkterna 47, 49 och 55, samt dom av den 12 april 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, punkt 24).

28 Gratis tilldelning av utsläppsrätter har i detta sammanhang till syfte att förhindra en förlust av konkurrenskraft som påverkar unionens industri, vilket kan leda till det fenomen med omlokalisering av produktion som brukar kallas koldioxidläckage (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2013, Iberdrola m.fl., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 och C‑640/11, EU:C:2013:660, punkt 39, samt dom av den 26 februari 2015, ŠKO-Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, punkt 28). För att uppnå målet att skydda konkurrenskraften hos unionens industrier föreskrivs således i artikel 10a i direktiv 2003/87 ett antal unionstäckande övergångsbestämmelser för gratis tilldelning av utsläppsrätter. Enligt artikel 10a.1 första stycket i direktivet ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 23 för att komplettera detta direktiv avseende unionstäckande och fullt harmoniserade bestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter som avses i punkterna 4, 5, 7 och 19 i artikel 10a. I artikel 10a.1, andra till fjärde styckena, och 10a.2 i direktivet preciseras i sin tur beräkningsmetoden och villkoren för tilldelning av gratis utsläppsrätter, efter fastställandet av förhandsriktmärken för varje produkt som ska användas för varje sektor och delsektor.

29 Medlemsstaterna ges enligt artikel 10a.6 första och fjärde styckena i direktiv 2003/87 i princip befogenhet att införa ekonomiska åtgärder till förmån för sektorer eller delsektorer som är utsatta för en verklig risk för koldioxidläckage till följd av avsevärda indirekta kostnader som faktiskt uppstår från kostnader för utsläpp av växthusgaser som förs vidare till elpriserna, förutsatt att sådana ekonomiska åtgärder är förenliga med reglerna för statligt stöd och i synnerhet inte leder till otillbörlig snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden.

30 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande är reglerna om denna tilldelning fullständigt harmoniserade på unionsnivå. Detta framgår bland annat av skäl 23 i direktiv 2009/29 där det anges att [g]ratis tilldelning av utsläppsrätter till anläggningar under en övergångsperiod bör ske enligt harmoniserade [unions]täckande regler (förhandsriktmärken), så att risken för snedvridning av konkurrensen inom gemenskapen blir så liten som möjligt.

31 Domstolen har för övrigt slagit fast att unionslagstiftaren, vid antagandet av artikel 10a.1 i direktiv 2003/87, insisterade på behovet av fullständig harmonisering genom att föreskriva att kommissionen [ska] anta [unions]täckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter. Vidare har lagstiftaren upplyst kommissionen om vilka kriterier som ska tillämpas för harmoniseringen, det vill säga i huvudsak på grundval av riktmärken för sektorer och delsektorer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/kommissionen, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punkt 52).

32 Domstolen har dessutom preciserat att unionslagstiftaren, genom att föreskriva en sådan metod för gratis tilldelning av utsläppsrätter, som är fullständigt harmoniserad på sektoriell grund, har konkretiserat det väsentliga kravet på att risken för snedvridning av konkurrensen inom den inre marknaden blir så liten som möjligt (dom av den 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/kommissionen, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punkt 53).

33 Av det ovan anförda följer att även om ingen av dessa bestämmelser uttryckligen begränsar medlemsstaternas rätt att vidta skattemässiga åtgärder som kan påverka utsläppsrätternas ekonomiska konsekvenser, får antagandet av sådana åtgärder inte äventyra de mål som eftersträvas med direktiv 2003/87, vilka det erinrats om i punkterna 27 och 29 i förevarande dom. En förutsättning för att unionens system med handel av utsläppsrätter ska fungera väl är att nationella skattemässiga åtgärder inte leder till att incitamenten för att minska utsläppen av växthusgaser minskar i sådan utsträckning att de helt försvinner.

34 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande kännetecknas den ungerska skatten på utsläppsrätter för koldioxid av att den påförs varje verksamhetsutövare vars anläggning har erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter, innefattar en delanläggning med produktriktmärke och/eller en delanläggning med processutsläpp, har överskridit ett årligt genomsnitt av verifierade koldioxidutsläpp på 25000 ton och tilldelats gratis utsläppsrätter motsvarande minst 50 procent av de genomsnittliga totala verifierade utsläppen. Skatten kännetecknas även av att den tas ut på grundval av verksamhetsutövarens koldioxidutsläpp, med en skattesats på 36 euro per ton.

35 Eftersom en sådan skatt specifikt belastar vissa ekonomiska aktörer som har tilldelats gratis utsläppsrätter för växthusgaser, innebär den att dessa aktörer förlorar sitt incitament för att investera i åtgärder för att minska sina utsläpp upp till det skattebelopp som ska betalas. En sådan skatt är således ägnad att eliminera en stor del av utsläppsrätternas ekonomiska värde och innebär att de incitament som ligger till grund för unionens system försvinner. Skatten undanröjer följaktligen incitamenten för att minska utsläppen av växthusgaser. Den omständigheten att det skattebelopp som ska betalas är linjärt beroende av storleken av de verkliga utsläppen kan inte förstås så, att det skapar några som helst incitament i förhållande till verksamhetsutövarna.

36 Denna tolkning påverkas inte av den ungerska regeringens argument avseende den mekanism som föreskrivs i artikel 3.6 i regeringsdekret nr 320/2003. Enligt den ungerska regeringen innebär denna mekanism att verksamhetsutövarna uppmuntras att minska sina utsläpp genom att den skattskyldiga personen kan minska sitt beskattningsunderlag med 50 procent om den skattskyldiga personens koldioxidutsläpp minskas i förhållande till verifierade utsläpp under det andra året före referensåret, i minst samma utsträckning som den linjära minskningsfaktor som tillämpas och krävs enligt systemet för handel med utsläppsrätter. Denna minskning av beskattningsunderlaget får nämligen även till följd att utsläppsrätterna förlorar en betydande del av sitt ekonomiska värde. Detta innebär att de ekonomiska aktörerna förlorar alla incitament att investera i åtgärder för att minska sina utsläpp som skulle göra det möjligt för dem att dra fördel av försäljningen av deras outnyttjade utsläppsrätter.

37 Det framgår således att den ungerska skatten på utsläppsrätter för koldioxid neutraliserar principen om gratis tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser, vilken föreskrivs i artikel 10a i direktiv 2003/87, och resulterar i att de mål som eftersträvas med detta direktiv äventyras. Det ankommer emellertid slutligen på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet.

38 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artiklarna 1 och 10a i direktiv 2003/87, jämförda med skälen 5, 7 och 20 i samma direktiv, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en skatt på utsläppsrätter för koldioxid specifikt belastar en ekonomisk aktör som har erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter för växthusgaser inom ramen för Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter, för dess anläggning, med produktriktmärke och/eller processriktmärke, när denna lagstiftning neutraliserar den kompenserande effekten av sådana utsläppsrätters tilldelning och strider mot målen att bevara konkurrenskraften och undvika koldioxidläckage.

39 Med hänsyn till svaret på den första frågan är det inte nödvändigt att besvara den andra, den tredje och den fjärde frågan.

40 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska och ungerska.