HFD 2026 ref. 19

Skälen för avgörandet

Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen

12Prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen får enligt 36 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) begränsas till att gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga).

13Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövnings­tillstånd såvitt avser frågan om ett sådant beslut avseende vite enligt ett vårdavtal som Region Skåne har fattat utgör myndighets­utövning och är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt och därmed omfattas av ett delegationsförbud.

14Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målen i övrigt har förklarats vilande.

Rättslig regleringm.m.

15Av 7 kap. 5 § kommunallagen framgår att en nämnd får uppdra åt en anställd hos kommunen eller regionen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

16Enligt 6 kap. 38 § första stycket 3 får beslutanderätten inte delegeras när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Förhandsavgörande från EU-domstolen

17Högsta förvaltningsdomstolen finner att det i målen inte aktualiseras någon sådan unionsrättslig tolkningsfråga som ger domstolen anledning att hämta in ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Yrkandet om detta ska därför avslås.

Allmänt om myndighetsutövning

18Begreppet myndighetsutövning finns i en mängd författningar och används för att avgränsa tillämpningsområdet för olika bestämmelser. Begreppet är avsett att ha samma innebörd i de för­fattningar där det förekommer (se t.ex. prop. 1972:5 s. 312, prop. 1973:90 s. 397 och prop. 1988/89:113 s. 12), även om tillämpningen kan komma att variera något genom olika tillägg och modifikationer i respektive författningstext.

19Begreppet myndighetsutövning har sin grund i förvalt­ningsreformen 1971, som bl.a. ledde fram till den första förvalt­ningslagen (1971:290). Det användes då inte i lagtexten, som däremot innehöll en definition av de ärenden som ansågs innefatta myndighetsutövning. I lagens 3 § angavs detta som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”.

20Dessa kriterier för vad som utgör myndighetsutövning är fortfarande styrande för innebörden av begreppet. Kriterierna är inte exemplifierande utan har självständig betydelse. Således har varken det bakomliggande syftet med en reglering eller styrkeförhållandet mellan parterna i en viss situation relevans för frågan om en åtgärd utgör myndighetsutövning.

21Den närmare innebörden av de olika kriterier som konstituerar myndighetsutövning utvecklas, förutom i förarbetena till den första förvaltningslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 331 ff., se även prop. 2016/17:180 s. 46 ff.), främst i motiven till 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om fel eller försummelse vid myndig­hetsutövning (prop. 1972:5 s. 311 ff. och 498 ff. samt SOU 1993:55 s. 68 ff.) och i motiven till 20 kap. 1 § brottsbalken avseende tjänstefel (SOU 1972:1 s. 129 ff., prop. 1975:78 s. 141 ff. och prop. 1988/89:113 s. 12 ff.).

22En förutsättning för att det ska handla om myndighets­utövning är – enligt nyss angivna förarbeten – att den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande och att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma över den enskilde på offentligrättsliga författningar eller liknande, t.ex. ett särskilt regeringsbeslut.

23Befogenheter som följer av civilrättsliga föreskrifter, eller villkor som grundar sig på sådana föreskrifter, utgör inte myndighetsutövning. Ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal om saken med en enskild faller alltså utanför begreppet myndighetsutövning. Här skyddas i stället den enskildes rätt genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid allmän domstol.

24Den omständigheten att ett avtalsförhållande föreligger mellan det allmänna och en enskild utesluter emellertid inte att myndighetsutövning kan förekomma vid åtgärder som har anknytning till avtalsförhållandet. Av de exempel på detta som anges i motiven till den äldre förvaltningslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 332) och skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 500 f.) följer att det väsentliga för att åtgärder som har anknytning till avtal ska betraktas som myndighetsutövning är huruvida det allmännas handlingsfrihet begränsas på så sätt att en åtgärd ska vidtas på visst sätt. Är så fallet uppkommer den typen av beroendeförhållande som det talas om i förarbetena. Det avgörande är således att det finns offentligrättsliga regler som inverkar på innehållet i avtalet.

Prejudikatfrågan

25Lagen om valfrihetssystem är visserligen en offentligrättslig reglering, men den saknar bestämmelser om vilka villkor som ska gälla mellan den upphandlande myndigheten och leverantörerna. I stället förutsätts att den upphandlande myndigheten ingår avtal med leverantörerna där detta regleras. Den upphandlande myndigheten är således genom lagen inte ålagd att ingå avtal med visst innehåll eller förbjuden att avtala om vissa förhållanden, så länge som lagens allmänna krav på bl.a. likabehandling och proportionalitet iakttas.

26Rätten för en region – som har ingått ett sådant vårdavtal som Region Skåne har ingått – att granska en leverantör och att från denne kräva vite samt att avräkna detta från framtida ersättningar följer alltså av avtalsvillkoren och dessa bestäms inte av offentlig­rättsliga regler. Dessa åtgärder utgör därmed inte myndighets­utövning.

27Den prejudikatfråga som Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i ska därmed besvaras enligt följande. Ett sådant beslut avseende vite enligt ett vårdavtal som Region Skåne har fattat utgör inte myndighetsutövning och rätten att fatta ett sådant beslut omfattas därmed inte av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § första stycket 3 kommunallagen.

Prövningstillstånd i målen i övrigt

28Högsta förvaltningsdomstolen finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i målen i övrigt.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om att ett förhandsavgörande från EU-domstolen ska hämtas in.

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att ett sådant beslut avseende vite enligt ett vårdavtal som Region Skåne har fattat inte utgör myndighetsutövning och att rätten att fatta ett sådant beslut därmed inte omfattas av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § första stycket 3 kommunallagen.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelar inte prövningstillstånd i målen i övrigt. Kammarrättens avgörande står därmed fast.

I avgörandet deltog justitieråden Haggren, Ståhl, Classon, von Essen och Säfsten. Föredragande var justitiesekreteraren Johanna Grundberg.

Förvaltningsrätten i Malmö (2024-01-04, ordförande Flyme Ahlstrand):

[Förvaltningsrättens bedömning avseende andra klaganden än J.L:s här utelämnade.]

Vad målen gäller

Frågan i målen gäller om regionens hälso- och sjukvårdsdirektör har haft rätt att med stöd av delegering fatta beslut i de nu aktuella ärendena på primärvårdsnämndens vägnar, dvs. om de överklagade besluten har kommit till på lagligt sätt i det avseendet.

Förvaltningsrätten ska alltså inte ta ställning i civilrättsliga frågor, t.ex. avseende tolkning av avtalen eller de överklagade beslutens förenlighet med dessa. Rätten ska inte heller i övrigt pröva om beslutade åtgärder är befogade i sig.

Hälso- och sjukvårdsdirektörens beslutsbefogenheter

Enligt punkten 2.5 i primärvårdsnämndens delegationsordning har rätt att besluta om vite överlåtits åt hälso- och sjukvårdsdirektören i fråga om viten inom ramen för valfrihetsystemen vars förfrågningsunderlag nämnden fastställer.

Såvitt framgår regleras förfarandet i fråga om ändring i avtalet mellan Region Skåne och [leverantör, reds. ändring] i avtalens § 5. Regionen kan när som helst, ensidigt, besluta om ändringar som avtalsparten ska underrättas om. Bestämmelsen reglerar även bl.a. vad som i olika avseenden gäller om motparten inte accepterar en sådan ändring. I primärvårdsnämndens delegationsordning finns inte något bemyndigande som ger hälso- och sjukvårdsdirektören rätt att besluta om ändring av avtal.

När det gäller frågan om de överklagade besluten avser en (faktisk) ändring av respektive avtal konstaterar förvaltningsrätten att besluten enbart tar sikte på just de enskilda åtgärder som framgår av dessa, bl.a. att vite av viss storlek utgår under sex månader. Såsom besluten formulerats är de inte framåtsyftande på så sätt att de kan vara bindande för senare beslut av regionen av om vite. Enligt rätten kan besluten inte anses avse eller vara likställda med beslut om ändring i avtalen.

Förvaltningsrätten anser alltså att de överklagade besluten enbart avser frågan om vite med (korrekt eller felaktig) tillämpning av befintliga avtal. De utgör således beslut om vite inom ramen för det aktuella valfrihet­systemet. Åtgärderna som sådana enligt besluten i fråga om viten omfattas därmed av hälso- och sjukvårdsdirektörens beslutanderätt enligt punkten 2.5 i delegationsordningen.

Enligt förvaltningsrätten har det således inte vistats annat än att beslutsfattaren med stöd av bemyndigandet i delegationsordningen har haft en rätt i sig att fatta beslut av det slag som det nu gäller (beslut om vite inom ramen för valfrihetssystemet) och inte har överskridit ramarna för delegeringen. Inget av de överklagade besluten ska därför upphävas med anledning av det som J.L. har anfört i det här avseendet.

Kommunallagens delegationsförbud

Rutinärenden

Det övergripande syftet med nämnders möjlighet att delegera beslutanderätt är att nämnderna ska kunna avlastas från rutinärenden så att mer tid och uppmärksamhet kan ägnas åt frågor som är av större betydelse eller rör principfrågor.

Vad som avses med rutinärenden diskuteras inte i förarbetena till kommunallagen [2017:725, reds. tillägg]. I äldre förarbeten nämns som exempel dock ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden har fastställt (prop. 1975/76:187 s. 260).

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2022 ref. 13 kommit fram till att det i ett visst fall varit tillåtet för en kommunal nämnd att delegera beslutanderätten i fråga om återkallelse av serveringstillstånd på grund av bristande ekonomisk lämplighet. Domstolen anförde bl.a. följande. En nämnd bör kunna delegera beslutanderätten i en viss typ av ärenden som från kommunens synvinkel får betraktas som rutinärenden. Huruvida det är fråga om rutinärenden måste avgöras med hänsyn till bl.a. hur ofta en viss typ av ärenden förekommer i kommunen, ärendenas komplexitet och vilken praxis som gäller för tillämpningen av regelverket på det aktuella ärendeområdet (RÅ 1994 ref. 67, jfr även RÅ 1991 ref. 60). Inom vissa områden och avseende vissa ärendeslag kan det emellertid finnas anledning att vara mer restriktiv. Högsta förvaltningsdomstolen har, när det gäller tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, slagit fast att ett beslut om att hemlighålla ett barns vistelseort är ett beslut som omfattas av delegationsförbudet (HFD 2016 ref. 74). De avvägningar som ska göras mellan de berörda personernas intressen i sådana ärenden är av sådan komplexitet att ärendena inte kan anses vara av rutinkaraktär. I sitt ställningstagande beträffande återkallat serveringstillstånd hänvisade Högsta förvaltnings­domstolen till att beslutet inte innefattat principiella ställningstaganden, t.ex. ståndpunkter som binder kommunen för framtiden, att det inte gjorts gällande att beslutet utgör ett avsteg från hittills tillämpad praxis och att beslutet inte har någon större betydelse för eller inverkan på kommunala intressen.

6 kap. 38 § första stycket 1 kommunallagen

Rätten att delegera får inte utnyttjas på ett sätt som kan rubba en nämnds övergripande ansvar för verksamheten. Beslut av betydelse för utformningen av regionens politik inom primärvårdsnämndens verksamhetsområden måste fattas av nämnden i sin helhet. (Jfr prop. 1990/91:117 s. 203 samt RÅ 1977 ref. 28 I och II).

Förvaltningsrätten har kommit fram till att Region Skåne inte genom de överklagade besluten infört en standardperiod för vite (se ovan). Enligt rätten ger utredningen inte heller i övrigt tillräckligt stöd för att något av besluten skulle kunna få så omfattande konsekvenser för primärvårds­nämndens verksamhet i stort att nämndens övergripande ansvar kan komma att rubbas.

Såsom de överklagade besluten i enskilda fall utformats kan de enligt förvaltningsrätten inte avse eller påverka någon sådan övergripande fråga såsom verksamhetens mål, inriktning eller omfattning. De berör inte heller verksamhetens kvalitet på ett mera generellt plan. Det som J.L. anfört förändrar inte den bedömningen. Eftersom besluten således inte visats träffas av förbudet mot delegation i 6 kap. 38 § första stycket 1 kommunallagen har de i det avseendet kommit till på lagligt sätt.

6 kap. 38 § första stycket 3 kommunallagen

En första förutsättning för att förbudet mot delegation i 6 kap. 38 § första stycket 3 kommunallagen ska kunna vara tillämpligt är att ärendet rör myndighetsutövning mot enskild. Förvaltningsrätten tar därför till att börja med ställning till om de överklagade besluten har innefattat myndighets­utövning.

Bestämmelsen om delegeringsförbud i ärenden som rör myndighets­utövning mot enskilda om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt infördes genom den tidigare kommunallagen (1991:900). Förarbetena till bestämmelsen ger ingen ledning om innebörden (i bestämmelsen) av begreppet ”myndighetsutövning”. Frågan berörs inte heller i förarbetena till den nu gällande kommunallagen. Det anges endast att som exempel på sådana ärenden kan nämnas beslut om återkallelse av beviljade tillstånd, exempelvis färdtjänsttillstånd. (Se prop. 2016/17:171 s. 378).

Beträffande ”myndighetsutövning” i andra sammanhang i kommunallagen har följande angetts i förarbetena. Hur långt begreppet myndighetsutövning kan tolkas är oklart (prop. 1990/91:117 s. 61). Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfacetterat. Några riktmärken finns dock. Det ska vara fråga om en utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet ska grunda sig på den offentligrättsliga lagstiftningen. Däremot avses inte befogenheter, som härrör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler. Det ska röra sig om bindande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. (Se prop. 2016/17:171 s. 161 f. och s. 322).

Även i äldre förarbeten avseende annan lagstiftning anges att myndighetsutövning ska röra sig om bindande beslut som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna och att ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse med enskild faller utanför tillämpningsområdet. (Se prop. 1971 nr 30 s. 331 f).

Såsom exempel på beslut som utgör myndighetsutövning har tidigare pekats ut beslut som utgör ett led i obligatorisk offentlig kontroll­verksamhet beträffande t.ex. byggnader, hissar, vattendrag, bilar, fartyg, livsmedel, läkemedel etc. (Prop. 1972 nr 5 s. 499).

Förvaltningsrätten noterar att i en offentlig utredning har bl.a. följande sagts om begreppet ”myndighetsutövning”.

Uttalandena i förarbetena till de olika lagar där begreppet förekommer är utan skärpa, delvis motstridiga och i vart fall inte konsekvent synkroniserade. Rättspraxis är oklar och ofta tämligen substanslös. Det är givet att den förutsatta distinktionen mellan civilrätt och offentlig rätt inte alltid kan strikt upprätthållas. De mest frekventa tillämpningsproblemen förorsakas emellertid av resonemangen kring maktutövning och av­görandenas mer eller mindre bindande karaktär. Uppfattningarna om vad som avses är varierande, och en homogen och klarläggande rättspraxis saknas. (Se SOU 2010:29 s. 101 f.)

I en tidigare utredning framfördes bl.a. följande:

Myndighetsutövningsbegreppet är komplicerat och mångfacetterat och någon slutgiltig, heltäckande definition av begreppet kommer sannolikt aldrig att kunna ges. Det är dock möjligt att genom en sammanställning av förarbeten, doktrin och praxis skapa en i stora delar tydlig och nyanserad bild av vad som avses. För att en viss åtgärd eller ett visst beslut, innefattande handling eller underlåtenhet, ska anses utgöra myndighets­utövning bör i allmänhet följande förutsättningar vara uppfyllda; 1) Det ska vara fråga om en åtgärd som avgörs ensidigt av det allmännas företrädare. 2) Åtgärden ska komma till stånd och få rättsverkningar i kraft av offentligrättsliga regler. 3) Åtgärden ska direkt få, eller i vart fall kunna leda till, bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Det krävs däremot inte att åtgärden utmynnar i ett bindande beslut. 4) Åtgärden ska, åtminstone i sin förlängning, vara uttryck för det allmännas maktbefogenheter gentemot den enskilde. 5) Åtgärden ska vidtas av ett rättssubjekt som därvid intar en offentlig monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. 6) Den enskilde, mot vilken åtgärden riktas, ska inta en beroendeställning i förhållande till det allmänna. (Se SOU 1993:55 s. 84 f.).

I litteraturen har bl.a. följande uttryckts: I en äldre artikel, Myndighet och myndighetsutövning (Förvaltningsrättslig tidskrift, 1972 s. 233 ff.), uttalar Håkan Strömberg med hänvisning till motiven till 1971 års förvaltningslag att utanför begreppet myndighetsutövning ska falla i princip ingående av avtal och åtgärder som innebär tillämpning av avtal och av privaträttsliga lagregler. Han noterar dock att det sägs i motiven till skadeståndslagen (1972:207) och i en utredning (SOU 1972:1) att myndighetsutövning säges kunna föreligga även vid ingående av avtal, t.ex. vid offentlig upphandling, i den mån det allmännas avtalsfrihet är begränsad genom offentligrättsliga åtgärder. Han noterar att skillnaden mellan en statlig myndighets och ett privatföretags upphandling är att myndigheten är bunden av upphandlingskungörelsens bestämmelser och uttalar att utmärkande för en del av det som kallas myndighetsutövning alltså tycks vara verksamhetens bundenhet av offentligrättsliga regler och ingenting annat.

I Allmän förvaltningsrätt, Håkan Strömberg och Bengt Lundell, 28 uppl., 2022, sägs bl.a. följande. Begreppet ”myndighetsutövning” används som en beteckning för en viss typ av offentlig verksamhet, för vilken särskild hänsyn ansetts böra gälla. För att få en närmare kännedom om begreppets innebörd måste man studera motiven till de lagbestämmelser i vilka begreppet används. Utanför tillämpningen av väsentliga delar av förvaltningslagen ligger sådan verksamhet som stat eller kommun utövar i privaträttsliga former. Ingående av avtal hör inte till den offentligrättsliga sfären, i varje fall inte om myndigheten inte är bunden av särskilda offentligrättsliga regler, och inte heller beslut som enbart innebär tillämpning av avtal eller privaträttsliga lagregler. Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga regler är alltså av stor vikt när det gäller att bestämma begreppet myndighetsutövning och allmän förvaltningsverksamhet. Gränserna är inte helt klara inom området. När begreppet myndighetsutövning i olika lagar används för att ange de typer av offentlig verksamhet, för vilka särskilda rättsregler ska gälla, sker detta på ett något varierande sätt. (s. 19 ff.)

Hans Ragnemalm har uttalat följande om ”myndighetsutövning mot någon enskild”. Det ska vara fråga om utövning av en ”befogenhet” att för enskild bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet kan grunda sig på ett konkret beslut av regering eller riksdag (se JO 1994/95 s. 436) men framför allt på stadganden i den offentligrättsliga lagstiftningen, som bemyndigar eller ålägger myndighet att agera på visst sätt. Däremot avses inte befogenheter som härrör från avtal och som ytterst baseras på civilrättsliga regler. (Se Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, 10:e uppl., s. 42).

Ulrik von Essen beskriver begreppet ”myndighetsutövning” enligt bl.a. följande. Begreppet har sin grund i förvaltningsreformen år 1971, som bland annat ledde fram till den första förvaltningslagen. Det har kommit att införas i en mängd författningar för att avgränsa tillämpningsområdet för skilda bestämmelser. En första förutsättning för att det ska vara fråga om myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till enskilda. Centralt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Härigenom avskiljs såväl ärenden där det allmänna träffar avtal med enskilda som då myndigheten lämnar råd, upplysningar och andra oförbindande besked. Den maktställning myndigheten har ska gå ut på att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Av kravet att myndighetens befogenhet ska grunda sig på offentligrättsliga föreskrifter följer att utanför begreppet faller ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal (överenskommelse) om saken med någon enskild. Här skyddas i stället den enskildes rätt genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid allmän domstol. Mot bakgrund av det nu sagda kan konstateras att offentlig upphandling inte innebär myndighetsutövning. Visserligen genomförs denna med stöd av i huvudsak en offentligrättslig reglering, men fråga är inte om samhällets fördelning av förmåner och rättigheter utan om affärsmässiga transaktioner. Upphandlande myndighet intar således inte en sådan maktposition som krävs och presumtiva leverantörer befinner sig därmed inte i ett sådant beroendeförhållande till det allmänna som förutsätts. (Se Förvaltningsrättens grunder, 5:e uppl., s. 83 ff.)

Förvaltningsrätten konstaterar att gränsen för vad som faller inom området för begreppet ”myndighetsutövning” i vissa fall är oklar och att det finns omständigheter och argument som talar såväl för som emot att de nu aktuella ärendena ska anses innefatta myndighetsutövning.

För en bedömning att besluten i ärendena inte enbart avser tillämpning av rent civilrättsliga avtal talar följande:

Vid tillämpning av lagen om valfrihetssystem begränsas Region Skånes avtalsfrihet genom lagens bestämmelser. Möjligheten att ingå avtal med externa vårdgivare om primärvård i ett valfrihetssystem regleras alltså offentligrättsligt. Någon möjlighet för Region Skåne att i förevarande fall fullgöra sitt ansvar och sina skyldigheter i enlighet med 10 kap. 8 § och 6 kap. 6 § kommunallagen på annat sätt annat än avtalsvägen torde inte stå regionen till buds. Ansvaret innefattar att nödvändiga åtgärder ska vidtas mot en enskild utförare för att kvaliteten ska upprätthålls hos primärvård för vilken regionen är huvudman (jfr prop. 1993/94:188 s. 41). De nu vidtagna åtgärderna bör enligt förvaltningsrätten därmed anses följa inte enbart av avtalsvillkor som sådana, utan även av offentligrättsliga föreskrifter som är obligatoriska när skötseln av en regional angelägenhet har lämnats över till privata utförare. För de inblandade parterna avser vidare avtal om tillhandahållande av sjukvårdstjänster i ett valfrihets­system inte sedvanliga affärsmässiga transaktioner på en fri marknad. Regionens roll vid tecknande av avtal enligt lagen om valfrihetssystem skiljer sig väsentligen från den roll regionen uppträder i då man agerar som en aktör bland andra på en kommersiell marknad. I det här fallet handlar det om att Region Skåne i egenskap av ansvarig huvudman enligt hälso- och sjukvårdslagen fullgör sitt ansvar enlig lag att erbjuda hälso- och sjukvård. Regionen har då en monopolställning eftersom det för tjänsteleverantörerna inte finns möjlighet att med någon annan aktör än regionen ingå avtal som kan sägas motsvara kontrakt enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Därmed befinner sig de privata vårdgivarna i en beroendeställning till det allmänna. Det förhållandet understryks i detta fall också av omständigheten att regionens ensidigt bestämmer avtalens innehåll och löpande under avtalstiden själv kan ändra villkoren. Regionen beslutar således om ”villkor” som inte är förhandlingsbara. Region Skånes monopolställning och maktbefogenheter innebär att en privat vårdgivare som vill delta i valfrihetssystemet som utgångspunkt måste, på samma sätt som om det hade gällt tillämpning offentligrättsliga föreskrifter, acceptera och rätta sig efter de förutsättningar som regionen beslutar om.

Det som i första hand och med förhållandevis betydande styrka talar mot att besluten är hänförliga till myndighetsutövning är att de, oavsett omständigheterna i övrigt, bygger på innehållet i civilrättsliga avtal som det ankommer på allmän domstol att pröva i förkommande fall. Förvaltningsrätten anser dock att besluten inte kan sägas enbart gälla tillämpning av avtal som ytterst baseras på uteslutande på civilrättsliga regler. Detta eftersom avtalen, de nu aktuella ärendena och regionens överklagade beslut i ärendena även hänför sig till fullgörande av offentligrättsliga ålägganden enligt lag (10 kap. 8 § och 6 kap. 6 § kommunallagen).

En ytterligare fråga är om ärendena är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det som har gjorts gällande är att ärendena är av principiell karaktär. När det gäller detta gör förvaltningsrätten följande bedömning.

En grundläggande frågeställning i detta avseende är om de aktuella ärendena ska bedömas som rutinärenden för Region Skåne.

Ärendena gäller utredning och bedömning av bl.a. journaldokumen­tation och registrering av diagnoser. Sådana frågor torde i allmänhet i och för sig ha större komplexitet än ställningstaganden (i normalfallet) när det gäller återkallelse av serveringstillstånd på grund av bristande ekonomisk lämplighet (jfr HFD 2022 ref. 13, se ovan).

Enligt förvaltningsrätten måste frågan om rutinmässighet dock i första hand ta sikte på själva beslutsfattandet. Region Skånes beslut bygger på innehåll i underlag som tagits fram av ett externt företag som genomfört granskningar och har lämnat rapporter. Uppgiften att bedöma innehåll i sådana rapporter och ta ställning till eventuella åtgärder torde normalt inte innefatta frågor av sådan hög komplexitet att ärendet inte ska kunna anses förhållandevis rutinartat. Enligt förvaltningsrättens mening har J.L. inte förmått visa att det i dessa fall förhållit sig på annat sätt.

Förvaltningsrättens bedömning är också att även om hälso- och sjukvårdsdirektören har tillämpat avtalen direkt felaktigt, såsom J.L. har gjort gällande, inte heller den omständigheten då kan medföra att ärendena som sådana därmed skulle förlora karaktären av rutinärenden för Region Skåne. Detta oavsett att det såvitt framgår i dessa fall har varit fråga om att för första gången tillämpa nya avtalsvillkor. Skulle beslutsfattaren däremot helt ha saknat stöd i avtalen för en beslutad åtgärd skulle rättens bedömning möjligen ha kunnat bli annorlunda. Å andra sidan torde åtgärden då inte ha omfattats av nu aktuell delegerad beslutanderätt.

Förvaltningsrätten är av uppfattningen att J.L. inte heller i övrigt har förmått visa att ärendena är av principiell beskaffenhet ur regionens synvinkel.

Av det nu sagda följer att oavsett om de överklagade besluten avser myndighetsutövning eller inte blir förvaltningsrätten slutsats att besluten inte träffas av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § första stycket 3 kommunallagen. De ska därför inte heller upphävas med hänvisning till den bestämmelsen.

Sammanfattning

[Förvaltningsrättens sammanfattning avseende en annan klagandes talan har här utelämnats]

Det som J.L. har anfört utgör inte tillräckliga skäl för bedömningen att något av de överklagade besluten är behäftat med ett sådant fel att det inte har kommit till på lagligt sätt eller ska upphävas på något annan av de grunder som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. Även hennes överklaganden ska därmed avslås.

– Förvaltningsrätten avslår överklagandena.

Kammarrätten i Göteborg (2025-04-01, Classon, Widenström och Déhn samt särskilda ledamöter):

Är besluten överklagbara?

Av primärvårdsnämndens delegationsordning framgår att hälso- och sjukvårdsdirektören delegerats rätt att på primärvårdsnämndens vägnar fatta beslut om viten inom ramen för de valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem vars förfråg­ningsunderlag primär­vårdsnämnden fastställt.

Till grund för att besluten ska upphävas har J.L. bland annat åberopat att besluten innebär en ändring av vårdavtalet och att hälso- och sjukvårdsdirektören inte haft delegation på att fatta beslut om det. Ett beslut som fattas utan stöd i delegation kan normalt inte laglighetsprövas och får anses som en nullitet. Det kan då inte heller verkställas (jfr prop. 1990/91:117 s. 223 f.). För att kunna ta ställning till om besluten är överklagbara har kammarrätten därför att ta ställning till om besluten innebär en ändring av avtalet.

Av vårdavtalet framgår att vite ska utgå för de månader uppdrags­givaren gjort sannolikt att leverantörerna inte utför eller inte har utfört uppdragen i enlighet med avtalet. Regionen har således stöd i avtalet för att fatta beslut om vite. I avtalet finns även bestämmelser om hur det kan ändras. Det framgår inte av besluten att dessa är avsedda att innebära en ändring av det gällande vårdavtalet. Inte heller har J.L. på annat sätt visat att regionens avsikt varit att ändra vitesklausulen. Med hänsyn till att besluten innefattat självständiga bedömningar kan de inte anses vara av rent verkställande art (jfr HFD 2011 ref. 7). Besluten kan därmed överklagas.

Omfattas besluten av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § 1 eller 3 kommunallagen?

Kammarrätten anser, i likhet med förvaltningsrätten, att det inte är visat att de överklagade besluten skulle kunna få så omfattande konsekvenser för primärvårdsnämndens verksamhet att nämndens övergripande ansvar och kontroll över verksamheten rubbas av besluten. J.L. har därmed inte visat att ärendena avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. De överklagade besluten omfattas därför inte av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § 1 kommunallagen och ska inte upphävas på denna grund.

Den avslutande frågan i målet är om ärendena omfattas av delegationsförbudet eftersom de utgör myndighetsutövning och om de i så fall är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Av 1 kap. 3 § lagen om valfrihetssystem framgår att förvaltningslagen (2017:900) inte tillämpas vid handläggning av ärenden enligt denna lag. Förvaltningslagen är den lag som gäller för handläggning av ärenden hos förvaltnings­myndigheterna.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att begreppet myndighets­utövning endast omfattar ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Begreppet omfattar därför inte ärenden som avslutas genom att myndigheten träffar avtal med en enskild (prop. 2008/09:29 s. 63).

Av Lagrådets yttrande i samma ärende framgår följande.

Det föreslagna valfrihetssystemet karakteriseras av att varje leverantör som ingett en ansökan måste godkännas, innan den upphandlande myndigheten kan ingå ett kontrakt med leverantören. I den löpande texten i remissen (s. 85 f.) görs försök att reducera betydelsen av godkännandebeslut. En analys av det föreslagna regelsystemet visar dock att handläggningen av ärenden om godkännande sker i särskild ordning och att bestämmelser av klart offentligrättslig natur, exempelvis i 7 kap. är tillämpliga. Själva ingåendet av kontraktet mellan parterna är givetvis av civilrättslig art, även om åtgärden närmast framstår som en verkställighet av godkännandebeslutet. Ett beslut varigenom en sökande inte godkänts har mycket långtgående rättsverkningar för sökanden och ger honom också rätt att ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol. Även i övrigt framgår av lagtexten att besluten om godkännande tillmäts särskild betydelse, t.ex. syftar den tidsram som avses i 4 kap. 3 § på fattandet av beslut om godkännande och de detaljerade regler om underrättelse av beslut som finns i 8 kap. 2 § avser beslut om godkännande. En angelägen sak i remissen tycks vara att ett beslut om godkännande eller icke godkännande inte ska ha någon förvaltningsrättslig karaktär. Att det dock är fråga om ett beslut framgår uttryckligen av den föreslagna lagtexten, se t.ex. 4 kap. 3 §, 8 kap. 2 § och 10 kap. 1 §. Om den upphandlande myndigheten inte är en förvaltningsmyndighet blir förvaltningslagen i vilket fall som helst inte tillämplig. Om däremot den föreslagna lagen inte gör undantag för förvaltningslagens tillämpning, kommer sistnämnda lag i princip att bli tillämplig på förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden om godkännande. Besluten i dessa ärenden har sådana rättsverkningar och sådant innehåll att de kan vara att uppfatta som ett utslag av myndighetsutövning enligt förvaltningslagen. I detta hänseende kan noteras att besluten är bindande och ensidigt meddelas av myndigheten samt att myndigheters befogenhet att besluta i godkännandefrågor grundas på uttryckliga författningsbestämmelser. Eftersom andra organ än förvaltningsmyndigheter kommer att tillämpa den föreslagna lagen utan att vara bundna av förvaltningslagen, förefaller det naturligt att förvaltningslagen inte heller gäller förvaltnings­myndigheters handläggning av ärenden enligt den föreslagna lagen (a. prop. bilaga 5 s. 185 f.).

Av uttalandena kan slutsatsen dras att beslut om godkännande enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem är sådana beslut som skulle kunna uppfattas som myndighets­utövning, medan kontraktet mellan parterna är av civilrättslig art. De i målet aktuella besluten avser vite som regleras i avtalet mellan parterna. Av avtalet framgår att tvister om detta ska avgöras av allmän domstol. Kammarrätten bedömer mot denna bakgrund att besluten inte utgör myndighetsutövning och inte ska upphävas på denna grund.

Överklagandet ska därmed avslås.

– Kammarrätten avslår överklagandet.