ext/celex/62024CJ0658

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 18 juni 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Samlad marknadsordning för jordbruksprodukter – Tjänster på den inre marknaden – Nationella bestämmelser som kräver att vissa livsmedelsdetaljhandlare vilkas omsättning överskrider ett bestämt belopp ska sänka priset för vissa livsmedelsprodukter under en viss period och att hålla en viss mängd i lager – Åtgärd som vidtagits på grund av en nödsituation – Böter ”

I mål C‑658/24,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Győri Törvényszék (Domstolen i Győr, Ungern) genom beslut av den 23 september 2024, som inkom till domstolen den 9 oktober 2024, i målet

Penny Market Kft.

mot

Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal,

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin (referent), N. Piçarra och N. Fenger,

generaladvokat: M. Szpunar,

justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 november 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Penny Market Kft., genom B. Kemény, kamarai jogtanácsos, och L. Wallacher, ügyvéd,

– Ungerns regering, genom D. Csoknyai och M.Z. Fehér, R. Kissné Berta och K. Szíjjártó, samtliga i egenskap av ombud,

– Tysklands regering, genom J. Möller och N. Scheffel, båda i egenskap av ombud,

– Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och M. Kopetzki, samtliga i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom V. Bottka och M. Mataija, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 12 februari 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 och 56 FEUF, artikel 16.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) och av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021 (EUT L 435, 2021, s. 262) (nedan kallad förordning nr 1308/2013).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Penny Market Kft., ett ungerskt företag som ingår i den tyska koncernen för livsmedelsdistribution REWE, och Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal (Förvaltningsmyndigheten i provinsen Komárom-Esztergom, Ungern) (nedan kallad den nationella myndigheten). Målet rör myndighetens beslut att påföra Penny Market böter med hänvisning till konsumentskyddet.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

EUF-fördraget

3 I artikel 49 FEUF föreskrivs följande:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag.

Etableringsfriheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag som de definieras i artikel 54 andra stycket, på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitlet om kapital.”

4 I artikel 56 FEUF föreskrivs följande:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.

…”

Förordning nr 1308/2013

5 Artikel 219 i förordningen har rubriken ”Åtgärder mot störningar på marknaden”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”För att ändamålsenligt och effektivt reagera på hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter som på ett markant sätt stör eller hotar marknaden ska [Europeiska] kommissionen, om situationen eller dess effekter på marknaden sannolikt kommer att fortsätta eller förvärras, ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 227 för att vidta de åtgärder som krävs för att ta itu med situationen på marknaden, samtidigt som alla åtaganden som följer av internationella avtal som ingåtts i enlighet med EUF-fördraget iakttas och förutsatt att andra tillgängliga åtgärder enligt denna förordning visar sig vara otillräckliga.

När det vid sådana hot om marknad[s]störningar som avses i första stycket i denna punkt föreligger tvingande skäl till skyndsamhet ska det förfarande som föreskrivs i artikel 228 tillämpas på delegerade akter som antas i enlighet med första stycket i denna punkt.

…”

6 Artikel 221 i förordningen har rubriken ”Specifika problem”. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:

”1. Kommissionen ska anta genomförandeakter för att vidta åtgärder som är både nödvändiga och berättigade i en nödsituation för att lösa specifika problem. …

2. Vid vederbörligen motiverade tvingande skäl till skyndsamhet som sammanhänger med situationer som kan förorsaka en snabb försämring av produktions- och marknadsvillkor som kan bli svår att råda bot på om antagandet av åtgärder fördröjs, ska kommissionen för att lösa specifika problem anta genomförandeakter med omedelbar verkan …”

Direktiv 2006/123

7 Artikel 1, med rubriken ”Syfte”, i direktiv 2006/123 har följande lydelse:

”1. I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.

2. I detta direktiv behandlas inte liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter, och inte heller privatiseringen av offentliga enheter som tillhandahåller tjänster.

3. I detta direktiv behandlas inte avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster och inte heller statligt stöd från medlemsstater vilket omfattas av gemenskapens konkurrensregler.

Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas frihet att i enlighet med gemenskapsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas.

4. Detta direktiv påverkar inte de åtgärder på gemenskapsnivå eller nationell nivå som vidtas i överensstämmelse med gemenskapsrätten för att skydda eller främja den kulturella eller språkliga mångfalden eller mångfalden i medierna.

5. Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Medlemsstaterna får dock inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i detta direktiv.

6. Detta direktiv påverkar inte arbetsrätten, dvs. sådana rättsliga eller avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, arbetsförhållanden, inbegripet hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med nationell lagstiftning som respekterar gemenskapsrätten. Detta direktiv påverkar inte heller medlemsstaternas lagstiftning om social trygghet.

7. Detta direktiv påverkar inte utövandet av sådana grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaterna och i gemenskapsrätten. Det påverkar inte heller rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning och praxis som respekterar gemenskapsrätten.”

8 I artikel 3 i detta direktiv, med rubriken ”Förhållande till andra bestämmelser i gemenskapsrätten”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Om bestämmelserna i detta direktiv stride[r] mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, skall bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. …

…”

9 I artikel 4, som har rubriken ”Definitioner”, i samma direktiv anges följande:

”I detta direktiv används följande definitioner:

1. tjänst : all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [57 FEUF].

…

5. etablering : tjänsteleverantörens faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet enligt artikel [49 FEUF] under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs.

…”

10 Artikel 14 i samma direktiv har rubriken ”Otillåtna krav” och följande lydelse:

”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium:

1. Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, och i synnerhet

a) krav på medborgarskap för tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse,

b) krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse skall vara bosatta på landets territorium.

…”

11 Artikel 15 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Krav som skall utvärderas”, har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3. Medlemsstaterna skall anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren.

2. Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke-diskriminerande krav skall vara uppfyllda vid tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet:

a) Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer.

b) Skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form.

c) Krav som rör företagets kapitalinnehav.

d) Krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande områden som omfattas av [Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22)] eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument.

e) Förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium.

f) Krav på ett minsta antal anställda.

g) Fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa.

h) Skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.

3. Medlemsstaterna skall se till att kraven i punkt 2 uppfyller följande villkor:

a) Icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte.

b) Nödvändighet: kraven skall vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset.

c) Proportionalitet: kraven skall vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det skall inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.

4. Punkterna 1, 2 och 3 skall gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

5. I den ömsesidiga utvärderingsrapport som föreskrivs i artikel 39.1 skall medlemsstaterna ange

a) vilka krav de har för avsikt att behålla och varför de anser att dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3,

b) vilka krav som har upphävts eller mildrats.

6. Från och med den 28 december 2006 får medlemsstaterna införa nya krav av den typ som avses i punkt 2, endast om dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3.

7. Medlemsstaterna skall till kommissionen anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar i vilka sådana krav som avses i punkt 6 ingår, samt skälen till dem. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa bestämmelser. Denna anmälan skall inte hindra medlemsstaterna från att anta de aktuella bestämmelserna.

Inom tre månader från mottagandet av anmälan skall kommissionen undersöka om de nya kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga skall avstå från att anta dem eller upphäva dem.

Anmälan om ett utkast till nationell lag i enlighet med [Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37)] skall innebära uppfyllande av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i detta direktiv.”

12 Artikel 16 i nämnda direktiv har rubriken ”Frihet att tillhandahålla tjänster”. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade.

Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls skall garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium.

Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar följande principer:

a) Icke-diskriminering: kravet får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, för juridiska personer, etableringsmedlemsstat.

b) Nödvändighet: kravet skall motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.

c) Proportionalitet: kravet skall vara lämpligt för att uppnå det mål som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.”

Ungersk rätt

Lag XCIII från år 2021 om samordning av försvars- och säkerhetsverksamhet

13 I 80 § punkterna 1 d, 2 b och 3 i védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (lag XCIII från år 2021 om samordning av försvars- och säkerhetsverksamhet) ( Magyar Közlöny 2021/118) föreskrivs följande:

”1. Under perioder då det föreligger en nödsituation kan regeringen genom dekret upphäva tillämpningen av vissa lagar, avvika från vissa lagbestämmelser och vidta andra exceptionella åtgärder för att garantera säkerheten för liv, hälsa, människor, egendom och medborgerliga rättigheter samt stabiliteten i den nationella ekonomin.

2. Regeringen får utöva sina befogenheter enligt punkt 1 för att lagstifta på områden som rör ekonomisk säkerhet och försörjningstrygghet.

3. Regeringen får utöva sina befogenheter enligt punkt 1 – i den mån det är nödvändigt med hänsyn till den utlösande händelsen och på ett sätt som står i proportion till det mål som ska uppnås – för att förebygga, hantera och avsluta en händelse som utlöser ett krig, ett nödläge eller en fara samt förebygga eller motverka negativa effekter.”

Dekret 162/2023

14 Háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023 (V. 5.) Korm. rendelet (regeringsdekret 162/2023 om åtgärder för att minska inflationen i livsmedelspriserna orsakade av krig) av den 5 maj 2023 ( Magyar Közlöny 2023/66) (nedan kallat dekret 162/2023) trädde i kraft den 6 maj 2023.

15 I 1 § punkt 2 led 2 i dekret 162/2023 föreskrivs följande:

”[I detta dekret avses med] näringsidkare en näringsidkare vars huvudsakliga sysselsättning utgörs av att bedriva en verksamhet som betecknas som ’4711 - Detaljhandel i icke-specialiserade butiker, med övervägande försäljning av livsmedel’ i den statistiska näringsgrensindelningen, vars nettoomsättning enligt [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (lag nr XLV från 2020 om detaljhandelsskatt)] översteg 1 miljard [ungerska forint (HUF) (cirka 2 500 000 euro)] år 2021.”

16 I 2 § i samma dekret föreskrivs följande:

”(1) För produkterna i de kategorier som anges i bilaga 1 (nedan kallade produktkategorier med obligatoriska säljkampanjer) och för de produktgrupper som anges i bilaga 2, ska näringsidkare vara skyldiga att mellan den 1 juni 2023 och den 30 juni 2024 införa en prissänkning, vid alla försäljningsställen (eller, när det gäller postorder, på varje plattform där postorderverksamhet bedrivs).

(2) För de produktkategorier som förtecknas i bilaga 1 ska näringsidkarna under den tid som den prissänkning som avses i punkt 1 varar – under kampanjperioden och, från och med slutet av den perioden, på återkommande basis – för minst en produkt – som de väljer under varje kampanjperiod – från var och en av produktkategorierna med obligatoriska säljkampanjer (nedan kallad den rabatterade produkten), tillämpa ett bruttoförsäljningspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de 30 dagar som föregick den prissänkning som beslutades för en viss produkt (nedan kallat kampanjpriset).”

17 3 § punkt 1 i nämnda dekret har följande lydelse:

”Näringsidkare är skyldiga att

a) saluföra de rabatterade produkterna, och

b) dagligen erbjuda produkterna till försäljning i minst den genomsnittliga dagliga kvantitet som de sålt under år 2022, för att säkerställa att kunderna kan betjänas kontinuerligt.”

18 De produkter som omfattas av dekret 162/2023 och som avses i förevarande mål anges i punkterna 16 och 20 i bilaga 1 till detta dekret, vilka har följande lydelse:

”Bilaga 1 – Produktkategorier som omfattas av obligatorisk marknadsföring:

…

16. Färsk frukt

…

20. Mineralvatten och läskedrycker.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

19 Med hänsyn till den rådande väpnade konflikt som sedan februari 2022 pågår i Ukraina, som är ett grannland till Ungern, åberopade den ungerska regeringen den 24 maj 2022 en ”nödsituation” som förlängts flera gånger och som föranlett den att genom dekret vidta vissa undantagsåtgärder, vilket är tillåtet enligt 80 § i lag nr XCIII av år 2021.

20 För att skydda konsumenterna mot alltför hög inflation antog regeringen bland annat dekret 162/2023, genom vilket ett system med obligatoriska prissänkningar infördes från och med den 6 maj 2023.

21 Enligt 2 § punkt 2 i dekretet, jämförd med 1 § punkt 2 led 2 i detsamma, är näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning under år 2021 översteg 1 miljard HUF (cirka 2 500 000 euro) skyldiga att under en viss period (reklamkampanj) tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, och detta för minst en produkt som de har valt i varje produktkategori som anges i bilaga 1 till dekretet. Enligt 3 § punkt 1 i dekretet var näringsidkarna dessutom skyldiga att släppa ut de berörda produkterna på marknaden i den genomsnittliga dagliga kvantitet som salufördes under år 2022 för att säkerställa att kunderna kunde betjänas kontinuerligt.

22 Vid åsidosättande av skyldigheterna i dekret 162/2023 kan den nationella myndigheten ålägga böter. Den nationella myndigheten kan dessutom ålägga näringsidkaren i fråga att tillfälligt upphöra med sin verksamhet i den butik som berörs av överträdelsen.

23 Den 20 februari 2024 genomförde den nationella myndigheten en kontroll i en butik som drevs av Penny Market.

24 Den nationella myndigheten konstaterade att två av de produkter som berördes av reklamkampanjen, nämligen äpplen samt mineralvatten och läskedrycker som omfattas av de produktkategorier som avses i punkterna 16 och 20 i bilaga 1 till dekret 162/2023, inte fanns i affären och att ingen försäljning av dessa produkter hade skett den dag då kontrollen ägde rum.

25 Genom beslut av den 27 mars 2024 ålade den nationella myndigheten följaktligen Penny Market böter på 4 000 000 HUF (cirka 10 000 euro). I skälen i detta beslut anges att Penny Market har åsidosatt bestämmelserna i 3 § punkt 1 i dekret 162/2023, eftersom nämnda produkter, trots att de fanns i lager, inte befann sig ute i affären vid tidpunkten för kontrollen, vilket innebar att ingen försäljning ännu hade ägt rum vid tidpunkten för kontrollen. Penny Market hade således inte säkerställt saluföringen av produkterna en dag under den reklamkampanj som sträckte sig över en vecka. Den nationella myndigheten ansåg därför att denna butik inte hade utbjudit den genomsnittliga dagliga kvantitet som salufördes under år 2022 till försäljning för att säkerställa att kunderna kunde betjänas kontinuerligt.

26 Penny Market överklagade detta beslut till Győri Törvényszék (Domstolen i Győr, Ungern), som är hänskjutande domstol. Vad gäller äpplen gjorde bolaget gällande dels att det hade underrättat det behöriga ministeriet om att leveransen av denna produkt hade försenats, dels att bolaget den dag då kontrollen genomfördes hade sålt den genomsnittliga kvantitet äpplen som salufördes per dag under år 2022. Enligt Penny Market borde den nationella myndigheten ha kontrollerat försäljningen under hela dagen i stället för att göra konstateranden enbart med hänvisning till en viss tidpunkt den aktuella dagen. Vad beträffar mineralvatten och läskedrycker angav Penny Market att konsumenterna hade tillgång till en ersättningsvara.

27 Den hänskjutande domstolen har påpekat att Penny Market bildades av en tysk koncern för livsmedelsdistribution och att dess kapital således inte innehas av ungerska personer. Eftersom detaljhandel med livsmedel är en verksamhet av kommersiell natur i den mening som avses i artikel 57 b FEUF, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida dekret 162/2023 är förenligt med unionsrätten, särskilt med friheten att tillhandahålla tjänster och med förordning nr 1308/2013. I förevarande fall är även etableringsfriheten tillämplig, eftersom den omfattar Penny Markets utövande av ekonomisk verksamhet i egenskap av självständigt företag.

28 Mot denna bakgrund beslutade Győri Törvényszék (Domstolen i Győr) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 16.1 i [direktiv 2006/123] tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, med åberopande av en nödsituation, endast livsmedelsdetaljhandlare med en årsomsättning som överstiger 1 miljard HUF [(cirka 2 500 000 euro)] är skyldiga att under en angiven tidsperiod tillämpa ett bruttoförsäljningspris för vissa produktkategorier som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de föregående 30 dagarna och enligt vilken böter ska åläggas om skyldigheten inte fullgörs?

2) Ska [förordning nr 1308/2013] tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, med åberopande av en nödsituation, endast livsmedelsdetaljhandlare med en årsomsättning som överstiger 1 miljard HUF [cirka 2 500 000 euro] är skyldiga att under en angiven tidsperiod tillämpa ett bruttoförsäljningspris för vissa produktkategorier som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de föregående 30 dagarna och enligt vilken böter ska åläggas om skyldigheten inte fullgörs?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Den andra frågan

29 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas först, för att få klarhet i huruvida förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier som omfattas av förordningens tillämpningsområde, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

30 Det ska erinras om att medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som enligt artikel 4.2 d FEUF omfattas av delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna, har en befogenhet att lagstifta som gör det möjligt för dem att, såsom framgår av artikel 2.2 FEUF, utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

31 Det framgår av fast praxis att när det finns en förordning om en samlad marknadsordning inom ett visst område är medlemsstaterna emellertid skyldiga att avhålla sig från att vidta alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Även bestämmelser som hindrar att den samlade marknadsordningen fungerar väl är oförenliga med en sådan ordning, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den samlade marknadsordningen (dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

32 I avsaknad av en prisregleringsmekanism utgör det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens en komponent i förordning nr 1308/2013 och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor (dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

33 Upprättandet av en samlad marknadsordning hindrar emellertid inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler vilka eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de mål som den samlade marknadsordningen omfattar, även om reglerna kan ha en inverkan på den inre marknadens funktion på det berörda området, förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

34 Domstolen konstaterar för det första, i likhet med den hänskjutande domstolen, att en sådan skyldighet som den som avses i dekret 162/2023 att erbjuda vissa jordbruksprodukter till ett bruttoförsäljningspris som med nödvändighet ska vara nedsatt, hindrar näringsidkarna från att fritt fastställa sina försäljningspriser och de kvantiteter som de önskar sälja baserat på ekonomiska överväganden som grundar sig på fri konkurrens. Denna skyldighet undergräver således den fria konkurrensen, vilken, såsom det har erinrats om i punkt 34 i förevarande dom, utgör en del av förordning nr 1308/2013.

35 För det andra ska, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 33 i förevarande dom, de åtgärder som avses i dekret 162/2023 motiveras av ett annat mål av allmänintresse än de som omfattas av den samlade marknadsordningen.

36 I förevarande fall hade dekretet enligt den ungerska regeringen ett dubbelt syfte, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser.

37 Det ska i detta hänseende visserligen påpekas att kommissionen enligt artiklarna 219 och 221 i förordning nr 1308/2013 på vissa villkor har befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att hantera dels hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter, inbegripet i nödsituationer, dels specifika problem i nödsituationer. Dessa bestämmelser kan emellertid, med hänsyn till de specifika situationer som de reglerar, inte ges en så vid tolkning att denna förordning i sin helhet ska anses omfatta de mål av allmänintresse som eftersträvas med dekret 162/2023, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 42).

38 En medlemsstat kan under dessa omständigheter åberopa målet att bekämpa inflationen eller skydda missgynnade konsumenter för att motivera sådana åtgärder som de som anges i dekret 162/2023, vilka undergräver det system för att fastställa priser under effektiva konkurrensvillkor som ligger till grund för förordning nr 1308/2013 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 43).

39 Sådana åtgärder som de som avses i dekret 162/2023, enligt vilka det under en viss period ska tillämpas vissa prissänkningar och en skyldighet att alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa livsmedel, måste dock uppfylla de krav på proportionalitet som framgår av domstolens praxis, det vill säga de ska vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Proportionalitetsbedömningen måste i detta avseende göras med beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken och behovet av en väl fungerade samlad marknadsordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

40 Vad beträffar frågan huruvida de aktuella åtgärderna är ägnade att säkerställa att de mål som eftersträvas uppnås ska det påpekas att enligt fast rättspraxis är den nationella lagstiftningen ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål på ett konsekvent och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2024, SPAR Magyarország, C‑557/23, EU:C:2024:737, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

41 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande innebär inte den omständigheten att ett högsta pris för vissa produkter i detaljhandeln fastställs att målen att bekämpa inflationen och att skydda missgynnade konsumenter på ett konsekvent och systematiskt sätt eftersträvas, eftersom den åtgärden endast avser näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 1 miljard HUF (cirka 2 500 000 euro), vilka, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, i allmänhet är verksamma i stadsområden och inte i landsbygdsområden.

42 Det följer således av detta särdrag hos de åtgärder som är aktuella i det nationella målet att en väsentlig del av de livsmedel som släpps ut på marknaden i den berörda medlemsstaten säljs av näringsidkare som inte omfattas av dessa åtgärder och att en betydande andel av de missgynnade konsumenterna i praktiken kommer att ha svårt att få tillgång till livsmedel vilkas priser ska sänkas enligt nämnda åtgärder.

43 Vidare är skyldigheten att hålla ett lager av minimikvantiteter av vissa produkter inte heller ägnad att säkerställa att de angivna målen uppnås, eftersom även denna bestämmelse är tillämplig på samma begränsade grupp av näringsidkare.

44 Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier som omfattas av förordningens tillämpningsområde, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

Den första frågan

45 Det ska inledningsvis erinras om att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits och i förekommande fall ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 30 januari 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

46 Domstolen finner att det finns anledning att använda denna möjlighet i förevarande mål om förhandsavgörande.

47 Det ska i detta hänseende för det första påpekas att direktiv 2006/123 är tillämpligt i det nationella målet på grund av att detaljhandel med varor utgör en ”tjänst” i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 97).

48 För det andra rör förevarande mål, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande, inte verksamhetsområden som är undantagna från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 enligt artikel 1.1–1.7 i direktivet.

49 För det tredje finner domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande, att den omständigheten att förordning nr 1308/2013 är tillämplig i det nationella målet inte utesluter att direktiv 2006/123 samtidigt är tillämpligt i det målet. Denna förordning innehåller nämligen inte några bestämmelser som reglerar specifika frågor rörande tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, i den mening som avses i artikel 3 i direktivet, vilket innebär att förordningen inte omfattas av artikel 3 och inte strider mot direktivet.

50 För det fjärde konstaterar domstolen att de relevanta bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet är artiklarna 14 och 15 i direktiv 2006/123, vilka rör etableringsfriheten i kapitel III i direktivet, och inte artikel 16 i direktivet, som rör friheten att tillhandahålla tjänster och ingår i kapitel IV i direktivet.

51 Frågan huruvida en situation omfattas av bestämmelserna i samma direktiv om frihet att tillhandahålla tjänster eller av bestämmelserna om etableringsfrihet beror på graden av stabilitet i en aktörs etablering i den berörda medlemsstaten, såsom framgår av artikel 4 led 5 i direktiv 2006/123. I förevarande fall räcker det att påpeka att det framgår av handlingarna i målet att Penny Market, som bildats av den tyska koncernen för livsmedelsdistribution REWE, är verksamt på den ungerska marknaden sedan år 1996 och bedriver en faktisk, stabil och fortlöpande ekonomisk verksamhet som avses i artikel 49 FEUF, det vill säga detaljhandelsverksamhet i den mening som avses i artikel 4 led 5 i direktiv 2006/123.

52 Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 14 led 1 och artikel 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

53 Vad närmare bestämt gäller artikel 14 i direktiv 2006/123 innehåller denna bestämmelse ett absolut förbud mot att föreskriva diskriminerande krav.

54 Det följer av artikel 14.1 i nämnda direktiv att medlemsstaterna inte får ställa diskriminerande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för deras säte.

55 Av detta följer att nämnda artikel 14 inte bara innebär ett förbud mot öppen diskriminering på grund av var ett bolag har sitt säte, utan också varje form av dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

56 Domstolen har tidigare slagit fast att det framgår av såväl lydelsen av artikel 14 i direktiv 2006/123 som systematiken i direktivet att de krav som anges i denna artikel inte kan rättfärdigas (dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

57 Domstolen har särskilt understrukit att ett sådant förbud utan möjlighet att rättfärdiga undantag syftar till att säkerställa ett systematiskt och snabbt undanröjande av vissa inskränkningar i etableringsfriheten som av unionslagstiftaren och i domstolens praxis har ansetts allvarligt påverka den inre marknadens funktion. Med förbudet eftersträvas därmed ett syfte som är förenligt med EUF-fördraget (dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

58 Det ankommer visserligen på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de åtgärder som avses i dekret 162/2023 utgör indirekt diskriminering av bolag med säte utanför Ungern. EU-domstolen är emellertid, för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, behörig att ge anvisningar, på grundval av handlingarna i det nationella målet samt de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts till den, som är ägnade att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen, C‑340/14 och C‑341/14, EU:C:2015:641, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

59 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att samtliga kommersiella bolag som bedriver detaljhandel med livsmedel med en nettoomsättning på mindre än 1 miljard HUF (cirka 2 500 000 euro), vilka inte omfattas av 1 § punkt 2 led 2 i dekret 162/2023, var kommersiella bolag som ägdes av ungerska personer, medan alla näringsidkare som ägs av personer som inte är ungerska omfattas av denna bestämmelse.

60 Det ska understrykas att den omständigheten att sådana åtgärder huvudsakligen berör bolag som ägs av personer som inte är ungerska varken kan styrka att åtgärderna inte grundar sig på ett neutralt och relevant kriterium, eller styrka att den omständigheten i sig innebär att det är fråga om diskriminering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, punkterna 70 och 72).

61 Kommissionen har emellertid under förfarandet vid domstolen angett att ungerska detaljhandelsbolag med en betydande omsättning i praktiken inte omfattas av den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, dels eftersom dessa bolag bedriver franchiseverksamhet och vilkas omsättning inte läggs samman för att avgöra huruvida det tröskelvärde som anges i denna lagstiftning överskrids, dels eftersom nämnda lagstiftning endast är tillämplig på näringsidkare som omfattas av ett visst nummer i den statistiska näringsgrensindelningen, medan två av dessa bolag vilka utgör de huvudsakliga handelskedjorna som innehas av ungerska personer bedriver sin verksamhet med stöd av ett annat nummer i denna näringsgrensindelning.

62 Den omständigheten att en butikskoncern, vars totala omsättning överstiger det tröskelvärde som anges i dekret 162/2023, bedriver franchiseverksamhet eller bedriver detaljhandel med livsmedel med stöd av ett annat nummer i nämnda näringsgrensindelning än den som avses i detta dekret, innebär emellertid inte att denna koncern inte befinner sig i en situation som, med hänsyn till de mål som eftersträvas med nämnda dekret, är jämförbar med situationen för en butikskoncern som är centralstyrd eller bedriver sin verksamhet enligt det nummer i samma näringsgrensindelning som avses i samma dekret.

63 Om det bekräftas att de omständigheter som kommissionen har anfört verkligen motsvarar den situation som är aktuell i det nationella målet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, ska de åtgärder som omfattas av dekret 162/2023 anses utgöra en sådan indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 14 i direktiv 2006/123.

64 Även om det antas att den hänskjutande domstolen slutligen konstaterar att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte är diskriminerande, ska en sådan lagstiftning under alla omständigheter anses innehålla ett krav som ska bedömas i enlighet med artikel 15.2 g i direktivet, vilket innebär att den endast kan genomföras om den uppfyller villkoren i artikel 15.3 i direktivet.

65 Enligt led c i denna bestämmelse kan en nationell åtgärd emellertid endast uppfylla dessa villkor om den bland annat är lämplig för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande följer det av övervägandena i punkterna 43–45 ovan att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är oförenlig med nämnda direktiv.

66 Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 14 led 1 och artikel 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

Rättegångskostnader

67 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021,

ska tolkas så,

att den utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier som omfattas av förordningens tillämpningsområde, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

2) Artikel 14 led 1 och artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden

ska tolkas så,

att de utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som, med hänsyn till en nödsituation, ålägger näringsidkare som bedriver detaljhandel med livsmedel vars årsomsättning överstiger 2 500 000 euro att, vid äventyr av böter, dels under en viss period, med avseende på vissa produktkategorier, tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de har tillämpat under de föregående 30 dagarna, dels under denna period alltid erbjuda minimikvantiteter av vissa produkter.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: ungerska.