Förslag till avgörande av generaladvokat Juliane Kokott föredraget den 2 juli 2026
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT JULIANE KOKOTT
föredraget den 2 juli 2026( 1 )
Mål C ‑ 383/25
Keritaly
(begäran om förhandsavgörande framställd av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2010/75/EU – Industriutsläpp – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Väsentlig ändring av en anläggning – Förbehåll i fråga om beviljande av tillstånd – Underrättelse om planerad icke väsentlig ändring av en anläggning – Underlåtenhet från den behöriga myndighetens sida att ge svar inom utsatt frist – Rättsverkningar – Tyst medgivande – Förbud ”
I. Inledning
1. Europeiska unionen strävar i ökad utsträckning, och även inom miljörätten, efter att tillämpa tyst medgivande som medel för att påskynda förfaranden, såsom då en myndighet inte inom viss frist ger något gensvar på en ansökan.( 2 ) Får medlemsstaterna ändå föreskriva ett tyst medgivande i fråga om åtgärder som i enlighet med unionsrätten, närmare bestämt i enlighet med direktivet om industriutsläpp( 3 ), uttryckligen kräver ett skriftligt godkännande? Denna fråga uppkommer inom förevarande mål och får ökad betydelse på grund av utvecklingen av unionsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
2. I artikel 3.7 och 3.9 i direktivet om industriutsläpp definieras begreppen tillstånd och väsentlig ändring av en anläggning i enlighet med följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
7. tillstånd : ett skriftligt godkännande att driva en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller delar därav.
9. väsentlig ändring : en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning, av en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön.”
3. I artikel 4.1 (”Skyldighet att ha tillstånd”) i direktivet om industriutsläpp fastställs följande:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning drivs utan tillstånd.
…”
4. Genom artikel 20 i direktivet om industriutsläpp regleras ändring av en anläggning i enlighet med följande:
”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamhetsutövaren underrättar den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar av anläggningens art eller funktion, eller en utvidgning av anläggningen, som kan få konsekvenser för miljön. I förekommande fall ska den behöriga myndigheten uppdatera tillståndet.
2. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen väsentlig ändring som planeras av verksamhetsutövaren genomförs utan att tillstånd beviljats i enlighet med detta direktiv.
Ansökan om tillstånd och de behöriga myndigheternas beslut ska avse de delar av anläggningen och de uppgifter som räknas upp i artikel 12 och som kan komma att beröras av den väsentliga ändringen.
3. En ändring av anläggningens art eller funktion eller en utvidgning av anläggningen ska anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppnår de tröskelvärden för kapacitet som anges i bilaga I.”
B. Italiensk rätt
5. Genom artikel 29 nonies i Decreto legislativo (lagstiftningsdekret) nr 152/2006 med bestämmelser på miljöområdet regleras underrättelser om ändringar av en anläggning i enlighet med följande:
”1. Verksamhetsutövaren ska underrätta den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar av anläggningen, i enlighet med definitionen i artikel 5.1 l. Om den behöriga myndigheten finner det nödvändigt ska den uppdatera det samordnade miljötillståndet eller villkoren i tillståndet eller, om den finner att de planerade ändringarna är väsentliga i den mening som avses i artikel 5.1.1 bis, underrätta verksamhetsutövaren om detta senast 60 dagar efter mottagandet av anmälan i syfte att fullgöra de skyldigheter som avses i punkt 2. När denna frist har löpt ut får verksamhetsutövaren genomföra de anmälda ändringarna.
2. Om de planerade ändringarna, enligt verksamhetsutövarens bedömning eller till följd av den underrättelse som avses i punkt 1, visar sig vara väsentliga, ska verksamhetsutövaren inkomma med en ny tillståndsansökan till den behöriga myndigheten, varvid ansökan ska åtföljas av en rapport med en uppdatering av de uppgifter som avses i artikel 29 ter.1 och 29 ter.2 …”
III. Bakgrund till tvisten och begäran om förhandsavgörande
6. Keritaly SpA har återupptagit driften av en anläggning för kakeltillverkning i Gonzaga i provinsen Mantua. Denna verksamhet omfattas av punkt 3.5 i bilaga VIII till Decreto legislativo (lagstiftningsdekret) nr 152/2006 angående införlivande av direktivet om industriutsläpp.
7. År 2018 beslutade provinsen Mantua om miljökonsekvensbedömning av projektet på grund av dess eventuella inverkan på luftkvaliteten och därmed på människors hälsa. Keritaly föreslog då en sänkning av utsläppsgränserna och begärde omprövning av beslutet.
8. Den 6 februari 2019 inställde provinsen genomförandet av en miljökonsekvensbedömning under förutsättning att vissa krav skulle vara uppfylldas, i synnerhet en utsläppsgräns på 20 mg/Nm³ för flyktiga organiska föreningar. Genom beslut av den 12 juni 2019 utfärdade provinsen ett integrerat miljötillstånd för utövandet av verksamheten. I tillståndet angav provinsen en utsläppsgräns på 20 mg/Nm³ för flyktiga organiska föreningar.
9. Den 27 februari 2023 utförde den rregionala miljöskyddsmyndigheten en inspektion för att kontrollera att villkoren i miljötillståndet för luftmiljön inte överskreds och fastställde den 12 juni 2023 ett utsläpp av 65,12 mg/Nm³ för flyktiga organiska föreningar, vilket klart överskred det föreskrivna gränsvärdet.
10. Provinsen påtalade överskridandet genom formell underrättelse av den 1 augusti 2023, delgiven den 3 augusti 2023. Den förpliktade Keritaly att förklara orsakerna till överskridandet och ange vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att gränsvärdet inte skulle överskridas. Keritaly erinrades om att det vid eventuella ändringar av utsläppens karaktär eller av de system som installerats för att minska utsläppen krävdes en anmälan för att ändra miljötillståndet.
11. Den 4 augusti 2023 underrättade klaganden den behöriga myndigheten om en icke väsentlig ändring av miljötillståndet, i enlighet med artikel 29 nonies i lagstiftningsdekret 152/2006, i syfte att höja gränsvärdet för utsläpp av flyktiga organiska föreningar från 20 till 50 mg/Nm 3 . Efter de 60 dagar som provinsen, enligt nämnda artikel, hade på sig för att kontrollera huruvida höjningen skulle betraktas som en väsentlig ändring, underrättade Keritaly den 4 oktober 2023 provinsen om att detta företag vid uteblivet svar ansåg sig ha rätt att genomföra ändringen i fråga.
12. Först då meddelade provinsen, i skrivelse av den 12 oktober 2023, att utsläppsgränsen för flyktiga organiska föreningar inte kunde höjas. Provinsen konstaterade särskilt att en höjning av utsläppsgränsen för flyktiga organiska föreningar skulle kunna medföra att utsläppsvolymen av dessa skulle öka med 9 119 ton per år och att en sådan höjning således kunde få en betydande negativ inverkan på miljön. Därför kunde denna höjning inte godkännas utan en föregående prövning av huruvida en miljökonsekvensbedömning behövde genomföras.
13. Den 2 november 2023 begärde Keritaly att provinsen skulle ompröva detta beslut och anförde bland annat att ett det förelåg ett tyst medgivande i och med att 60 dagar hade förflutit efter klagandens underrättelse om en icke väsentlig ändring. Provinsen har genom skrivelse av den 23 november 2023 bestritt att ett tyst medgivande har getts.
14. Keritaly har genom skrivelserna av den 12 oktober 2023 och den 23 november 2023 överklagat provinsens beslut vid den hänskjutande domstolen, Tribunale administrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet, Italien).
15. Omprövningsförfarandet har gått vidare. Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Hälsoskyddsmyndigheten i Val Padana, Italien) har i en skrivelse av den 12 december 2023 fastställt att det i provinsen Mantua föreligger en ökad incidens av leukemi och att det där förekommer ovanligt många missfall, vilket kan bero på miljöriskfaktorer samt att, Keritalys utsläpp av flyktiga organiska föreningar kan innehålla cancerframkallande ämnen och slutligen att den nedfallsmodell som lades fram av Keritaly år 2018 inte möjliggör en jämförelse med referensvärden som finns i litteraturen för den allmänna befolkningen. Hälsoskyddsmyndigheten menar att det därför krävs en ny undersökning.
16. Den behöriga regionala miljöskyddsmyndigheten påtalade samma dag att en ökning av utsläppen av flyktiga organiska föreningar sannolikt skulle medföra ökat nedfall av utsläpp, att det i det aktuella området finns minst två anläggningar av samma typ, vilka berörs av en höjning av gränsvärdet, och att nya produktionslinjer har tillkommit inom Keritalys anläggningar i förhållande till år 2018. Härvid har Ketitaly frivilligt minskat utsläppen för att respektive förfarande för ändring av miljötillståndet skulle kunna genomföras utan miljökonsekvensbedömning.
17. Mot bakgrund av dessa yttranden fastställde provinsen den 14 februari 2024 det tidigare beslutet av den 12 oktober 2023. Keritaly utvidgade då sin talan i förhållande härtill.
18. Enligt uppgifter i begäran om förhandsavgörande har hittillsvarande rättspraxis inom förvaltningsdomstolarna grundat sig på sista meningen i artikel 29 nonies 1 i Decreto legislativo (lagstiftningsdekret) nr 152/2006, där det anges att 60 dagars utebliven reaktion från den behöriga myndighetens sida inte gäller som tillstånd för ändringar. Genom artikel 29 nonies ges visserligen verksamhetsutövaren tillstånd att genomföra ändringarna efter fristens utgång. Detta är dock tillåtet endast till dess att förvaltningen fattar ett beslut med annan innebörd. Särskilt kan denna konstatera att ett tillståndsförfarande behöver genomföras.
19. Den hänskjutande domstolen anser däremot att meningen i fråga ska tolkas så, att verksamhetsutövaren ”ges tillstånd” att företa ändringarna. Om tillstånd krävs för en verksamhet kan ett sådant föreligga eller inte föreligga. Någon tredje möjlighet finns inte, och särskilt inte någon situation där verksamheten får utföras provisoriskt men senare kan inhiberas.
20. Dessutom utsätter en tolkning enligt ovannämnda italienska rättspraxis en verksamhetsutövare som efter 60 dagar inte fått svar på sin underrättelse, och därför har genomfört de föreslagna ändringarna och burit kostnaderna för dem, för en betydande risk. Förvaltningen kan nämligen även efter lång tid, i praktiken utan bortre gräns, besluta att ändringarna ska betraktas som väsentliga.
21. Om artikel 29 nonies 1 däremot tolkas så, att en utebliven reaktion är ett tillstånd får verksamhetsutövaren efter 60 dagar utan svar genomföra ändringarna genom tyst medgivande. Om förvaltningen för sent finner att ändringarna ska betraktas som väsentliga kan den ändå inhibera dem och återkalla det tysta medgivandet genom förfarandet för myndigheters interna styrning och kontroll. Detta måste dock ske inom skälig tid och i vart fall senast inom ett år, i enlighet med artikel 21 nonies i lag nr 241/1990. För att återkalla ett tyst medgivande måste förvaltningen dessutom göra en bedömning av det konkreta och aktuella allmänintresset, verksamhetsutövarens berättigade förväntningar och andra berördas motstridiga intressen. För det fall verksamhetsutövarens underrättelse däremot innehöll oriktiga uppgifter om de faktiska omständigheterna får den behöriga myndigheten återkalla det tysta medgivandet även efter ett år (artikel 21 nonies 2 bis i lag nr 241/1990).
22. Den hänskjutande domstolen har därför ställt följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 20.2 i direktivet om industriutsläpp tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse (som den bestämmelse som är i kraft i Italien enligt 29 nonies 1 i Decreto legislativo (lagstiftningsdekret)) nr 152/2006) i vilken det föreskrivs att en planerad ändring av en anläggning som verksamhetsutövaren underrättat den behöriga myndigheten om och inte beskrivit som väsentlig ska betraktas som tillåten genom tyst medgivande om den behöriga myndigheten inte har svarat inom 60 dagar, även om det senare visar sig att ändringen var väsentlig?”
23. Miljöorganisationen Legambiente Lombardia Onlus, Provincia di Mantova (provinsen Mantua), Republiken Italien samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Vid den muntliga förhandlingen den 24 april 2026 deltog även Keritaly SpA vid sidan av dessa deltagare.
IV. Rättslig bedömning
24. I det nationella målet har Keritaly till provinsen Mantua angett höjning av en utsläppsgräns för flyktiga organiska föreningar från 20 mg/Nm 3 till 50 mg/Nm 3 som en icke väsentlig ändring av sin anläggning för tillverkning kakelplattor. Denna ansökan avslog provinsen först efter det att den i italiensk rätt föreskrivna fristen på 60 dagar hade löpt ut. Det rör sig därmed om en väsentlig ändring som inte ovillkorligen kan tillåtas. Keritaly anför häremot att provinsen genom att inte iaktta fristen redan har tillåtit ändringen genom tyst medgivande.
25. Begäran om förhandsavgörande syftar därmed till att klargöra huruvida artikel 20.2 i direktivet om industriutsläpp utgör hinder för en nationell bestämmelse genom vilken tyst medgivande förekommer i fråga om en ändring av en anläggning vilken verksamhetsutövaren har anmält som icke väsentlig, i fall där denna ändring senare bedöms vara väsentlig.
26. Jag kommer därför först och främst att på grundval av lydelsen av de relevanta bestämmelserna i direktivet om industriutsläpp, hur dessa ingår i ett system samt, med utgångspunkt i syftena med bestämmelsen, fastställa att ett tyst medgivande av en väsentlig ändring inte får förekomma. I anslutning härtill kommer jag att ta upp det utvidgade sammanhang som frågeställningen befinner sig i genom att jämföra med de beslut genom tyst medgivande som regleras i unionsrätten samt slutligen ta upp de intressen som en verksamhetsutövare, däribland Keritaly, har.
A. Lydelse
27. Enligt artikel 4.1 första stycket i direktivet om industriutsläpp ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bland annat ingen anläggning i den mening som avses i artikel 3.3 och bilaga I drivs utan tillstånd. Provinsen godkände år 2019 i enlighet med detta den omtvistade fabriken som anläggning för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i enlighet med punkt 3.5 i bilaga 1.
28. Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.2 första stycket i direktivet om industriutsläpp dessutom vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen väsentlig ändring (av sådana anläggningar) som planeras av verksamhetsutövaren genomförs utan att tillstånd beviljats i enlighet med detta direktiv. Andra ändringar måste verksamhetsutövaren däremot enligt artikel 20 endast anmäla till den behöriga myndigheten.( 4 )
29. Enligt definitionen i artikel 3. 7 i direktivet om industriutsläpp ska ett tillstånd utfärdas skriftligen. Eftersom ett tyst medgivande av givna skäl inte kan ges i skriftlig form utgör en väsentlig ändring ett hinder redan genom lydelsen av artiklarna 20.2 första stycket och 3.7 i direktivet om industriutsläpp.
30. I artikel 4.1 andra och tredje styckena i direktivet om industriutsläpp anges visserligen ett undantag från kravet på tillstånd. Som kommissionen har angett är detta emellertid inte tillämpligt i förevarande fall.
31. Undantaget gäller bilagor som uteslutande omfattas av kapitel V i direktivet om industriutsläpp. Det gäller för vissa bestämda bilagor och verksamheter i eller för vilka lösningsmedel används. Dessa står upptagna i del 1 i bilaga VII. För sådana anläggningar får medlemsstaterna fastställa ett registreringsförfarande. Det räcker därvid med att verksamhetsutövaren meddelar den behöriga myndigheten sin avsikt att driva en anläggning. Väsentliga ändringar i fråga om dessa anläggningar omfattas i enlighet med artikel 63 av särskilda bestämmelser och för dessa krävs det inte nödvändigtvis ett tillstånd.
32. Visserligen gäller det omtvistade gränsvärdet flyktiga organiska föreningar, dit också lösningsmedel hör. Emellertid omfattas den omtvistade anläggningen, en fabrik för tillverkning av kakelplattor, inte uteslutande av kapitel V i direktivet om industriutsläpp och är därför inte heller upptagen i del I i bilaga VII.
B. Systematiskt samband med allmänhetens deltagande och effektivt rättsligt skydd för berörda parter
33. Kravet på skriftligt godkännande har ett nära samband med allmänhetens deltagande samt effektivt rättsligt skydd för tredje part, något som föreskrivs i direktivet om industriutsläpp.
34. I artikel 24.1 b i direktivet om industriutsläpp föreskrivs att det i bilaga IV angivna förfarandet för allmänhetens deltagande ska följas vid utfärdandet av tillstånd för väsentliga ändringar. I enlighet härmed ska viss bestämd information ställas till allmänhetens förfogande och allmänheten ska beredas tillfälle att yttra sig över beslutet.
35. Beslut, ageranden och underlåtenhet med avseende på vad som föreskrivs i artikel 24 i direktivet om industriutsläpp omfattas dessutom i enlighet med artikel 25 av domstolskontroll utövad genom initiativ av berörd allmänhet. Bland annat kan miljöorganisationer väcka talan i enlighet med ovanstående.( 5 )
36. Ett bejakande av tyst medgivande skulle däremot utesluta alla former av medverkan från allmänhetens sida och åtminstone i betydande grad försvåra en domstolskontroll. Det kan således av naturliga skäl råda tvivel angående informationen till allmänheten.
37. Just ett effektivt rättsligt skydd för allmänheten skulle för övrigt kunna föra med sig allvarliga risker för anläggningens verksamhetsutövare. Utan tillkännagivanden kan ett tyst medgivande knappast ge upphov till några besvärsfrister,( 6 ) varför en eventuell talan kan väckas även efter längre tid. Vidare är ett tyst medgivande omotiverat. En eventuell talan skulle därför redan av detta skäl ha goda utsikter att vinna bifall.
38. Ett bejakande av tyst medgivande av väsentliga ändringar är således inte förenligt med det deltagande från allmänhetens sida och det effektiva rättsliga skydd för allmänheten som föreskrivs i direktivet om industriutsläpp.
C. Bestämmelsens mål
39. Ett uteslutande av tyst medgivande av väsentliga ändringar uppfyller de mål som eftersträvas med direktivet om industriutsläpp och unionens miljöpolitik.
40. Direktivet om industriutsläpp syftar i enlighet med artikel 1 första stycket till samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. Enligt artikel 1 andra stycket innehåller direktivet mot bakgrund av skäl 12 också bestämmelser som syftar till att förebygga eller, när det visar sig vara omöjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark och förebygga uppkomst av avfall, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för miljön ”som helhet”.( 7 ) I skäl 18 slås fast att väsentliga ändringar av anläggningar som kan medföra betydande negativa effekter för människors hälsa eller miljön inte bör företas utan ett tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet.
41. Dessa mål konkretiserar Europeiska unionens övergripande målsättningar.
42. Europeiska unionen har utfärdat direktivet om industriutsläpp på grundval av artikel 19.1 FEUF som gäller de åtgärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191. Enligt artikel 191.1 första och andra strecksatsen FEUF ska unionens miljöpolitik bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön och skydda människors hälsa. I artikel 191.2 förklaras att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå.( 8 )
43. Dessutom ska enligt artikel 35 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 9 FEUF en hög nivå av skydd för människors hälsa säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. Enligt artikel 37 i stadgan samt i enlighet med artikel 3 i EU-fördraget ska dessutom en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling.( 9 )
44. Förbehållet i fråga om skriftligt godkännande av driften och av väsentliga ändringar av anläggningar bidrar i hög grad till att dessa mål ska kunna uppnås. Därigenom åläggs verksamhetsutövaren och tillståndsmyndigheten att pröva huruvida de förutsättningar föreligger vilka anges i direktivet om industriutsläpp för drift av en anläggning samt att även redovisa dessa.
45. Den uttryckligen angivna prövningen av att de tillämpliga bestämmelserna i direktivet om industriutsläpp iakttas är ändamålsenlig, särskilt i samband med en väsentlig ändring av en anläggning. Detta gäller enligt artikel 3.9 om ändringar av art eller funktion, eller om en utvidgning av en anläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön. Det är just sådan inverkan som tillämpningen av direktivet är avsedd att förebygga eller åtminstone begränsa.
46. Det är uppenbart att den omtvistade ändringen, en höjning av ett gränsvärde för flyktiga organiska föreningar med 150 procent kan ha en avsevärd negativ inverkan på människors hälsa eller på miljön. Dessa föreningar definieras i artikel 3.45 i direktivet om industriutsläpp och är föremål för särskilda bestämmelser i kapitel V, och enligt bilaga II förorenande ämnen för vilka gränsvärden måste fastställas i enlighet med artikel 14.1 a.
47. Om Keritalys anläggning var en anläggning på vilken kapitel V i direktivet om industriutsläpp är tillämplig skulle en ökning med endast 10 procent av utsläppen av flyktiga organiska föreningar utgöra en väsentlig ändring i enlighet med artikel 63.1 b.
48. Eftersom det genom artikel 14.1 a i direktivet om industriutsläpp krävs utsläppsgränser för flyktiga organiska föreningar ska dessutom en ändring av motsvarande gränsvärden också anses vara en ändring av en anläggnings funktion.( 10 )
49. Keritalys omtvistade underrättelse gäller därmed en väsentlig ändring av den anläggning som detta företag driver för vilken det också i enlighet med andemeningen i direktivet om industriutsläpp krävs ett skriftligt godkännande.
D. Utvidgat sammanhang: Tyst medgivande inom övrig unionsrätt
50. Konceptet med ett beslut som fattas genom tyst medgivande vid utgången frist är förvisso inte främmande för unionsrätten. Unionens lagstiftningspraxis visar dock att det är ett krav i fråga om rättssäkerhet att utesluta tillämpning av tyst medgivande av väsentliga ändringar vid tolkningen av artikel 20.2 i direktivet om industriutsläpp. I den mån beslut genom tyst medgivande föreskrivs ska dessa och deras respektive rättsverkningar regleras med mycket högre exakthet.
51. Det stämmer att EU-domstolen på grund av medlemsstaternas berättigade intressen i analogi med fristerna för överklagande vid unionsdomstolarna slagit fast en frist på två månader för kommissions yttrande om stödåtgärders förenlighet med unionsrätten, räknat från underrättelsen om ett stöd. Om kommission skulle underlåta att iaktta denna oskrivna frist fick stödåtgärden inte genomföras, något som numera anges i artikel 108.3 tredje meningen FEUF. Nämnda rättsverkan var emellertid inte slutgiltig eftersom kommissionen alltjämt kunde resa eventuella invändningar mot åtgärden inom förfarandet för översyn av befintligt stöd.( 11 )
52. Den tolkning av direktivet om industriutsläpp som den hänskjutande domstolen eftersträvar skulle såtillvida vara likartad, eftersom det i direktivet faktiskt inte föreskrivs något tyst medgivande av en väsentlig ändring. Eftersom direktivet reglerar tillståndsgivning har det dock en vidare verkan än den dom från EU-domstolen som har anförts och genom vilken endast förbudet mot genomförande bortföll.
53. Numera anges den frist som domstolen analogt har utvecklat i fråga om statligt stöd uttryckligen i artikel 4.6 i förordningen om statligt stöd( 12 ). Denna bestämmelse gjorde att lagstiftaren kunde gå ett steg längre och föreskriva ett tyst medgivande av stödåtgärden. På liknande sätt medför artikel 10.6 i förordningen om kontroll av företagskoncentrationer( 13 ) att en anmäld företagsfusion anses vara godkänd om kommissionen inte inom en relativ kort frist fattar ett beslut. Båda formerna av tyst medgivande grundar sig på respektive berörda ekonomiska aktörers intressen.
54. I den av kommissionen anförda artikel 13.4 i tjänstedirektivet( 14 ) föreskrivs tyst medgivande vid tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Denna bestämmelse syftar till att upprätta rättsliga situationer som följer redan av de grundläggande friheterna och konkretiserar bara gränserna för medlemsstaternas inskränkning av dessa friheter.
55. I unionens tjänsterätt( 15 ), samt i fråga om tillgång till unionens handlingar( 16 ) föreskrivs däremot uttryckligen att en ansökan ska anses vara avslagen om det behöriga tjänstestället inte fattar beslut inom vissa frister. Ett avslag genom tyst medgivande ger inte upphov till någon rättslig situation men öppnar en möjlighet för sökanden att genom överklagande söka rättsligt skydd.( 17 )
56. Inom miljörätten tillkommer ytterligare en aspekt: I princip är det fråga om att skydda miljön och/eller hälsan mot negativ inverkan av vissa verksamheter. I den mån det föreskrivs beslut genom tyst medgivande inom unionens miljörätt finns det därför i normalfallet skyddsmekanismer som syftar till att säkerställa att respektive krav är uppfyllda.
57. Det är i denna bemärkelse som det i fråga om avfallstransporter inom unionen i artikel 9.1 andra stycket i förordningen om transport av avfall( 18 ) föreskrivs ett tyst medgivande från de myndigheter som är behöriga i fråga om transit, och genom andra bestämmelser möjliggörs ett antagande om underförstått samtycke från transitmyndigheter i tredjeländer. De behöriga mottagar- och avsändarmyndigheterna måste däremot skriftligen fatta ett motiverat avgörande på grundval av respektive bestämmelser.
58. På senare tid har unionen i fråga om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor i artikel 16a.6 i direktiv 2018/2001( 19 ) infört tyst medgivande för mellanliggande administrativa steg inom tillståndsgivningen. Med förslaget till förordning om att påskynda miljöbedömningar eftersträvar kommissionen en utvidgning av denna regleringsmodell till fler strategiska projekt.( 20 ) Vilka slutgiltiga beslut som bygger på resultatet av tillståndsförfarandet måste med denna regleringsmodell visserligen fortsatt framgå uttryckligen. Härigenom ska det också säkerställas att relevanta skyddsbestämmelser efterlevs.
59. Sådana skyddsmekanismer saknas i den tolkning av italiensk rätt som den föreläggande domstolen tagit under övervägande. Även av detta skäl bör direktivet om industriutsläpp inte tolkas på så sätt att ett tillstånd utfärdat genom tyst medgivande av väsentliga ändringar av anläggningar härigenom är tillåtet.
60. Det bör därtill påpekas att EU-domstolen i ett annat anhängigt mål också handlägger frågan om huruvida de relevanta unionsbestämmelserna tillåter ett tyst medgivande trots att detta inte uttryckligen föreskrivs. Det målet gäller avser hälsoskyddskontroll av varor från tredjeländer.( 21 )
61. Sammanfattningsvis kan det därmed slås fast att en frist för beslut om en väsentlig ändring, varvid ett överskridande av denna ger upphov till ett tyst medgivande, förutsätter en uttrycklig bestämmelse i direktivet om industriutsläpp som helst också ska förutsätta en mekanism för att säkerställa att skyddsbestämmelserna i direktivet efterlevs och i synnerhet att förhållandet till ett faktiskt deltagande från allmänhetens sida samt till ett effektivt rättsligt skydd regleras på lämpligt sätt.
E. Verksamhetsutövarens berättigade intressen
62. Det intresse som anläggningarnas verksamhetsutövare har, vilket lyfts fram av den hänskjutande domstolen, vad avser att inom utsatta frister motta ett beslut om sin ansökan berättigar därmed inte den tolkning av direktivet om industriutsläpp som eftersträvas av den föreläggande domstolen. Om man i beräkningen tar med den nämnda risken för ett överklagande( 22 ) kan det till och med befaras att denna tolkning skulle undergräva just detta intresse. Om det i nationell rätt för ändamålet föreskrivs en rätt att överklaga, till exempel genom en passivitetstalan eller skadeståndsanspråk, måste verksamhetsutövaren i stället använda denna.
63. I förevarande fall råder det dock tvivel om huruvida att sådant överklagande skulle vinna framgång, eftersom den omtvistade underrättelsen från Keritaly – med förbehåll för en mer ingående bedömning från den hänskjutande domstolens sida – framstår som ett rättsmissbruk.
64. I begäran om förhandsavgörande kvalificeras visserligen inte Keritalys agerande uttryckligen som oegentligt men den hänskjutande domstolen anser att även en underrättelse i ond tro om en väsentlig ändring såsom icke väsentlig skulle kunna medföra ett tyst medgivande.
65. Keritaly måste faktiskt ha kännedom om att en höjning av det omtvistade gränsvärdet inte kunde företas utan vidare och inte heller godtas såsom icke väsentlig ändring. I enlighet med vad som anges i begäran om förhandsavgörande hade företaget i det ursprungliga tillståndsförfarandet själv föreslagit att gränsvärdet skulle sänkas till det fastställda värdet i syfte att undvika en miljökonsekvensbedömning. Företaget kände således till att provinsen ansåg att det högre gränsvärdet var förbundet med en risk för betydande negativa miljökonsekvenser.
66. I denna situation visar sig agerandet vara oegentligt redan genom ingivandet av en ansökan om höjning av gränsvärdet i form av en underrättelse om en icke väsentlig ändring ( venire contra factum proprium ).
67. Ovanstående är desto mer fallet som anläggningen enligt mätresultaten av den 27 februari 2023 och ansökan om höjning av gränsvärdet tydligen inte är utformad så att den kan drivas med hänsyn till det fastställda gränsvärdet. I denna situation skulle Keritaly i enlighet med artikel 8.2 b i direktivet om industriutsläpp och införlivandet i artikel 29 decies i Decreto legislativo (lagstiftningsdekret) nr 152/2006 vara skyldigt att så snabbt som möjligt säkerställa efterlevnad av gränsvärdet.( 23 ) Om ett överskridande av gränsvärdet ger upphov till en omedelbar risk för människors hälsa eller utgör en omedelbar betydande risk för miljön måste till och med driften av anläggningen vara utsatt.( 24 )
V. Förslag till avgörande
68. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara begäran om förhandsavgörande på följande sätt:
Artikel 20.2 i direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ska tolkas så, att den utgör hinder för ett tyst medgivande av en väsentlig ändring av en anläggning, för vilket det i enlighet med direktivet krävs tillstånd.
1 Originalspråk: tyska.
2 Artikel 16a.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 8 oktober 2023 (EUT L, 2023/2413) samt del II i bilagan till förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om att påskynda miljöbedömningar (COM/2025/984 final).
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17).
4 Se dom av den 2 juni 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, punkt 44).
5 Se i fråga om den på likartat sätt formulerade artikel 10a i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 1985, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (EUT L 156, 2003, s. 17) dom av den 12 maj 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, punkt 42).
6 Dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punkterna 54–59) och av den 16 april 2026, Drumakilla (C‑58/24, EU:C:2026:300, punkterna 45 och 46), samt slutsatserna och rekommendationerna från Århuskonventionens efterlevnadskommitté av den 22 september 2021, Breakell mot Förenade kungariket (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131 (Nr. 129).
7 Dom av den 25 juni 2024, Ilva m.fl. (C‑626/22, EU:C:2024:542, punkt 69).
8 Dom av den 25 juni 2024, Ilva m.fl. (C‑626/22, EU:C:2024:542, punkt 67).
9 Dom av den 25 juni 2024, Ilva m.fl. (C‑626/22, EU:C:2024:542, punkt 71).
10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, punkterna 40 och 41).
11 Dom av den 11 december 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, punkterna 4 och 5).
12 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9).
13 Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EUT L 24, 2004, s. 1).
14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
15 Artikel 90 i förordning nr 31 (EEG) 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen (EGT 1962, P 045, s. 1385), senast ändrad genom Uppdatering med verkan från och med den 1 juli 2025 av storleken på avgiften till pensionssystemet för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen (EUT 2025, C/2025/6569).
16 Artiklarna7.4 och 8.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
17 Se mitt förslag till avgörande i målet Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, punkterna 31–37).
18 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transporter av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1).
19 Se fotnot 2 ovan.
20 Se fotnot 2 ovan.
21 Mål C‑596/25, Sonifer.
22 Se punkt 37 ovan.
23 Dom av den 25 juni 2024, Ilva m.fl. (C‑626/22, EU:C:2024:542, punkt 127).
24 Dom av den 25 juni 2024, Ilva m.fl. (C‑626/22, EU:C:2024:542, punkt 128).