Domstolens dom (första avdelningen) den 22 juni 2016

I mål C‑540/14 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 26 november 2014,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot (referent), S. Rodin och E. Regan, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

och efter att den 8 mars 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Tysk rätt

Bakgrund till tvisten

Talan vid tribunalen och den överklagade domen

Parternas yrkanden vid domstolen

Yrkandet om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet

Prövning av överklagandet

Inledande synpunkter

Yrkandet om ändring av domskälen

Parternas argument

Domstolens bedömning

– Huruvida yrkandet om ändring av domskälen kan tas upp till sakprövning

– Prövning i sak av yrkandet om ändring av domskälen

Huruvida överklagandet ska bifallas

Rättegångskostnader

1 DK Recycling und Roheisen GmbH (nedan kallat DK Recycling) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 26 september 2014 i målet DK Recycling und Roheisen/kommissionen ( T‑630/13, EU:T:2014:833, nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom biföll tribunalen endast delvis klagandens yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2013/448/EU av den 5 september 2013 om nationella genomförandeåtgärder för övergångsutdelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 240, 2013, s. 27), såtillvida beslutet, i artikel 1.1, jämförd med bilaga I, punkt A, inte godkänner dels att anläggningar med anläggningsnummer DE000000000001320 och DE-new-14220-0045 förs upp i den förteckning som föreskrivs i artikel 11.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87), dels det totala antalet årliga övergångstilldelningar av gratis utsläppsrätter för växthusgaser som föreslagits av Förbundsrepubliken Tyskland för dessa anläggningar (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2 I skäl 5 i direktiv 2003/87 preciseras att detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av unionens och dess medlemsstaters åtaganden att minska de antropogena utsläppen av växthusgaser genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.

3 I skäl 7 i nämnda direktiv anges följande:

4 Skälen 8, 15, 23, 44 och 45 i direktiv 2009/29 har följande lydelser:

5 Av ordalydelsen i artikel 10.1 i direktiv 2003/87, avseende [a]uktionering av utsläpprätter, framgår följande:

6 Artikel 10a i direktiv 2003/87, som har rubriken Gemenskapstäckande övergångsbestämmelser för gratis tilldelning har följande innehåll:

7 I artikel 11 i direktiv 2003/87, som har rubriken Nationella genomförandeåtgärder, anges följande:

8 Genom beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 2011, s. 1) har kommissionen fastställt harmoniserade regler enligt vilka medlemsstaterna för varje år ska beräkna antalet utsläppsrätter som gratis tilldelas varje anläggning på deras territorium.

9 I skälen 4 och 12 i beslut 2011/278 anges följande:

10 I Tyskland har direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 genomförts genom bland annat Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (lagen om handel med utsläppsrätter för växthusgaser) av den 21 juli 2011 (nedan kallad TEHG).

11 I 9 § punkt 5 TEHG föreskrivs följande:

12 Vid tidpunkten för det omtvistade beslutet drev DK Recycling på tyskt territorium en anläggning för återvinning av restprodukter från stålindustrier innehållande järn och zink samt en energistation. Dessa båda anläggningar omfattades av det system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser som inrättats genom direktiv 2003/87.

13 Med stöd av 9 § punkt 5 TEHG hade detta företag ansökt om att få dessa anläggningar införda i den förteckning som föreskrivs i artikel 11.1 i direktiv 2003/87, vilket beviljades av de tyska myndigheterna.

14 Genom det omtvistade beslutet beslutade kommissionen att inte godkänna att anläggningarna fördes upp i denna förteckning. Följaktligen beviljades inte någon motsvarande gratis tilldelning av utsläppsrätter.

15 Avslagsbeslutet motiverades i huvudsak med angivande av följande skäl.

16 För det första föreskrivs det i beslut 2011/278 inte någon sådan tilldelning av utsläppsrätter som Förbundsrepubliken Tyskland ville genomföra på grundval av artikel 9 § punkt 5 TEHG.

17 För det andra har Förbundsrepubliken Tyskland inte visat att tilldelningen av utsläppsrätter på grundval av bestämmelserna i beslut 2011/278 var uppenbart otillräcklig i förhållande till det mål som ska uppnås med beslutet, nämligen att fullständigt harmonisera tilldelningarna.

18 Att ge vissa anläggningar fler gratis utsläppsrätter skulle, för det tredje, snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och få gränsöverskridande effekter, i den mån alla de sektorer som omfattas av direktiv 2003/87 deltar i handeln på unionsnivå.

19 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 november 2013 väckte DK Recycling talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

20 Till stöd för sin talan anförde DK Recycling fyra grunder. Som första grund gjorde DK Recycling gällande att kommissionen hade åsidosatt beslut 2011/278, som andra grund att de grundläggande rättigheterna och proportionalitetsprincipen hade åsidosatts, som tredje grund att kommissionen hade åsidosatt motiveringsskyldigheten, och som fjärde grund att kommissionen hade åsidosatt bolagets rätt att yttra sig. Efter att ha avslagit kommissionens invändning om rättegångshinder, underkände tribunalen, genom den överklagade domen, den första, den andra och den fjärde grunden. Tribunalen kom emellertid fram till att klaganden kunde vinna framgång med den tredje grunden.

21 Tribunalen slog fast att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras, men endast i den del som kommissionen inte godtagit den gratis tilldelning av utsläppsrätter som föreslagits av Förbundsrepubliken Tyskland för en delanläggning med processutsläpp för produktion av zink i masugn och därmed sammanhängande processer.

22 Tribunalen ogillade däremot de övriga yrkandena i DK Recyclings talan, vilka avsåg kommissionens beslut att inte beakta fall där det föreligger orimliga svårigheter vid gratis tilldelning av utsläppsrätter.

23 Tribunalen fann därmed, efter att ha prövat om beslut 2011/278 är proportionerligt, att beslutet, i den del som kommissionen inte tillåter gratis tilldelning av utsläppsrätter i fall där det föreligger orimliga svårigheter, inte innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen eller av DK Recyclings grundläggande rättigheter.

24 DK Recycling har yrkat att domstolen ska

25 Kommissionen har yrkat att domstolen ska

26 Genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 23 mars 2016 har DK Recycling begärt att domstolen ska återuppta den muntliga delen av förfarandet, med tillämpning av artikel 83 i domstolens rättegångsregler. Till stöd för sin begäran har DK Recycling åberopat att det är nödvändigt att ta ställning till generaladvokatens förslag till avgörande, och särskilt till dennes konstaterande att grunderna för överklagandet är verkningslösa.

27 Domstolen erinrar om att det i stadgan för Europeiska unionens domstol och i domstolens rättegångsregler inte föreskrivs någon möjlighet för parterna att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande (dom av den 4 september 2014, Vnuk, C‑162/13, EU:C:2014:2146, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

28 I enlighet med artikel 83 i rättegångsreglerna får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst, genom särskilt uppsatt beslut, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska inledas eller återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om en part, efter det att den muntliga delen har förklarats avslutad, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång.

29 Ett sådant fall föreligger inte här. Domstolen anser sig nämligen, efter att ha hört generaladvokaten, ha tillgång till alla uppgifter den behöver för att kunna döma i målet och att prövningen i målet inte ska ske utifrån någon ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång eller utifrån ett argument som inte har avhandlats inför domstolen.

30 Det saknas följaktligen skäl att återuppta den muntliga delen av förfarandet.

31 Kommissionen har inte uttryckligen yrkat att domskälen i den överklagade domen ska ändras, men kommissionen har anfört att även om det är möjligt att underkänna varje enskild grund i överklagandet ska det i första hand ogillas av skäl som den anser är mer grundläggande.

32 Kommissionen har i detta hänseende anfört att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 50 i den överklagade domen, fann att direktiv 2003/87 gav kommissionen befogenhet att i beslut 2011/278 föreskriva om gratis tilldelning av utsläppsrätter i de fall där en tillämpning av harmoniserade regler i detta beslut ger upphov till orimliga svårigheter för verksamhetsutövaren.

33 Eftersom kommissionen inte har yrkat – och inte heller kan yrka – att den överklagade domen ska upphävas, finner domstolen att kommissionens argument ska anses utgöra ett yrkande om att domstolen ska ändra domskälen.

34 Om det visar sig att direktiv 2003/87, vilket kommissionen har gjort gällande, inte ger kommissionen möjlighet att tillåta gratis tilldelning av ytterligare utsläppsrätter i de fall där det föreligger orimliga svårigheter, är nämligen alla grunder som DK Recycling kunnat åberopa inom ramen för det aktuella överklagandet verkningslösa.

35 Domstolen ska därmed pröva kommissionens argument i denna del innan den prövar klagandens grunder för överklagandet.

36 Kommissionen har gjort gällande att artikel 10a.1 första och andra styckena i direktiv 2003/87 inte ger kommissionen någon befogenhet att i beslut 2011/278 införa en bestämmelse om att tillåta gratis tilldelning av utsläppsrätter till företag som har orimliga svårigheter. I detta hänseende har kommissionen bestritt tribunalens tolkning, i punkt 50 i den överklagade domen, att det inte kan uteslutas att det föreligger ett åsidosättande av grundläggande rättigheter och proportionalitetsprincipen genom detta beslut, i den del som det utrymme för skönsmässig bedömning vilket som kommissionen förfogar över med stöd av direktiv 2003/87 gör det möjligt för kommissionen att föreskriva om gratis tilldelning av utsläppsrätter avseende fall där det föreligger orimliga svårigheter.

37 Kommissionen har tvärtom gjort gällande att artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 inte gör det möjligt för kommissionen att avvika från principen om att vid gratis tilldelning av utsläppsrätter ska unionstäckande och fullt ut harmoniserade genomförandeåtgärder fastställas. Lagstiftarens syfte var, vilket framgår av övriga bestämmelser i detta direktiv och av skäl 23 i direktiv 2009/29, att se till att risken för snedvridning av konkurrensen inom unionen blir så liten som möjligt och att det inte skapas incitament till att öka utsläppen. Regler som tillåter tilldelning av ytterligare utsläppsrätter till en anläggning som på alla sätt, med avseende på dess produkter, är jämförbar med en annan anläggning och som endast särskiljer sig genom att en tillämpning av systemet för handel med utsläppsrätter orsakar företaget orimliga svårigheter på grund av att detta saknar ekonomiska resurser, strider mot dessa syften. Sådana regler kan därmed inte anses utgöra gemenskapstäckande och fullt ut harmoniserade åtgärder.

38 Kravet på gemenskapstäckande och fullt ut harmoniserade regler utgör vidare en väsentlig del av direktiv 2003/87, som kommissionen enligt artikel 10a.1 andra stycket i direktivet inte kan ändra.

39 Avslutningsvis anser kommissionen att uttrycket i möjligaste mån i artikel 10a.1 tredje stycket i direktiv 2003/87 endast ger kommissionen handlingsutrymme i fråga om vilka bestämmelser som ska antas för varje sektor eller delsektor, men inte med avseende på ett bestämt företag.

40 DK Recycling har i sin replik bestritt kommissionens argument. Om domstolen godtar detta argument, så har DK Recycling invänt att direktiv 2003/87 är oförenligt med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

41 Kommissionen har i sin duplik gjort gällande att denna invändning om rättsstridighet i första hand inte kan tas upp till sakprövning. I andra hand har det gjorts gällande att invändningen ska avslås, eftersom direktiv 2003/87 är förenligt med de grundläggande rättigheterna och proportionalitetsprincipen.

42 Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att en förutsättning för att ett yrkande om ändring av domskälen ska kunna prövas i sak är att den som framställt yrkandet har ett berättigat intresse av denna prövning, i den meningen att utgången av prövningen kan medföra en fördel för vederbörande. Detta kan vara fallet när yrkandet att domskälen ska ändras utgör ett försvar mot en grund som klaganden har åberopat (se, för ett liknande resonemang, domarna av den 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services m.fl./kommissionen m.fl., C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P och C‑519/06 P, EU:C:2009:610, punkt 23, dom av den 21 december 2011, Iride/kommissionen, C‑329/09 P, EU:C:2011:859, punkterna 48–51, samt dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 42).

43 I detta fall är syftet med yrkandet om ändring av domskälen att domstolen ska fastställa att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning, när tribunalen fann att artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 gav kommissionen befogenhet att i beslut 2011/278 införa en bestämmelse för de fall där det föreligger orimliga svårigheter. Om domstolen bifaller ett sådant yrkande, innebär det att de grunder som DK Recycling framfört i sin kritik mot kommissionen för att den inte har antagit någon sådan bestämmelse, och mot tribunalen för att den inte av denna anledning ogiltigförklarade beslutet, verkningslösa.

44 Yrkandet om ändring av domskälen, vilket kan beröra flera av de argument som klaganden anfört i överklagandet, kan därmed tas upp till sakprövning.

45 Domstolen ska fastställa om tribunalen – utan att göra en felaktig rättstillämpning – kunde slå fast att kommissionen hade befogenhet att i beslut 2011/278 införa en bestämmelse som innebär att ytterligare gratis utsläppsrätter kan tilldelas vissa företag, om tilldelning av utsläppsrätter enligt de sektoriella reglerna i beslutet innebär orimliga svårigheter för dessa företag.

46 I skäl 45 i direktiv 2009/29 nämns att det är nödvändigt att kommissionen ges befogenhet att anta åtgärder för harmonisering av bestämmelserna om … gemenskapstäckande tilldelning av utsläppsrätter under en övergångsperiod. I artikel 10a.1 andra stycket i direktiv 2003/87 anges att dessa genomförandeåtgärder avser att ändra icke väsentliga delar av direktivet.

47 Domstolen har redan slagit fast att bestämmelser vars antagande kräver sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar inte kan bli föremål för en delegering, och därmed kan de genomförandeåtgärder som antagits av kommissionen varken ändra väsentliga delar av grundbestämmelserna eller komplettera dessa genom nya väsentliga delar (dom av den 5 september 2012, parlamentet/rådet, C‑355/10, EU:C:2012:516, punkterna 65 och 66).

48 Frågan vilka delar inom ett område som ska anses väsentliga ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, och det är härvid nödvändigt att beakta det berörda områdets kännetecken och särskilda egenskaper (dom av den 10 september 2015, parlamentet/rådet, C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 47).

49 När det gäller de delar i direktiv 2003/87 som ska anses väsentliga i den mening som avses i de bestämmelser och i den rättspraxis som anges i punkterna 46–48 ovan, finner domstolen följande. Det främst angivna syftet med direktiv 2003/87 är att kraftigt minska utsläppen av växthusgaser, och detta syfte ska uppnås med hänsyn tagen till ett antal bisyften. Enligt skälen 5 och 7 i direktivet är dessa bisyften, bland annat, att bevara ekonomisk utveckling och sysselsättning samt den inre marknadens integritet jämte konkurrensvillkoren (domarna av den 29 mars 2012, kommissionen/Polen, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, punkt 77, och kommissionen/Estland, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punkt 79, samt dom av den 17 oktober 2013, Iberdrola m.fl., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 och C‑640/11, EU:C:2013:660, punkt 43).

50 Bisyftet att bevara konkurrensvillkoren på den inre marknaden nämns vid upprepade tillfällen, inte enbart i skälen 5 och 7 i direktiv 2003/87, utan även i skälen 8 och 15 i direktiv 2009/29. Detta vittnar om att nämnda bisyfte utgör en väsentlig del av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser.

51 När det mer specifikt gäller övergångsbestämmelserna för tilldelning av gratis utsläppsrätter, påpekar domstolen följande. I skäl 23 i direktiv 2009/29 anges också ett krav på att risken för snedvridning av konkurrensen inom gemenskapen blir så liten som möjligt. I detta sammanhang anges att gratis tilldelning av utsläppsrätter under en övergångsperiod bör ske enligt harmoniserade gemenskapstäckande regler.

52 I artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 har lagstiftaren således insisterat på behovet av en fullständig harmonisering genom att föreskriva att kommissionen [ska] anta gemenskapstäckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter. Vidare har lagstiftaren upplyst kommissionen om vilka kriterier som ska tillämpas för harmoniseringen, det vill säga i huvudsak på grundval av riktmärken för sektorer och delsektorer.

53 Genom att föreskriva en sådan metod för gratis tilldelning av utsläppsrätter, som är fullständigt harmoniserad på sektoriell grund, har lagstiftaren konkretiserat det väsentliga kravet på att risken för snedvridning av konkurrensen inom den inre marknaden blir så liten som möjligt.

54 Således kan kommissionen inte – utan att åsidosätta detta krav och, sålunda utan att ändra en väsentlig del av direktiv 2003/87 – föreskriva sådana bestämmelser om gratis tilldelning av utsläppsrätter som inte är fullt ut harmoniserade och sektoriella.

55 Om kommissionen införde en bestämmelse i beslut 2011/278 om att tillåta gratis tilldelning av utsläppsrätter till vissa företag som står inför orimliga svårigheter till följd av att de sektoriella kriterier som föreskrivs i beslutet har genomförts, så skulle det tveklöst strida mot principen om en harmoniserad och sektoriell tilldelning av gratis utsläppsrätter. Det skulle nämligen med nödvändighet innebära att en bedömning görs från fall till fall utifrån de särskilda och enskilda omständigheter som är specifika för varje verksamhetsutövare som berörs av sådana orimliga svårigheter. Därmed skulle en sådan bestämmelse kunna ändra en väsentlig del av direktiv 2003/87, och även undergräva det i direktivet inrättade systemet.

56 Under dessa omständigheter har tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning, i det att den i punkt 50 i den överklagade domen slog fast att kommissionen hade behörighet enligt artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 att införa en sådan bestämmelse.

57 Denna slutsats kan inte ifrågasättas genom begreppen i möjligaste mån och i princip som återfinns i artikel 10a.1 tredje och fjärde styckena i direktiv 2003/87. Dessa begrepp ger visserligen kommissionen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa förhandsriktmärken när det inte går att ta fram ett riktmärke utifrån produkterna; de syftar emellertid inte till att ge kommissionen möjlighet att avvika från principen om en harmoniserad och sektoriell tilldelning av utsläppsrätter. En kontextuell tolkning av dessa begrepp ger för övrigt vid handen, om så behövs, att förhandsriktmärken ska sättas i enskilda sektorer eller delsektorer, eftersom dessa är de ord som används i artikel 10a.2 i direktiv 2003/87.

58 Tribunalen gjorde således en felaktig bedömning när den ogillade DK Recyclings talan utifrån antagandet att kommissionen lagligen kunde anta en bestämmelse om att tillåta gratis tilldelning av utsläppsrätter i de fall där verksamhetsutövaren ställs inför orimliga svårigheter. Istället borde tribunalen ha nöjt sig med att påpeka att kommissionen, under alla omständigheter, var obehörig att anta en sådan bestämmelse.

59 Yrkandet om ändring av domskälen ska därmed bifallas.

60 DK Recycling har anfört att tribunalen borde ha anmärkt på att det i beslut 2011/278 saknades bestämmelser om gratis tilldelning av ytterligare utsläppsrätter för de fall där verksamhetsutövaren ställs inför orimliga svårigheter. Mot bakgrund av domstolens bedömning ovan är DK Recyclings argument verkningslösa och ska därmed lämnas utan avseende.

61 När det gäller DK Recyclings argument att direktiv 2003/87 är rättsstridigt i den del direktivet inte innehåller en sådan bestämmelse, gör domstolen följande bedömning. Även om det antas att DK Recycling – såsom bolaget gjort gällande – verkligen har framställt en sådan invändning vid tribunalen om att direktivet är rättsstridigt, så framgår det av handlingarna från det skriftliga förfarandet vid domstolen att DK Recycling åberopade denna grund för första gången i repliken, men inte i själva överklagandeskriften.

62 Det framgår av artikel 127.1 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 190 däri, att nya grunder inte får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.

63 Ett sådant undantag kan inte tillämpas med avseende på den grund som DK Recycling framfört i repliken som svar på kommissionens anmärkning i svarsskrivelsen. Kommissionen angav däri endast – utan att ange några nya rättsliga eller faktiska omständigheter – att DK Recycling inte hade bestritt lagenligheten av direktiv 2003/87 i överklagandeskriften.

64 Överklagandet ska således avvisas i den del som DK Recycling gjort gällande att direktiv 2003/87 är rättsstridigt.

65 Överklagandet ska därför ogillas.

66 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.

67 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

68 Kommissionen har yrkat att klaganden ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska klaganden förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: tyska.