Domstolens dom (andra avdelningen) den 30 januari 2025

I mål C‑510/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) genom beslut av den 2 augusti 2023, som inkom till domstolen den 8 augusti 2023, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad ordförande på andra avdelningen, F. Biltgen, ordförande på första avdelningen, I. Jarukaitis, ordförande på fjärde avdelningen, M.L. Arastey Sahún (referent), ordförande på femte avdelningen, och domaren J. Passer, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Trenitalia SpA, genom P. Fattori, A. Lirosi och S. Spagnuolo, avvocati, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, genom F. Sclafani, avvocato dello Stato, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. Fiandaca och de P. Gentili, avvocati dello Stato, Europeiska kommissionen, genom P. Kienapfel, P. Ondrůšek och D. Recchia, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 5 september 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2005/29

Förordning nr 2006/2004

Italiensk rätt

Konsumentlagen

Lag nr 689/81

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, 2005, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Trenitalia SpA och Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurrens- och marknadsmyndigheten, Italien) (nedan kallad AGCM). Målet rör de sanktionsåtgärder som AGCM har vidtagit gentemot Trenitalia för en otillbörlig affärsmetod.

3 I artikel 1 i direktiv 2005/29, med rubriken Syfte, föreskrivs följande:

4 Direktivets artikel 5 har rubriken Förbud mot otillbörliga affärsmetoder. Punkt 1 i denna artikel har följande lydelse:

5 Artikel 11 i direktivet, med rubriken Efterlevnad av bestämmelserna, har följande lydelse:

6 I artikel 13 i direktivet, med rubriken Sanktioner, föreskrivs följande:

7 Skäl 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (förordningen om konsumentskyddssamarbete) (EUT L 364, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt direktiv 2005/29 (nedan kallad förordning nr 2006/2004), hade följande lydelse:

8 I artikel 1 i förordning nr 2006/2004, med rubriken Syfte, föreskrevs följande:

9 I förordningens artikel 3, med rubriken Definitioner, föreskrevs följande:

10 I förordningens artikel 9, med rubriken Samordning av marknadsövervakning och tillsyn, föreskrevs följande:

11 Punkt 16 i bilagan till samma förordning avsåg direktiv 2005/29.

12 Förordning nr 2006/2004 upphävdes, från och med den 17 januari 2020, genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 345, 2017, s. 1).

13 I decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (lagstiftningsdekret nr 206 om konsumentlagen), av den 6 september 2005 (ordinarie tillägg till GURI nr 235, av den 8 oktober 2005), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande i artikel 27 under rubriken Administrativt och rättsligt skydd:

14 Lag nr 689/81 reglerar det allmänna systemet för administrativa sanktionsavgifter. I artikel 14 däri, med rubriken Meddelande om invändningar och delgivning, föreskrivs följande:

15 Trenitalia är det största bolaget inom passagerartrafik på järnväg i Italien. Bolaget ombesörjer tågtrafik med såväl regionaltåg, mellandistanståg och fjärrtåg. Fjärrtrafiken inbegriper bland annat trafik med så kallade höghastighetståg.

16 Mellan år 2011 och år 2016 mottog AGCM anmälningar och klagomål från konsumenter, från Autorità di regolazione dei trasporti (Transporttillsynsmyndigheten, Italien) och från organisationen Federconsumatori, angående hur tågbiljetter såldes online. Den 21 oktober 2016 kompletterade AGCM ärendet i form av resultaten av de simulerade köp som tjänstemän vid AGCM hade gjort mellan den 26 augusti och den 30 september 2016.

17 Den 15 november 2016 delgav AGCM Trenitalia sitt beslut att inleda ett förfarande för att fastställa huruvida konsumentskyddsreglerna hade överträtts. AGCM genomförde en inspektion vid Trenitalias huvudkontor, varvid myndigheten tog vissa handlingar i beslag. Trenitalias ombud bereddes tillfälle att ta del av vad som framkommit under utredningen och att inkomma med argument till bolagets försvar. Det bolag som levererat Trenitalias it-system blev också föremål för en inspektion.

18 I beslut den 19 juli 2017 konstaterade AGCM att Trenitalia hade tillämpat en otillbörlig affärsmetod i samband med online-försäljningen av tågbiljetter. De reselösningar som erbjöds konsumenten via Trenitalias telematiksystem för information, sökning och köp av biljetter innefattade nämligen enligt AGCM huvudsakligen resor med höghastighetståg, trots att det för resor vid samma klockslag hade varit möjligt att resa med regionaltåg som var mycket billigare. Sådana resor med regionaltåg föreslogs emellertid inte. AGCM förelade därför Trenitalia att upphöra med den påtalade metoden, och gav företaget möjlighet att inom angiven tid identifiera vilka åtgärder som behövde vidtas i detta avseende. Med tanke på överträdelsens allvar och varaktighet påfördes företaget en sanktionsavgift om 5 miljoner euro.

19 Trenitalia överklagade AGCM:s beslut av den 19 juli 2017 till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), som är hänskjutande domstol i detta mål. I sitt överklagande gjorde Trenitalia bland annat gällande att den kontradiktoriska utredningen i ärendet hade påbörjats för sent.

20 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende uppgett följande. Enligt nyligen meddelad rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) ska AGCM i sina konsumentskyddsärenden iaktta artikel 14 i lag nr 689/81. Enligt denna bestämmelse ska AGCM, vid äventyr av att myndighetens rätt att vidta sanktionsåtgärder annars förfaller, inleda den kontradiktoriska utredningen genom att anta ett meddelande om invändningar inom 90 dagar från den dag då myndigheten fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen (nedan kallad den aktuella fristen).

21 Frågan om när den aktuella fristen börjar löpa kan bli föremål för prövning i domstol. Inom ramen för denna domstolsprövning ska förvaltningsdomstolen företa en bedömning i efterhand. Den ska därvid pröva från och med när de uppgifter som AGCM vid en viss tidpunkt hade tillgång till var tillfyllest för att myndigheten skulle vara skyldig att anta ett meddelande om invändningar och på så sätt inleda den kontradiktoriska utredningen i ärendet. Om denna frist inte iakttagits, innebär det att det av AGCM meddelade beslutet i överträdelseförfarandet ska upphävas i sin helhet. Med tillämpning av principen ne bis in idem får AGCM inte heller inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma affärsmetod, inte ens om det berörda företaget aldrig har upphört med metoden.

22 Enligt den hänskjutande domstolen innebär den aktuella fristen att AGCM:s självständighet träds förnär i det att AGCM måste handlägga anhängiggjorda ärenden i en rent kronologisk ordning, utan att myndigheten därvid kan ta hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. AGCM:s verksamhet är mycket komplicerad, särskilt då myndigheten utreder förfaranden som tillgrips av stora ekonomiska aktörer. Med hänsyn till detta, och då AGCM inleder den kontradiktoriska utredningen alltför tidigt, tilltar risken för att myndigheten inte lyckas samla in nödvändiga och tillräckliga uppgifter för att fastställa den påtalade överträdelsen.

23 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang dragit en parallell till de sanktionsåtgärder som vidtas på konkurrensområdet. Behörig myndighet är i sådana fall skyldig att avsluta överträdelseförfarandet inom en skälig handläggningstid. Sistnämnda tidsfrist är även analogt tillämplig på konsumentskyddsområdet. Detta innebär att den aktuella fristen inte ska tillämpas, då den under alla omständigheter inte följer av unionens konsumentskyddslagstiftning.

24 I och med att det företag som misstänks för otillbörliga affärsmetoder inte, enligt nationell rätt, såsom den tolkats av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), måste styrka att det har åsamkats skada till följd av att den kontradiktoriska utredningen har inletts efter det att den aktuella fristen löpt ut, innebär detta en icke motbevisbar presumtion om att företagets rätt till försvar har åsidosatts redan på grund av att fristen inte iakttagits.

25 En frist vars börjedag fastställs utifrån omständigheterna i det enskilda fallet är enligt den hänskjutande domstolen i vart fall inte förenlig med principen om skydd för berättigade förväntningar, vilken är en princip som måste kunna göras gällande av de företag som blivit föremål för sanktionsåtgärder.

26 Med beaktande av detta framstår det enligt den hänskjutande domstolen som oklart huruvida det är förenligt med unionsrätten att tillämpa den aktuella fristen på ärenden angående överträdelser som beivras genom nationella bestämmelser antagna med tillämpning av direktiv 2005/29.

27 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

28 Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits och i förekommande fall ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2024, Direktor na Glavna direktsia Natsionalna politsia pri MVR – Sofia, C‑118/22, EU:C:2024:97, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

29 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen begränsat sin fråga till att endast avse artikel 11 i direktiv 2005/29. Trots detta har den hänskjutande domstolen även angett att om den aktuella fristen inte iakttas, så medför det att AGCM:s slutliga beslut ska upphävas i sin helhet samt att AGCM inte längre får inleda ett nytt förfarande avseende samma sakomständigheter. Artikel 13 i direktivet avser medlemsstaternas fastställande av sanktioner vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas för tillämpningen av direktivet. Detta innebär att tolkningsfrågan ska besvaras med beaktande även av nämnda artikel 13.

30 För att EU-domstolen ska kunna ge den hänskjutande domstolen ett till fullo användbart svar ska den hänskjutande domstolen således anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i följande: Ska artikel 11 och artikel 13 i direktiv 2005/29 tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning som dels innebär att en nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen, under handläggningen av ett ärende för att fastställa en otillbörlig affärsmetod, är skyldig att inleda den kontradiktoriska utredningen i ärendet genom att delge det berörda företaget invändningar inom 90 dagar från det att myndigheten fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen, varvid dessa kan begränsas till att endast avse vad som uppgavs i den första anmälan beträffande överträdelsen, dels medför att myndighetens slutliga beslut i överträdelseärendet ska upphävas i sin helhet om denna frist inte iakttas samt att myndigheten inte längre får inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma affärsmetod?

31 Enligt artikel 11.1 första stycket i direktiv 2005/29 ska medlemsstaterna i konsumenternas intresse se till att det finns adekvata och effektiva metoder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder så att efterlevnaden av bestämmelserna i det direktivet säkerställs. I artikel 11.2 a preciseras att medlemsstaterna, i de fall de anser sådana åtgärder nödvändiga, med hänsyn till alla inblandades och särskilt det allmännas intressen, ska ge förvaltningsmyndigheterna befogenheter att besluta att de otillbörliga affärsmetoderna ska upphöra, eller att inleda lämpligt rättsligt förfarande för att få fram ett sådant beslut.

32 Det framgår dessutom av direktivets artikel 13 att medlemsstaterna ska fastställa sanktionerna vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas för tillämpningen av det direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa verkställs, varvid sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

33 Således framgår det av artikel 1, jämförd med artikel 11.1 första stycket, i direktiv 2005/29 att syftet med direktivet är att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och därvid tillse att otillbörliga affärsmetoder bekämpas på ett effektivt sätt i konsumenternas intresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Wind Tre och Vodafone Italia, C‑54/17 och C‑55/17, EU:C:2018:710, punkt 54, och dom av den 2 februari 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Vilseledande standardförsäkringsavtal), C‑208/21, EU:C:2023:64, punkt 81).

34 I artikel 5.1 i direktivet föreskrivs emellertid endast att otillbörliga affärsmetoder skall vara förbjudna, och således har medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vilka nationella åtgärder som ska vidtas för att – i enlighet med artiklarna 11 och 13 i direktivet – bekämpa otillbörliga affärsmetoder. Detta gäller under förutsättning att åtgärderna är adekvata och effektiva samt att de sanktionsåtgärder som föreskrivs är verksamma, proportionerliga och avskräckande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2018, Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, punkt 31 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 februari 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Vilseledande standardförsäkringsavtal), C‑208/21, EU:C:2023:64, punkt 79).

35 I avsaknad av särskilda unionsbestämmelser som reglerar de processuella fristerna för säkerställande av att det finns adekvata och effektiva medel för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder och för vidtagande av effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktionsåtgärder med anledning därav, ankommer det således på medlemsstaterna att införa och tillämpa nationella handläggningsregler på detta område (se, analogt, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkterna 43–45, dom av den 13 juli 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, punkt 34, och dom av den 21 december 2023, BMW Bank m.fl., C‑38/21, C‑47/21 och C‑232/21, EU:C:2023:1014, punkt 303).

36 Införandet och tillämpningen av dessa handläggningsregler omfattas visserligen av medlemsstaternas befogenhet, men medlemsstaterna ska utöva denna befogenhet med iakttagande av unionsrätten. Med beaktande av effektivitetsprincipen får medlemsstaterna inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att genomföra unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 46, och dom av den 13 juli 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, punkterna 35 och 47).

37 Det är förenligt med unionsrätten att skäliga processuella frister fastställs för nationella myndigheter med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder. Sådana skäliga processuella frister fastställs nämligen i enlighet med rättssäkerhetsprincipen till skydd för både de berörda företagen och för dessa myndigheter, och gör det inte praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att genomföra unionsrätten (se, analogt, dom av den 29 oktober 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, punkt 28, och dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 48).

38 De nationella reglerna med processuella frister för när de nationella myndigheterna med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen fastställer överträdelser och vidtar sanktionsåtgärder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder ska således, med iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, syfta till att ärendena handläggs inom skälig tid, samtidigt som de inte äventyrar det effektiva genomförandet av direktiv 2005/29 i den nationella rättsordningen (se, analogt, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 49).

39 För att avgöra huruvida ett nationellt system med tidsfrister innebär en sådan avvägning, ska hänsyn särskilt tas till den berörda tidsfristens längd och samtliga tillämpningsföreskrifter, såsom den dag då fristen börjar löpa, villkoren för att den ska börja löpa samt villkoren för att skjuta upp eller avbryta den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 50, och dom av den 10 juni 2021, BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19–C‑782/19, EU:C:2021:470, punkt 30).

40 Likaså ska man beakta särdragen i ärenden om bekämpning av otillbörliga affärsmetoder som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/29, i synnerhet det faktum att det i dessa ärenden kan krävas en komplicerad faktaanalys och ekonomisk analys (se, analogt, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 51).

41 Vad gäller fastställandet av skäliga tidsfrister för ärenden som handläggs av nationella myndigheter med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder och vidta sanktionsåtgärder med anledning därav, innebär rättssäkerhetsprincipen att medlemsstaterna ska införa ett tillräckligt precist, klart och förutsebart tidsfristsystem för att samtliga inblandade aktörer exakt ska kunna förstå omfattningen av de skyldigheter som de har enligt de aktuella bestämmelserna och vidta åtgärder i enlighet därmed (se, analogt, dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien, C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 49, dom av den 3 juni 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, punkt 48, och dom av den 7 mars 2024, Die Länderbahn m.fl., C‑582/22, EU:C:2024:213, punkt 66).

42 I detta sammanhang framgår det av EU-domstolens praxis angående kommissionens handläggning av ärenden rörande överträdelser av artiklarna 101 och 102 FEUF att principen om skälig handläggningstid i princip gör sig gällande under varje del av ärendets handläggning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkterna 199 och 230, samt dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkterna 37–39).

43 Av liknande skäl får medlemsstaterna – när de fastställer processuella frister för när de nationella myndigheterna med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen fastställer överträdelser och vidtar sanktionsåtgärder – föreskriva inte bara allmänna preskriptionsregler för överträdelseförfarandet i dess helhet, utan även, i förekommande fall, frister som reglerar handläggningen av vissa delar i detta förfarande, såsom delen innan meddelandet om invändningar skickas till det berörda företaget, under förutsättning att de aktuella fristerna är förenliga med de krav som anges i punkterna 38–41 ovan.

44 Frågan huruvida handläggningstiden under denna del av förfarandet varit skälig ska i princip bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 82). En processuell frist för denna del av förfarandet ska närmare bestämt vara tillräcklig i materiellt hänseende för att säkerställa att den delen kan handläggas på ett fullgott sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 oktober 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, punkt 29, och dom av den 9 september 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Avvisning av en efterföljande ansökan – Överklagandefrist), C‑651/19, EU:C:2020:681, punkt 57).

45 I de ärenden som handläggs av kommissionen och som handlar om överträdelser av artiklarna 101 och 102 FEUF är syftet med den preliminära granskningen – som pågår fram till dess att ett meddelande om invändningar skickas iväg – inte bara att göra det möjligt för kommissionen att samla in alla relevanta omständigheter som belägger eller vederlägger en överträdelse av konkurrensreglerna; syftet därmed är dessutom att göra det möjligt för kommissionen att ta ställning till hur ärendet ska handläggas samt vilka åtgärder som ska vidtas framöver (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 182, och dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 113).

46 Det är visserligen riktigt att ett konkurrensärendes komplicerade beskaffenhet kan motivera en lång handläggningstid för den preliminära granskningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 62, och dom av den 17 november 2022, Irish Wind Farmers’ Association m.fl./kommissionen, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, punkt 88). Inte desto mindre är det så att kommissionen inte får fortsätta med att inte vidta åtgärder under denna del av ärendehandläggningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1997, Guérin automobiles/kommissionen, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, punkt 36, och dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 81).

47 Dessutom utgör iakttagandet av rätten till försvar en grundläggande unionsrättslig princip som ska iakttas fullt ut i samband med administrativa förfaranden som omfattas av unionsrätten. I ett ärende som handlar om överträdelser av konkurrensreglerna är det meddelandet om invändningar som utgör den grundläggande garantin i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2017, Global Steel Wire m.fl./kommissionen, C‑457/16 P och C‑459/16 P–C‑461/16 P, EU:C:2017:819, punkterna 139 och 140, dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl., C‑358/16, EU:C:2018:715, punkt 60, och dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 56).

48 Övervägandena i punkterna 45–47 ovan är således även relevanta inom ramen för ett förvaltningsärende som på nationell nivå handläggs av en nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen i syfte att beivra en överträdelse av unionsrätten på detta område.

49 För att de nationella myndigheterna med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen på ett effektivt sätt ska kunna fullgöra sin skyldighet att genomföra unionsrätten på konsumentskyddsområdet måste de emellertid på olika sätt kunna prioritera bland de klagomål som anhängiggjorts; de har därvid ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, analogt, dom av den 14 december 2000, Masterfoods och HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, punkt 46, och dom av den 19 september 2013, EFIM/kommissionen, C‑56/12 P, EU:C:2013:575, punkterna 72 och 83).

50 Vidare har det genom förordning nr 2006/2004, som var tillämplig vid den tidpunkt då den kontradiktoriska delen av förfarandet i det nationella målet inleddes, och därefter genom förordning 2017/2394, införts en mekanism för samarbete och samordning inom ramen för vilken de nationella myndigheter som ansvarar för tillämpningen av konsumentskyddslagstiftningen kan behöva samarbeta och samordna sig sinsemellan och med kommissionen för att bekämpa vissa kategorier av överträdelser av de rättsakter som avses i bilagan till var och en av dessa båda förordningar, däribland direktiv 2005/29.

51 Enligt artikel 9 punkterna 1 och 2 i förordning nr 2006/2004 skulle de behöriga myndigheterna samordna sin verksamhet när det gäller marknadsövervakning och tillsyn över konsumentskyddslagstiftningen. De skulle därvid sträva efter att samtidigt utföra utredningar och vidta tillsynsåtgärder. Såsom framgår av förordningens skäl 7 är de behöriga myndigheternas möjligheter att samarbeta fritt och ömsesidigt när det gäller att utbyta uppgifter, upptäcka och utreda överträdelser samt att vidta åtgärder för att få slut på eller förbjuda dessa, avgörande för att en smidigt fungerande inre marknad och konsumentskyddet ska kunna garanteras.

52 Det följer såväl av syftet med den del av ärendehandläggningen som föregår meddelandet om invändningar i ett överträdelseförfarande på konsumentskyddsområdet, som av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som en nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen ska ha då den fastställer prioriteringar vid handläggningen av ärenden på detta område, att en sådan myndighet, under denna del av handläggningen, inte bara ska kunna vidta samtliga föregående utredningsåtgärder och företa de vanligtvis komplicerade bedömningar av de faktiska och rättsliga omständigheterna som behövs vid bedömningen av huruvida det är motiverat att inleda den kontradiktoriska utredningen, utan även välja den lämpligaste tidpunkten för att, i förekommande fall, inleda den kontradiktoriska utredningen utifrån hur myndigheten vill prioritera ett pågående överträdelseförfarande vid utövandet av sitt operativa oberoende.

53 En nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen måste således ha möjlighet att tillfälligtvis vänta med att inleda den kontradiktoriska utredningen i ett visst ärende, trots att myndigheten redan fastställt de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen. Att den berörda myndigheten har denna möjlighet är förenligt med målsättningen att den ska kunna handlägga alla anhängiggjorda överträdelseärenden på ett adekvat sätt. Det faktum att en sådan möjlighet finns kan tillika bidra till att tillgängliga resurser används på ett effektivt sätt och till att främja lämpligt samarbete inom det först genom förordning nr 2006/2004 och därefter genom förordning 2017/2394 inrättade nätverket för samarbete mellan nationella myndigheter med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen. Om myndigheten väntar med att inleda den kontradiktoriska utredningen på detta sätt, får detta emellertid inte leda till att myndigheten underlåter att iaktta den skäliga handläggningstid inom vilken den del av handläggningen som föregår meddelandet om invändningar i ett överträdelseärende ska ha avslutats.

54 Vid utövandet av sin processuella autonomi ska en medlemsstat inte bara säkerställa den fulla verkan av unionens konsumentskyddslagstiftning och att överträdelser därav lagförs och beivras; medlemsstaten ska dessutom säkerställa att de grundläggande rättigheterna iakttas, bland annat rätten till försvar för de företag som är föremål för överträdelseförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 december 2010, VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, punkt 63, och dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 98).

55 EU-domstolen har i detta avseende redan slagit fast att den omständigheten att den del av ärendehandläggningen som föregår meddelandet om invändningar tar alltför lång tid kan påverka de berörda företagens framtida möjligheter att försvara sig, bland annat genom att deras rätt till försvar träds förnär vid den kontradiktoriska utredningen i överträdelseförfarandet. Ju mer tid som går mellan den preliminära utredningsåtgärden och meddelandet om invändningar, desto mer sannolikt blir det nämligen att det inte längre går att samla in eventuella bevis till fördel för det företag som i nämnda meddelande påstås ha begått överträdelsen, eller att sådan bevisning endast kan samlas in med svårighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 49).

56 Även om skäliga processuella frister således bland annat syftar till att säkerställa ett effektivt utövande av rätten till försvar för de företag som är föremål för ett överträdelseförfarande, så ska en nationell lagstiftning som fastställer processuella frister i fråga om då nationella myndigheter med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen vidtar sanktionsåtgärder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder inte desto mindre vara anpassad till särdragen i unionsbestämmelserna på detta område och till syftena med de berörda personernas tillämpning därav, för att inte undergräva deras fulla verkan (se, analogt, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 52).

57 I förevarande fall är AGCM, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, skyldig att inleda den kontradiktoriska utredningen genom meddelandet om invändningar inom en fast tidsfrist på 90 dagar räknat från fastställandet av de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen. Om den aktuella fristen inte iakttas får detta till följd att det slutliga beslut som AGCM antog efter överträdelseförfarandet per automatik upphävs i sin helhet, både i den del beslutet avser upphörandet av den otillbörliga affärsmetoden och de sanktionsåtgärder som vidtagits gentemot det berörda företaget. Vidare är denna myndighet, enligt principen ne bis in idem, slutgiltigt förhindrad att inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma otillbörliga affärsmetod. Såsom framgår av handlingarna i målet vid EU-domstolen är syftet med dessa regler att skydda företagens rätt till försvar under överträdelseförfarandet genom att de i god tid underrättas om vad som läggs dem till last.

58 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 107–109 och 114 i sitt förslag till avgörande riskerar tillämpningen av den aktuella fristen att AGCM tvingas handlägga samtliga anhängiggjorda överträdelseförfaranden på ett odifferentierat sätt, varvid AGCM inte beaktar omständigheterna i varje enskilt ärende, utan vid sin handläggning enbart följer en kronologisk ordning, vilket därmed innebär att myndigheten förhindras att fastställa och genomföra prioriteringar för sina konsumentskyddsärenden. AGCM kan således se sig nödsakad att påbörja utredningar av ärenden utifrån osäkra faktiska och rättsliga grunder, eller prioritera vissa ärendekategorier som den utifrån tillgängliga resurser kan handlägga efter den preliminära utredningen, i förekommande fall till förfång för ärenden som är särskilt komplicerade och skadliga för konsumenternas intressen. Att AGCM:s operativa oberoende undergrävs på detta sätt blir än mer sannolikt i en situation där den tidpunkt då fristen börjar löpa – varvid villkoren för detta dessutom framstår som föga precisa, klara och förutsebara för såväl denna myndighet som för det berörda företaget – sammanfaller med den dag då denna myndighet tog del av den första anmälan av den påtalade överträdelsen, varvid myndigheten då är skyldig att påbörja utredningen av ärendet utan dröjsmål.

59 Följderna av att den aktuella fristen inte iakttas kan dessutom hindra AGCM från att fullt ut samarbeta inom det nätverk som inrättats genom förordning nr 2006/2004 och därefter genom förordning 2017/2394. Såsom AGCM och kommissionen med rätta har gjort gällande i sina skriftliga yttranden, kan AGCM nämligen behöva agera i gränsöverskridande situationer på grundval av en anmälan från en myndighet i en annan medlemsstat eller från kommissionen. Den aktuella fristen kan emellertid visa sig inte vara tillräcklig för att AGCM på ett ändamålsenligt sätt ska kunna samarbeta med myndigheterna i de andra medlemsstaterna och med kommissionen, i synnerhet när den aktuella affärsmetoden redan varit föremål för en anmälan i Italien, något som således skulle medföra att fristen börjar löpa.

60 Domstolen påpekar vidare att rätten till försvar för de företag som är föremål för ett överträdelseförfarande under alla omständigheter inte kan åsidosättas redan på grund av att den aktuella fristen inte har iakttagits.

61 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 131 i sitt förslag till avgörande är det visserligen viktigt att förhindra att ett företags rätt till försvar kränks på ett irreparabelt sätt under den preliminära delen av ett överträdelseförfarande gällande otillbörliga affärsmetoder; ett sådant företag kommer dock under alla omständigheter att kunna utöva sin rätt till försvar på ett effektivt sätt, förutsatt att det säkerställs att den nationella konkurrensmyndigheten inte kan komma att fatta något beslut gentemot företaget utan att myndigheten har inlett en kontradiktorisk utredning där nämnda företag fullt ut har kunnat göra gällande sin rätt till försvar.

62 Vidare har EU-domstolen slagit fast att en nationell preskriptionsordning som, av interna skäl hänförliga till denna ordning, systematiskt hindrar att det vidtas effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder för överträdelser av unionens konkurrensrätt medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa konkurrensreglerna. EU-domstolen har följaktligen uttalat att en nationell lagstiftning, i vilken det fastställs en preskriptionsfrist som – med hänsyn till den stora komplexiteten i konkurrensrättsliga ärenden – kunde ge upphov till en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av konkurrensrätten, inte var förenlig med effektivitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkterna 53 och 56).

63 Med hänsyn till att syftet med direktiv 2005/29 är att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och att säkerställa att otillbörliga affärsmetoder bekämpas på ett effektivt sätt i konsumenternas intresse (se punkt 33 ovan), är övervägandena i föregående punkt även relevanta inom ramen för den verksamhet som bedrivs av nationella myndigheter med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen.

64 Såsom generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkterna 137–139 i sitt förslag till avgörande, framstår det som att de följder som den aktuella nationella lagstiftningen medför om den aktuella fristen inte iakttas kan ge upphov till en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av det i artikel 5.1 i direktiv 2005/29 föreskrivna förbudet mot otillbörliga affärsmetoder. Den aktuella nationella lagstiftningen skulle nämligen kunna innebära att ett stort antal påvisade överträdelser av denna bestämmelse inte blir föremål för effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder. Den omständigheten att det inte är möjligt för AGCM att inleda ett nytt överträdelseförfarande i syfte att vidta sådana sanktionsåtgärder skulle dessutom i praktiken kunna uppmuntra företag att fortsätta med otillbörliga affärsmetoder, något som därmed allvarligt äventyrar att de nationella myndigheterna med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen på ett effektivt sätt kan kontrollera att unionens konsumentskyddsregler efterlevs.

65 Under dessa omständigheter, och med beaktande av övervägandena i punkterna 58, 59 och 64 ovan, kan tillämpningen av den aktuella fristen på AGCM:s verksamhet leda till att myndighetens operativa oberoende undergrävs och till att det uppstår en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av det i artikel 5.1 i direktiv 2005/29 föreskrivna förbudet mot otillbörliga affärsmetoder.

66 En tolkning av nationell rätt som innebär att AGCM:s underlåtenhet att iaktta den aktuella fristen endast medför att myndighetens befogenhet att vidta sanktionsåtgärder förfaller, vilket innebär att myndigheten fortsättningsvis kan förelägga ett företag att upphöra med en otillbörlig affärsmetod, skulle inte för den skull kunna utesluta att det föreligger en sådan risk för straffrihet och säkerställa en effektiv tillämpning av direktiv 2005/29. Sådana begränsningar av handlingsutrymmet för en nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen skulle nämligen vara oförenliga såväl med medlemsstaternas skyldighet, enligt direktivets artikel 13, att anta, och säkerställa efterlevnaden av, ett system med effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder.

67 Enligt den hänskjutande domstolen är tillämpningen av den aktuella fristen en följd av en viss tolkning av nationell rätt företagen av domstol i högre instans. Det ska därför även tilläggas att principen om unionsrättens företräde innebär – för att säkerställa effektiviteten av samtliga unionsbestämmelser – en skyldighet för de nationella domstolarna att i största möjliga mån tolka sin nationella rätt på ett sätt som är förenligt med unionsrätten (dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 70 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 oktober 2023, Z. (Rätten att erhålla ett duplikat av kreditavtalet), C‑326/22, EU:C:2023:775, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

68 De nationella domstolarna är således skyldiga att i största möjliga mån tolka nationell rätt mot bakgrund av de aktuella unionsbestämmelsernas ordalydelse och syfte, med hänsyn tagen till den interna rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända däri, för att säkerställa att unionsbestämmelserna ges full verkan och för att uppnå ett resultat som överensstämmer med bestämmelsernas syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 71 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 september 2022, Vicente (Förfarande rörande advokatarvode), C‑335/21, EU:C:2022:720, punkt 72 och där angiven rättspraxis).

69 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att i största möjliga mån tolka nationell rätt, särskilt artikel 27.13 i lagstiftningsdekret nr 206 om konsumentlagen, i den i det nationella målet tillämpliga lydelsen, och artikel 14 i lag nr 689/81, på ett sätt som är förenligt med unionsrätten för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan. Skyldigheten att företa en unionsrättskonform tolkning ålägger den hänskjutande domstolen att, i förekommande fall, ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av intern rätt som är oförenlig med de mål som eftersträvas med en unionsbestämmelse, och att därvid, med stöd av sin egen behörighet, underlåta att tillämpa den tolkning som företagits av domstol i högre instans, till och med i högsta instans, och som den hänskjutande domstolen enligt nationell rätt är bunden av, om den tolkningen inte är förenlig med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 78 och där angiven rättspraxis, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 58, och dom av den 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 och C‑332/22, EU:C:2024:496, punkterna 108 och 110).

70 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29, jämförda med effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning som dels innebär att en nationell myndighet med ansvar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftningen, under handläggningen av ett ärende för att fastställa en otillbörlig affärsmetod, är skyldig att inleda den kontradiktoriska utredningen i ärendet genom att delge det berörda företaget invändningar inom 90 dagar från det att myndigheten fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen, varvid dessa kan begränsas till att endast avse vad som uppgavs i den första anmälan beträffande överträdelsen, dels medför att myndighetens slutliga beslut i överträdelseärendet ska upphävas i sin helhet om denna frist inte iakttas samt att myndigheten inte längre får inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma affärsmetod.

71 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.