Förslag till avgörande av generaladvokat Rimvydas Norkus föredraget den 5 mars 2026

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 EUT L 251, 2003, s. 12.

4 Nämligen A, född år 2013, B, född år 2016, C, född år 2018 och D, född år 2021.

5 Rådets direktiv av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG (EUT L 106, 2015, s. 1).

6 Ett av deras barn (nedan kallat E), som är född år 2014, är inte part i det nationella målet.

7 Vissa av de evakuerade personernas hälsotillstånd kräver nämligen närvaro av medicinsk personal, eller till och med akut sjuktransport, och således användning av ambulanser. Dessa ytterst svåra förhållanden utsätter även den berörda personalen för en hälsorisk.

8 Dessa spänningar innebär en reell risk för såväl de evakuerade personerna som belgiska statens personal, med avseende på deras fysiska integritet eller liv.

9 Det framgår av punkt 37 i begäran om förhandsavgörande att parterna i det nationella målet är överens om att de viseringar som belgiska staten beviljade X och hennes barn beviljades med stöd av direktiv 2003/86.

10 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 14 september 2022, H.F. m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, nedan kallad domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 252.

11 Dom av den 18 april 2023, C-1/23 PPU, EU:C:2023:296) (nedan kallad domen i målet Afrin).

12 Det vill säga när det är omöjligt för den berörda personen att på egen hand lämna det territorium där vederbörande är bosatt och hans eller hennes liv uppenbart är i fara.

13 I enlighet med domen i målet Afrin.

14 Rätten till respekt för privatlivet och familjelivet fastställs i artikel 7 i stadgan. Denna artikel ska dessutom jämföras med skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa enligt artikel 24.2 i stadgan. Slutligen ska, i enlighet med artikel 24.3 i stadgan, hänsyn tas till ett barns behov av att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda sina föräldrar. Se dom av den 17 november 2022, Belgische Staat (Gift underårig flykting) ( C-230/21, EU:C:2022:887, punkterna 47 och 48 och där angiven rättspraxis).

15 I detta skäl anges att [å]tgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument.

16 Domen i målet Afrin, punkt 42 och där angiven rättspraxis.

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2010, Chakroun ( C-578/08, EU:C:2010:117, punkt 43).

18 Domen i målet Afrin, punkterna 39 och 40.

19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2019, X (Bestämmelser om tyst bifallsbeslut) ( C-706/18, EU:C:2019:993, punkterna 30, 32 och 34).

20 För medlemsstaten i fråga.

21 I det målet gjorde den berörda medlemsstaten gällande att det var nödvändigt att referenspersonens familjemedlemmar infann sig vid en diplomatisk beskickning för att deras identitet skulle kunna kontrolleras genom att deras biometriska uppgifter registrerades.

22 I punkt 58 i domen i målet Afrin fann domstolen att [m]edlemsstaterna kan … begära att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede i förfarandet, bland annat för att kontrollera de berörda personernas släktband och identitet.

23 Vid förhandlingen uppgav vissa medlemsstater att de handlägger de två steg som föreskrivs i direktiv 2003/86 parallellt.

24 Det bör noteras att artikel 13 i direktiv 2003/86 inte nämns i domen i målet Afrin, vilket tveklöst förklaras av att denna bestämmelse endast är tillämplig när familjeåterförening redan har beviljats. I det målet hade familjeförening (ännu) inte beviljats.

25 Se i detta hänseende uttrycket [s]å snart [som] i denna bestämmelse.

26 Det rör sig enligt min mening om att undanröja onödiga byråkratiska bördor. Se, analogt, Europadomstolens dom av den 10 juli 2014, Mugenzi mot Frankrike, CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 52, där Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fann att efter det att rätten till familjeåterförening i princip har erkänts för en flykting, är det av avgörande betydelse att viseringsansökningarna prövas snarast, noggrant och med särskild skyndsamhet.

27 Såsom är fallet i förevarande mål. Se belgiska statens suspensiva villkor.

28 Denna tolkning stöds av förarbetena till direktiv 2003/86. Se motiveringen till artikel 11.1 i förslaget till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (KOM(1999) 638 slutlig), som har följande lydelse: … När medlemsstatens behöriga myndigheter väl har fattat ett positivt beslut om sökandens ansökan får familjemedlemmarna resa in i landet. Om en tredjelandsmedborgare som tillhör sökandens familj behöver visering för att resa in i den medlemsstat där sökanden är bosatt, skall denna medlemsstat underlätta utfärdandet, bland annat genom att utfärda viseringen så fort som möjligt. … Artikel 11.1 i detta förslag motsvarar artikel 13.1 i direktiv 2003/86.

29 Även om artikel 41 i stadgan om rätten till god förvaltning inte riktar sig till medlemsstaterna, utan endast till unionens institutioner, organ och byråer, återspeglar denna bestämmelse en allmän princip i unionsrätten, som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt. Se dom av den 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken ( C-225/19 och C-226/19, EU:C:2020:951, punkt 34).

30 Vid förhandlingen upplyste flera regeringar domstolen om att en enkel underrättelse avseende en referensperson och dennes familj till myndigheterna i tredjeländer, även med deras samtycke, i vissa fall skulle kunna utgöra ett åsidosättande av artikel 30 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60). I denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna [inte får] röja uppgifter om enskilda ansökningar om internationellt skydd, eller det faktum att en ansökan har lämnats in, till den eller de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada.

31 Kommissionen har, genom att använda uttrycket en enkel underrättelse, framställt det föreläggande som sökandena i det nationella målet har yrkat i andra hand som en åtgärd som är (betydligt) mindre ingripande än det föreläggande som yrkats i första hand. Jag anser emellertid att konsekvenserna av en skyldighet att underrätta myndigheterna i vissa tredjeländer om situationen för X och hennes barn inte bör bagatelliseras eller underskattas. Kommissionen tycks för övrigt medge att en sådan skyldighet skulle kunna få negativa följder och äventyra det evakueringsförfarande som den belgiska staten har organiserat. Se punkt 36 ovan.

32 Det ska erinras om att det vid förhandlingen starkt ifrågasattes att en sådan åtgärd var mindre ingripande. Se punkt 37 ovan.

33 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att belgiska staten vid den hänskjutande domstolen gjorde gällande att ett sådant föreläggande skulle utgöra en orimlig börda eller ett otillbörligt ingrepp i dess utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt belgiska staten skulle ett sådant föreläggande innebära att den tvingades utöva indirekta påtryckningar på Israel och Jordanien – och därigenom riskera att äventyra de diplomatiska förbindelser som den upprätthåller med dessa två stater. [Belgiska staten] anser att risken för en diplomatisk incident i förevarande fall är desto större eftersom ett evakueringsförfarande har förhandlats fram med dessa två stater och eftersom den begärda informationsöverföringen inte ingår i detta förfarande.

34 En sådan utvidgning skulle utgöra ett slags befogenhetsglidning (competence creep) och strida mot principen om tilldelade befogenheter som kommer till uttryck i artikel 4.1 och artikel 5.1 och 5.2 FEU.

35 I förklaring nr 14, som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget (EUT C 115, 2008, s. 343), anges i första stycket att Lissabonfördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inte kommer att påverka varje enskild medlemsstats befogenheter i fråga om att utforma och genomföra sin utrikespolitik, sin nationella diplomattjänst, sina förbindelser med tredjeländer och sitt deltagande i internationella organisationer ….

36 Se skälen 3 och 4 i direktiv 2003/86.

37 Se särskilt artikel 79.2 c FEUF angående avvisning, utvisning och återvändande av personer som vistas olagligt.

38 Vad gäller skillnaden mellan inre politik och yttre politik och valet av rättslig grund, se dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet ( C-130/10, EU:C:2012:472, punkterna 67–78).

39 Se, analogt, dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C-617/10, EU:C:2013:105, punkt 19).

40 Dom av den 20 mars 2025, Arce ( C-365/23, EU:C:2025:192, punkt 98).

41 Dom av den 28 november 2024, PT (Uppgörelse mellan åklagaren och gärningsmannen) ( C-432/22, EU:C:2024:987, punkterna 33 och 34).

42 Det framgår av artiklarna 14 och 15 i direktiv 2003/86 att direktivets tillämpningsområde faktiskt sträcker sig utöver inresetillståndet för referenspersonens familjemedlem eller familjemedlemmar. Enligt artikel 14.1 i direktiv 2003/86 åtnjuter referenspersonens familjemedlemmar, efter det att tillstånd till inresa och vistelse har beviljats, vissa rättigheter, nämligen rätt att få tillträde till utbildning, anställning eller egen företagsverksamhet samt till yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskolning. I artikel 15.1 i direktivet föreskrivs dessutom att senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd.

43 Se artikel 51.2 i stadgan. Enligt min mening utgör dessa åtgärder nya uppgifter i den mening som avses i denna bestämmelse.

44 Det finns nämligen inget samband mellan de administrativa åtgärder som föreskrivs i artikel 13.1 i direktiv 2003/86 och de diplomatiska eller konsulära åtgärder som sökandena i det nationella målet efterfrågar.

45 Se i detta avseende artikel 4.1 och artikel 5.1 och 5.2 FEU om principen om tilldelade befogenheter som styr vilka befogenheter unionen har.

46 Artikel 20.1 FEUF ger varje person som är medborgare i en medlemsstat ställning som unionsmedborgare. Domstolen har vid flera tillfällen understrukit att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar) ( C-181/23, EU:C:2025:283, punkt 92 och där angiven rättspraxis).

47 Dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar) ( C-181/23, EU:C:2025:283, punkt 90). Se även artikel 46 i stadgan. Se även artikel 35 FEU och artikel 221.2 FEUF som föreskriver samarbete mellan medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar och unionens delegationer i tredjeländer.

48 Se även rådets direktiv (EU) 2019/997 av den 18 juni 2019 om införande av en provisorisk EU-resehandling och om upphävande av beslut 96/409/Gusp (EUT L 163, 2019, s. 1). I artikel 1 i det direktivet anges att det däri fastställs bestämmelser om villkoren och förfarandet för att icke-företrädda medborgare i tredjeländer ska erhålla en provisorisk EU-resehandling och inrättas en enhetlig utformning av sådana handlingar.

49 Se skäl 4 i direktiv 2015/637. Se även artikel 8 i Wienkonventionen om konsulära förbindelser, som antogs i Wien den 24 april 1963 och trädde i kraft den 19 mars 1967, Förenta nationernas fördragssamling, vol. 596, s. 261, med rubriken Fullgörandet av konsulära uppgifter för tredje stats räkning, i vilken följande föreskrivs: Efter vederbörlig anmälan till den mottagande staten kan ett av den sändande statens konsulat, såvida den mottagande staten ej motsätter sig det, fullgöra konsulära uppgifter i den mottagande staten för en tredje stats räkning. Se även artikel 46 i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som antogs i Wien den 18 april 1961 och trädde i kraft den 24 april 1964, Förenta Nationernas fördragssamling, vol. 500, s. 95, där det föreskrivs följande: Med den mottagande statens dessförinnan inhämtade medgivande må den sändande staten på begäran av tredje stat, som ej är företrädd i den mottagande staten, åtaga sig att tills vidare tillvarataga den tredje statens intressen och skyddet av dess medborgare.

50 Se artikel 5 i direktiv 2015/637.

51 Samma bedömning gäller för artikel 21 i stadgan.

52 Se i detta avseende artikel 1.2 i direktiv 2015/637.

53 Se även skäl 6 i direktiv 2015/637, där det anges att [d] etta direktiv bör inte påverka de konsulära förbindelserna mellan medlemsstater och tredjeländer, i synnerhet deras rättigheter och förpliktelser som följer av internationella sedvänjor och avtal, ….

54 Eftersom de förelägganden som sökandena i det nationella målet har begärt inte består i åtgärder eller uppgifter som regleras av unionsrätten, saknas det anledning att pröva huruvida de utgör en orimlig börda. En sådan prövning skulle innebära att man gör en bedömning av huruvida proportionalitetsprincipen, som styr utövandet av unionens befogenheter, har iakttagits och således huruvida unionens åtgärder till innehåll och form [går] utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Se artikel 5.1 och 5.4 FEU.

55 Se domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 259. Se även Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Ny ansökan: 1962), domen Belgien mot Spanien, I.C.J Reports, 1970, s. 3. I punkterna 78 och 79 i den domen slog Internationella domstolen fast att Inom de gränser som folkrätten uppställer kan en stat utöva sitt diplomatiska skydd genom de medel och i den omfattning som den finner lämpliga, eftersom det är sin egen rätt som den gör gällande. Om de fysiska eller juridiska personer för vilkas räkning staten agerar anser att deras rättigheter inte skyddas i tillräcklig utsträckning, saknar de alltjämt rättsmedel enligt folkrätten. … Staten ska anses ha rätt att ensam avgöra om den ska utöva sitt skydd, i vilken omfattning den ska göra det och när den ska upphöra med detta. Den har i detta avseende ett utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande kan vara beroende av bland annat politiska överväganden som saknar samband med det aktuella fallet.

56 Strasbourg, 16.IX.1963. Nedan kallat protokoll nr 4.

57 Det ska även understrykas att Europadomstolen har slagit fast att endast medborgare i den berörda staten kan åberopa den rätt till inresa som garanteras i artikel 3.2 i protokoll nr 4. Se dom H.F m.fl. mot Frankrike, § 245 och där angiven rättspraxis.

58 Till exempel när omständigheter utanför statens territorium direkt hotar ett barns liv eller fysiska integritet och barnet befinner sig i en mycket utsatt situation.

59 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 260.

60 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 276. Efter att ha konstaterat att sådana exceptionella omständigheter förelåg fann Europadomstolen att artikel 3.2 i protokoll nr 4 hade åsidosatts, eftersom sökandena inte hade fått någon förklaring till de överväganden som låg bakom den verkställande maktens beslut i deras fall, bortsett från den underförstådda förklaring som kunde utläsas av den linje som Frankrike följde i frågan, samtidigt som Frankrike i flera fall hade säkerställt återförandet av underåriga till nationellt territorium. De hade inte heller fått någon information från de franska myndigheterna som kunde ha bidragit till insyn i beslutsprocessen. Denna situation kunde dessutom inte avhjälpas genom de förfaranden som hade inletts vid de nationella domstolarna, eftersom dessa hade förklarat sig obehöriga med motiveringen att de ansökningar som hade ingetts till dem avsåg åtgärder som inte kan särskiljas från Frankrikes handhavande av sina internationella förbindelser. Domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, §§ 277, 280 och 281.

61 Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien), nr 117/2020 av den 24 september 2020, punkt B.8.3 sista stycket.