ext/celex/62024CJ0820
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 4 juni 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster – Likabehandlingsprincipen och öppenhetsprincipen – Direktiv 2014/24/EU – Artikel 72 – Ändring av kontrakt under löptiden – Begreppet ’löptiden’ för kontrakt – Godkännande av fullgjorda arbeten – Utfärdande av den slutliga fakturan – Utebliven betalning från den upphandlande myndigheten ”
I mål C‑820/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 25 november 2024, som inkom till domstolen den 28 november 2024, i målet
Strominator Elektro GmbH
mot
Bundesimmobiliengesellschaft mbH,
ytterligare deltagare i rättegången:
Fiegl & Spielberger GmbH,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (referent) och B. Smulders,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: handläggaren F. Cathagne,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 oktober 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Bundesimmobiliengesellschaft mbH, genom A.M. Juen och C. Weingrill,
– Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll, M. Fruhmann och M. Kopetzki, samtliga i egenskap av ombud,
– Tjeckiens regering, genom L. Halajová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom B. Dourthe och O. Duprat-Mazaré, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom A. Biolan och G. Wils, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 18 december 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 72 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65), i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/1952 av den 10 november 2021 (EUT L 395, 2021, s. 23) (nedan kallat direktiv 2014/24).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Strominator Elektro GmbH (nedan kallat Strominator) och Bundesimmobiliengesellschaft mbH (nedan kallat BIG) angående en offentlig upphandling av byggentreprenader där kontraktet tilldelats Fiegl & Spielberger GmbH (nedan kallat Fiegl).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2014/24
3 Skäl 107 i direktiv 2014/24 har följande lydelse:
”Det är nödvändigt att klargöra under vilka omständigheter ändringar av ett kontrakt under dess fullgörande kräver ett nytt upphandlingsförfarande, med hänsyn till relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol. Ett nytt upphandlingsförfarande krävs om väsentliga ändringar görs av det ursprungliga kontraktet, särskilt i fråga om omfattningen av och innehållet i parternas ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, inbegripet fördelningen av immateriella rättigheter. Sådana ändringar visar att parterna har för avsikt att omförhandla viktiga kontraktsvillkor. Detta är fallet särskilt om de ändrade villkoren skulle ha påverkat resultatet av förfarandet, om de hade ingått i det ursprungliga förfarandet...”
4 I artikel 2 i detta direktiv, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande i punkt 1:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
...
5. offentligt kontrakt : ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster.
6. offentligt byggentreprenadkontrakt : ett offentligt kontrakt som avser något av följande:
a) Utförande eller projektering och utförande av byggentreprenader för sådana verksamheter som omfattas av bilaga II.
b) Utförande, eller både projektering och utförande, av ett byggnadsverk.
c) Realisering, oavsett medel, av ett byggnadsverk som motsvarar de krav som anges av den upphandlande myndighet som utövar ett avgörande inflytande över typen eller projekteringen av byggnadsverket.
...”
5 Artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Tröskelvärden”, har följande lydelse:
”Detta direktiv ska tillämpas på upphandlingar vars värde exklusive mervärdesskatt beräknas uppgå till minst följande tröskelvärden:
a) 5 382 000 [euro] för offentliga byggentreprenadkontrakt.
...”
6 I artikel 58 i direktiv 2014/24, med rubriken ”Urvalskriterier”, föreskrivs följande i punkt 4 första stycket:
”När det gäller teknisk och yrkesmässig kapacitet får den upphandlande myndigheten ställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna förfogar över nödvändiga personalresurser, tekniska resurser och den erfarenhet som krävs för att fullgöra kontraktet enligt en lämplig kvalitetsstandard.”
7 Artikel 67 i direktiv 2014/24 har rubriken ”Tilldelningskriterier”. I punkt 3 i denna artikel föreskrivs följande:
”Tilldelningskriterierna ska anses vara kopplade till föremålet för det offentliga kontraktet om de avser de byggentreprenader, varor eller tjänster som ska tillhandahållas inom ramen för det kontraktet i alla avseenden och i alla skeden av deras livscykel, ...
...”
8 Artikel 70 i direktivet, med rubriken ”Villkor för fullgörande av kontrakt”, har följande lydelse:
”En upphandlande myndighet får ställa särskilda krav på hur kontraktet ska fullgöras, under förutsättning att de är kopplade till kontraktsföremålet i den mening som avses i artikel 67.3 och anges i anbudsinfordran eller upphandlingsdokumenten ...”
9 I artikel 72 i direktivet, med rubriken ”Ändring av kontrakt under löptiden”, föreskrivs följande:
”1. Kontrakt och ramavtal får ändras utan nytt upphandlingsförfarande enligt detta direktiv i följande fall:
a) Om ändringarna, oberoende av deras penningvärde, anges i de ursprungliga upphandlingsdokumenten genom klara, exakta och entydiga ändringsklausuler, som kan omfatta prisändringsklausuler, eller optioner. Sådana ändringsklausuler ska ange omfattningen och arten av eventuella ändringar eller optioner samt villkoren för när de får tillämpas. Ändringar eller optioner som skulle medföra en ändring av kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär är inte tillåtna.
b) För kompletterande byggentreprenader, tjänster eller varor från den ursprunglige entreprenören som har blivit nödvändiga och som inte ingår i den ursprungliga upphandlingen, i de fall ett byte av entreprenör
i) inte kan ske av ekonomiska eller tekniska skäl såsom krav på utbytbarhet eller driftskompatibilitet med redan befintlig utrustning, tjänster eller installationer som upphandlats vid den ursprungliga upphandlingen, och
ii) skulle medföra betydande olägenheter eller betydligt större omkostnader för den upphandlande enheten.
Eventuella prisökningar får dock inte vara högre än 50 % av värdet på det ursprungliga kontraktet. Om flera successiva ändringar görs ska denna begränsning tillämpas på värdet av varje ändring. Sådana på varandra följande ändringar ska inte syfta till att kringgå detta direktiv.
c) Om samtliga följande villkor är uppfyllda:
i) Behovet av ändringen har uppstått till följd av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet inte kunnat förutse.
ii) Ändringen medför inte att kontraktets övergripande karaktär ändras.
iii) Eventuella prisökningar är inte högre än 50 % av värdet på det ursprungliga kontraktet eller ramavtalet. Om flera successiva ändringar görs ska denna begränsning tillämpas på värdet av varje ändring. Sådana på varandra följande ändringar ska inte syfta till att kringgå detta direktiv.
d) Om den entreprenör som den upphandlande myndigheten ursprungligen hade tilldelat kontraktet byts ut mot en ny entreprenör, till följd av antingen
i) en entydig ändringsklausul eller en option i överensstämmelse med led a,
ii) att en annan ekonomisk aktör som uppfyller kriterierna för det kvalitativa urval som ursprungligen fastställts helt eller delvis inträder i den ursprungliga leverantörens ställe till följd av företagsomstruktureringar, inklusive uppköp, sammanslagningar, förvärv eller insolvens, under förutsättning att detta inte medför andra väsentliga ändringar av kontraktet och inte syftar till att kringgå tillämpningen av detta direktiv, eller
iii) att den upphandlande myndigheten själv tar på sig huvudentreprenörens skyldigheter gentemot dennes underleverantörer om denna möjlighet föreligger enligt nationell lagstiftning i enlighet med artikel 71.
e) Om ändringarna, oberoende av deras värde, inte är väsentliga i den mening som avses i punkt 4.
...
2. Dessutom får kontrakt ändras, utan att någon kontroll behöver göras av att villkoren i leden 4 a–d är uppfyllda, utan något nytt upphandlingsförfarande i enlighet med detta direktiv om värdet av ändringen är lägre än både
i) tröskelvärdena i artikel 4, och
ii) 10 % av det ursprungliga kontraktets värde för tjänste- och varukontrakt och lägre än 15 % av det ursprungliga kontraktets värde för byggentreprenadkontrakt.
Ändringen får dock inte medföra att kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär ändras. Om flera successiva ändringar görs ska värdet bedömas på grundval av det samlade nettovärdet av dessa ändringar.
3. När det gäller beräkningen av det pris som nämns i punkterna 2 och 1 b och c ska det uppdaterade priset vara referensvärdet när kontraktet omfattar en indexeringsklausul.
4. En ändring av ett kontrakt eller ett ramavtal under dess löptid ska anses vara väsentlig i den mening som avses i punkt 1 e om ändringen innebär att kontraktet eller ramavtalet till sin art skiljer sig väsentligt från det kontrakt eller ramavtal som ursprungligen ingicks. Utan att det påverkar punkterna 1 och 2 ska en ändring i alla händelser anses vara väsentlig om ett eller flera av följande villkor är uppfyllt:
a) I och med ändringen införs nya villkor som, om de hade ingått i det ursprungliga upphandlingsförfarandet, skulle ha medfört att andra anbudssökande getts tillträde än de som ursprungligen valdes eller att andra anbud än de som ursprungligen godkändes skulle ha godkänts eller skulle ha medfört ytterligare deltagare i upphandlingsförfarandet.
b) Ändringen innebär att kontraktets eller ramavtalets ekonomiska jämvikt ändras till förmån för entreprenören på ett sätt som inte medgavs i det ursprungliga kontraktet eller ramavtalet.
c) Ändringen medför att kontraktets eller ramavtalets omfattning utvidgas betydligt.
d) Om den entreprenör som den upphandlande myndigheten ursprungligen hade tilldelat kontraktet byts ut mot en ny entreprenör i andra fall än de som avses i punkt 1 d.
5. Ett nytt upphandlingsförfarande i enlighet med detta direktiv ska krävas för andra ändringar av bestämmelserna i ett offentligt kontrakt eller ett ramavtal under löptiden än de som avses i punkterna 1 och 2.”
Direktiv 2011/7/EU
10 I artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/7/EU av den 16 februari 2011 om bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner (EUT L 48, 2011, s.1, och rättelse i EUT L 310, 2022, s. 18) definieras, i leden 1 och 2, vad som i detta direktiv avses med begreppen handelstransaktioner och offentlig myndighet.
11 Artikel 4 i samma direktiv har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att borgenären vid handelstransaktioner, där gäldenären är en offentlig myndighet, utan att det krävs en påminnelse har rätt till lagstadgad ränta vid sen betalning vid utgången av den period som anges i punkterna 3, 4 eller 6, om följande villkor uppfylls:
a) Borgenären har fullgjort sina avtalsenliga och lagstadgade skyldigheter.
b) Borgenären har inte mottagit det förfallna beloppet i tid, förutom om gäldenären inte är ansvarig för dröjsmålet.
...
3. Medlemsstaterna ska säkerställa vid handelstransaktioner där gäldenären är en offentlig myndighet att
a) betalningsperioden inte överskrider någon av följande tidsfrister:
i) 30 kalenderdagar efter den dag då gäldenären mottog fakturan eller en likvärdig begäran om betalning,
...
iv) om ett förfarande för godkännande eller kontroll, genom vilket varornas eller tjänsternas överensstämmelse med avtalet ska konstateras, föreskrivs i lag eller i avtalet och om gäldenären mottar fakturan eller en likvärdig begäran om betalning tidigare eller den dag då godkännandet eller kontrollen sker, 30 kalenderdagar efter den dagen,
...”
Österrikisk rätt
12 I 365 § Bundesvergabegesetz 2018 (2018 års federala lag om offentlig upphandling) av den 20 augusti 2018 (BGBl. I, 65/2018) (nedan kallad BVergG 2018), med rubriken ”Ändring av kontrakt under löptiden”, föreskrivs följande:
”1) Väsentliga ändringar av kontrakt och ramavtal under deras löptid är endast tillåtna efter genomförandet av ett nytt upphandlingsförfarande. En ändring av ett kontrakt eller ett ramavtal ska anses vara väsentlig om ändringen innebär att kontraktet eller ramavtalet till sin art skiljer sig väsentligt från det kontrakt eller ramavtal som ursprungligen ingicks.
2) Utan att det påverkar punkt 3 ska en ändring i alla händelser anses vara väsentlig om ett eller flera av följande villkor är uppfyllt:
1. Ändringen inför villkor som, om de hade ingått i det ursprungliga upphandlingsförfarandet,
a) hade medfört att andra anbudssökande getts tillträde än de som ursprungligen valdes, eller
b) hade medfört att andra anbud än de som ursprungligen godkändes skulle ha godkänts, eller
c) hade medfört ytterligare deltagare i upphandlingsförfarandet.
2. Ändringen innebär att kontraktets eller ramavtalets ekonomiska jämvikt ändras till förmån för entreprenören på ett sätt som inte medgavs i det ursprungliga kontraktet eller ramavtalet.
3. Ändringen medför att kontraktets eller ramavtalets omfattning utvidgas betydligt.
...
3) Följande ändringar av kontrakt och ramavtal ska inte anses vara väsentliga:
1. Ändringar av upphandlingens belopp, under förutsättning att värdet är lägre än följande värden:
a) De värden som anges i 12 § punkt 1 eller 185 § punkt 1, beroende på situationen, och
b) 10 procent av det ursprungliga kontraktets värde för tjänste- och varukontrakt och 15 procent av det ursprungliga kontraktets värde för byggentreprenadkontrakt. Ändringen får dock inte medföra att kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär ändras. Om flera successiva ändringar görs ska värdet bedömas på grundval av det samlade nettovärdet av dessa ändringar.
2. Ändringar som, oberoende av deras värde, anges i de ursprungliga upphandlingsdokumenten genom klara, exakta och entydiga ändringsklausuler. Sådana ändringsklausuler ska ange omfattningen och arten av eventuella ändringar eller optioner samt villkoren för när de får tillämpas. Ändringar eller optioner som skulle medföra en ändring av kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär är inte tillåtna.
...
4. Ändringar som, oberoende av deras värde, inte är väsentliga i den mening som avses i punkterna 1 och 2.
5. Kompletterande prestationer från den ursprunglige entreprenören som har blivit nödvändiga och som inte ingår i den ursprungliga upphandlingen, i de fall ett byte av entreprenör
a) inte kan ske av ekonomiska eller tekniska skäl, och
b) skulle medföra betydande olägenheter eller betydligt större omkostnader för den upphandlande enheten.
6. Om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) Behovet av ändringen har uppstått till följd av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet inte kunnat förutse.
b) Ändringen medför inte att kontraktets övergripande karaktär ändras.
Såvida det är fråga om kontrakt och ramavtal som ingåtts efter genomförandet av ett förfarande enligt bestämmelserna i del 2 i denna federala lag får, i fall enligt leden 5 eller 6, de kompletterande prestationernas sammanlagda värde inte vara högre än 50 procent av värdet på det ursprungliga kontraktet. Om flera successiva ändringar görs ska denna begränsning tillämpas på värdet av varje ändring. Sådana på varandra följande ändringar ska inte syfta till att kringgå bestämmelserna i denna federala lag.
...
5) När det gäller beräkningen av upphandlingens belopp, som nämns i punkt 3 leden 1, 5 och 6, eller dess värde, ska det uppdaterade beloppet eller värdet vara referensvärdet när kontraktet innehåller en indexeringsklausul. När det gäller beräkningen av upphandlingens uppdaterade belopp eller värde, ska den genomsnittliga inflationstakten i Österrike tillämpas som referensvärde när kontraktet inte innehåller någon indexeringsklausul.”
13 I 382 § i BVergG 2018 föreskrivs följande:
”Genom denna federala lag införlivas och beaktas följande unionsrättsakter:
...
16. Direktiv 2014/24/EU
...”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14 Staden Salzburg (Österrike) har ett område med skolbyggnader, där det finns en byggnad bestående av två sammanhängande delar (nedan kallad byggnaden). På detta skolområde finns flera utbildningsinstitutioner, däribland Handelsakademie I (Handelsakademi I) och Handelsakademie II (Handelsakademi II), som ligger i olika delar av byggnaden och som i beslutet om hänskjutande kallas enhet I respektive enhet II av byggnaden.
15 I samband med renoveringsåtgärder på nämnda skolområde genomförde BIG, som är en upphandlande myndighet i den mening som avses i BVergG 2018, ett öppet anbudsförfarande avseende elinstallationsarbeten som skulle utföras huvudsakligen i enhet II av byggnaden. Efter detta förfarande tilldelades Fiegl den 3 augusti 2022 ett entreprenadkontrakt avseende elinstallationsarbeten till ett uppskattat värde av 675 107,03 euro i enhet II av byggnaden (nedan kallat det ursprungliga kontraktet). Det hade avtalats att de beställda arbetena skulle tillhandahållas under perioden från och med den 3 augusti 2022 till och med den 31 augusti 2023.
16 Den 11 juli 2022, det vill säga mindre än en månad innan avtalet ingicks, utbröt dock en brand i enhet I av byggnaden, vilken orsakade betydande skador. På grund av de skador som denna brand orsakade visade det sig nödvändigt att under läsåret 2022/2023 se över den fysiska utformningen av skollokalerna och deras funktion. På grund av denna översyn fullgjordes de arbeten som Fiegl hade fått i uppdrag att utföra inte på det sätt som ursprungligen angavs i kontraktet.
17 Elinstallationsarbeten utfördes på den andra och den tredje våningen i enhet II av byggnaden, i enlighet med det ursprungliga kontraktet. Däremot utfördes inga elinstallationsarbeten i källaren, på bottenvåningen, på första våningen och i förbindelsegången mellan enhet I och enhet II. Dessa arbeten avbeställdes nämligen av BIG i maj 2023, vilket minskade kontraktets omfattning med cirka två tredjedelar av dess värde.
18 Efter det att nämnda arbeten hade avbeställts krävde Fiegl ersättning för den skada som bolaget hade lidit till följd av att kontraktets omfattning minskats, men BIG nekade att betala ersättning.
19 Efter det att de arbeten som inte hade avbeställts hade färdigställts i tid i enhet II av byggnaden, träffades BIG och Fiegl den 7 september 2023 och kom överens om att Fiegl skulle avstå från sitt skadeståndskrav och att, i gengäld, en del av de avbeställda arbeten som inte hade fullgjorts skulle utföras i enhet I av byggnaden år 2024.
20 Den 13 december 2023 lämnade Fiegl således ett anbud för de ovannämnda arbeten som skulle utföras i enhet I av byggnaden.
21 Den 15 december 2023 utfärdade Fiegl den slutliga fakturan för de arbeten som fullgjorts och inte avbeställts enligt det ursprungliga kontraktet, det vill säga de arbeten som fullgjorts på den andra och den tredje våningen i enhet II av byggnaden.
22 Till följd av det anbud som nämns i punkt 20 ovan tilldelade BIG den 22 december 2023 Fiegl ett kontrakt avseende två entreprenadarbeten med benämningen ”belysning[/]funktionell renovering” respektive ”belysning” i enhet I av byggnaden, med en genomförandeperiod från och med den 15 januari 2024 till och med den 30 september 2024 (nedan kallat det nya kontraktet). Värdet av detta kontrakt uppgick till 264 355,80 euro.
23 Dessutom genomförde BIG, för att låta reparera de skador som orsakats av branden den 11 juli 2022 i enhet I av byggnaden, ett anbudsförfarande avseende elinstallationsarbeten. Efter detta förfarande tilldelades Strominator, den 6 december 2023, kontraktet, vars föremål skiljer sig från föremålet för det nya kontraktet.
24 Den 9 juli 2024 väckte Strominator en fastställelsetalan vid Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike), vilken är den hänskjutande domstolen, och yrkade att den skulle fastställa att tilldelningen av det nya kontraktet utan något föregående meddelande om anbudsinfordran, i avsikt att ge Fiegl i uppdrag att utföra de arbeten som nämns i punkt 22 ovan, var rättsstridig, eftersom den stred mot österrikisk rätt eller mot unionsrätten. Denna rättsstridighet påverkade bland annat Strominators rätt att delta i ett anbudsförfarande avseende dessa arbeten.
25 BIG gjorde i sitt svaromål i huvudsak gällande att tilldelningen av det nya kontraktet till Fiegl utgjorde en tillåten ändring av det ursprungliga kontraktet.
26 Den hänskjutande domstolen har i det nationella målet noterat att det nya kontraktet ingicks vid en tidpunkt då den avtalade genomförandeperioden för det ursprungliga kontraktet redan hade löpt ut, då de avtalade och inte avbeställda arbetena enligt detta kontrakt hade fullgjorts och den slutliga fakturan hade utfärdats, men ännu inte betalats av BIG.
27 Den hänskjutande domstolen har preciserat att BVergG 2018 är tillämplig på all offentlig upphandling, oavsett upphandlingens värde, även om den uppskattas till en cent. Således är 365 § BVergG 2018, genom vilken artikel 72 i direktiv 2014/24 införlivas med österrikisk rätt, tillämplig på en ändring av samtliga offentliga kontrakt under deras löptid, oberoende av huruvida det uppskattade värdet av det aktuella kontraktet överstiger de tröskelvärden som föreskrivs i artikel 4 i direktivet.
28 Den hänskjutande domstolen har, efter denna precisering, påpekat att det dock i direktiv 2014/24 varken anges vid vilken tidpunkt ”löptiden” för ett kontrakt upphör, i den mening som avses i artikel 72 i direktivet, eller, följaktligen, fram till vilken tidpunkt det kan göras ändringar i ett sådant kontrakt i enlighet med denna bestämmelse, utan ett nytt upphandlingsförfarande.
29 För att avgöra huruvida det nya kontraktet utgjorde en rättsenlig ändring av det ursprungliga kontraktet, i den mening som avses i artikel 72 i direktiv 2014/24, varvid det inte förelåg något krav på att genomföra ett upphandlingsförfarande, är det nödvändigt att definiera den period som ska betraktas som kontraktets löptid, i den mening som avses i artikel 72.5 i direktivet.
30 Om man antar att Fiegl tilldelades det nya kontraktet under det ursprungliga avtalets löptid, i den mening som avses i artikel 72 i direktiv 2014/24, uppkommer därefter frågan huruvida en sådan händelse som en brand kan kvalificeras som en omständighet som en omdömesgill upphandlande myndighet inte kunnat förutse, i den mening som avses i punkt 1 c i) i denna artikel 72. I förekommande fall kan det dessutom behöva undersökas under vilka förutsättningar det ska anses ha uppstått ett ”behov” av att ändra ett offentligt kontrakt till följd av oförutsebara omständigheter.
31 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU‑domstolen:
”1. Ska artikel 72.5 i direktiv [2014/24] tolkas så, att en ändring av ett offentligt kontrakt som görs när den överenskomna genomförandeperioden har löpt ut, efter det att ej avbeställda entreprenadarbeten har fullgjorts samt efter det att entreprenören har utfärdat den slutliga fakturan, men innan den upphandlande myndigheten har betalat ersättningen, ska anses utgöra en ändring av ett offentligt kontrakt ’under löptiden’?
Om svaret är jakande:
2. Ska artikel 72.1 c i) i direktiv 2014/24 tolkas så, att omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet ”inte kunnat förutse” även kan omfatta yttre omständigheter som visserligen har inträffat innan avtalet ingåtts, men vars effekter på det offentliga kontraktet först visar sig efter avtalsslutet?
Om svaret är jakande:
3. Ska artikel 72.1 c i) jämförd med artikel 72.1 c ii) i direktiv 2014/24 tolkas så, att det även har uppstått ett ’behov’ av en ändring av ett offentligt kontrakt på grund av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet inte kunnat förutse om ändringen visserligen är ’ändamålsenlig’, men emellertid inte är ’absolut nödvändig’, så länge ändringen inte medför att kontraktets övergripande karaktär ändras?”
Domstolens behörighet
32 Enligt fast rättspraxis ankommer det på EU-domstolen att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande (dom av den 4 september 2025, AW ”T” , C‑225/22, EU:C:2025:649, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
33 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att värdet av det nya kontraktet understiger det tröskelvärde för tillämpning av direktiv 2014/24 som fastställts i artikel 4 a i direktivet, vilket – vad gäller offentliga byggentreprenadkontrakt – uppgår till 5 382 000 euro.
34 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat framgår det emellertid av EU‑domstolens fasta praxis att det, när regleringen i nationell lagstiftning av situationer som inte omfattas av en viss unionsrättsakt på ett direkt och ovillkorligt sätt har anpassats till den reglering som har valts i denna rättsakt, föreligger ett klart unionsintresse av att de bestämmelser som har hämtats från unionsrättsakten ges en enhetlig tolkning. Detta gör det nämligen möjligt att undvika divergerande tolkningar i framtiden och att säkerställa att dessa situationer behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda bestämmelser (se dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi , C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkterna 36 och 37, och dom av den 24 oktober 2024, Obshtina Pleven , C‑513/23, EU:C:2024:917, punkt 27).
35 I förevarande fall är, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, 365 § BVergG 2018, genom vilken artikel 72 i direktiv 2014/24 införlivas med nationell rätt och vilken är föremål för den hänskjutande domstolens frågor, tillämplig på alla offentliga kontrakt, oavsett värdet av ett sådant kontrakt.
36 Under dessa omständigheter utgör värdet av det nya kontraktet inte något hinder för att EU-domstolen besvarar tolkningsfrågorna.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
37 Det följer av fast rättspraxis att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (se dom av den 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punkterna 22 och 23, och dom av den 18 december 2025, Lukoil Bulgaria och Lukoil Neftohim Burgas, C‑245/24, EU:C:2025:987, punkt 26).
38 För det första ska det konstateras att den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning av artikel 72.5 i direktiv 2014/24 för att få klarhet i huruvida ”löptiden” för ett offentligt kontrakt ska anses pågå även efter det att genomförandeperioden för de arbeten som föreskrivs i kontraktet har löpt ut, den utsedda entreprenören har fullgjort arbetena i sin helhet och denne har utfärdat den slutliga fakturan, men innan den upphandlande myndigheten har betalat fakturan. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande används emellertid begreppet ”löptiden” för kontrakt även i andra punkter i artikel 72. Rubriken ”Ändring av kontrakt under löptiden” antyder dessutom att samtliga bestämmelser i artikel 72 endast är tillämpliga under kontraktets löptid.
39 I artikel 72.4 i direktiv 2014/24 anges att en ändring av ett kontrakt ”under dess löptid” ska anses vara väsentlig i den mening som avses i artikel 72.1 e i direktivet om ändringen innebär att kontraktet till sin art skiljer sig väsentligt från det kontrakt som ursprungligen ingicks.
40 Även om punkterna 1–3 i artikel 72 i direktivet inte uttryckligen hänvisar till ”löptiden” för kontrakt, saknar de emellertid inte koppling till detta begrepp. I artikel 72.5 i direktiv 2014/24 föreskrivs nämligen att det krävs ett nytt upphandlingsförfarande för andra ändringar av ett offentligt kontrakt ”under löptiden” än de som avses i punkterna 1 och 2 i artikel 72 i direktivet. Eftersom artikel 72.3 i direktiv 2014/24 hänvisar till punkterna 2 och 1 b och c i denna artikel, avser dessutom även den sådana kontrakt.
41 För det andra framgår det av BIG:s förklaringar vid förhandlingen att de arbeten som Fiegl hade fullgjort enligt det ursprungliga kontraktet i det nationella målet slutgiltigt hade godkänts av den upphandlande myndigheten innan Fiegl utfärdade den slutliga fakturan den 15 december 2023.
42 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 72 i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att ”löptiden” för ett offentligt kontrakt, i den mening som avses i denna bestämmelse, kan anses pågå när den utsedda anbudsgivaren i sin helhet har utfört de prestationer som skulle fullgöras enligt det aktuella kontraktet, den upphandlande myndigheten slutgiltigt har mottagit dessa prestationer och den utsedda anbudsgivaren har utfärdat den slutliga fakturan, även om den upphandlande myndigheten ännu inte har betalat det pris som anges i fakturan.
43 För att fastställa vad som omfattas av begreppet ”löptiden” för kontrakt, i den mening som avses i artikel 72 i direktiv 2014/24, ska inte bara denna bestämmelses lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 16 oktober 2025, Polismyndigheten, C‑282/24, EU:C:2025:790, punkt 18).
44 Vad gäller ordalydelsen i artikel 72 i direktiv 2014/24 konstaterar domstolen att varken denna bestämmelse eller någon annan bestämmelse i detta direktiv innehåller någon definition av begreppet ”löptiden” för kontrakt. Det är inte heller möjligt att av ordalydelsen i artikel 72 utläsa andra uppgifter som kan ge svar på frågan huruvida ”löptiden” för ett kontrakt kan anses pågå så länge den upphandlande myndigheten inte har betalat priset för de prestationer som den utsedda anbudsgivaren har tillhandahållit i sin helhet och som denna upphandlande myndighet slutgiltigt har mottagit, eller omvänt, huruvida ”löptiden” för ett sådant kontrakt upphör när den upphandlande myndigheten slutgiltigt har mottagit denna prestation och den utsedda anbudsgivaren har utfärdat den slutliga fakturan, varvid det i detta fall saknar betydelse att den upphandlande myndigheten inte har betalat någon ersättning.
45 Vad härefter gäller det sammanhang i vilket artikel 72 i direktiv 2014/24 ingår, är det visserligen möjligt att, på grundval av den första delen av meningen i artikel 2.1 led 5 i direktivet, enligt vilken offentliga kontrakt är ”kontrakt med ekonomiska villkor”, anse att ”löptiden” för kontraktet pågår så länge de ömsesidiga skyldigheter som följer av ett sådant kontrakt inte har fullgjorts, det vill säga inte bara den utsedda anbudsgivarens skyldighet att tillhandahålla prestationer utan även skyldigheten att betala det pris som ska betalas för dessa prestationer.
46 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat ska artikel 72, jämförd med skäl 107 i direktiv 2014/24, i vilket det hänvisas till ändringar av ett kontrakt ”under dess fullgörande”, emellertid förstås så, att möjligheten att ändra ett kontrakt utan ett nytt upphandlingsförfarande villkoras av att kontraktet är ”under … fullgörande”.
47 Begreppet ”fullgörande” avser, såsom framgår av andra bestämmelser i detta direktiv, fullgörandet av de prestationer som det åligger den utsedda anbudsgivaren att utföra och inte den skyldighet att betala som åvilar den upphandlande myndigheten. I den andra delen av meningen i artikel 2.1 led 5 i direktiv 2014/24 hänvisas nämligen till ”utförande av byggentreprenad”. I artikel 70 i direktivet anges dessutom att en upphandlande myndighet får ställa särskilda krav på hur kontraktet ska fullgöras, under förutsättning att dessa – enligt artikel 67.3 i direktivet – är kopplade till byggentreprenader, varor eller tjänster som ska tillhandahållas. På samma sätt föreskrivs i artikel 58.4 första stycket i samma direktiv att en upphandlande myndighet får ställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna förfogar över nödvändiga personalresurser, tekniska resurser och den erfarenhet som krävs för att ”fullgöra” kontraktet enligt en lämplig kvalitetsstandard.
48 Det följer av en sådan tolkning att ”löptiden” för ett kontrakt, i den mening som avses i artikel 72 i direktiv 2014/24, endast kan anses pågå om de prestationer som det enligt kontraktet åligger den utsedda anbudsgivaren att tillhandahålla inte har fullgjorts i sin helhet. En ändring av nämnda kontrakt, på de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse, är således endast möjlig fram till dess att den utsedda anbudsgivaren har tillhandahållit prestationerna fullt ut, varvid det saknar relevans att den upphandlande myndigheten inte har betalat.
49 En sådan tolkning bekräftas slutligen av de mål som eftersträvas med denna bestämmelse. Det följer nämligen av EU-domstolens praxis att artikel 72 i direktivet, i det att den reglerar under vilka omständigheter ett kontrakt får ändras under löptiden utan ett nytt upphandlingsförfarande, syftar till att säkerställa att principerna om likabehandling och öppenhet iakttas, samtidigt som det införs ett visst mått av flexibilitet i tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling, för att de upphandlande myndigheterna ska kunna hantera de situationer som de ställs inför under fullgörandet av kontrakt på ett pragmatiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2025, Polismyndigheten, C‑282/24, EU:C:2025:790, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
50 Det ska emellertid noteras att artikel 72 inför undantag från dessa principer och därför ska tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2025, Polismyndigheten, C‑282/24, EU:C:2025:790, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
51 När de prestationer som fullgjorts av den utsedda anbudsgivaren slutgiltigt har godkänts av den upphandlande myndigheten och den slutliga fakturan har utfärdats, finns det inte längre anledning att tillerkänna den upphandlande myndigheten något handlingsutrymme vid tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling, eftersom det är uteslutet att denna upphandlande myndighet, vid fullgörandet av det aktuella kontraktet, skulle kunna ställas inför en situation som påkallar en ändring av kontraktet.
52 Det är således just denna förutsättning som ligger till grund för de olika bestämmelserna i artikel 72 i direktiv 2014/24.
53 Att tillåta den upphandlande myndigheten att ändra ett offentligt kontrakt utan att inleda ett nytt upphandlingsförfarande, så länge den inte har betalat för de prestationer som den utsedda anbudsgivaren har fullgjort, och detta trots att dessa prestationer slutgiltigt har mottagits och den slutliga fakturan har utfärdats, skulle dessutom innebära att den upphandlande myndigheten efter eget gottfinnande kunde förlänga den period under vilken en undantagsbestämmelse, det vill säga artikel 72 i direktiv 2014/24, kan tillämpas. En sådan tolkning skulle emellertid strida mot den restriktiva tolkning som ska gälla för denna bestämmelse, såsom det har erinrats om i punkt 50 ovan.
54 Denna slutsats påverkas inte av den österrikiska och den franska regeringens argument att artikel 4.3 a i direktiv 2011/7, jämförd med artikel 2 leden 1 och 2 i samma direktiv, hindrar upphandlande myndigheter att dra ut på betalningen, eftersom betalning ska ske inom 30 kalenderdagar efter mottagandet av fakturan, vid äventyr av att, efter utgången av denna frist, behöva betala lagstadgad ränta enligt artikel 4.1 i nämnda direktiv.
55 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 83 och 84 i sitt förslag till avgörande krävs en sådan betalningsfrist nämligen just av det skälet att ”löptiden” för kontraktet upphör när de prestationer som det ålåg den utsedda anbudsgivaren att utföra har fullgjorts, prestationerna slutgiltigt har mottagits av den upphandlande myndigheten och nämnda utsedda anbudsgivare har utfärdat den slutliga fakturan.
56 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 72 i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att ”löptiden” för ett offentligt kontrakt, i den mening som avses i denna bestämmelse, inte kan anses pågå när den utsedda anbudsgivaren i sin helhet har tillhandahållit de prestationer som skulle fullgöras enligt det aktuella kontraktet, den upphandlande myndigheten slutgiltigt har mottagit dessa prestationer och den utsedda anbudsgivaren har utfärdat den slutliga fakturan, även om den upphandlande myndigheten ännu inte har betalat det pris som anges i fakturan.
Den andra och den tredje frågan
57 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan, vilka endast har ställts för det fall domstolen skulle ha besvarat den första frågan jakande.
Rättegångskostnader
58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Artikel 72 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/1952 av den 10 november 2021,
ska tolkas så,
att ”löptiden” för ett offentligt kontrakt, i den mening som avses i denna bestämmelse, inte kan anses pågå när den utsedda anbudsgivaren i sin helhet har tillhandahållit de prestationer som skulle fullgöras enligt det aktuella kontraktet, den upphandlande myndigheten slutgiltigt har mottagit dessa prestationer och den utsedda anbudsgivaren har utfärdat den slutliga fakturan, även om den upphandlande myndigheten ännu inte har betalat det pris som anges i fakturan.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: tyska.