Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan
Prop,
1996/97:35
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 19 september 1996
Lena Hjelm-Wallén
Marita Ulvskog
(Kulturdepartementet)
I propositionen föreslås ett nytt system för ekonomisk utjämning inomSvenska kyrkan. Målet för utjämningssystemet är att göra en rikstäckandekyrklig verksamhet av ungefar nuvarande omfattning möjlig, att geväsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunernainom landets olika delar samt att finansiera den rikskyrkliga verksamhetenoch andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Det föreslagna utjämningssystemet består av en generell del somomfattar alla pastorat och samfälligheter samt en individuell del därprövning sker efter särskild ansökan. Den generella delen innehåller delsen inkomstutjämning, dels en utjämning av kostnader som har strukturellaorsaker. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på principen attpastorat eller samfälligheter vars inkomst- eller kostnadsläge är sämre ängenomsnittet far ett bidrag och de med ett gynnsammare läge far betalaen avgift. I den generella utjämningen kommer därmed bidrag ochavgifter i huvudsak att balansera.
Den individuella delen innehåller samma möjligheter som i dag attbevilja ett pastorat eller en samfallighet strukturbidrag, kyrkobyggnads-bidrag och extra utjämningsbidrag.
Den allmänna kyrkoavgiften sänks från 16 till 8 öre per skattekrona.Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.
För stiftsnivån innebär förslaget att stifts- och strukturbidraget behålls,men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna utjämningsbidragetavskaffas och ersätts för stiftssamfallighetemas del inte av någon nyinkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningenkunna beviljas stiftssamfallighetema. Stiftsstyrelserna föreslås få besluta
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
om kyrkobyggnadsbidragen. Prop. 1996/97:35
Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensammakostnader såsom kostnader för pensioner till präster samt för domkapiteloch biskopar betalas som tidigare från utjämningssystemet. Liksom förnärvarande sker all utjämning enligt förslaget via kyrkofonden. Kyrko-fondens budget beräknas bli balanserad.
De ekonomiska effekterna av förslaget beräknas bli att den lokala nivåninom kyrkan årligen får disponera 230-240 miljoner kronor mer än i dag,räknat på 1996 års värden.
Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1997, med enfyraårig övergångstid. Effekterna av förslaget har beräknats vid fulltgenomslag av det nya systemet.
1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 5
2 Lagtext..................................... 5
3 Ärendet och dess beredning....................... 11
4 Principiella synpunkter på utjämningen............... 11
4.1 Inledning och förslaget i stort................. 11
4.2 Målen för utjämningen...................... 13
4.3 Grundläggande krav på systemet............... 16
4.4 Strukturfrågor............................ 19
4.5 Förhållandet till stat-kyrka-reformen............ 20
5 Konstitutionella och lagtekniska frågor ............... 21
6 Inkomstutjämningen ............................ 23
6.1 Underlaget för utjämningen .................. 25
6.2 Graden av utjämning av skatteinkomsterna........ 26
6.3 Inkomstutjämningens effekter på utdebiteringsnivån . . 28
6.4 Utjämning av inkomster mellan stiften........... 29
7 Utjämning av strukturkostnader .................... 30
7.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor ....... 31
7.2 Kostnader för drift och underhåll av begravnings-platser ................................. 35
7.3 Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga .... 38
7.4 Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt
klimat ................................. 41
8 Kyrkobyggnadsbidrag........................... 44
9 Extra utjämningsbidrag.......................... 47
10 Stifts- och strukturbidragen ....................... 49
11 Den allmänna kyrkoavgiften och fmansierihgen av kostnader
för rikskyrklig verksamhet m.m..................... 52
12 Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... 54
13 Genomförande ................................ 57
14 Författningskommentar .......................... 60
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser............... 64
Bilaga 2 Första kyrkolagsutskottets betänkande 1996:5 ...... 67
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september
1996 ............................................ 84
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i kyrkolagen (1992:300).
Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300)
dels att 42 kap. skall upphöra att gälla, och
dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 42 kap., av följandelydelse.
Inledande föreskrifter
1 § Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verksamhetfördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel.
2 § Vad som i detta kapitel sägs om pastorat skall också tillämpas påpastoratssamfalligheter och flerpastoratssamfalligheter.
Föreskrifterna i 18-21 §§ skall tillämpas på ett pastorat endast om deavser angelägenheter som pastoratet skall sköta.
Föreskrifterna i detta kapitel skall inte tillämpas på Hovförsamlingen.
Definitioner
3 § I detta kapitel används följande uttryck med den betydelse som angesnedan:
Bidragsår-. Det år under vilket ett bidrag betalas ut eller en avgift skallbetalas.
Skatteunderlag-, De sammanlagda beskattningsbara inkomster som dekyrkotillhöriga i ett pastorat har enligt skattemyndigheternas beslut omtaxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen(1990:324) året före bidragsåret.
Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången avbidragsåret förändras som en följd av ett riksdagsbeslut om ekonomiskaregleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna, skall skatte-underlaget förändras i motsvarande utsträckning.
Medelskattekraft: Skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet,dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.
Medelskatteunderlag-. Medelskattekraften multiplicerad med antaletkyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret.
Genomsnittskostnad: De totala löpande kostnaderna som samtligakyrkliga kommuner på lokal nivå har för driften av en viss verksamheteller för ett visst utgiftsslag och som framgår av officiell statistik över de
kyrkliga kommunernas bokslut för året före det år som föregår bidrags- Prop. 1996/97:35året, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året förebidragsåret.
Kyrkofondens styrelse och förvaltning
4 § För kyrkofonden skall det finnas en styrelse. Denna skall bestå av enordförande och sex andra ledamöter.
5 § Ordföranden och tre av de övriga ledamöterna i Kyrkofondens styrelseutses av regeringen för tre år i taget.
Tre ledamöter utses av kyrkomötet. Dessa ledamöter skall väljas vidkyrkomötets första sammanträde under sin valperiod. Valet gäller till dessatt kyrkomötet förrättar nytt val under sin nästa valperiod.
6 § För ledamöterna i Kyrkofondens styrelse skall det finnas lika mångaersättare. De utses på samma sätt som ledamöterna.
Om de ersättare som kyrkomötet utser inte väljs proportionellt, skall det
vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra.
7 § De av kyrkomötet utsedda ledamöterna och deras ersättare skalltillhöra Svenska kyrkan.
8 § Närmare föreskrifter om förvaltningen av kyrkofonden meddelas avregeringen.
Hur kyrkofonden tillförs medel
9 § Till kyrkofonden betalas
1. avgifter enligt 14 - 20 §§ och
2. statsbidrag som beviljas för ändamålet.
Till kyrkofonden skall också föras avkastning och ersättning frånfondens tillgångar och från andra kapitaltillgångar enligt regeringensbestämmande.
10 § Kyrkofonden far ta upp lån i den omfattning som regeringen be-stämmer.
Hur kyrkofondens medel används
Betalning av bidrag och kostnader för kyrkliga ändamål
11 § Ur kyrkofonden betalas
1. bidrag enligt 17-24 §§,
2. kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och den biträdande
biskopen i Uppsala stift,
3. kostnader för pensionsförmåner till präster eller efterlevande tillpräster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal, och
4. kostnader för försäkringsförmåner till präster enligt statlig gruppliv-försäkring. ,
12 § Enligt regeringens bestämmande betalas ur kyrkofonden också Prop. 1996/97:35
1. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter,
2. kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter ochersättare i domkapitlen,
3. förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet och departement ellermyndigheter där kyrkliga frågor handläggs,
4. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelseför rikskyrklig verksamhet,
5. kostnader för Kyrkofondens styrelses kansli och kyrkofondens för-valtning i övrigt, och
6. andra kostnader för kyrkliga ändamål.
Lån ur kyrkofonden
13 § Ur kyrkofonden far lån lämnas för
1. åtgärder som syftar till att rationalisera driften av prästlönefastig-heter,
2. förvärv av jordbruksfastighet som prästlönefastighet, om förvärvetsyftar till en rationalisering av det kyrkliga jordinnehavet i stiftet, och
3. kostnader till följd av fastighetsbildningsförrättning eller företag
enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar, anläggningslagen(1973:1149) eller vattenlagen (1983:291) som en prästlönefastighetskall belastas med.
Närmare föreskrifter om lån ur kyrkofonden far meddelas av rege-ringen.
Allmän och särskild kyrkoavgift
14 § Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofon-den. Avgiften beräknas på skatteunderlaget och är åtta öre per skatte-krona.
I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrko-fondens styrelse besluta hur avgiften skall fördelas mellan samfällig-heten och de berörda pastoraten.
15 § Stiftssamfällighetema skall betala särskild kyrkoavgift till kyrko-fonden.
16 § Den särskilda kyrkoavgiften beräknas till femtio procent av dennettovinst som uppkommer under räkenskapsåret på förvaltningen avprästlönefastighetema och stiftets prästlönefond.
Nettovinsten på förvaltningen av prästlönefastighetema utgörs av vad
som återstår av vinsten från den samlade förvaltningen av dennaegendom efter det att egendomsnämnden har avsatt det rörelsekapitalsom behövs för förvaltningen av egendomen.
Nettovinsten av prästlönefondens förvaltning utgörs av avkastningenunder räkenskapsåret, minskad med det belopp som enligt 41 kap. 27 §andra stycket har avsatts till kapitalet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela närmare föreskrifter om betalning av särskild kyrkoavgift till
kyrkofonden.
Inkomstutjämning
17 § Pastorat vars skatteunderlag överstiger medelskatteunderlaget skallbetala en avgift till kyrkofonden (inkomstutjämningsavgift). Pastoratvars skatteunderlag understiger medelskatteunderlaget skall fa ett bidragfrån kyrkofonden (inkomstutjämningsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och är femtio procent avskillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget,multiplicerad med en skattesats som fastställs av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer.
I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrko-fondens styrelse besluta hur avgiften eller bidraget skall fordelas mellansamfälligheten och de berörda pastoraten.
Kostnadsutjämning
18 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler kyrko-tillhöriga per kyrka än medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet vidsamma tidpunkt skall betala en avgift till kyrkofonden (kyrkounder-hållsavgift). Pastorat som hade färre kyrkotillhöriga per kyrka änmedeltalet skall fa ett bidrag från kyrkofonden (kyrkounderhållsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varje kyrkapå grundval av skillnaden mellan antalet kyrkotillhöriga per kyrka ipastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet. Skillnadenmultipliceras med en genomsnittskostnad för kyrkounderhåll och enprocentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som rege-ringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer farmeddela föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyntill en kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjande grad.
19 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler folkbok-förda invånare per begravningsplats än medeltalet invånare per be-gravningsplats i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift tillkyrkofonden (begravningsplatsavgift). Pastorat som hade färre invånareper begravningsplats än medeltalet skall fa ett bidrag från kyrkofonden(begravningsplatsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varjebegravningsplats på grundval av skillnaden mellan antalet invånare perbegravningsplats i pastoratet och medeltalet invånare per begravnings-plats i landet. Skillnaden multipliceras med en genomsnittskostnad förkyrkogårdsförvaltning och en procentsats som fastställs av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer farmeddela föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyntill hur stor en begravningsplats är, om den är belägen invid en kyrkaoch om det finns ett krematorium på den.
20 § Om de kyrkotillhörigas andel av de folkbokförda invånarna i ett Prop. 1996/97:35pastorat den 1 januari året före bidragsåret överstiger medeltalet för dekyrkotillhöriga i landet vid samma tidpunkt, skall pastoratet betala enavgift till kyrkofonden (kyrkotillhörigavgift). Om de kyrkotillhörigasandel understiger medeltalet kyrkotillhöriga i landet, skall pastoratet faett bidrag från kyrkofonden (kyrkotillhörigbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas på grundval avskillnaden mellan andelen kyrkotillhöriga i pastoratet och medeltaletkyrkotillhöriga i landet. Skillnaden multipliceras med antalet folk-bokförda invånare i pastoratet den 1 januari året före bidragsåret, engenomsnittskostnad för egentlig verksamhet och en procentsats somfastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far med-dela föreskrifter om minskning av procentsatsen vid låg andel tillhöri-ga-
Med egentlig verksamhet avses kostnaderna för gemensam admini-stration, kyrklig jord, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samtförsamlingsverksamhet.
21 § Om ett pastorat ligger i glesbygd eller har högre kostnader ängenomsnittligt för uppvärmning eller kallortstillägg, skall pastoratetvarje år fa ett bidrag från kyrkofonden enligt föreskrifter som meddelasav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (gles-bygdsbidrag).
Extra utjämningsbidrag
22 § Kyrkofondens styrelse far bevilja pastorat och stiftssamfälligheterextra utjämningsbidrag enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Stiftsbidrag
23 § Kyrkofondens styrelse far enligt föreskrifter som regeringen med-delar bevilja stiftssamfällighetema medel ur kyrkofonden för skötselnav deras angelägenheter och för kostnaderna för särskilda bidrag somstiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov (struk-turbidrag).
Kyrkobyggnadsbidrag
24 § Kyrkofondens styrelse far enligt föreskrifter som regeringen med-delar bevilja stiftssamfällighetema medel ur kyrkofonden som stifts-styrelsen skall fördela mellan pastoraten till kostnadskrävande arbetenpå kyrkor.
Övriga föreskrifter
Fördelning av bidrag vid indelningsändring
25 § När ett beviljat bidrag behöver delas upp på flera mottagare tillföljd av en indelningsändring, skall Kyrkofondens styrelse besluta om
bidragets fördelning.
Hur avgifter och bidrag fastställs
26 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje pastorat avgifter ochbidrag enligt 14 och 17-21 §§.
Kyrkofondens styrelse skall meddela pastoraten dessa uppgiftersenast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunalabudgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september åretföre bidragsåret meddela pastoraten preliminära uppgifter om avgifternaoch bidragen.
27 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje stiftssamfällighet vadsom skall betalas i särskild kyrkoavgift.
28 § Stiftsstyrelserna skall meddela berörda pastorat preliminärauppgifter om strukturbidrag enligt 23 § senast den 1 oktober året förebidragsåret.
Överklagande
29 § Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt detta kapitel far inte över-klagas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
2. I fråga om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas äldreföreskrifter t.o.m. den 31 december 1997.
3. En begränsning av förändringarna för pastoraten till följd av dennalag skall ske enligt följande.
Förändringen utgör skillnaden mellan nettot av avgifter och bidragför pastoraten enligt denna lag för bidragsåret 1997 jämfört med detnetto som skulle ha uppkommit samma år om äldre föreskrifter hadetillämpats. Med nettot enligt denna lag avses skillnaden mellan bidragoch avgifter enligt 14 och 17-21 §§. Med nettot enligt äldre före-skrifter avses skillnaden mellan allmänt utjämningsbidrag och allmänkyrkoavgift.
Vid beslut om avgifter och bidrag enligt 26 § skall
- från nettot för bidragsåret 1997 avräknas tre fjärdedelar av föränd-ringen,
- från nettot för bidragsåret 1998 avräknas två fjärdedelar av föränd-ringen, och
- från nettot för bidragsåret 1999 avräknas en fjärdedel av förändringen.
10 Regeringen bemyndigade den 9 juni 1994 chefen för Civildepartementetatt tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet förekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hurdetta skall vara utformat i framtiden. Med stöd av bemyndigandetförordnades numera departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskildutredare. Utredaren har biträtts av en referensgrupp med representanter förSvenska kyrkan och av sakkunniga och en expert. Utredningen antognamnet Kyrkoutjämningsutredningen.
I början av år 1996 redovisade Kyrkoutjämningsutredningen sitt förslagtill nytt utjämningssystem i betänkandet Utjämning av intäkter ochkostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144). Till utredarens förslaghar inte fogats några särskilda yttranden, varken från referens- ellerexpertgruppen.
Kyrkoutjämningsutredningens betänkande har remissbehandlats.Remissinstanserna finns förtecknade i bilaga 1. En sammanställning avremissinstansernas yttranden har publicerats i Ds 1996:43.
1996 års kyrkomöte har fatt tillfälle att yttra sig över ett förslag tilländring av bestämmelserna i kyrkolagen som avser utjämningssystemeti huvudsak enligt utredningens förslag (RegSkr 1996:2). Kyrkomötet harmed mycket stor majoritet ställt sig bakom förslaget (1KL 1996:5, kskr.1996:7). Första kyrkolagsutskottets betänkande finns i bilaga 2.
Regeringens förslag: Det nuvarande utjämningssystemet skallersättas av ett system som jämnar ut dels skillnader i inkomster,dels kostnadsskillnader som hänför sig till strukturella faktorer. Ut-jämningen skall grundas på mätbara och för kyrkokommunernaopåverkbara faktorer. Den skall göra det möjligt att bedriva enrikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattningoch resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar förverksamheten inom landets olika delar. Systemet skall vidaremöjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra förhela kyrkan gemensamma kostnader.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: För den lokala nivån innebärutredningens förslag att nuvarande utjämning för pastoraten ersätts delsav en utjämning av inkomster, dels en utjämning av vissa strukturellakostnader. Dessutom skall vissa bidrag kunna beviljas efter ansökan.
Inkomstutjämningen skall jämna ut 50 procent av skillnaden mellanpastoratets skattekraft och medelskattekraften. De pastorat som har lägreskattekraft än genomsnittet far ett bidrag, pastorat med högre skattekraft
betalar en avgift. Prop. 1996/97:35
Kostnadsutjämningen innebär utjämning av kostnadsskillnader inom
följande fyra områden:
- drift och underhåll av kyrkor,
- drift och underhåll av begravningsplatser,
- kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga,
- kostnader på grund av gles bebyggelse och särskilda klimatför-hållanden.
Även kostnadsutjämningen bygger på att de pastorat som har ettgynnsammare läge än genomsnittet betalar en avgift som finansierarbidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden.
Kyrkobyggnadsbidraget behålls, men utvidgas till att omfatta allaarbeten på en kyrka. Det skall beslutas på stiftsnivå. Kyrkofondensstyrelse fastställer ramanslag för stiften.
Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemetssäkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse.
Strukturbidrag skall som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skallfa en friare användning.
Den allmänna kyrkoavgiften sänks till åtta öre per skattekrona och densärskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.
För stiftsnivån föreslår utredningen att stifts- och strukturbidraget frånkyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. Det allmännautjämningsbidraget avskaffas och ersätts inte för stiftssamfallighetemasdel av någon ny inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även ifortsättningen kunna beviljas stiftssamfällighetema. Stiftsstyrelsernaföreslås fa besluta om kyrkobyggnadsbidrag.
På riksnivå innebär förslaget att kostnader som är gemensamma för helakyrkan såsom kostnader för den rikskyrkliga organisationen, för pensionertill präster samt för domkapitel och biskopar betalas som tidigare viakyrkofonden från utjämningssystemet. Kyrkofondens budget beräknas blibalanserad.
Remissinstanserna: Kyrkoutjämningsutredningens förslag har ihuvudsak mött ett positivt gensvar hos remissinstanserna. Det är en klarmajoritet som tillstyrker förslaget i stort. Det kan särskilt noteras att detbland pastoraten och stiftsstyrelserna, som är de som mest berörs avutjämningssystemet, finns en tydlig majoritet för förslaget. Svenskakyrkans församlings- och pastoratsförbund, som företräder alla kyrkligakommuner, har också tillstyrkt det.
1996 års kyrkomöte slår fast att utjämningssystemet är ett uttryck fören grundläggande solidaritet mellan kyrkans olika delar. Solidaritetenmåste dock vara ömsesidig och strukturförändringar i syfte att skapaekonomiskt bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga.Kyrkomötet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort rörande dekrav som kan ställas på utjämningen.
Skälen för regeringens förslag: I direktiven för Kyrkoutjämningsut-redningen (dir. 1994:52) pekade regeringen på några brister i detnuvarande utjämningssystemet. Bland annat nämndes att den enskildakyrkokommunen genom sin utdebitering kan påverka storleken av det 12
allmänna utjämningsbidraget. Skattekraftsgarantinsprocentsatserhar också
ifrågasatts i olika sammanhang. Vidare har systemet ansetts vara gammalt Prop. 1996/97:35och grundat på förhållanden som rådde i slutet av 1970-talet. Vi anser attdessa brister i nuvarande utjämningssystem motiverar att systemetreformeras. Med hänsyn till det gynnsamma remissutfallet över betänkan-det och kyrkomötets positiva yttrande lägger vi i det följande fram ettförslag till nytt utjämningssystem inom Svenska kyrkan i huvudsakgrundat på utredningsförslaget.
Vad som i denna proposition sägs om pastorat avser även kyrkligasamfälligheter som inte är pastorat.
Svenska kyrkan är en evangelisk-luthersk öppen folkkyrka med endemokratisk organisation kombinerad med en episkopal struktur och denbedriver en riksomfattande verksamhet. Detta kommer bland annat tilluttryck i kyrkolagens inledande kapitel som innehåller de grundläggandereglerna om Svenska kyrkan som trossamfund. I 2 kap. 2 § kyrkolagen(1992:300) sägs: "Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkanen på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. Svenskakyrkans församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionaltför kyrkans verksamhet."
På den lokala nivån är det församlingen som ansvarar för verksamheteninom sitt territoriella område. Rikstäckningen kommer till uttryck genomatt hela landet är indelat i församlingar.
Strävan att garantera en rikstäckande kyrklig verksamhet och att göradet möjligt för Svenska kyrkan att nå ut till alla delar av landet har varitett genomgående drag i den ekonomiska utjämningen inom kyrkanalltsedan kyrkofondens tillkomst år 1914. I det nu pågående arbetet medatt skapa nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan har betonats attrikstäckningen utgör en av de grundläggande egenskaper som formarSvenska kyrkans identitet. Regeringen framhöll i sin skrivelse till 1995 årskyrkomöte (RegSkr 1995:1) angående ändrade relationer mellan staten ochSvenska kyrkan att utgångspunkten för reformen var att kyrkan skallkvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Andrakyrkolagsutskottet bekräftade i sitt betänkande, som med bred uppslutningantogs av kyrkomötet (2KL 1995:1, kskr. 1995:15), att Svenska kyrkanhar samma uppfattning. I den av riksdagen antagna propositionen (prop.1995/96:80) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkankonstateras att närmast total enighet råder om att kyrkan även i framtidenskall vara demokratisk, öppen, rikstäckande och av folkkyrkokaraktär. Detframhålls i detta sammanhang att rikstäckningen förutsätter ett väl funge-rande utjämningssystem och att regeringen fäster stor vikt vid att ettsådant system kommer till stånd, för vilket Svenska kyrkan bör övertaansvaret efter förändrade stat-kyrka-relationer.
1996 års kyrkomöte framhåller att en grundläggande utgångspunkt förutjämningssystemet är att det är läromässigt välmotiverat att den välbe-ställda församlingen har en skyldighet att bistå församlingar med brist påmateriella resurser. Kyrkomötet ansluter sig till regeringens uppfattning
att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att Prop. 1996/97:35kyrkan är verksam och företrädd i hela landet.
Enligt vår uppfattning bör ett första mål för utjämningssystemet såledesvara att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhetav ungefär nuvarande omfattning. I detta sammanhang kan det finnas skälatt något beröra innebörden och omfattningen av den rikstäckning somutjämningssystemet bör stödja.
Svenska kyrkan rymmer i sig församlingar av mycket olika storlek ochkaraktär. Invånarantalet varierar mellan som lägst under 100 och sommest över 58 000 personer. Till arealen är det stora skillnader mellanförsamlingarna i olika delar av landet.
Även när det gäller befolkningens sammansättning med hänsyn tillålder, sysselsättning och inkomster är det stora skillnader mellanförsamlingarna. En mindre församling på landsbygden med fast boende,homogen befolkning arbetar under andra villkor än en stor förortsför-samling med ung befolkning, kanske bestående av många olika nationali-teter och med stor in- och utflyttning.
Det är uppenbart att förutsättningarna för att bedriva kyrklig verksamhetunder så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De enskilda för-samlingarnas förmåga att inom sitt område ge begreppet rikstäckning ettnärmare innehåll varierar därmed.
När man talar om utjämningssystemets betydelse för rikstäckningen ärdet i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkadedelar av landet att upprätthålla verksamheten som kommer i åtanke.Svårigheter att upprätthålla verksamheten kan emellertid också bli enrealitet i storstad och förort. I många områden i och runt de stora städernakan invånarnas engagemang i den kyrkliga verksamheten vara svagt.Församlingarna når med sin verksamhet inte ut till befolkningen i denutsträckning man önskar. Trots hög skattekraft och många invånare, vilketkan tyckas ge goda förutsättningar, är gudstjänstdeltagandet lågt ochverksamheten når bara en liten andel av församlingsboma. I stadsdelar dären stor del av befolkningen bor och många människor växer upp är kyr-kan inte synlig. Om församlingarna i dessa områden inte har de resurserde behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antaletutträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas om kravet på rikstäckningär uppfyllt. Även detta perspektiv bör ingå i bilden när rikstäckningendiskuteras.
Det går inte att ge något entydigt besked om vilken omfattningverksamheten bör ha för att kravet på rikstäckning skall kunna ansesuppfyllt. Skulle kyrkan lägga ned sin verksamhet inom en region och intelängre erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan manvara överens om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vadsom gäller för många samhällsfunktioner kan det dock alltid diskuterasvilken nivå på verksamheten på en plats som är acceptabel och som intefar underskridas. Geografisk närhet, tillgänglighet och servicenivå far helatiden vägas mot kostnader och disponibla medel.
Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att i en lagstiftning omekonomisk utjämning i detalj styra hur Svenska kyrkan i praktiken skall 14
utforma rikstäckningen. Lagen kan däremot ge en generell grund-
utjämning och de redskap i övrigt som behövs för att åstadkomma ett Prop. 1996/97:35önskvärt resultat. Det blir sedan de tillämpande organens uppgift att gebegreppet rikstäckning en närmare innebörd. Dessa organ kan styrautjämningen genom de bidrag som beviljas efter ansökan - kyrkobygg-nadsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt extra utjämningsbidrag - så attrikstäckningen får en rimlig innebörd i det enskilda fallet.
Det kan även finnas skäl att peka på faktorer vid sidan av utjämnings-systemet genom vilka Svenska kyrkan kan påverka hur väl målet omrikstäckning uppnås. En sådan faktor är de möjligheter som ligger istiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blirstörre i ett läge med många små församlingar med svag ekonomisk bas.Samlade resurser, delade kostnader och gemensamma satsningar i enstörre region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varjeförsamling försöker täcka all verksamhet i egen regi. En annan faktor attbeakta är de möjligheter som det ideella arbetet ger. Förekomsten avideellt arbete varierar mellan olika typer av församlingar. Orsaker till dettakan man hitta i församlingarnas storlek, befolkningens sammansättningoch lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiskakonsekvenser. Om det arbete som utförs ideellt i en församling görs avanställd personal i en annan församling, blir kostnadsbilden helt an-norlunda. Även möjligheterna till samverkan och ideellt arbete bör vägasin vid bedömningen av målet om rikstäckning.
För att nå önskvärd rikstäckning behöver ekonomiska resurser omför-delas inom kyrkan. Ett andra mål for utjämningssystemet är därför att detbör resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för denkyrkliga verksamheten inom landets olika delar.
Som vi tidigare framhållit rymmer Svenska kyrkan församlingar avmycket olika storlek och karaktär. Även mellan de pastorat och samfållig-heter med arbetsgivaransvar som ingår i utjämningssystemet är spännvid-den stor. Det minsta pastoratet som deltar i utjämningen år 1996 har 578invånare och den största samfålligheten över 444 000 invånare.
Detta gör att det ställs alldeles särskilda krav på utjämningen mellanSvenska kyrkans pastorat och samfälligheter. Även om man genom enlångtgående inkomstutjämning ger varje pastorat lika stora resurser perkyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för pastoratet med 578invånare jämfört med samfålligheten med 444 000 invånare. Om kost-naderna per tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet ärförutsättningarna ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlitasig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunerna. Utjämnings-systemet måste dessutom beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl fördet enskilda pastoratet som för större områden.
De mest uppenbara skillnaderna i kostnadshänseende mellan olikapastorat ligger i antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta.Andra faktorer av betydelse är geografiska förhållanden såsom gles be-byggelse och ett strängt klimat. Vidare finns det kostnadsskillnaderberoende på kyrklig verksamhet vid exempelvis sjukhus, högskolor,flyktingförläggningar och kriminalvårdsanstalter.
Vi föreslår därför att utjämningssystemet inte skall syfta till fullständig 15
utjämning av församlingarnas inkomster. I stället läggs större vikt på att
utjämna de kostnader som särskilt belastar vissa pastorat eller som är Prop. 1996/97:35utmärkande för en viss del av landet. På så sätt avlastas pastoratenonormalt tyngande kostnader och en större del av deras egna resurser kanfrigöras för andra ändamål. Vårt förslag innebär ett utjämningssystem sombygger dels på en inkomstutjämning, dels en särskild kostnadsutjämning,men där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen.
Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastoratbidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissagemensamma uppgifter inom Svenska kyrkan. Exempel på sådana ärkostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten, stiftsmyndigheterna ochprästpensioneringen. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörsav avkastningen från kyrkofonden, andra fonder och beträffande stiftskost-nadema även av stiftsskatten.
Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i ettnytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns förslår intetill de kostnader som det här är fråga om. Ett tredje mål för utjämnings-systemet bör därför vara att även i fortsättningen möjliggöra enfinansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkangemensamma kostnader.
Det är vår uppfattning att det nuvarande utjämningssystemet i tillräckligomfattning har kunnat lämna det stöd som erfordrats för en rikstäckandekyrklig verksamhet. Systemet har också kunnat finansiera sådanakostnader som är gemensamma för hela kyrkan.
Enligt vårt förslag kommer det nya utjämningssystemets omslutning attbli något mindre än för närvarande. Trots det kommer den lokala nivånatt fa ökade resurser. Det finns därför goda förutsättningar för att alla deangivna målen skall kunna uppfyllas.
Beräkningsgrunderna för utjämningen i det system som föreslås skiljersig till sin utformning på flera punkter från nuvarande system. Nettot frånsystemet för ett enskilt pastorat kan därmed bli sämre än i nuvarande sys-tem. Det gäller även pastorat i områden där verksamhetens omfattningstarkt begränsas av de ekonomiska resurserna. Det är därför viktigt att deorgan som beslutar om bidrag är uppmärksamma på om det uppstårsvårigheter i det enskilda fallet. Sådana övergående problem bör kunnalösas med hjälp av dels övergångsreglerna, dels de medel som budgeterasinom utjämningssystemet för individuellt bestämda bidrag.
Utjämningssystemet bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkansolika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas somförståeliga och rättvisa.
I dessa krav ligger en grundläggande motsättning inbyggd. Kravet pårättvisa tenderar att göra utjämningssystemet mer komplicerat med ettflertal hänsynstaganden till särskilda förhållanden. Det blir därmed svårareatt förstå systemet och förutse dess effekter. Görs systemet i stället enkeltoch schablonartat finner de enskilda pastoraten att hänsyn inte tas tillderas speciella förhållanden.
Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt att Prop. 1996/97:35utforma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att med ettförenklat system kommer det inte att bli möjligt att uppfylla alla de kravpå utjämningen som ställts upp och som de berörda pastoraten förväntarsig att systemet skall infria. I valet mellan ett enkelt men okänsligt systemoch ett mera rättvist men samtidigt mer komplicerat system har ut-redningen därför valt det senare.
Vi delar utredningens uppfattning att ett alltför förenklat system intemotsvarar de anspråk man bör ställa på ett modernt utjämningssystem.Därmed riskeras nämligen att systemets legitimitet blir undergrävd. Viföreslår därför ett mera utvecklat system som tar hänsyn till flera olikafaktorer. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellansystemets huvudprinciper och den praktiska tillämpningen av principerna.Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas somrimliga och rättvisa. Med databehandling kan sedan utifrån dessa principerrelativt komplicerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat.
Önskemålen att systemets effekter skall kunna förutses av det enskildapastoratet bör till viss del kunna tillgodoses genom att utjämningskompo-nentema baseras på faktorer som inte bör genomgå så stora förändringarfrån ett år till ett annat. Ingen komponent i vårt förslag är heller sådominerande att enskilda förändringar far alltför stort genomslag. Eftergenomförandeperioden skall därför inte stora oväntade förändringar avnettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt är det dock svårtatt undvika att indelningsändringar och andra större omläggningar gereffekter på utjämningen. Här bör det dock vara möjligt för Kyrkofondensstyrelse att snabbt ta fram beräkningar som visar det nya utfallet ocheventuellt vidta korrigerande åtgärder.
Ett grundläggande krav på det nya utjämningssystemet är att det skalljämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnadersom hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll.
Sådana kostnader som en kommun inte själv i vart fall på kort sikt kanpåverka brukar kallas för strukturella kostnader. Det är kostnader som ärhögre än normalt på grund av att behovet av en viss tjänst inomkommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd avyttre omständigheter.
Ser man till det kyrkliga området finns ett antal olika kostnader som ärav typisk strukturell karaktär. Vi har tidigare nämnt kostnaden för kyrko-underhåll. Spridningen av kyrkobyggnaderna i vårt land är historiskt givenoch inte något som pastoraten kan påverka, kanske inte ens på längre sikt.Liknande förhållanden gäller för begravningsplatserna. Andra strukturellakostnader är kostnader för uppvärmning och transporter. I viss ut-sträckning är befolkningens sammansättning också en strukturell faktor.
Det är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastorateninte själva kan styra över. Vi föreslår utjämning av fyra slag av kostnadersom är strukturellt betingade och som väger tungt för olika typer avpastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av kyrkor, drift ochunderhåll av begravningsplatser, kostnader för verksamhet som berör icke-tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader. j 7
Utjämningen bör avse den högre kostnad som är en följd av den
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
strukturella faktorn. Däremot skall högre kostnader till följd av skillnader Prop. 1996/97:35i service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen börvidare baseras på mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorersom mäter de strukturella skillnaderna.
Vi har i likhet med utredningen funnit att det är svårt att påvisa hur stordel av de ökade kostnaderna för en verksamhet som direkt orsakas av denunderliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta sinutgångspunkt i medelvärden som dels avser den strukturella faktorn, delskostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom far man ocksåvärden för beräkning av utjämningen som det enskilda pastoratet inte självkan påverka.
1996 års kyrkomöte har framhållit som väsentligt att utjämningssystemetsom helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och ärutformat under hänsynstagande även till andra intressen än sådana somdirekt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt kyrkomötet är detframlagda förslaget i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt.Vid granskning av skilda delkomponenter är det av vikt att fasthålla viddetta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn tilldetta anser kyrkomötet att det bör krävas starka skäl för att företa ingreppi någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremålför mer eller mindre väl motiverad kritik.
Andra grundläggande krav på utjämningssystemet bör vara att det heltskall bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom kyrkofonden. Detskall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget forkyrkofonden. Det är också en förutsättning för att systemet skall blilångsiktigt hållbart i en ändrad stat-kyrka-relation. Kyrkomötet haranslutit sig till de överväganden regeringen gjort angående de strukturellakostnaderna och den långsiktiga finansieringen av utjämningen.
I den uppbyggnad av utjämningssystemet som vi föreslår ingår att varjegenerellt bestämd del av systemet balanserar kring ett medelvärde förinkomst- eller kostnadsfaktom. Det innebär att de olika utjämningskompo-nentema i huvudsak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifteroch bidrag kommer att ta ut varandra. Denna del av utjämningssystemetkommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofondensnettoflöde endast i begränsad omfattning.
Konstruktionen med olika självfinansierande komponenter ger ocksåutjämningssystemet en ökad flexibilitet. Faktorernas tyngd kan ökas ellerminskas utan att hela systemet behöver påverkas. En komponent kan ävenhelt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöverändras. Vid sådana förändringar måste dock utfallet i utjämningshän-seende för skilda delar av kyrkan beaktas.
Övriga delar av utjämningssystemet - dvs. de bidrag som pastoraten kanansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader - måstefinansieras på annat sätt. Beräkningar visar att den särskilda kyrkoavgiftenoch avkastningen på kyrkofondens medel ungefärligen motsvararkostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag ochprästpensioner. Stifts- och rikskyrkokostnader behöver därmed täckasgenom den allmänna kyrkoavgiften som dock kan halveras jämfört med 18
i dag. Med vårt förslag kommer kyrkofondens budget att balansera.
Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bygger systemet för utjämningpå den grundläggande tanken om solidaritet mellan de olika delarna avkyrkan. I första hand är det fråga om en solidaritet från de stora ochekonomiskt starka kyrkokommunerna gentemot de små och svagaenheterna. Solidariteten tar sig uttryck i att den förstnämnda gruppen viautjämningssystemet för över resurser till den sistnämnda.
För att utjämningen i det långa loppet inte skall mista sin legitimitet ochsystemet börja uppfattas som orättvist måste solidariteten emellertid varaömsesidig. De pastorat och samfälligheter som år efter år är nettobidrags-givare har ett berättigat krav att de kyrkokommuner som kontinuerligt fårresurser genom systemet driver sin verksamhet på ett så rationellt sätt sommöjligt. I det sammanhanget intar strukturfrågorna en central roll.
Ansvaret för strukturarbetet på det kyrkliga lokalplanet ligger påstiftsnivå. Under årens lopp har visserligen åtskilligt gjorts inom dettaområde men mycket återstår enligt vår mening att göra innan den lokalastrukturen i Svenska kyrkan kan sägas vara optimal.
1996 års kyrkomöte har uttalat att man delar regeringens synsätt attsolidariteten måste vara ömsesidig. Förändringar i den rådande strukturenpå lokalplanet i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är enligtkyrkomötet både önskvärda och nödvändiga. I det sammanhanget finnsskäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är en förut-sättning för att utjämningssystemet skall uppfattas som legitimt och ilängden kunna bestå.
Ett system för ekonomisk utjämning är enligt vad vi kunnat finna alltidförenat med en mer eller mindre konserverande effekt på den struktur somsystemet omfattar. Även om utjämningen har andra mål går dennakonsekvens knappast att undvika helt. Vid utformningen av det nyakyrkliga utjämningssystemet har emellertid i möjligaste mån beaktatseffekterna på den lokala strukturen inom kyrkan. Denna aspekt harexempelvis spelat en stor roll för ställningstagandet att bestämma gradenav utjämning av inkomster för kyrkokommunerna till en avsevärt lägrenivå än på den borgerligt kommunala sidan.
Eftersom förhållandena är så olika inom skilda delar av Svenska kyrkanbör man inte försöka styra strukturarbetet närmare genom generellautjämningskomponenter. Vissa inslag i utredningens förslag syftar däremottill att underlätta arbetet med den lokala kyrkliga strukturen via beslut idet enskilda fallet. Exempel på det är stifts- och strukturbidragens friareanvändning samt delegeringen av de individuella besluten om kyrkobygg-nadsbidrag till stiftsstyrelserna. Denna del av reformen ger stifteneffektiva verktyg i deras strukturarbete om bidragsgivningen kombinerasmed krav på strukturella åtgärder i förekommande fall. Kyrkomötet delaruppfattningen att strukturarbetet kan genomföras utan tvång medfrivilligheten som grund och har avvisat ett förslag om obligatoriskpastoratsreglering.
Redan nuvarande utjämningssystem gör det möjligt att förena ettbidragsbeslut med ett strukturkrav visavi det berörda pastoratet. I praxishar detta dock bara förekommit i några enstaka undantagsfall. Det är vår
bestämda uppfattning att de verkställande organen både på regional och Prop. 1996/97:35central nivå bör utnyttja de ökade möjligheter som det nya utjämnings-systemet erbjuder att främja en mer rationell struktur på lokalplanet inomSvenska kyrkan än vad vi har för närvarande.
Under hela den process som har lett fram till riksdagsbeslutet om ändraderelationer mellan staten och Svenska kyrkan har diskussionen om deekonomiska frågorna utgjort en väsentlig del. Den har i första hand rörtbeskattningsrätten och speglat en oro över Svenska kyrkans möjligheteratt utan en sådan rätt klara sin ekonomi och kunna upprätthålla enverksamhet av nuvarande omfattning. Men det har också uttryckts en orofrån framför allt de mindre pastoraten för att relationsändringen kanmedföra en knappare ekonomi och därmed innebära påfrestningar på deninomkyrkliga solidariteten. Det har funnits en osäkerhet om det utan stödav ett i lag reglerat utjämningssystem kommer att finnas förutsättningarför att bedriva kyrklig verksamhet i ekonomiskt svaga delar av landet iframtiden.
Regeringen har tagit fasta på den oro som företrädare för Svenskakyrkan gett uttryck för. I propositionen (1995/96:80) med förslag tilländrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan framhålls attförutsättningarna för att Svenska kyrkan skall kunna upprätthålla endemokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet är att relationsförändring-en inte innebär någon drastisk förändring av kyrkans ekonomi. Detföreslås därför att staten bör stödja Svenska kyrkan genom att erbjudagratis uppbördshjälp efter relationsändringen.
Det framhålls också i den av riksdagen antagna propositionen att detkrävs ett väl fungerande utjämningssystem för att Svenska kyrkan skallkunna bedriva en rikstäckande verksamhet. Kyrkofonden förutsätts äveni fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkligautjämningssystemet. I propositionen anges uttryckligen att man fäster storvikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem förvilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrka-rela-tioner.
Arbetet med att ta fram ett bättre utjämningssystem kan således ses somen förberedelse inför de ändrade relationerna. Det nya utjämningssystemetutgör en betydelsefull grund för den framtida kyrkliga ekonomin.Härigenom underlättas också arbetet med relationsändringen då en viktigdel av de ekonomiska förutsättningarna för kyrkans olika nivåer läggsfast. Ett välfungerande utjämningssystem bör utgöra en integrerad del avdet regelverk som skall träda i kraft år 2000.
20 Frågan i vilken utsträckning ett system för ekonomisk utjämning mellankommuner är förenligt med regeringsformen aktualiserades i sambandmed att regeringen i 1995 års kompletteringsproposition (prop.1994/95:150) lade fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystemför kommuner och landsting. Förslaget innebar bl.a. att utjämning skulleske mellan samtliga kommuner av skatteinkomster och av vissa struk-turellt betingade kostnadsskillnader. Systemet byggde på tillägg ochavdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra.Under riksdagsbehandlingen remitterades förslaget till Lagrådet som ansågatt förslaget inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andrastycket regeringsformen att kommuner får ta ut skatt för skötseln av sinauppgifter (se bet. 1994/95 :FiUl 9 s. 96 ff). Den bestämmelsen är enligtpunkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen tillämplig äveni fråga om kyrkliga kommuner. Riksdagen fann att det i och för sig varmöjligt att godkänna det föreliggande lagförslaget, men att i första handen annan teknik borde väljas för att uppnå de eftersträvade utjämnings-effekterna. Mot bakgrund härav ansåg riksdagen att regeringen bordeåterkomma med ett nytt förslag till lagstiftning (bet. 1994/95 :FiU 19, rskr.1994/95:416 och 417).
Regeringen återkom i proposition 1995/96:64 till riksdagen med ettomarbetat förslag. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till dettidigare förslaget var lagteknisk. Utjämningen föreslogs nu ske genom tvåseparata lagar. Enligt den ena lagen skulle kommuner och landsting varsskattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnit-tet för riket fa ett utjämningsbidrag från staten. Den andra lagen innebaratt kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturellaförhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgifttill staten. Avsikten var att de sammanlagda avgifterna i princip skulle blilika stora som utjämningsbidragen.
Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att det förhållandet att en kommuneller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks avordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om deavgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftartill att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstingsekonomi, menade Lagrådet att ett avgiftssystem inte innebär att det skernågon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners ochlandstings verksamhet. Till detta kom att ett system med avgiftsuttaganknöt till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. I detsammanhanget nämnde Lagrådet också bestämmelserna i 42 kap.kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Ävenom bestämmelserna om utjämning tillkommit utan föregående lagråds-granskning fann Lagrådet att lagstiftningen kunde sägas ge uttryck för enkonstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlags-regleringen. Lagrådets resonemang utmynnade i att man inte motsatte sigatt lagförslaget lades till grund för lagstiftning.
Mot bakgrund av den diskussion som uppkommit har en parlamentarisk
kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den Prop. 1996/97:35kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande tillgrundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111).
Utjämning av kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat är inte någonny företeelse. De första bestämmelserna om utjämning är från år 1862 ochdet nu gällande systemet infördes år 1983. Det kyrkliga utjämnings-systemet har dock inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan dennya regeringsformen infördes år 1975. För de borgerliga kommunernas delhar det i ett antal rättsfall prövats vad som kan anses vara en kommunsangelägenheter. Av dessa rättsfall kan man dra slutsatsen att lokalise-ringsprincipen, dvs. att en kommun inte skall handha andra angelägen-heter än sådana som har anknytning till kommunens område eller dessmedlemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter. Detär inte självklart att exakt samma begränsningar måste gälla de kyrkligakommunerna. Av betydelse i sammanhanget är - som närmare utvecklasi avsnitt 4.2 - att Svenska kyrkan skall ha en riksomfattande verksamhet.Detta har kommit till uttryck i 2 kap. 2 § kyrkolagen. Mot bakgrundhärav bör de kyrkliga kommunerna kunna anses även ha till uppgift attmedverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. En annanomständighet att beakta är att avgiften som pastoraten betalar tillkyrkofonden utgör en allmän finansiering av fonden. Kyrkofonden har attfullgöra sina uppgifter med - förutom avgifterna från pastoraten -avkastningen på fondens kapital och i sista hand kapitalet. Det går inte attsäga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhetkommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalningav ett annat pastorats kostnader. Till detta kommer, som Lagrådet anfört,att lagstiftningen om utjämning far anses ge uttryck för en konstitutionellpraxis som har utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Resone-manget leder till slutsatsen att utjämningen på det kyrkokommunal aområdet är förenlig med regeringsformen.
Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras i dag i 42 kap.kyrkolagen. Där finns utöver regler om de olika utjämningskomponentemaäven föreskrifter om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel faranvändas. Det finns inte några avgörande principiella skillnader mellandet tidigare och det nya utjämningssystemet som motiverar en annansystematik, liknande den som gäller för kommuner och landsting. Tilldetta kommer att den nuvarande ordningen innebär att den kyrkligalagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Mot bakgrund härav finnsdet inte skäl att dela upp bestämmelserna på flera lagar.
22 Regeringens förslag: Inkomstutjämning blir en grundläggandekomponent i utjämningssystemet. Pastorat med högre skattekraft änmedelskattekraften far betala en avgift till kyrkofonden och pastoratmed lägre skattekraft far ett bidrag från kyrkofonden. Avgifter ochbidrag beräknas genom att överskott respektive underskott av skatte-underlag jämfört med medeltalet multipliceras med en fastställdmedelutdebitering. Genom att skatteunderlagen över och undermedelnivån är lika stora blir utjämningen självfinansierande.
En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidragoch avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av skattesatsenskall sådana skillnader i skyldigheter mellan olika kyrkokommunerbeaktas som t.ex. gäller för begravningsverksamheten i Stockholm.
Utjämningen begränsas till att utjämna 50 procent av skillnadenmellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget.
Utjämningen genom den särskilda kyrkoavgiften av inkomsterfrån prästlönefonder och prästlönefastigheter behålls oförändrad.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i alltväsentligt med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Det är ett mindre antal av remissinstanserna somyttrat sig över principerna för inkomstutjämningen. Av dessa är en stormajoritet positiva till förslaget om en inkomstutjämning som sådan.Statistiska centralbyrån (SCB) påpekar att en förutsättning för attinkomstutjämningen skall kunna fungera även efter en relationsändring äratt det finns en koppling mellan den borgerliga indelningen och den för-samlingsindelning som Svenska kyrkan kommer att bestämma om.
1996 års kyrkomöte godtar förslagets utformning vad gäller in-komstutjämningen.
Skälen för regeringens förslag: Skillnaden i skattekraft mellan dekyrkliga kommunerna är mycket stor. En inkomstutjämning måste därföringå som en grundläggande del av ett kyrkligt utjämningssystem. Viföreslår en inkomstutjämning som bygger på det enskilda pastoratetsskattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägreskattekraft far ett tillskott av skatteunderlag till en viss nivå. Vi kommerlängre fram att diskutera hur hög denna nivå bör vara.
I nuvarande system finansieras inkomstutjämningen genom en allmänkyrkoavgift på 16 öre per skattekrona som betalas av alla pastorat ochsom även täcker kostnader för andra delar av utjämningssystemet. Dennalösning medför att även pastorat som erhåller allmänt utjämningsbidragfar vara med och betala detta bidrag, vilket innebär en rundgång avpengar. Det kan även minska förståelsen för utjämningssystemet att maninte kan se hur mycket man betalar för de olika delarna av utjämningen.Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt eftersom det intefinns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna förinkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna kan därför behöva
justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller under- Prop. 1996/97:35finansierat.
Dessa problem undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsaksjälvfinansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan manåstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatteunderlagför dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlagfor dem som har skattekraft över medelskattekraften. Systemet blir själv-justerande och följer utvecklingen av skattekraften.
För att beräkna det enskilda pastoratets bidrag eller avgift i kronormåste tillskottet respektive avdraget av skatteunderlag multipliceras meden skattesats. I nuvarande utjämningssystem multipliceras tillskottet medpastoratets egen skattesats. Denna lösning är förenad med en väsentlignackdel. Vid ett givet tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek ikronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering gerhögre utjämningsbidrag medan en lägre utdebitering ger mindre ut-jämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfredsställande att bidrags-mottagare själva kan påverka hur stor del av de gemensamma utjämnings-medlen de tar i anspråk. Att utjämningsbidraget påverkas på detta sätt vidförändringar i utdebiteringen bidrar på lång sikt till en högre utdebite-ringsnivå.
I ett nytt system för inkomstutjämning bör i stället en gemensamskattesats gälla för beräkningarna. Med tanke på att skatteunderlagetutjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångs-punkten vara att den genomsnittliga skattesatsen skall användas.
Vid bestämmande av den gemensamma skattesatsen bör hänsyn tas tillatt kyrkokommunerna är organiserade på olika sätt. Vissa är totala ekono-miska samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet.I andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och deingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste isådana fall de olika församlingarnas utdebitering vägas samman medpastoratets till en vägd pastoratsutdebitering.
Omfattningen av den kyrkokommunala verksamheten skiljer sig i vissafall från det vanliga. Inom några kommuner har pastoraten ett mycketbegränsat ansvar för begravningsverksamheten. Denna sköts i stället helteller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad förverksamheten tas ut via kommunalskatten och församlingsskatten liggerdärför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad bör beaktas närmedelskattesatsen skall fastställas.
Med vårt förslag beräknas inkomstutjämningens avgifter och bidragenligt följande. För varje pastorat jämförs det egna skatteunderlaget meddet underlag man skulle haft om skattekraften för alla kyrkotillhöriga ipastoratet motsvarat medelskattekraften. Under- respektive överskott avskatteunderlag multipliceras med den fastställda medelutdebiteringen ochprocentsatsen 50 varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Be-loppen betalas till eller från kyrkofonden som är den centrala utjämnings-funktionen i systemet.
Inkomstutjämningen skall omfatta pastorat, pastoratssamfälligheter ochflerpastoratssamfälligheter. 2^
Vad Statistiska centralbyrån anfört om behovet av en koppling mellan
den borgerliga och den kyrkliga indelningen är en fråga som är av stor Prop. 1996/97:35teknisk betydelse för utjämningssystemets möjligheter att fungera efterändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Vi förutsätter attfrågan far en tillfredsställande lösning i det utredningsarbete som pågårinför relationsändringen. För utjämningssystemets funktion undernuvarande relationer fordras emellertid inte några åtgärder i dettahänseende.
Den särskilda kyrkoavgiften har relativt nyligen fatt en ändradutformning (prop. 1993/94:73, bet. 1993/94:KU14, rskr. 1993/94:47).Utredningen har ansett att det bör krävas särskilda skäl att redan nuöverväga ändringar av den särskilda kyrkoavgiften och föreslår att denskall behållas oförändrad. Vi delar utredningens bedömning och föreslårdärför inte några förändringar beträffande denna avgift.
Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall baseras på dekyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomster. Vidberäkning av utjämningen skall ett pastorats skatteunderlagförändras med samma faktor som påverkar pastoratets skattemedels-fordran genom beslutade ekonomiska regleringar mellan staten ochde kyrkliga kommunerna för bidragsåret.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: Endast ett fatal pastorat har yttrat sig över dennafråga och dessa har tillstyrkt förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I gällande utjämningssystem görs enåtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställaskattekraften för beräkningar enligt inkomstgarantin och när det gäller attfastställa underlaget för den allmänna kyrkoavgiften. I det förra falletbeaktas skatteunderlaget för alla folkbokförda invånare. I det senare fallettar man hänsyn till att de som inte tillhör Svenska kyrkan endast betalarförsamlingsskatt på 25 procent av inkomsterna.
Andelen av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan varierar kraftigtmellan olika pastorat. I vissa pastorat i lands- och glesbygd överstigerandelen som tillhör Svenska kyrkan 97 procent. I förorter till storstädernakan andelen kyrkotillhöriga ligga under 75 procent, i enstaka fall under50 procent av antalet invånare. Med så stora skillnader mellan andelentillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratetväsentligt annorlunda beroende på vilken grupps skatteunderlag som farutgöra grunden för utjämningen.
Vid bedömningen av vilket skatteunderlag som bör utgöra grund förutjämningen är det rimligt att se till systemets uppgift att utjämna de eko-nomiska skillnaderna mellan pastoraten. Alla beräkningar inom ut-jämningssystemet bör därför baseras på skatteunderlaget för de kyrkotill-höriga som är det som pastoraten far huvuddelen av sina skatteinkomster
från. Från och med år 2000 blir det också detta skatteunderlag som blir Prop. 1996/97:35basen för ekonomin för samtliga pastorat inom Svenska kyrkan.
Under senare år har riksdagen beslutat att reglera kommunernas skatte-medelsfordran för att neutralisera ändringar som påverkar det kommunalaskatteunderlaget. För de kyrkliga kommunernas del har regleringen ävenomfattat den skatteadministrationsersättning som riksdagen beslutat attSvenska kyrkans pastorat skall erlägga. För år 1996 innebär regleringenatt skattemedelsfordran vid ingången av året reducerats med 7,6 procent.Det medför att de faktiska skatteinkomsterna för pastoraten inte motsvaratutdebiteringen på skatteunderlaget. Det har förts fram önskemål om attutjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana förändringar och endasträkna med de inkomster som verkligen kommer pastoraten till del.
Regleringarna mellan staten och kyrkokommunerna utgörs av poster avdelvis olika karaktär. Neutraliseringarna innebär att kyrkokommunen intefår tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskildariksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip ses som enkostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst.
Oavsett skälen till regleringarna har vi förståelse för önskemålet attutjämningen skall utgå från pastoratets ekonomiska förmåga såsom denavspeglar sig i skatteinkomsterna. Till det kommer att skatteadmini-strationsersättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratetinte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet omatt samma skatteunderlag som ligger till grund för skatteinkomsterna skallligga till grund för utjämningen. Skatteunderlagen som utgör grund förberäkningarna i utjämningssystemet bör därför förändras procentuellt isamma mån som den statligt ekonomiska regleringen påverkar skatteme-delsfordran under bidragsåret.
Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall utjämna 50 procentav skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatte-underlaget.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har särskiltkommenterat den föreslagna nivån på inkomstutjämningen. Av dessa ärdet hälften som accepterar nivån 50 procent, en tredjedel som anser attnivån är för låg och övriga anser att nivån är för hög. Svenska kyrkanscentralstyrelse, Kyrkofondens styrelse, Svenska kyrkans församlings- ochpastoratsförbund samt stiftsstyrelserna i Uppsala, Lund och Karlstad hörtill dem som tillstyrkt förslaget. Stiftsstyrelserna i Skara, Växjö, Göteborgoch Luleå anser däremot att utjämningsnivån borde ha varit högre. Blandde kyrkokommuner som yttrat sig spontant har fyra, samtliga från Stock-holms stift, anfört att utjämningsnivån borde vara lägre.
1996 års kyrkomöte konstaterar att det inte är möjligt att på helt
objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjäm- Prop. 1996/97:35ningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bliberoende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokalabalansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätasstörsta betydelse. Enligt kyrkomötets mening återspeglar regeringensförslag en rimlig avvägning. Man ansluter sig därför till förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I propositionen angående ett nyttutjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64)föreslog regeringen att de länsvisa skattesatserna skulle bestämmas så atten kompensationsgrad på 95 procent uppnåddes. Det framhölls i sambanddärmed att en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster somkostnadsskillnader är av avgörande betydelse för möjligheterna attåstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner ochlandsting.
De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna ärinte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Detgrundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen attutjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och kostnader. Sombeskrivits ovan i avsnittet om principiella synpunkter på utjämningen harmålet för den kyrkliga utjämningen dock begränsats till att den skallresultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrko-kommunerna att bedriva sin verksamhet.
Kyrkokommunerna är inte i lika hög grad som de borgerliga kommuner-na tvångssammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid detlokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomsterna från den ut-trädande. Med en lägre utjämning ökar incitamenten för pastoraten attförsöka behålla eller öka antalet tillhöriga.
En annan faktor att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olikakyrkokommunerna är avsevärt mycket större än mellan de borgerligakommunerna. De kommunreformer som genomförts har skapat ettbegränsat antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, be-folkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som däreftertrots allt kvarstår kan därmed i högre grad förklaras av grundläggandestrukturella skillnader och det framstår då som mera motiverat att tillgripaen långtgående utjämning av dessa skillnader.
Motsvarande strukturreformer har inte genomförts för kyrkokommuner-na. Detta medför att medan det finns 288 borgerliga kommuner, varav niovid ingången av år 1996 hade mindre än 5 000 invånare, finns det 1 098pastorat varav 465 hade mindre än 4 000 invånare. Detta förhållande göratt det finns utrymme för en diskussion om incitament i fråga omstorleken på den ekonomiska samfallighet som ingår i utjämningssystemet.Åtskilliga pastorat bör ha möjlighet att bilda större ekonomiska samfallig-heter och därigenom ta vara på de rationaliseringsvinster som bör kunnanås. En samfallighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning pålokal nivå och medför att samfallighetens krav på utjämningssystemet oftablir mindre än de ingående pastoratens var för sig.
Utjämningssystemet bygger på solidaritet mellan ekonomiskt starka ochsvaga pastorat vilket visar sig i att ekonomiska medel ställs till förfogande 27
där de egna resurserna inte räcker till. Redan tidigare har emellertid
påpekats att de betalande pastoraten även kan ställa kravet att bidragsmot- Prop. 1996/97:35tagarna visar motsvarande solidaritet genom att organisera sin verksamhetpå det mest ekonomiska sättet.
Ett kyrkligt utjämningssystem bör således inte motarbeta strukturföränd-ringar som är nödvändiga eller önskvärda. Med nuvarande strukturer kandet antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkarsådana förändringar.
Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är karaktären på de kyrkligauppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs en överväldigande delav verksamheten av viktiga samhällsuppgifter inom skola, vård ochomsorg som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kom-munmedborgama har rätt att kräva av dem. Svenska kyrkan har somsjälvständigt trossamfund betydligt större möjligheter att själv forma sinverksamhet. I den egentliga kyrkliga verksamheten har de enskilda för-samlingarna möjlighet att i stor utsträckning på egen hand avgöra hurverksamheten skall bedrivas och vad den far kosta. Utrymmet för ideelltarbete är också ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kommuner.Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det inte av sammastora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga inkomster föralla pastorat.
Tekniskt sett leder en hög kompensationsgrad i kombination med fastutdebitering till över- och underkompenseringar för vissa pastorat. För attundvika orimliga resultat måste därför spärregler införas. En hög kom-pensationsgrad leder till att spärreglerna måste tillämpas oftare. Enkel-heten och förutsebarheten i systemet minskar därmed.
Det som redovisats ovan leder sammantaget till att kompensationsgradeni inkomstutjämningen bör bestämmas till en avsevärt lägre nivå än densom gäller för de borgerliga kommunerna. Vi delar utredningens upp-fattning att en inkomstutjämning som kompenserar 50 procent avskillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är dennivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjäm-ningseffekten går förlorad. I likhet med kyrkomötet anser vi inte attremissutfallet ger stöd för en lägre grad av utjämning.
I flera av remissvaren från pastorat som far ett sämre utfall i detföreslagna utjämningssystemet än i det nuvarande framförs en oro över attdet sämre utfallet måste leda till en skattehöjning, vilket i sin tur medförrisk för ökade utträden ur Svenska kyrkan. Särskilt för pastorat med enmycket låg eller en mycket hög skattekraft innebär den nya metoden förinkomstutjämning påtagliga effekter. Det är dock främst pastorat inomStockholms stift som har en utdebitering under medelutdebiteringen somanser att de inte kan höja sin skatt på grund av risk för utträden.
Vad gäller de pastorat med en hög utdebitering som får ett sämre utfallgenom det föreslagna systemet kommer flera åtgärder att vidtas somdämpar dessa effekter. Dels kommer en övergångsperiod att införas somgör att systemet gradvis far genomslag och pastoratet hinner anpassa sina
kostnader. Dels kommer stiften att få ökade möjligheter att använda Prop. 1996/97:35tillgängliga resurser på ett sätt som främjar en god struktur med syfte attbegränsa de högsta utdebiteringarna.
Beträffande de pastorat i Stockholmsregionen som har en skattesatsunder medelutdebiteringen bedömer vi att risken for dramatiskt ökadeutträden vid en eventuell skattehöjning är överdriven. Det finns inga klartbevisade och styrkta belägg for ett nära samband mellan utdebiteringsnivåoch tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten hög i många kyrkokommunermed långt högre utdebitering än vad som är vanligt i Stockholms stift.Även efter de höjningar av skattesatserna som kan bli aktuella kommerutdebiteringen för de ifrågavarande pastoraten att bli mycket lägre ängenomsnittet för landet.
Regeringens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget förstiftssamfällighetema avskaffas och ersätts inte av någon generellinkomstutjämning. Stiftssamfållighetemas behov av stöd reglerasgenom stiftsbidrag och det extra utjämningsbidraget.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens.
Remissinstanserna: Några remissinstanser har behandlat frågan om enobligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfällighetema. Svenska kyrkanscentralstyrelse och Stiftsstyrelsen i Karlstad har inte någon invändningmot att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiftssamfållig-hetema, men anser att det borde ersättas av en obligatorisk inkomstutjäm-ning för stiftssamfällighetema av samma slag som föreslås för pastoraten,men upp till 100 procent. Även Östersunds församling anser att stiftssam-fållighetema bör omfattas av inkomstutjämningen. Stiftsstyrelserna iUppsala och Linköping samt Botkyrka kyrkliga samfällighet godtarutredningens förslag och Stiftsstyrelsen i Skara tillstyrker det.
Skälen för regeringens förslag: Stiftssamfällighetema utgör en speciellgrupp av kyrkliga samfälligheter. De är mycket stora till sin omfattning,både till invånarantal och yta. Inom sina områden rymmer stiften bådestorstad och landsbygd, både områden med hög och med låg skattekraft.Genom stiftens storlek utjämnas olikheten i skattekraft i hög grad inomstiften. Dessa ligger därmed som grupp betraktat nära varandra i skatte-kraft, med två tydliga undantag: Visby stift med en skattekraft på 79procent och Stockholms stift med en skattekraft på 125 procent avmedelskattekraften.
Mot denna bakgrund borde stiftssamfällighetema ha förutsättningar atti huvudsak själva svara för sin ekonomi och behovet av utjämning bordevara begränsat. Det finns därför mycket som talar för det förslag omskatteväxling som Kyrkoberedningen förde fram i delbetänkandet Vissakyrkofrågor (SOU 1993:46). Som ett komplement till skatteväxlingenskulle då utjämningssystemet kunna överbrygga de kvarstående skillnader
mellan stiften som inte anses godtagbara. En sådan utjämning borde dock Prop. 1996/97:35i likhet med utjämningen på pastoratsnivå bestå både av en inkomstutjäm-ning och en kostnadsutjämning. I utredningsarbetet har inte någrastrukturkostnadsfaktorer som har relevans for stiftssamfällighetemaprövats.
Av skäl som närmare behandlas längre fram i propositionen anser viemellertid inte att en skatteväxling för närvarande är möjlig att genom-föra. Vårt förslag är därför att stiftsbidragen tills vidare skall finnas kvar.Under sådana omständigheter finns det inte behov av en särskildinkomstutjämning. Stiftssamfållighetemas medelsbehov prövas bäst omdet bedöms samlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen.
Regeringens förslag: Utjämningssystemet skall jämna ut kost-nadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, så kalladestrukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Med struk-turkostnader avses kostnader som kyrkokommunerna på kort siktinte själva kan påverka.
Ett pastorat far ett bidrag eller far betala en avgift om destrukturella faktorerna i pastoratet avviker från medeltalet ilandet. Pastorat med bättre värden än medelvärdet far betala enavgift medan pastorat med sämre värden far ett bidrag.
Utjämning skall ske av följande strukturkostnader:
- driftskostnader för kyrkor,
- driftskostnader för begravningsplatser,
- kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga,
- kostnader på grund av geografiska faktorer.
Pastorat och samfälligheter skall omfattas av utjämningen avde strukturkostnadsfaktorer som avser angelägenheter som pasto-ratet eller samfålligheten skall sköta.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: En i det närmaste enig remissopinion är positiv tilltekniken att inkomstutjämningen kompletteras med en särskild struktur-kostnadsutjämning. I den mån kritik framförs rör det i allmänhet utform-ningen av de enskilda strukturkostnadskomponentema. Några instanser villatt hänsyn skall tas till ytterligare faktorer. Synpunkter lämnas också påunderlagsmaterialets riktighet och dess framtida underhåll.
Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det är en positiv ambition attutjämna strukturellt opåverkbara förhållanden. Förslaget tillstyrks ur dennasynvinkel. Centralstyrelsen anser dock att de fyra delkomponenternabehöver bearbetas ytterligare innan förslaget kan genomföras. Stiftsstyrel-sen i Härnösand och Svenska kyrkans personalförbund anser att be-
folkningens sammansättning i åldershänseende också medför struktur- Prop. 1996/97:35kostnader som bör utjämnas.
1996 års kyrkomöte delar uppfattningen att en schabloniserad objektivberäkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastoratsbeslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Kyrkomötet godtarregeringens förslag i denna del.
Skälen for regeringens förslag: En av fördelarna med den föreslagnamodellen för utjämning är att den kan göras flexibel. De olika komponen-ternas tyngd kan förändras om det kommer fram skäl för detta. Genom attkomponenterna i princip blir självfinansierande kan en komponent ävenlyftas ut ur systemet och en annan kan läggas till utan att hela ut-jämningssystemet behöver förändras.
Valet av strukturella faktorer kan alltid bli föremål för diskussion. Vianser att de faktorer som utredningen föreslagit i första hand bör kommaifråga för utjämning. Den ytterligare faktor som några remissinstanserpekat på - åldersfördelningen inom pastoratet - skulle i och för sig ocksåkunna tänkas ingå som en strukturkostnadskomponent. Denna faktor ärdock inte lika tydligt som de övriga förknippad med särskilda kostnader,utan dessa beror mer på hur församlingen väljer att bedriva sin verksam-het inom olika ålderskategorier. Riktlinjen för övriga strukturkost-nadskomponenter är snarare att minska onormalt höga kostnader som detenskilda pastoratet inte kan påverka och som tar medel i anspråk frånandra ändamål. För närvarande är vi därför inte beredda att utvidgastrukturkostnadsutjämningen med ytterligare en faktor avseende åldersför-delningen inom pastoratet.
Regeringens förslag: Pastorat som har färre kyrkotillhöriga perkyrka än medeltalet i landet far ett bidrag som finansieras med enavgift från de pastorat som har fler kyrkotillhöriga per kyrka änmedeltalet.
Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn tillkyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjande.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: En klar majoritet av dem som yttrat sig över dennakomponent är positiva till principen för utjämningen och den praktiskautformningen av den. Många yttranden innehåller förslag till tillägg ochförändringar av de faktorer som påverkar utfallet av komponenten. Av detfatal instanser som är negativa till förslaget menar en del att allamedborgare bör vara med och betala kostnaderna för kyrkounderhållet.Några anser att pastoraten bör stimuleras till att lägga ned övertaligakyrkor. Ett pastorat anser att medel bör gå till verksamheten, ej tillbyggnader.
En ofta återkommande synpunkt är att även stiftelsekyrkor av olika slag
och samarbetskyrkoma (EFS-kyrkoma) skall ingå i beräkningsunderlaget. Prop. 1996/97:35Bland andra Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, Svenskakyrkans centralstyrelse och Svenska kyrkans församlings- och pastorats-förbund har framfört detta önskemål. Denna fråga har samband medfrågan om en definition av kyrkobegreppet. Pastoratsförbundet och Lundskyrkliga samfällighet har invändningar mot den definition utredningenanvänt i sitt arbete och efterlyser ett klarare kyrkobegrepp.
Stiftsstyrelsen i Visby, Visby domkyrkoförsamling och SamfållighetenGotlands kyrkor har påpekat att samfålligheten, som har ansvaret förunderhållet av Gotlandskyrkorna, måste omfattas av utjämningen.
Ett antal remissinstanser har yttrat sig över valet av justeringsfaktoreri komponenten. Några anser att nyttjandet inte är en lämplig justerings-faktor medan andra menar att pastorat med få kyrkor får högre nyttjande-grad med åtföljande slitage och kostnader. Antalet besökare bör därför fåbetydelse.
1996 års kyrkomöte har viss förståelse för den kritik som riktas motatt stiftelse- och samarbetskyrkor inte omfattas av det kyrkobegrepp somligger till grund för utjämningen. Med hänsyn till att utjämningen uppbärsav principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kanpåverka och underhållsansvaret för stiftelse- och samarbetskyrkor i deflesta fall är frivilliga åtaganden, accepterar kyrkomötet dock att dessainte kan inkluderas i beräkningen. Kyrkomötet utgår från att kyrkofonds-styrelsen anlägger ett flexibelt och generöst synsätt i fråga om bidrag tillpastorat som drabbas hårt av en sådan restriktiv tillämpning.
Skälen för regeringens förslag: Vi delar utredningens bedömning attkostnaderna för kyrkounderhåll är en strukturell kostnad som är lämpligatt utjämna genom en generell utjämningskomponent. Vi föreslår därfören kostnadsutjämning enligt följande principer.
Kyrkokomponenten bör i likhet med övriga komponenter utgå från ettmedelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten medbättre värden än medelvärdet får vidkännas en avgift som används till attkompensera pastoraten med sämre värden. Den variabel som är bästlämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antaletkyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur denoffentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Med kyrka avsesi detta sammanhang en kyrkobyggnad.
Bidragen till pastorat med underskott av tillhöriga per kyrka jämförtmed medelvärdet beräknas som underskottet tillhöriga multiplicerat meddet belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift ochunderhåll av kyrkor. Detta belopp erhålls ur Statistiska centralbyråns(SCB) fmansstatistik på riksnivå. För ett pastorat som har ett överskott avtillhöriga per kyrka och därför skall betala en avgift enligt dennakomponent används motsvarande metod fast med omvända tecken.
Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka utanhänsynstagande till den enskilda kyrkans särskilda förhållanden. Medtanke på de stora skillnader som råder mellan kyrkorna måste beloppenjusteras med hänsyn till några faktorer som är utslagsgivande förkostnaderna. Vi föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till 32
kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Justeringen kan be-
räknas som ett tillskott eller avdrag i procent på grundbeloppet. Principen Prop. 1996/97:35bakom de justeringar som föreslås är att i ett bidragsfall skall störrebidrag beviljas en stor kyrka, byggd av trä som används ofta. I ett av gifts-fall skall justeringarna ge omvänd effekt.
Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändrasallteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Vi föreslår därför att deinte låses fast i en lag. Det bör i stället överlämnas till den praktiskatillämpningen att fastställa nämnda faktorer.
Beräkningar enligt denna teknik visar att det totala beloppet på riksnivåför bidrag inte motsvaras av de totala avgifterna. För att kompensera dettafar bidrag och avgifter bestämmas till olika procentnivå av de beräknadebeloppen. Procentnivåema bör fastställas av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer.
Definition av begreppet kyrka
Flera remissinstanser efterlyser en klar definition av begreppet kyrka ochönskar att en sådan skall införas i lagstiftningen om utjämningen.Samtidigt har man påvisat olika brister i den avgränsning av kyrko-begreppet som utredningen arbetat med.
Redan i gällande utjämningssystem åligger det Kyrkofondens styrelseatt tolka vad som avses med begreppet kyrka när man fördelar kyrkobygg-nadsbidrag. I kyrkolagen finns inte någon egentlig definition av kyrkobe-greppet. Detta förekommer dock på flera håll. Det närmaste man kommeren definition är bestämmelsen i 40 kap. 3 § kyrkolagen. I praxis harKyrkofondens styrelse när det gäller kyrkobyggnadsbidrag bestämt vadsom skall avses med kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkola-gen. Att ha ett särskilt kyrkobegrepp för utjämningsändamål bör intekomma ifråga. Följden skulle bli flera olika definitioner på olika hållinom kyrkolagens ram.
Den kritik som framförts mot den definition av begreppet kyrka somutredningen har arbetat med visar också att även en klar definition gerupphov till tillämpningssvårigheter. Preciserade kriterier riskerar attoavsiktligt utesluta en viss typ av kyrkor. Det måste till slut också blifråga om en tolkning i det enskilda fallet. Vi delar utredningens upp-fattning att det bör överlämnas åt de verkställande organen att avgränsade kyrkor som bör omfattas av utjämningen med ledning av bestämmel-serna i kyrkolagen.
Särskilt om Samfålligheten Gotlands kyrkor
Samfålligheten Gotlands kyrkor är en partiell flerpastoratssamfållighetvars kompetens omfattar vård och underhåll av församlingskyrkorna inomVisby stift. Med detta förstås vård och underhåll av byggnadskroppenmed dess olika delar och fast anbringade inventarier. Samfålligheten ut-debiterar för närvarande 15 öre per skattekrona för sin verksamhet. Inuvarande utjämningssystem får samfålligheten ett allmänt utjämnings-bidrag beräknat på summan av de tillskott som tillfaller de i samfållig-
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
heten ingående församlingarna multiplicerad med samfållighetens egen ut-debitering. Bidraget uppgick för år 1996 till nära 2 miljoner kronor.
I utredningens tabellbilaga har inte någon strukturutjämning för kyrko-underhåll beräknats för samfålligheten. Med anledning av detta harremissinstanser med anknytning till Visby stift och samfålligheten begärtatt samfållighetens speciella funktion skall beaktas.
De partiella flerpastoratssamfållighetema skall enligt vårt förslag endastomfattas av kostnadsutjämning som avser verksamhet som ligger inomsamfållighetemas kompetens. Den nu aktuella kostnadskomponenten avseratt kompensera pastorat med lågt antal kyrkotillhöriga per kyrka för delöpande kostnaderna för den dagliga driften och underhållet av kyrkorna.Vi bedömer att det i första hand ankommer på de enskilda pastoraten iVisby stift att svara för kostnaderna för dessa uppgifter. SamfållighetenGotlands kyrkor har kompetens avseende mer kostnadskrävande renove-ringar och restaureringar av kyrkobyggnaden. Ekonomiskt stöd tillsistnämnda typ av arbeten skall enligt förslaget till utjämningssystemlämnas genom kyrkobyggnadsbidrag. Det blir Kyrkofondens styrelse somvid beslut om utjämningssystemets avgifter och bidrag får bestämma omreglerna om utjämning av en viss strukturkostnad skall tillämpas på enpartiell flerpastoratssamfållighet eller på de i samfålligheten ingåendepastoraten.
Stifielsekyrkor och samarbetskyrkor
I många remissvar uttrycks ett önskemål om att komponenten förutjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor skall beräknasäven på stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor där pastoratet åtagit sig ettbetydande underhållsansvar. Det är främst kyrkor inom Göteborgs stiftsom tillhör Göteborgs småkyrkostiftelse och EFS-kyrkor i de nordligastiften som skulle beröras av detta.
Det finns från principiella synpunkter en väsentlig invändning mot attman genom en uttrycklig bestämmelse i lag skulle inkludera även kyrkorsom pastoraten åtagit sig ansvar för i den obligatoriska utjämningen. Ut-jämningen av strukturkostnader bärs upp av principen att den skall grundasig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Det antal kyrkor ellerlokaler som ett pastorat genom avtal åtar sig underhållsansvar för är i höggrad en faktor som pastoratet själv kan styra över. Det blir också enbesvärlig avvägningsfråga att bedöma hur långsiktigt och stort under-hållsansvaret skall vara för att hänsyn skall tas till det. Eftersom antaletkyrkor som ett pastorat har underhållsansvar för har stor betydelse förstorleken på ett bidrag eller en avgift i utjämningen bör oklarheter pådenna punkt undvikas. Mot denna bakgrund finner vi att en anknytningtill den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten är den enda möjliga. Viär därför inte beredda att föreslå en utvidgning av kyrkobegreppet ikyrkolagen i detta hänseende.
Att en underhållsskyldighet grundad på avtal inte motiverar att manbeaktar förhållandet vid den generella utjämningen betyder inte att avtaletsaknar betydelse. Det är en faktor som far vägas in vid fördelning av
bidrag efter särskild ansökan såsom strukturbidrag och extra utjämnings- Prop. 1996/97:35bidrag. Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att Kyrkofondensstyrelse har möjlighet att vid sin bidragsgivning anlägga både ett flexibelt
och generöst synsätt gentemot de berörda pastoraten.
Regeringens förslag: Pastorat som har farre invånare per be-gravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finansierasmed en avgift från de pastorat som har fler invånare per begrav-ningsplats än medeltalet.
Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats medhänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och om detfinns ett krematorium på den.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: Omkring en tredjedel av remissinstanserna harbehandlat frågan om utjämning av kostnader för begravningsplatser. Avdessa är över 80 procent positiva till förslaget i stort, men flera har syn-punkter på delar av förslaget.
Tre remissinstanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser attantalet begravningsplatser inte är en strukturell faktor som bör vara basför en utjämning. Det som är avgörande för kostnaderna och bör utgöragrunden för utjämningen är i stället gravsättningsfrekvensen. ÄvenStiftsstyrelsen i Strängnäs är tveksam till en utjämning. Man ifrågasätterom inte kostnaderna för begravningsplatserna är starkt relaterade till för-samlingarnas behov av gravplatser. Täby församling anser att kompo-nenten för begravningsplatsunderhåll bör tas bort med tanke på att detpågår en särskild utredning om begravningsväsendets finansiering.
Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- ochpastoratsförbund och Sveriges kyrkokamerala förening efterlyser enklarare definition av begreppet begravningsplats. Flera remissinstanseranser att frågan om pastoraten i Stockholms och Tranås kommuner skallomfattas av utjämningen bör utredas ytterligare.
Några remissinstanser föreslår att bidrag och avgifter skall justeras medhänsyn till antalet gravplatser på en begravningsplats eller om den är avsärskilt kulturhistoriskt intresse.
Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund tillstyrker förslaget i stort.Förbundet är tveksamt till att förekomst av krematorium skall påverkautjämningen. Man föreslår med hänsyn till utvecklingen på området attendast krematorier med godkänd rökgasrening skall beaktas. Vidareframhåller man att begravningskapellen som finns i anslutning tillkrematoriema bör stödjas så att de icke-tillhöriga far fortsatt tillgång tilldessa oftast neutrala begravningsceremonirum.
Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer framhåller att det inte är 35
storleken eller läget invid en kyrka som avgör om en begravningsplats är
billig eller dyr i drift. Förvaltningens organisation är av större betydelse. Prop. 1996/97:351996 års kyrkomöte har behandlat ett motionsyrkande om att utjäm-
ningen av begravningskostnader skall lyftas ur utjämningssystemet iavvaktan på resultatet av den statliga utredningen om begravnings-verksamheten. Kyrkomötet avslog yrkandet med hänvisning till att ut-jämningssystemet måste ses som en helhet och en hel utjämnings-komponent därför inte bör lyftas ur systemet, även om detta sker endastför en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar görasframöver.
Skälen för regeringens förslag: Det finns ett starkt stöd i remissopi-nionen för förslaget att ta hänsyn till kostnaderna för drift och underhållav begravningsplatser. Vi instämmer i utredningens bedömning attstorleken och karaktären på kostnaderna är sådana att det är lämpligt attde ingår i ett nytt utjämningssystem. Att det för närvarande pågår enstatlig utredning om den framtida begravningsverksamheten förändrarenligt vår uppfattning inte det förhållandet. Denna utredning skall enligtsina direktiv behandla bl.a. frågor som gäller kostnaderna för begravnings-verksamheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan och frågor rörandebegravningsclearingen. De kostnader som utjämningskomponenten för be-gravningsplatser avser att utjämna är emellertid de löpande kostnadernaför skötsel och underhåll. Det gäller även sådana begravningsplatser därnya begravningar inte sker. Huvuddelen av dessa kostnader torde även iframtiden komma att vila på det enskilda pastoratet. Det finns därmedklara motiv för en utjämning av kostnaderna. Skulle emellertid be-gravningsutredningen komma fram till en lösning som innehåller en höggrad av utjämning mellan pastoraten kan begravningskomponentenminskas i motsvarande mån eller helt lyftas ut ur systemet.
Vi föreslår därför en utjämning av kostnaderna som är uppbyggd påsamma sätt som utjämningen av kostnaderna för kyrkounderhållet. Medtanke på att komponenten avser att utjämna en mindre del av kostnadernaför begravningsplatserna och i huvudsak de kostnader som avser denlöpande skötseln, oavsett antalet begravningar, är antalet invånare perbegravningsplats en godtagbar grund för utjämningen. Beräkningen avutjämningen för varje enskilt pastorat bör därför grundas på antaletinvånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittligaantalet invånare per begravningsplats i landet. De pastorat som har ettöverskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittetbetalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott avinvånare far ett bidrag per begravningsplats. Bidraget/avgiften utgörskillnaden mellan pastoratets antal invånare per begravningsplats ochgenomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden perinvånare i landet för underhåll av begravningsplatser.
Det på detta sätt erhållna grundbeloppet per begravningsplats skallsedan justeras med avseende på de särskilda förhållanden som gäller förden enskilda begravningsplatsen. Slutligen multipliceras beloppen med enprocentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringenbestämmer.
Några remissinstanser har efterlyst en klarare definition av vilka enheter 36
som skall ingå i utjämningen. Vad som utgör en begravningsplats är i och
för sig tillräckligt definierat genom gällande kyrkolag och begravningslag. Prop. 1996/97:3 5Problem kan uppkomma om två begravningsplatser ligger invid varandramen sköts som en förvaltningsenhet. Det rimliga är då enligt våruppfattning att betrakta dem som en enhet i utjämningssammanhang.Frågor av detta slag far avgöras av de verkställande organen.
Särskilt om justeringsfaktorerna
Utredningen har föreslagit att grundbeloppen bör justeras med hänsyn tillbegravningsplatsens storlek, om den ligger invid en kyrka samt förekomst-en av krematorium. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur dessafaktorer påverkar utjämningen eller föreslagit att ytterligare förhållandenskall påverka utjämningen. I första hand anser man att kulturhistoriskamiljöer och gravkapell som innebär ökade kostnader bör beaktas. Enuppfattning som förs fram är också att justeringsfaktorerna skall verkastyrande i rationaliserande riktning. Så t.ex. menar Sveriges kyrkogårds-och krematorieförbund att justeringarna bör leda till rationaliseringar avkrematorieverksamheten.
De medel som enligt utredningens förslag fördelas i bidrag genom denföreslagna utjämningskomponenten motsvarar i 1995 års värden endastcirka fyra procent av de totala kostnaderna för drift och underhåll avbegravningsplatser. Möjligheterna att påverka och styra verksamheten irationaliserande riktning är därmed begränsade. Vi anser emellertid att deti rationaliseringssyfte bör vara möjligt för de verkställande organen att vidjusteringarna helt eller delvis bortse från krematorier som inte längrebehövs.
Det är riktigt som framhållits att begravningsplatsernas kulturhistoriskamiljöer med begravningskapell och krematoriekapell kan innebäramerkostnader. Att ta särskild hänsyn till detta skulle därför kunna liggainom utjämningssystemets uppgifter. Det finns emellertid flera svårigheterförknippade med detta. Någon enhetlig klassificering av de olika be-gravningsplatsernas kulturhistoriska värde finns inte genomförd. Det finnsinte heller något underlag för att bedöma hur stora merkostnader detkulturhistoriska inslaget betyder. När det gäller gravkapellen kan dessavara relativt olika till storlek och nyttjande. En indelning av dem liknandeden som föreslås för kyrkor fordras för att kunna beakta detta. Detinnebär en avsevärt mer komplicerad hantering. Vi anser att det förnärvarande inte är motiverat att göra komponenten så fingraderad.
Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer anser att förvaltningsformen ärden enskilt största faktorn av betydelse för kostnaderna. Även för dennafaktor finns svårigheter att objektivt mäta sambandet mellan förvaltnings-formen och kostnaderna. Faktorn lider även av nackdelen att pastoratensjälva kan påverka den. En sådan faktor skulle därför fa en starkt styrandeeffekt. Det behövs en grundligare analys av kostnadssambanden innan enjusteringsfaktor av detta slag kan göras obligatorisk för alla pastorat.
Det har kommit fram synpunkter på de föreslagna justeringsfaktorernamen inte något som innebär ett allmänt avstyrkande av någon av dem. Vianser att de fyller funktionen som enkla justeringsfaktorer i ett system
som måste arbeta med schabloner. Allteftersom man vinner praktisk Prop. 1996/97:35erfarenhet av faktorerna kan de vidareutvecklas i önskad riktning.
Utjämning av kostnader för begravningsplatser för pastorat inomStockholms och Tranås kommuner
I några fall sköts begravningsverksamheten huvudsakligen av denborgerliga kommunen. Detta gäller Stockholms och Tranås kommuner.Utredningen föreslår att pastoraten i dessa kommuner inte skall omfattasav utjämningen av kostnader för begravningsplatserna. Bland remissvarenframhålls att vissa pastorat i dessa kommuner ändå har kostnader för be-gravningsverksamhet som är jämförbara med andra pastorats. Man menaratt alla pastorat därför borde omfattas av utjämningen och särskild hänsyntas till de kostnader som betalas av den borgerliga kommunen.
Huvuddelen av pastoraten inom Stockholms kommun redovisar ingaeller mycket låga kostnader för kyrkogårdsförvaltning. Kostnaderna förkyrkogårdarna kring innerstadens kyrkor vore sannolikt i stort settdesamma om kyrkan endast var omgiven av en kyrkotomt. De över-vägande kostnaderna för begravningsverksamheten bärs av den borgerligakommunen och pastoratens utdebitering är avpassad efter detta. Eftersombegravningsväsendet handhas av den borgerliga kommunen blir antaletinvånare per begravningsplats för pastoratet inte ett rättvisande nyckeltal.
Att låta dessa pastorat delta i utjämningen skulle innebära att de intedeltog i utjämningen på samma villkor som övriga pastorat i Svenskakyrkan. Flertalet Stockholmspastorat skulle fa betala en avgift. Omutdebiteringen för pastoratet skulle ökas för att finansiera utjämningen iden delen medför detta en belastning för de kyrkotillhöriga, som redanbetalar för begravningsväsendet via kommunalskatten. Det skulle medföraett komplicerat regelverk att försöka väga in den borgerliga kommunenskostnader för begravningsväsendet i utjämningen mellan pastoraten.
Huvudprincipen måste därför vara att ett pastorat endast skall delta iutjämningen avseende sådana kostnader som ligger inom kompetensen fördet pastoratet att sköta. I gränsfall far överlämnas åt tillämpningen avutjämningssystemet att avgöra om ett pastorat skall ingå i utjämningen aven viss strukturkostnad eller ej.
Regeringens förslag: En komponent införs som jämnar ut kost-nader på grund av en låg andel kyrkotillhöriga. Pastorat med färretillhöriga än medeltalet i landet far ett bidrag som betalas genom enavgift från de pastorat som har fler tillhöriga än medeltalet. Bidragoch avgift beräknas som under- respektive överskottet av tillhörigamultiplicerat med genomsnittskostnaden per tillhörig för egentligkyrklig verksamhet.
En spärregel införs som begränsar bidragen vid mycket låg andelkyrkotillhöriga.
38 Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med Prop.regeringens förslag.
Remissinstanserna: Endast en mindre del av remissorganen har yttratsig särskilt över denna utjämningskomponent. Av dem som yttrat sig ärdet övervägande antalet positiva till förslaget.
De remissinstanser som är negativa eller uttrycker tveksamhet tillförslaget tar fasta på ett par olika förhållanden. Ett par stiftsstyrelser ochpastorat har i olika grad uppfattningen att det ger fel signaler att gynnapastorat med låg andel tillhöriga och att lägga avgifter på dem med högandel tillhöriga. En församling tillstyrker förslaget men anser attutjämningen skall finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften så atthög kyrkotillhörighet inte uppfattas som en belastning. Svenska kyrkanscentralstyrelse, Stiftsstyrelsen i Karlstad samt Täby och Lidingö för-samlingar pekar på att en betydande del av strukturbidragen går tillinvandrarverksamhet och ifrågasätter om inte detta är ett bättre sätt attstödja pastorat med låg andel tillhöriga.
Några remissvar innehåller synpunkter på underlaget för beräkningarinom komponenten. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Lund anser attbegravningskostnader inte skall ingå i beräkningsunderlaget. Anledningentill detta är att även de icke-tillhöriga genom dissenterskatten bidrar tillbegravningskostnaderna. Ett par samfälligheter anser att endast icke-tillhöriga från utomnordiska länder bör beaktas i utjämningen eller attstörre hänsyn skall tas till denna kategori icke-tillhöriga.
1996 års kyrkomöte framhåller att ökade kostnader för evangelisationoch diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel tillhöriga, mendet är ingen självklar regel. Att församlingarnas strävan att öka sitt antalkyrkotillhöriga skulle motverkas av den aktuella komponenten anserkyrkomötet vara mer ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Man tar förgivet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor sommöjligt skall bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap.Kyrkomötet har därför ingen erinran mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Den undersökning som utredningenlåtit genomföra visar att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medförbehov av en mängd olika arbetsinsatser som sammantaget medför attavsevärda resurser tas i anspråk. När dessa ökade kostnader skall bäras aven mindre andel kyrkotillhöriga uppkommer en snedfördelning avkostnader som det är rimligt att beakta i en obligatorisk utjämning.Arbetet bland de icke-tillhöriga kan också betraktas som en angelägenhetför hela Svenska kyrkan. Andelen tillhöriga i olika pastorat är emellertidmycket ojämn. Vi bedömer inte heller att den i någon högre grad ärmöjlig för pastoraten att påverka, i varje fall inte på kort sikt. Den ärdärför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning.
Vi delar inte vissa remissinstansers uppfattning att förslaget i denna delpå ett felaktigt sätt skulle gynna pastorat med mindre andel tillhöriga ochatt det skulle kunna uppfattas som en belastning att ha en hög andeltillhöriga. Vi förutsätter att Svenska kyrkans pastorat skall ha förståelseför principerna bakom utjämningen och att arbetet för att uppnå en högandel tillhöriga i ett pastorat inte skall påverkas av de oftast små föränd-ringar av den totala utjämningen som kan uppstå genom denna kompo-
1996/97:35
nent. Prop. 1996/97:35
Vissa remissorgan har pekat på möjligheterna att genom strukturbidragstödja verksamhet bland icke-tillhöriga. Den ekonomiska ramen förstrukturbidrag är dock inte av den storleken att bidragen kan ersätta denutjämning som utredningen föreslår. Strukturbidrag har inte heiler denlångsiktighet som utmärker ett regelbundet bidrag som fördelas genomgenerella normer utan är ofta mer projektinriktade. Därför anser vi attstrukturbidrag inte far ses som ett alternativ utan ett komplement till denföreslagna utjämningskomponenten.
Vi föreslår alltså en utjämning av kostnader som grundar sig på andelenicke-tillhöriga i ett pastorat. Principen för utjämningen är densamma somföreslås för övrig kostnadsutjämning. Utgångspunkten för utjämningen ärmedeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägreän medeltalet far ett bidrag som betalas genom en avgift från pastorat meden andel tillhöriga som är högre än medeltalet. Bidraget respektiveavgiften beräknas som under- respektive överskottet av tillhöriga jämförtmed medeltalet, multiplicerat med genomsnittskostnaden per kyrkotillhörigför egentlig kyrklig verksamhet och den procentsats för komponenten somfastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Utredningen har föreslagit att den genomsnittligt redovisade kostnadenper tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet skall användas vid be-räkningen. Detta begrepp, som förekommer både i bokslut och statistik,innefattar i huvudsak administration, fastighetsförvaltning och försam-lingsverksamhet. Ett par remissinstanser har invänt att i begreppet ingårkostnaderna för begravningsverksamhet, som de icke-tillhöriga bidrar tillgenom dissenterskatten. Pastoraten skulle därmed fa dubbel kompensationför denna kostnad.
Helt utslagsgivande för utjämningen mellan pastoraten inom en vissstrukturkostnadskomponent är den basfaktor som valts för utjämningen,i detta fall andelen tillhöriga i pastoratet. Utjämningsbeloppet i kronorbestäms därefter till viss del av den kostnadsfaktor som väljs, men i likahög grad av den procentsats som bestäms för komponenten. Den slutligastorleken av en utjämningskomponent är resultatet av avvägningar mellande olika strukturkostnadskomponentema i syfte att uppnå bästa möjligahelhetsresultat.
Detta innebär att kostnadsfaktorema i systemet far karaktären avschabloner. En förändring av en kostnadsfaktor kan helt kompenseras aven motverkande ändring av procentsatsen som bestämmer nivån. Kravetatt kostnadsfaktom till varje del måste ha direkt samband med denstrukturella faktorn behöver därför inte vara absolut. Även om remissin-stansernas påpekande har fog för sig anser vi att den förenkling detinnebär att använda begreppet egentlig kyrklig verksamhet har storafördelar. Den kan därför godtas i detta sammanhang.
Behov av en spärregel
Andelen tillhöriga varierar starkt mellan olika pastorat. Det medför attockså utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt. Enligt
beräkningar som utredningen har gjort skulle bidrag enligt denna kompo-nent för vissa pastorat kunna motsvara över 40 öre per skattekrona.Samtidigt kan konstateras att det inte går att exakt bestämma de kostnadersom är en följd av hög andel icke-tillhöriga. Man kan därmed inte helleravgöra om kostnaderna ökar i direkt proportion till andelen icke-tillhöriga.Mot denna bakgrund är det motiverat att iaktta försiktighet vid för-delningen av bidrag. Det bör därför göras begränsningar inom den gruppsom får bidrag så att dessa stannar på en rimlig nivå. För sådana begräns-ningar fordras en särskild spärregel.
Vi föreslår att regeln utformas på det sättet att den vid minskande andeltillhöriga gradvis reducerar ökningen av bidraget. Regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer får besluta om den närmare utform-ningen av regeln.
Regeringens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänförsig till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg.Utjämningen finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften ochkyrkofondens intäkter i övrigt.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsakmed regeringens förslag.
Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som haryttrat sig över denna utjämningskomponent tillstyrker den. Endast treinstanser är negativa till förslaget.
Statskontoret anser inte att det visats att glesbygd behöver medföraökade kostnader för kyrklig verksamhet. Det är rimligare att tro att högrekostnader beror på högre standard eller högre kostnader för annat än denegentliga verksamheten. En utjämning kommer därför att förhindra attarbetet bedrivs effektivare. Skall faktorn ingå i utjämningssystemet börden inte få slå igenom så starkt som föreslagits.
Stiftsstyrelsen i Skara anser att systemet skulle vinna på att glesbygds-stödet reducerades och Oscars församling anser att Rikskyrkan själv bordefå utforma ett system där erforderliga medel ställs till förfogande till demsom behöver sådana bidrag.
Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- ochpastoratsförbund, Stiftsstyrelsen i Luleå samt Bygdeå-Robertsfors kyrkligasamfällighet är positiva till glesbygdsutjämning men framhåller attindelningen av pastoraten i olika grupper ibland ger otillfredsställandeeffekter. Pastorat som i övrigt är lika varandra men där det ena harklassats som landsbygd och det andra som glesbygd får väsentligt olikautfall. Stiftsstyrelsen i Härnösand föreslår en uppdelning av glesbygds-pastoraten i normal och extrem glesbygd.
Statistiska centralbyrån (SCB) framhåller i sitt remissvar att det inomSCB pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturer. De erfarenheterman där vinner kan bli möjliga att utnyttja för att ytterligare utveckla
glesbygdsklassificeringen. SCB upplyser vidare att verket i sin anslags- Prop. 1996/97:35framställning för år 1997 föreslagit att församlingsvisa uppgifter omlandareal inte längre skall äjourhållas. Uppgifterna utgör ett av underlagenför glesbygdsklassificeringen.
Flera remissinstanser, bl.a. Stiftsstyrelsen i Visby, länsstyrelsen iGotlands län och Pastoratsförbundet pekar särskilt på den speciellasituation som råder för pastoraten i Visby stift. Man menar att dessa är attjämställa med glesbygdspastorat och därför bör tilldelas bidrag enligtsamma beräkningsgrund som glesbygdspastoraten.
1996 års kyrkomöte anser att en indelning av pastoraten i ännu enkategori, extrem glesbygd, skulle ytterligare komplicera utjämnings-systemet. SCB:s arbete med analys av glesbygdsstrukturer kan dockkomma till nytta för utjämningen i framtiden. Mot denna bakgrund harkyrkomötet inte någon invändning mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Att vissa verksamhetskostnader såsomtransportkostnader och uppvärmningskostnader ökar i glesbygd och vidkallt klimat torde vara odiskutabelt. För de borgerliga kommunerna harockså en betydande utjämning beslutats för klimat- och glesbygds-relaterade kostnader. Utredningen har inte kunnat kartlägga hur storbetydelse sådana kostnader har för den kyrkliga verksamheten. Den före-slagna utjämningen har dock begränsats till tre områden där objektivtmätbara faktorer kan utgöra grund för utjämningen. Dessa faktorer -glesbygdsgrad. energiindex och index för kallortstillägg - visar skillnadersom bör ha betydelse för kostnaderna för den kyrkliga verksamheten. Medhänsyn till detta och den entydiga inomkyrkliga opinionen på alla nivåertill förmån för en glesbygdsutjämning anser vi att en utjämning avgeografiskt betingade kostnader bör ingå i utjämningen mellan kyrkokom-munerna.
Den av utredningen föreslagna utformningen av denna utjämnings-komponent och den tyngd den fått i den totala utjämningen synes ihuvudsak vara väl avvägd. Några remissinstanser har dock pekat på att iglesbefolkade regioner har klassificeringen av pastorat i landsbygdrespektive glesbygd ibland fatt oönskade konsekvenser. Pastorat som iövrigt har förhållandevis likartade strukturella förhållanden har fåttväsentligt olika utfall av utjämningen beroende på om de klassats somglesbygd eller landsbygd. Kriterierna för glesbygdsklassificeringen tar inteheller tillräcklig hänsyn till om pastoratet har en stor tätort med om-givande glesbygd eller om det är fråga om ett stort område med jämntutspridd men gles bebyggelse.
Vi delar remissinstansernas uppfattning att glesbygdsklassificeringenskulle kunna vara mera fingraderad så att tröskeleffektema mellanlandsbygds- och glesbygdspastorat inte blir så stora. Det arbete sombedrivs inom SCB skulle här kunna utgöra grunden för en översyn avklassificeringen som resulterar i en glesbygdsindelning som uppfattas sommera rättvis. Enligt vad vi erfarit finns dock för närvarande inte någotförslag till ändrad klassificering som kan påverka föreliggande förslag tillutjämningssystem. Som kyrkomötet har anfört bör det dock finnas möjlig-heter att i framtiden använda detta arbete för att förfina utjämningen för 42
gles bebyggelse.
SCB har meddelat att redovisningen av arealuppgifter på försam- Prop. 1996/97:35lingsnivå, vilken utgör grunden for glesbygdsklassificeringen, kan kommaatt upphöra fr.o.m. år 1997. Det blir därmed en fråga for Kyrkofondensstyrelse att avgöra om den aktuella redovisningen skall upphandlas frånSCB som en del av administrationen av utjämningssystemet.
En åtgärd som kan sänka de påtalade tröskeleffektema mellan lands-bygds- och glesbygdspastorat är att minska den tyngd glesbygdsfaktomfatt inom utjämningskomponenten jämfört med energifaktom och kallorts-faktom. Enligt utredningens förslag väger glesbygdsfaktom tyngre än debåda andra. Vi föreslår i stället att alla delar skall väga lika inom dennakomponent. Med en sådan beräkning minskar de negativa konsekvensernaav nuvarande glesbygdsklassificering väsentligt.
Vi föreslår således att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskill-nader hänförliga till gles bebyggelse och strängt klimat. De faktorer sombör ingå i komponenten är en allmän glesbygdsfaktor, en energi- och upp-värmningsfaktor samt en faktor som bygger på det högre löneläge somhärrör från tidigare kallortstillägg. Med hänsyn till att de olika delkompo-nenterna tangerar varandra är det motiverat att behandla dem inom ensammanhållen utjämningskomponent där de far ingå med ungefärligenlika stora andelar.
Utjämningen av kostnader på grund av gles bebyggelse skall omfattapastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per km2 och en tätorts-grad under 75 procent. Ett bidrag beräknas som produkten av antalettillhöriga i pastoratet, skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrkligverksamhet per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastoratoch motsvarande kostnader för samtliga pastorat i landet, samt den pro-centsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer.
Utjämningen av uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex somåterger skillnader i uppvärmningskostnader. För pastorat som ligger i enkommun där index överstiger 1,0 utgör bidraget produkten av antaletkyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, ensjättedel av genomsnittskostnaden för fastighetsförvaltning, den del avindextalet för pastoratet som överstiger 1,0 och den procentsats somregeringen fastställer.
Utjämning av kostnader till följd av att kallortstillägg tidigare tillämpatspå en ort baseras på ett kallortsindex framtaget för de borgerliga kommu-nerna. För ett pastorat som ligger i en kommun där indextalet överstiger1,0 beräknas ett bidrag som utgör produkten av antalet tillhöriga ipastoratet, den genomsnittliga lönekostnaden per tillhörig för den kyrkligaverksamheten, den del av index som överstiger 1,0 samt den procentsatssom fastställs av regeringen.
Eftersom denna utjämningskomponent består av tre olika delkomponen-ter och två av dem inte är relaterade till medelvärden bör komponentenfinansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkteri övrigt.
43 Särskilt om pastoraten på Öland och Gotland
Det samlade utfallet för pastoraten på Öland och Gotland innebär att ettstort antal av dessa pastorat får försämringar som uppgår till 20 öre ellermer per skattekrona jämfört med nuvarande läge. I remissvaren frånberörda pastorat och stiftsstyrelser har framhållits att detta inte äracceptabelt och att särskilda lösningar måste sökas. Som ett förslag harframförts att pastoraten på Gotland med hänsyn till det geografiska lägetskall jämställas med glesbygdspastorat.
Vi instämmer i remissorganens bedömning att resultatet av utjämningenför pastoraten på Öland och Gotland enligt utredningens förslag inte ärhelt tillfredsställande. Visserligen far flertalet av de aktuella pastoratenäven efter försämringarna höga nettobelopp från utjämningssystemet. Somremissorganen framhållit är förhållandena på Öland och Gotland dockmycket speciella med en låg skattekraft bland den fasta befolkningen ochett stort tryck från fritidsbefolkningen under sommarhalvåret. Denglesbygdsliknande situation som kan sägas råda för pastoraten på öamaförstärker svårigheterna. Även om det finns mer att göra för att stärkasamarbetet och de ekonomiska strukturerna på Öland och Gotland är detinte rimligt att pastoraten inom dessa områden på kort tid förlorar en stordel av sitt ekonomiska underlag.
Vi är därför beredda att gå remissorganen till mötes och föreslår attsamtliga pastorat på Öland och Gotland i utjämningshänseende behandlassom glesbygd. Det innebär att för pastoraten beräknas bidrag i glesbygds-delen inom komponenten för utjämning av kostnader för gles bebyggelseoch kallt klimat.
För Gotlandspastoraten har föreslagits att bidragen skulle beräknassamlat för alla pastoraten och fördelas av stiftsstyrelsen. En sådan lösningskulle enligt vår uppfattning innebära ett alltför stort avsteg från degenerella regler som gäller för utjämningssystemet. Vi är därför inteberedda att föreslå det. I den mån ett glesbygdsbidrag tillfaller ett pastoratsom inte har lika stort behov av det som andra pastorat bör stiftsstyrelsenha möjlighet att beakta detta t.ex. vid fördelning av strukturbidragen.
Regeringens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som enkomponent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas föralla arbeten på en kyrka. Beslutanderätten över bidragen flyttas tillstiftsstyrelserna. Kyrkofondens styrelse fastställer årligen ramanslagför stiften.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege-ringens förslag.
Remissinstanserna: Närmare hälften av remissinstanserna har yttrat sigöver förslaget rörande kyrkobyggnadsbidraget och så gott som samtliga
tillstyrker utredningens förslag. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser dock att Prop. 1996/97:35besluten om kyrkobyggnadsbidrag även i fortsättningen bör ligga kvar hosKyrkofondens styrelse. Stiftsstyrelsen i Strängnäs föreslår att bidraget påsikt bör upphöra och att all ersättning för kyrkounderhåll skall bakas ini den nya kostnadsutjämningen avseende drift och underhåll av kyrkor.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer understryker starktkyrkobyggnadsbidragets avgörande betydelse för vården av det kyrkligakulturarvet. Man har ingen principiell invändning mot förslaget attbidraget utvidgas till alla slags åtgärder på kyrkor, men betonar attförändringen ej far leda till en sänkt ambition för de kulturhistorisktvärdefulla kyrkorna. Ämbetet föreslår att bidrag i vissa fall skall kunnages till kyrkor ägda av stiftelser samt även för underhåll av kyrkligainventarier.
Kyrkofondens styrelse pekar på att pastoratens aktuella ekonomiskasituation under senare år fått ökad betydelse för fördelningen av bidragoch förutsätter att denna modell för behovsprövning kan överföras tillstiftsstyrelserna. Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att nivån pådet samlade bidraget bör sänkas till tidigare nivå, cirka 50 miljoner kronorper år. Det bör också klargöras hur bidragsramen skall fördelas mellanstiften.
Flertalet stiftsstyrelser har tillstyrkt att beslutanderätten flyttas tillstiftsnivå, men några uttalar oro för att hanteringen av bidragen skall blitungrodd och fordra särskild kompetens. Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslårett samrådsforum mellan stift, länsstyrelse och länsmuseum som enenklare och effektivare metod. Stiftsstyrelsen i Västerås betonar att denutvidgade användningen av bidragen inte får leda till att det kultur-historiska skyddet får stå tillbaka och Stiftsstyrelsen i Växjö anser att detbör övervägas om bidrag skall kunna beviljas för vård av lösa inventarier.
Lunds kyrkliga samfällighet anser att bidraget bör kunna nyttjas för attge ekonomiska incitament till en önskvärd strukturomvandling. Manföreslår att bidrag skall kunna ges för åtgärder i kyrkotäta områden sominnebär att man lägger kyrkor i malpåse och tar dem ur bruk. Göteborgskyrkliga samfällighet och Oscars församling anser att bidrag bör kunnabeviljas alla pastorat för särskilt omfattande investeringar, inte bara småpastorat med dålig ekonomi.
Skälen för regeringens förslag: Remissutfallet på Kyrkoutjämnings-utredningens betänkande visar att det finns en stor enighet om attkyrkobyggnadsbidraget är effektivt för utjämning av kostnader för kyrko-restaurering och att bidragstypen bör behållas i ett nytt utjämningssystem.Det finns även ett brett stöd för den föreslagna utvidgade användningenav bidraget och den ändrade handläggningsordningen. Vi föreslår därförett friare och decentraliserat kyrkobyggnadsbidrag i enlighet med ut-redningens förslag.
Även beträffande detta bidrag har frågan väckts vilka byggnader somskall kunna omfattas av bidraget. Önskemål har framförts om att stiftelse-kyrkor, begravningskapell och hyrda kyrkolokaler skall bli bidragsbe-rättigade. Vi finner det naturligt att i allt väsentligt samma kriterier somskall gälla för de byggnader som skall omfattas av utjämningen inom 45
kostnadskomponenten för kyrkounderhåll även skall tillämpas för
kyrkobyggnadsbidraget. Vi hänvisar därför till vad som i tidigare avsnitt Prop. 1996/97:35av propositionen sägs om definition av begreppet kyrka.
Ett antal remissinstanser har framhållit vikten av att den vidgadeanvändningen av bidraget inte får leda till att det kulturhistoriska skyddeteftersätts. Vi anser inte att vårt förslag behöver innebära någon sådan risk.Kulturminneslagens regler till skydd för de kyrkliga kulturminnena gällerfortfarande för kyrkobyggnaderna. Det innebär en skyldighet att vårda ochunderhålla dem. De kulturvårdande myndigheternas krav på pastoraten idetta avseende påverkas inte av reglerna för kyrkobyggnadsbidraget. Iflertalet kyrkor far ingrepp inte göras utan tillstånd från länsstyrelsen.Stiftsstyrelserna och länsstyrelserna bör i stor utsträckning kunna sam-arbeta i den process som leder fram till beslut om fördelning av bidrag.Vi förutsätter att stiftsstyrelserna därvid inte beslutar om bidrag föråtgärder som står i konflikt med kulturminneslagens bestämmelser.
Flera stiftsstyrelser befarar att hanteringen av ansökningarna omkyrkobyggnadsbidrag skall bli tungrodd och resurskrävande. Det bliremellertid i stor uträckning beroende av stiftsstyrelserna själva vilkenarbetsinsats man väljer att lägga ned på ärendena. Med det antalansökningar som gjorts de senaste åren kommer det att vara ett begränsatantal ansökningar som skall behandlas av varje stiftsstyrelse.
För att Kyrkofondens styrelse skall kunna fastställa bidragsramama ärdet nödvändigt att styrelsen far del av ansökningarna från stiften. Dettabehöver dock inte innebära krav på stiftsstyrelserna att göra någonomfattande bearbetning av ansökningarna. Parallellt med att Kyrkofondensstyrelse överväger ramarna kan stiftsstyrelsen gå vidare med att beredaansökningarna för beslut. Man bör därvid i stor omfattning kunna dranytta av den utredning rörande projektets kulturhistoriska, tekniska ochekonomiska förhållanden som tas fram i det tillståndsärende som iflertalet fall löper samtidigt med bidragsansökan. Den modell för samrådmellan de berörda organen som Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslagit kanvara ett praktiskt sätt att organisera samarbetet. Med den vilja tillsamförstånd och samarbete mellan Svenska kyrkan och de kulturvårdandemyndigheterna som dokumenterats i 1993 års kyrkobyggnadsutredningsbetänkande Fädernas kyrkor - och framtidens (Svenska kyrkans ut-redningar 1996:1) bör det också finnas möjligheter att utarbeta modellerför samarbete som passar i olika delar av landet. Genom ett sådantarbetssätt kan stiftsstyrelsens insatser begränsas till att ta fram underlagför en bedömning av den aktuella kyrkans betydelse för församlingslivetsbehov, pastoratets ekonomiska förmåga och strukturförhållandena. Det börkunna överlämnas till de myndigheter som berörs av bidragshanteringenatt gemensamt finna former för arbetet som tillgodoser kravet på allsidigberedning utan att arbetet blir tungrott.
Några remissinstanser har efterlyst klarare regler dels för Kyrkofondensstyrelses fördelning av ramar mellan stiften, dels stiftsstyrelsernasfördelning av bidrag mellan pastoraten. Vi anser emellertid inte att det ärmotiverat att detaljreglera prövningen på annat sätt än vad som gäller förnärvarande, dvs. att bidrag far beviljas pastorat som har behov av bidrag.Bidragets plats inom utjämningssystemets ram innebär att kravet att det 46
skall föreligga behov av bidrag måste vara grundläggande. Tolkningen av
detta kriterium i det enskilda fallet måste dock överlämnas till de organ Prop. 1996/97:35som beslutar om bidrag.
Det har även förts fram förslag om att kyrkobyggnadsbidrag skall kunnabeviljas för arbeten på de kyrkliga inventarierna. Ansvaret för inventarierligger i dag på församlingarna medan kyrkobyggnaderna är pastoratensansvar. Det är för närvarande endast pastoraten som kan beviljas kyrko-byggnadsbidrag. En utvidgning av bidragen till att omfatta inventarierberör därför fördelningen av kompetens mellan församling och pastorat.Kyrkobyggnadsutredningen har föreslagit att kompetensfördelningenändras så att pastoraten far ansvar för anskaffande och underhåll av lösegendom och kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag för underhållet av dekyrkliga inventarierna.
Vi har förståelse för önskemålet att vidga tillämpningen av kyrkobyg-gnadsbidraget till att även omfatta de kyrkliga inventarierna. På sikt servi inte något skäl att göra skillnad mellan vården av kyrkobyggnaden ochdess fasta inventarier å ena sidan och de lösa kyrkliga inventarierna åandra sidan. En ändring av den kyrkokommunala kompetensen äremellertid en ingripande åtgärd och bör inte utan föregående remissbe-handling prövas i detta sammanhang. Vi lägger därför inte nu fram någotförslag i denna del.
Regeringens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som ut-jämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom i dag kunnalämnas både efter ansökan och utan särskild framställning. Oför-ändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare avdenna bidragsform och Kyrkofondens styrelse kvarstår sombeslutsfattande instans.
Regeringens bedömning: Med hänsyn till att man på olika sättfår ett förbättrat system för utjämning jämfört med nuläget förutsättsatt omfattningen av de extra utjämningsbidragen på sikt kommer attminska.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege-ringens förslag.
Remissinstanserna: Av den cirka en tredjedel av remissinstanserna somyttrat sig över det extra utjämningsbidraget tillstyrker en majoritetförslaget att bidraget skall finnas kvar oförändrat. De som har avvikandemening berör främst frågan om extra utjämningsbidrag till stiftssamfällig-hetema och frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag tillpastoraten.
Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelserna i Skara, Lund,Göteborg och Karlstad anser att Kyrkofondens styrelse endast bör fördelagenerella extra utjämningsbidrag till pastoraten. Individuella bidrag bör
beslutas av stiftsstyrelserna. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Karlstad Prop. 1996/97:35bedömer att med den ordningen kan ramen för extra utjämningsbidraghalveras från nivån 80 miljoner kronor. Stiftsstyrelserna i Göteborg ochStockholm anser att extra utjämningsbidrag inte behövs till stiftssam-fällighetema. Dessa bör fa sina tillskott från kyrkofonden genomstiftsbidrag.
Samtliga pastorat som har yttrat sig över bidraget har tillstyrkt att detfinns kvar. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund ochSveriges kyrkokamerala förening betonar vikten av att pastorat somdrabbas särskilt av övergången till det nya systemet kan hjälpas genomextra utjämningsbidrag under en övergångsperiod.
Skälen för regeringens förslag: Det extra utjämningsbidraget har fyllten viktig funktion under de år som nuvarande utjämningssystem varit ifunktion. Det har erbjudit ett praktiskt verktyg för att dels kompenserapastoraten för snabba förändringar i omvärlden, dels kompletterautjämningssystemet när detta varit otillräckligt i det enskilda fallet.Genom bidraget har statliga medel tidigare kunnat slussas till denkyrkokommunala sektorn som kompensation främst för förändringar sompåverkat skatteunderlaget. Genom bidraget har också Kyrkofondensstyrelse kunnat lämna generella bidrag för förändringar som berört allapastorats ekonomi. Senast skedde det som kompensation för ändringarnai avräkningen på församlingsskatten för sådana som inte tillhör Svenskakyrkan, det så kallade dubbla avdraget. Det extra utjämningsbidraget bördärför finnas kvar som systemets säkerhetsventil. Bidragen bör ävenfortsättningsvis utgå som individuellt bestämda bidrag vid särskilda behov,men utrymme bör också finnas för Kyrkofondens styrelse som hittills att- om så skulle bli erforderligt - besluta om bidrag enligt generelltverkande regler.
Ett par remissinstanser har ifrågasatt behovet av extra utjämningsbidragtill stiftssamfällighetema med hänsyn till den behovsprövning som skallgöras för stiften vid fördelningen av stiftsbidrag. Det är riktigt att detmesta av stiftens medelsbehov bör kunna fångas upp i den process somleder fram till fördelning av stiftsbidragen. Dessa bidrag beviljas dock förett år i taget vilket innebär att det kan gå lång tid från det ansökan omstiftsbidrag upprättats till dess att verksamhetsåret avslutats. Det extra ut-jämningsbidraget är till sin karaktär särskilt anpassat för akuta händelsersom inte fångas upp i en normal budgetprocess. Det kan därför fort-farande finnas anledning att ha kvar en säkerhetsventil även på dennanivå. Erfarenheten visar att det är sällan som det uppstått behov av attstödja stiftssamfällighetema genom bidrag av detta slag. Vi bedömerdärför inte att det finns någon risk att det skall leda till negativakonsekvenser att behålla möjligheten till sådana bidrag för stiften.
Vad gäller den av remissinstanserna väckta frågan om vem som börbesluta om individuella bidrag till pastoraten gör vi följande bedömning.Med den friare användning av stiftsbidraget som vi föreslår kommergränserna för användningen av strukturbidrag respektive extra utjämnings-bidrag inte längre att vara så skarpa. Stiftsstyrelserna har därmed redan ettinstrument med vilket man kan tillgodose speciella behov även av akut 48
karaktär hos pastoraten inom stiften. Det är inte troligt att en möjlighet för
stiften att också besluta om extra utjämningsbidrag skulle innebära någon Prop. 1996/97:35avsevärd förbättring i detta hänseende. För att göra det möjligt förstiftsstyrelserna att besluta om extra utjämningsbidrag skulle också krävasatt Kyrkofondens styrelse först fördelar medelsramar mellan stiften påliknande sätt som vi föreslår beträffande kyrkobyggnadsbidragen. Medhänsyn till de relativt sett mindre belopp som fördelas genom individuellaextra utjämningsbidrag samt den snabbhet och flexibilitet som ofta krävsvid beslut om sådana bidrag förefaller detta vara en tungrodd handlägg-ningsordning. Vi är därför inte beredda att flytta besluten om individuellaextra utjämningsbidrag till stiftsnivån. Att behålla denna beslutanderätthos Kyrkofondens styrelse ligger också i linje med det övergripandeansvar som styrelsen har för utjämningssystemets funktionssätt.
Sannolikt kommer den friare användningen av strukturbidragen att påsikt minska behoven av centralt beslutade individuella extra utjämnings-bidrag. Det är en utveckling som det finns anledning att se positivt på. Deindividuellt fördelade bidragen ligger emellertid sedan några år redan påen relativt låg nivå omkring 20 miljoner kronor årligen. Det är således enmindre del av de extra utjämningsbidragen som fördelas på detta sätt. Denerforderliga nivån för extra utjämningsbidrag i budgeten för kyrkofondenberor huvudsakligen på bedömningen av behovet av insatser genomgenerella bidrag under budgetåret. Det är därför inte möjligt att, som harföreslagits, omedelbart halvera posten för extra utjämningsbidrag utan ennärmare analys av behoven.
Regeringens förslag: Stifts- och strukturbidrag ur kyrkofondenbehålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå.Bidragen far ett bredare användningsområde med ökad frihet förstiftssamfällighetema att prioritera bidragen till de mest angelägnaändamålen. Liksom i dag beslutar Kyrkofondens styrelse om denstiftsvisa bidragsfördelningen.
Finansieringen av stifts- och strukturbidragen sker oförändratgenom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkter iövrigt.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsakmed regeringens förslag.
Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har yttrat sigangående stifts- och strukturbidragen. En klar majoritet av dessa tillstyrkerförslaget. Även bland stiftssamfällighetema finns det en majoritet fördetta.
Kyrkofondens styrelse tillstyrker en friare användning av bidragen. Be-träffande fördelningen av bidrag mellan stiften upplyser styrelsen att detför närvarande pågår diskussioner med Centralstyrelsen om utveckling av
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
ett system för generell bidragsfördelning baserad på flera strukturella Prop. 1996/97:35faktorer.
Svenska kyrkans centralstyrelse avstyrker förslaget att bibehålla stifts-bidragen. Man föreslår i stället en skatteväxling med 4, eventuellt 5 öreper skattekrona och en 100-procentig inkomstutjämning. Behovet avbidrag till stiften blir därmed mycket begränsat. Bidragen bör grundas påtydliga strukturella förhållanden för stiftssamfällighetema.
På stiftsnivå anser stiftsstyrelserna i Strängnäs, Göteborg och Karlstadatt man i första hand bör genomföra en skatteväxling. Stiftsstyrelsen iKarlstad delar Centralstyrelsens uppfattning att en fullständig inkomstu-tjämning dessutom skall genomföras för stiften. Stiftsstyrelserna /Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Växjö, Lund, Göteborg, Luleå ochStockholm är i huvudsak positiva till förslaget. Några av dem betonardock att en förutsättning är att fördelningen av stiftsbidragen baseras påklara och mätbara kriterier.
Beträffande strukturbidragen framhåller några stiftsstyrelser att klarakriterier måste finnas för hur bidragen skall fördelas och vad de fåranvändas till. Det måste betonas att bidragen är en del av utjämnings-systemet och inte ett allmänt verksamhetsstöd. Ett par stiftsstyrelser ärtveksamma till en friare användning av strukturbidragen eftersom störredelen av bidragen är låsta till fasta ändamål och resurserna inte räcker föratt tillgodose de användningsområden som finns i dag.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om finansieringen av denregionala kyrkliga verksamheten behandlades redan av Kyrkoberedningeni delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Där föreslog be-redningen att stiftsbidragen skulle avskaffas och att stiftssamfällighetemaskostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skulle finansierasgenom att stiftsskatten höjdes med tre öre samtidigt som pastoratensutdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänktes med motsvarandeöretal. För att stödja de stift som skulle förlora på en sådan skatteväxlingjämfört med tidigare läge föreslogs att ett nytt bidrag, särskilt stiftsbidrag,skulle kunna ges ur kyrkofonden.
Remissinstanserna var genomgående positiva till Kyrkoberedningensförslag. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelserna angav emellertid somen förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte fickinnebära en minskning av stiftssamfallighetemas inkomster. Kyrkofondensstyrelse erinrade om att stiftsbidragen vid införandet år 1989 hade motsva-rat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragenhade därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andrasmärre justeringar. Den avvägning av stiftens resursbehov och denstyrning av verksamheten inom stiften som förutsattes i samband medbidragsformens införande hade därför inte skett.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tillstyrkte i principatt stiftsbidragen avskaffades och att en skatteväxling skedde mellanpastorat och stift. Pastoratsförbundet noterade dock att förslaget i dennadel tillkommit vid en tidpunkt då det kommunalekonomiska läget vartämligen gott och då dessutom skattestopp gällde för kommunerna.Ingendera av dessa förutsättningar förelåg konstaterade förbundet, varför 50
man förordade att genomförandet av reformen senarelades till en
gynnsammare tidpunkt. Från Kyrkofondens styrelse framhölls att Prop. 1996/97:35erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma skattesänkningarantydde att det kunde erfordras konkreta garantier för att en sänkning avskatten verkligen kom till stånd. En liknande inställning kom till uttryckockså på annat håll bland remissvaren och någon instans avstyrkteuttryckligen förslaget i denna del.
Kyrkoutjämningsutredningen har i princip ställt sig positiv till tankenpå att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfällighetemasverksamhet via en höjning av stiftsskatten med tre öre. Utredningeninstämmer emellertid i Svenska kyrkans församlings- och pastoratsför-bunds bedömning att tidpunkten för skatteväxling inte kan anses gynnsami det ekonomiskt besvärliga läge som pastoraten befinner sig i. Medhänsyn härtill finner utredningen att risken är stor för att en skatteväxlinginte skulle gå att genomföra fullt ut, utan i stället leda till sammanlagdaskattehöjningar. Utredningen stannar därför vid att föreslå att stifts-bidragen tills vidare behålls.
Vi delar utredningens tveksamhet inför att i nuvarande ekonomiskasituation genomföra en skatteväxling mellan pastorat och stiftssamfällig-heter. Det kan av konstitutionella skäl ifrågasättas om det är möjligt attinföra regler som garanterar att pastoraten sänker sin utdebitering i sammagrad som stiftsskatten höjs. Risken måste därför bedömas vara betydandeatt resultatet av åtgärden blir en sammanlagd skatteökning. Även denallmänna osäkerhet som kan finnas på många håll inför den föreståendeförändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan kan verkai samma riktning. I nuvarande läge för svensk ekonomi är det inte godtag-bart att den kyrkokommunala sektorn på detta sätt tar ökat samhällsekono-miskt utrymme i anspråk. Det strider även mot våra generella strävandenatt motverka kommunala skattehöjningar. På den kyrkliga sidan har dengenomsnittliga utdebiteringsnivån under de senaste två åren höjts med 4öre, vilket motsvarar en ökning med 3,5 procent. Reformer bör integenomföras som kan leda till en ytterligare höjning. Den ifrågasattaskatteväxlingen har inte sådana påtagliga fördelar att den inte kan skjutasupp till ett senare tillfälle. Stifts- och strukturbidragen ur kyrkofonden bördärför tills vidare behållas som en del av finansieringen av stiftsverk-samheten.
Utredningen har föreslagit en friare användning av de bidrag som gårtill stiftssamfällighetemas egen verksamhet. Bidragsprövningen föreslåsockså bli förenklad med en grundligare prövning vart tredje år ochdäremellan uppräkningar av bidragen. Några remissinstanser har i ställetefterlyst klara och mätbara kriterier för fördelningen av bidragen.Kyrkofondens styrelse har samtidigt meddelat att diskussioner pågår medSvenska kyrkans centralstyrelse om ett system för generell fördelning avbidrag baserat på strukturella faktorer.
Mot denna bakgrund anser vi att det finns anledning att överväga hurlångt författningsregleringen av fördelningen av bidrag bör sträcka sig.Bidragens ställning som en del av utjämningssystemet anger att det börvara behovet av bidrag som bör vara grundläggande. Hur detta behovskall fastställas borde emellertid kunna överlämnas till de verkställande 51
organen att besluta om. Det har varit en medveten strävan från regering-
ens sida under senare år att överlämna åt dessa organ att själva bestämmainom sina områden. Det bör därför överlämnas till Kyrkofondens styrelseatt i samråd med Centralstyrelsen utforma kriterier för fördelningen avbidragen och rutiner för hanteringen av bidragsansökningama.
Även i fråga om strukturbidragen har från några håll påpekats att manvill se klarare avgränsningar av vad strukturbidragen skall användas till.För närvarande gäller att bidragen kan användas relativt fritt. Utredningenhar föreslagit en fri användning, särskilt har möjligheten att användabidragen för aktiva strukturåtgärder framhållits. På samma sätt som gällerför bidraget till stiftssamfällighetema ser vi inte några skäl för attdetaljreglera vilka kyrkliga ändamål som bör stödjas framför andra. Detbör vara möjligt att med beaktande av det grundläggande behovskravetuppnå enighet om hur bidragen skall fördelas mellan stiften och vilkaändamål stiftsstyrelserna kan stödja genom bidrag. Vi är därför inte villigaatt låsa utvecklingen genom en noggrann avgränsning av vissa ändamål.
Några stiftsstyrelser har pekat på att möjligheterna att använda struktur-bidrag för särskilda insatser är begränsade eftersom medlen inte förslår tillde ändamål som man stödjer redan i dag. Det kan i det sammanhangetfinnas skäl att understryka att det nya utjämningssystemet kommer attbetyda ökade resurser för den lokala nivån inom kyrkan. Införandet av ettnytt system innebär att vissa pastorat far väsentligt mer i bidrag, andramindre. Det är då naturligt att stiftsstyrelserna ser över och omprövarbehovet av strukturbidrag för samtliga pastorat. I denna process börutrymme kunna skapas även för att stödja satsningar av annorlunda ochtidsbegränsad karaktär.
Regeringens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivåfinansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondensintäkter i övrigt. Kostnaderna för prästernas pensioner och arbets-givaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för driften av ut-jämningssystemet och kyrkofondens administration m.m. finansieraspå samma sätt som den rikskyrkliga verksamheten.
Den allmänna kyrkoavgiften fastställs i lag och betalas av allapastorat till kyrkofonden. Med hänsyn till de kostnader som i detnya systemet skall täckas av avgiften och till kyrkofondens övrigaintäkter kan avgiften halveras jämfört med i dag och fastställas tillåtta öre per skattekrona.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsakmed regeringens förslag.
Remissinstanserna: En mindre del av remissinstanserna har yttrat sigöver denna del av förslaget. Ingen avstyrker det men några instanser har
lämnat synpunkter på storleken av den rikskyrkliga verksamheten. Prop.
Svenska kyrkans centralstyrelse pekar på att utvecklingen och driften avSvenska kyrkans kyrkobokföring föreslås bli gemensamt finansieradgenom kyrkofonden. Kostnaden for detta kan beräknas till 15 miljonerkronor per år.
Stiftsstyrelsen i Stockholm anser att kyrkans verksamhet bör bedrivas sålokalt som möjligt. Den rikskyrkliga verksamheten bör begränsas tillsådant som är kyrkans gemensamma ansvarstagande, t.ex. den kyrkligautbildningen, som inte alls bör belasta stiften. Stiftsstyrelsen och någraförsamlingar menar att kostnaderna for den rikskyrkliga verksamheten ärför höga och bör utredas närmare.
Några remissinstanser behandlar särskilt frågan om pensioner. Stiftssty-relsen i Härnösand framhåller att kyrkokommunerna även har ansvar forpensioner för den kyrkokommunala personalen och föreslår fortsattutredning i detta avseende. Svenska kyrkans personalförlnind betonarvikten av att utjämningssystemet har sådana resurser att pensions-åtagandena for prästerna kan tryggas. Man pekar också på behovet avfortsatt utredning rörande utjämningssystemets relation till den kyrkokom-munala personalens pensioner. Personalförbundet framhåller även attbidraget för den rikskyrkliga verksamheten måste fastställas medhänsynstagande till penningvärdeförsämringar m.m. så att en godpersonalförsörjning for den rikskyrkliga verksamheten och pensions-åtagandena for denna personal kan tryggas.
1996 års kyrkomöte har avvisat ett motionsyrkande om ytterligaresänkning av den allmänna kyrkoavgiften till sju öre och stöder regerings-förslaget att fastställa avgiften till åtta öre per skattekrona. Skulle förslagetleda till en viss kapitalförstärkning for kyrkofonden under någon tidframstår inte det som obefogat med tanke på att den föreståenderelationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprog-nosen anser kyrkomötet, som inte heller i övrigt har något att erinra motförslaget om finansiering av den rikskyrkliga verksamheten.
Skälen för regeringens förslag: Utredningen har bedömt att kost-naderna för den rikskyrkliga verksamheten i det nya systemet i huvudsakkommer att behöva ligga kvar på nuvarande nivå. Det innebär ettfinansieringsbehov som motsvarar cirka 2,5 öre på skatteunderlaget.Storleken av den allmänna kyrkoavgiften har bestämts med utgångspunktbland annat från detta behov. En huvudsaklig finansiering genom denallmänna kyrkoavgiften innebär att de tillgängliga resurserna förändras itakt med skatteunderlagsutvecklingen.
Uppskattningen av kostnaderna till ett visst öretal av den allmännakyrkoavgiften innebär emellertid inte att ramen for kostnaderna därigenomär låst. Utrymmet i kyrkofondens budget bestäms av samtliga intäktskälloroch utgiftsposter och ingen utgift är formellt låst till en viss intäktspost.Minskade kostnader inom ett område kan leda till större insatser på ettannat. Kostnaderna for den rikskyrkliga verksamheten far således prövasårligen inom ramen för kyrkofondens resurser. Med hänsyn till fondensomslutning ser vi inte någon risk for att kostnader for rikskyrkligt anställdpersonal eller nya åtaganden såsom kostnaderna for kyrkobokföringen inteskall kunna rymmas inom kyrkofondens budget.
1996/97:35
53 Några remissinstanser har lämnat synpunkter på kostnaderna för den Prop. 1996/97:35rikskyrkliga verksamheten och vilka verksamhetsområden som bör liggapå rikskyrklig nivå. Vi anser att denna fråga inte bör avgöras i dettalagstiftningsärende. Den far i första hand prövas i de årliga besluten ikyrkomötet om budget för den rikskyrkliga verksamheten och avregeringen genom beslutet om budget för kyrkofonden. 1996 års kyrkomö-te har uttalat att någon drastisk nedskärning av utgiftsbehovet för denrikskyrkliga verksamheten knappast är realistisk. I likhet med kyrkomötetser vi inte någon anledning att föreslå ändringar på denna punkt.
Kyrkofondens ansvar för prästpensioner infördes år 1942 vid en reformav familjepensioneringen för präster. I samband därmed överfördes medelför pensionskostnaderna till fonden. Med hänsyn till kyrkofondensstiftelseliknande karaktär gäller stor restriktivitet i fråga om att ta fondensmedel i anspråk för andra ändamål än de ursprungligen bestämda. Fråganom utjämning även av kostnaderna för den kyrkokommunala personalenspensioner fordrar därför särskilda överväganden. I en av de utredningarsom pågår med anledning av principbeslutet om ändrade relationer mellanstaten och Svenska kyrkan kommer olika aspekter på den kyrkokommuna-la personalens ställning att behandlas. Det finns inte någon anledning attvidta förändringar i utjämningssystemet i detta hänseende innan resultatetav stat-kyrka-arbetet föreligger.
Regeringens bedömning: I avsnitt 7.4 i propositionen föreslåsjusteringar i glesbygdskomponenten som förbättrar utfallet för depastorat på Öland och Gotland som annars skulle fa de störstaförsämringarna av nettot från utjämningssystemet. Tillsammans medövergångsreglerna medför det att de ekonomiska konsekvenserna avändringarna i utjämningssystemet för flertalet pastorat kommer attligga på en rimlig nivå. Uppkommer trots detta svårigheter förenskilda pastorat far individuella bidrag - främst extra utjämnings-bidrag - användas.
Intäkter och kostnader för kyrkofonden kommer till stora delaratt balansera vilket medför att fondens utveckling förblir stabil.
Kyrkoutjämningsutredningens bedömning: Överensstämmer ihuvudsak med regeringens bedömning. Utredningen ansåg dock att de in-dividuella bidrag som kan ges till särskilt behövande pastorat utgjorde till-räckligt stöd för de pastorat på Öland och Gotland som fick försämradenetton från utjämningssystemet.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket pekar på att förslaget skaparförutsättningar för en skattesänkning med 3 öre per skattekrona. Detinnebär dock inte automatiskt att möjligheterna att sänka skatten kommeratt tas tillvara. Kammarkollegiet uppger att kyrkofondens marknadsvärde
vid utgången av år 1995 uppgick till cirka 2,8 miljarder kronor, med 70procent placerat i kollegiets aktiekonsortium och 30 procent i dess
räntekonsortium. Med denna placeringsinriktning kan fonden långsiktigtförväntas ge knappt 6 procents realavkastning. Den skulle därmed välkunna täcka det finansieringsbehov på 140 miljoner kronor som ut-redningen räknat med i budgeten för utjämningssystemet.
Kyrkofondens styrelse anser att kyrkofondens placeringsinriktning i alltväsentligt kan vara oförändrad. Styrelsen bedömer den budget forkyrkofonden som utredningen presenterat som trovärdig.
Flera stiftsstyrelser har behandlat utfallet inom stiftet. Stiftsstyrelsernai Växjö, Härnösand, Luleå och Visby uttrycker oro för situationen i depastorat som förlorar mest på den förändrade utjämningen. Svenskakyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges kyrkokameralaförening och Svenska kyrkans personalförbund understryker vikten avriktade insatser for de pastorat som drabbas särskilt hårt av förändringen,särskilt nämns pastoraten på Öland och Gotland.
Ett tiotal församlingar/samfalligheter som förlorar på förändringen harredogjort for sin situation och avstyrkt förslaget i dess nuvarandeutformning. Några stiftsstyrelser och pastorat föreslår att någon form avspärr skall införas for att hindra alltför stora negativa förändringar forenskilda pastorat.
Ett antal församlingar i Stockholms stift påpekar att stiftets pastorat idag svarar for 31 procent av nettokostnaderna for utjämningen och fårdenna andel ökad till 44 procent. Man framhåller att kostnaderna for ut-jämningen inte far bli så höga det uppstår ett incitament for enskildakyrkotillhöriga att lämna kyrkan.
Vissa remissinstanser som behandlar den samhällsekonomiska effektenav utjämningen befarar att rationaliseringstrycket minskar och att pastora-ten som betalar avgift far minskade möjligheter att sänka sin utdebitering.Man framhåller att systemet måste premiera ekonomisk och administrativeffektivitet hos mottagarna av bidrag.
Stiftsstyrelsen i Stockholm och några pastorat från stiftet anser medhänsyn till vad den allmänna kyrkoavgiften skall finansiera, det inte varanödvändigt att sätta avgiften högre än 7 öre per skattekrona.
1996 års kyrkomöte har inte någon erinran mot de ekonomiskakonsekvenserna av förslaget.
Skälen for regeringens bedömning: Flertalet pastorat far förbättringarav sitt netto från utjämningssystemet genom utredningens förslag. Blanddem som förlorar i netto har vi under avsnitt 7.4 uppmärksammat deförsämringar som pastorat på Öland och Gotland genomgående skulle fa.Vi har därför föreslagit att dessa pastorat i strukturkostnadshänseendeskall behandlas som glesbygdspastorat. Genom detta far pastoraten bidragsom avsevärt förbättrar deras situation. De särskilda problem som uppståttpå Öland och Gotland har därmed fått en rimlig lösning.
I det allmänna remissutfallet från pastoraten angående effekterna avutredningens förslag kommer skilda synpunkter fram. Från de pastoratsom får avsevärt minskade bidrag framhålls de svårigheter som dettakommer att innebära for verksamheten. Från de pastorat som skall betalamer i avgifter reses krav på ökad effektivisering och strukturomvandling
hos de mottagande pastoraten. Man pekar också på riskerna att de Prop. 1996/97:35kyrkotillhöriga i ökad utsträckning kommer att lämna kyrkan om manfinner att en stor del av den församiingskatt man betalar går till verksam-het i andra församlingar.
Vi delar inte farhågorna att ökade kostnader för utjämning skall leda tillökat utträde ur kyrkan. Vi är övertygade om att de flesta kyrkotillhörigaär införstådda med att Svenska kyrkan är ett trossamfund med enrikstäckande verksamhet. Det finns grundad anledning anta att dekyrkotillhöriga stödjer tanken att det skall finnas kyrkor och kyrkligverksamhet i alla delar av landet och är villiga att bidra till detta. Isamband med högtider inom släkt eller vänkrets kommer många männi-skor också i direkt kontakt med den kyrkliga verksamheten i andraförsamlingar än där man bor.
Vikten av att rationalisera och effektivisera verksamheten har vi betonat
i avsnitt 4.4. Strävan efter effektivitet och god struktur far emellertid inteleda till att stöd vägras pastorat som saknar förutsättningar att på egenhand eller med rimliga strukturåtgärder klara sin ekonomi. Det har visatsig svårt att i den generella delen av utjämningssystemet bygga in faktorersom främjar strukturåtgärder där sådana är möjliga, men ger stöd därsådana inte går att genomföra. Ett utjämningssystem är till sin natur i vissmån konserverande. Vi delar utredningens uppfattning att det föreslagnautjämningssystemet skapar ett visst strukturomvandlingstryck genomfrämst den lägre nivån på inkomstutjämningen. Det huvudsakliga ansvaretför strukturarbetet måste emellertid tas av kyrkan själv, både på denlokala nivån och på stiftsnivån, där arbetet skall ledas och samordnas.
Flera remissinstanser har velat begränsa effekterna av den ändradeutjämningen genom särskilda spärregler. Andra menar att en så storförbättring som det är fråga om för lokalnivån totalt sett måste fa kommaalla pastorat tillgodo. Enligt vår mening leder det dock fel om man alltförmycket utgår från dagens system och endast tar hänsyn till förändringen.Om man bedömer att det föreslagna systemet i högre grad än detnuvarande grundas på rättvisande inkomst- och kostnadsfaktorer måsteman också vara beredd att godta att förändringen far vissa konsekvenser.Kan inte förändringarna fa slå igenom kommer nuvarande brister inte attkunna rättas till. En spärregel som relateras till förändringen leder därförfel och blir svårare att motivera och förstå med tiden.
Genom de åtgärder som vidtagits för Ölands- och Gotlandspastoratenoch den fyraåriga övergångsperiod som föreslås kommer effekterna för deflesta pastorat att ligga på hanterbara nivåer. I likhet med utredningenfinner vi att Kyrkofondens styrelse och stiftsstyrelserna kommer attförfoga över avsevärda bidragsmöjligheter som kan användas för att hjälpade pastorat som övergångsvis behöver särskilt stöd. De beslutandeorganen har därvid möjlighet att beakta de krav på effektivitet och godstruktur som kan ställas i det enskilda fallet.
Kyrkofondens storlek och kravet på avkastning på fondmedlen
Vi delar remissinstansernas åsikt att kyrkofonden bör ha en storlek som
garanterar de pensionsförpliktelser som åvilar fonden. Genom övergångs-reglernas konstruktion kan fonden under ytterligare några år förväntas fåett överskott i sin verksamhet, vilket sannolikt medför att reserveringarmotsvarande pensionsförpliktelsema har skett när systemet är fullt genom-fört. Förpliktelser därutöver i form av garantier för kyrkliga åtaganden ärför närvarande inte aktuella men kan komma att aktualiseras i det fortsattastat-kyrka-arbetet. Genom utjämningssystemets konstruktion bedömsintäkter och kostnader för kyrkofonden till stora delar balansera vilketmedför att fondens utveckling förblir stabil.
Kammarkollegiet har uttalat att behovet av finansiering genomavkastningen från kyrkofonden kan tillgodoses med nuvarande fondstorlekoch placeringsinriktning. Ett avkastningskrav på denna nivå bör därförlångsiktigt kunna ställas på förvaltningen. Med tanke på den ytterligareökning av kapitalet som kan väntas de närmaste åren bör fondensavkastning med erforderlig marginal kunna täcka de kostnader som nu kanförutses.
Regeringens förslag: Det nya utjämningssystemet träder i kraft den1 januari 1997. För att mildra effekterna av förändringarna införs enövergångstid på fyra år. De nominella förändringarna för pastoratenjämfört med nuvarande system - positiva och negativa - slårigenom med en fjärdedel under vart och ett av åren.
Under genomförandeåret 1997 prövas stiftsbidragen och kyrko-byggnadsbidragen enligt nuvarande ordning.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer medregeringens förslag.
Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har yttratsig angående förslaget om genomförande och övergångsregler. Av demär det ungefar dubbelt så många som instämmer i förslaget än somavstyrker det.
Göta hovrätt anser att det mot bakgrund av beslutet om ändraderelationer mellan staten och Svenska kyrkan inte bör komma ifråga att nubesluta om en omläggning av det ekonomiska systemet i kyrkan. ÄvenKammarkollegiet förordar att förslaget om nytt utjämningssystem prövastillsammans med resultatet av övriga pågående utredningar på det kyrkligaområdet. Kyrkofondens styrelse däremot ser i dagsläget inga förslaginnebärande omfattande förändringar av den lokala organisationen ellerkompetensen. Styrelsen finner det därför naturligt att reformen genomförsfrån och med 1997.
Svenska kyrkans centralstyrelse känner osäkerhet inför ett genomföranderedan 1997. Utredningsarbetet inför de ändrade stat-kyrka-relationemabehandlar sådant som kan bli av betydelse för utjämningssystemet, såsom
finansieringen av begravningsverksamheten och ersättning för kultur- Prop. 1996/97:35historiska kostnader.
Av stiftsstyrelserna avstyrker Stiftsstyrelsen i Karlstad att förslagetgenomförs innan resultatet av utredningar som påverkar utjämnings-systemet är klara. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser att samordning bör skemellan samtliga tillsatta utredningar som berör kyrkans framtid. Övrigastiftsstyrelser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Sverigeskyrkokamerala förening anser att det är angeläget att förslagets tidsplanföljs. Av de lokala instanser som yttrat sig, inklusive dem som inte varitremissinstanser utan yttrat sig spontant, är det fler som tillstyrker än somavstyrker förslaget. Många som avstyrker ett genomförande år 1997 pekarpå att ett beslut om införande av systemet kommer att fattas så sent attbudgetarbetet allvarligt försvåras.
Flera remissinstanser betonar vikten av att främst de uppgifter omkyrkor och begravningsplatser som utgör underlag för utjämningen ärkorrekta och kontrolleras innan de far ligga till grund för uttag avavgifter. Uppgifterna måste sedan fortlöpande kontrolleras. Lunds kyrkligasamfällighet har i det sammanhanget också framfört önskemål om att detskall bli möjligt för ett enskilt pastorat att kontrollera beräkningarna avbidragen och avgifterna enligt systemet.
1996 års kyrkomöte godtar regeringens skäl för att reformen börgenomföras den 1 januari 1997. Därvid framhåller man att de befaradesvårigheterna i budgetarbetet kan minimeras genom de preliminärbeskedsom under hösten 1996 sänds ut till pastoraten. Kyrkomötet understrykerövergångsreglernas stora betydelse för att minska negativa nettoeffektersamt framhåller vikten av att beslutande organ uppmärksammar sådanasvårigheter och utnyttjar de individuellt bestämda bidragen för att lösauppkommande problem.
Skälen for regeringens förslag: I principbeslutet om ändrade relationermellan staten och Svenska kyrkan betonas vikten av att det kommer tillstånd ett välfungerande utjämningssystem för vilket Svenska kyrkan böröverta ansvaret efter relationsändringen. Enligt riksdagsbeslutet utgör ettsådant utjämningssystem en förutsättning för att Svenska kyrkan skallkunna bedriva en rikstäckande verksamhet, vilket är ett av de krav somstaten ställer på kyrkan och samtidigt utgör en av de egenskaper somformar Svenska kyrkans identitet.
Utjämningssystemet är en del av den ekonomiska ramen för pastoratensverksamhet. För pastoraten och för det fortsatta stat-kyrka-arbetet liggerdet ett värde i att så stor del av de ekonomiska förutsättningarna sommöjligt är kända i god tid före relationsförändringen. Om förslaget till nyttutjämningssystem träder i kraft den 1 januari 1997 kommer det att år2000 ha prövats i praktiskt bruk under tre års tid. Övergångsreglernainnebär att systemet far fullt genomslag år 2000. Därefter kommer endastårliga förändringar av skatteunderlag och liknande basfaktorer att påverkautfallet för enskilda pastorat. Pastoraten bör därmed ha fått en goduppfattning om de ekonomiska villkor under vilka de har att verka.
Bland remissinstanserna har uttryckts tveksamhet mot att införa ett nytt 58
utjämningssystem i nuvarande skede när man inte vet resultatet av de
utredningar som pågår inför relationsändringen. Man påpekar att flera Prop. 1996/97:35förslag kan förväntas som påverkar förutsättningarna för utjämningen.
Enligt vår uppfattning skulle det leda till ökad osäkerhet om man till deförändringar som relationsförändringen innebär skulle lägga en osäkerhetom hur utjämningssystemet kommer att fungera. Skulle ett beslut om ut-jämningssystemet skjutas fram, finns det en risk för att övervägandenangående utjämningen kommer att fa stå tillbaka för andra, mer akutnödvändiga förändringar som måste genomföras. Osäkerheten omeffekterna av alla förändringar kan även leda till att reformeringen avutjämningssystemet skjuts ytterligare på framtiden. Riksdagens beslut attett välfungerande utjämningssystem skall komma till stånd har då inteföljts.
Till detta kommer att förslaget till nytt utjämningssystem bygger påprinciper som gör att det kan anpassas till de förändringar som kanförutses som ett resultat av stat-kyrka-utredningama. Enskilda utjämnings-komponenter kan ökas eller minskas i vikt eller helt tas ut ur systemetutan att detta behöver förändras i grunden. Osäkerheten om resultatet avde pågående utredningarna behöver därför inte vara något hinder mot attinföra systemet.
Vi anser därför att förslaget till nytt utjämningssystem bör införas utandröjsmål. Denna uppfattning delas av en majoritet av remissinstansernaoch kyrkomötet. Förslaget innebär också att den lokala nivån inomSvenska kyrkan far disponera ett större ekonomiskt utrymme. Med tankepå att pastoraten kan ha önskemål om en konsolidering av ekonomin införår 2000 finns det inte heller någon anledning att dröja med genomföran-det.
Flera pastorat har framfört att ett beslut om ett nytt utjämningssystemkommer för sent på året för att kunna beaktas i budgetprocessen. Medhänsyn till att kyrkomötets yttrande skall inhämtas över förslaget är detinte möjligt att lägga fram det tidigare på året utan att ikraftträdandetsamtidigt måste skjutas fram. När Kyrkofondens styrelse i september 1996lämnade pastoraten preliminära besked om utjämningen för år 1997informerade styrelsen dock om utfallet enligt både det nuvarande och detföreslagna systemet. Pastoraten kan därmed själva bedöma vilket ut-jämningsbelopp som man bör ta upp i budgeten mot bakgrund av frågansbehandling i kyrkomötet.
Vi delar remissinstansernas uppfattning att det är av stor vikt attunderlaget för utjämningen är korrekt. Eftersom underlaget skall ligga tillgrund för under flera år påförda avgifter eller utbetalade bidrag måstehöga krav ställas på kvaliteten. Samtidigt bör inte systemet leda till ettomfattande och arbetskrävande uppgiftslämnande från pastoraten.Utredningen har anvisat en väg för en förenklad årlig verifiering avuppgifterna. Det ankommer i första hand på Kyrkofondens styrelse attfinna rutiner för att genomföra och underhålla systemet med iakttagandeav hög kvalitet och rimliga kostnader.
59 Av lagtekniska skäl upphävs 42 kap. och ersätts av ett nytt kapitel. Avsammanställningen nedan framgår vilka bestämmelser som har oförändradlydelse.
Lagförslaget
Nuvarande föreskrifter ikyrkolagen
42 kap. 1 §
2§
3 §
4§
5 §
6§
7§
8§
9§
10 §
H §
12 §
13 §
14 §
15 §
16 §
17 §
18 §
19 §
20 §
21 §
22 §
23 §
24 §
25 §
26 §
27 §
28 §
29 §
1 §
4§
6§
7§
8 §
12 §
13 §
15 §
21 §
24 §
26 § 3 st
29 §
Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § bortsett från ett nytt andra stycke.Ändringen innebär att bestämmelserna om kostnadsutjämningen i 18-21§§ skall tillämpas på ett pastorat eller en samfälligheter endast och i denmån pastoratet eller samfålligheten handhar angelägenheter som där avses.
Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i kapitlet.I nuvarande 3 § finns definitioner av delvis samma termer. Med bidragsår
avses enligt bestämmelsen både det år bidraget betalas och det år avgift Prop. 1996/97:35skall betalas. Det skatteunderlag som utgör grunden för beräkning avmedelskattekraften och medelskatteunderlaget berörs närmare i avsnitt 6.1.Genomsnittskostnad hänför sig till vissa utgiftsslag i officiell statistik.Begreppet används i 18-21 §§.
Paragrafen motsvarar sakligt nuvarande 5 § med en viss språklig justering.
Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 9 §. Första stycket 1. hardock ändrats som en följd av övriga ändringar.
Paragrafen motsvarar nuvarande 10 § med en viss justering som inteinnebär någon ändring i sak.
11 §
Paragrafen motsvarar i stora delar nuvarande 11 §. Ändringen innebär attatt det införs en ny punkt 1 som ersätter nuvarande punkterna 1 och 2.Liksom i fråga om 9 § är det en följd av övriga ändringar.
I bestämmelsen stadgas att pastoraten skall betala allmän kyrkoavgift tillkyrkofonden med åtta öre per skattekrona. Av 2 § följer att dennaskyldighet även avser pastoratssamfälligheter och totala flerpastoratssam-fälligheter. Beträffande flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skallKyrkofondens styrelse enligt andra stycket i paragrafen besluta omfördelning av avgiften mellan samfålligheten och de berörda pastoraten.
Bestämmelsen motsvarar nuvarande 16 §. Den ändring som gjorts avserhänvisningen till 41 kap. 27 § kyrkolagen. Det är en ren följdändring ochinnebär inte någon ändring i sak.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.
Iförsta stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår huravgift respektive bidrag skall beräknas. Tredje stycket avser det fall att enflerpastoratssamfallighet handhar vissa, men inte alla, uppgifter somankommer på pastoraten. Kyrkofondens styrelse beslutar i så fall omfördelning av avgift respektive bidrag mellan samfålligheten och deberörda pastoraten.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.1.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur
avgift respektive bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regering- Prop. 1996/97:35en eller den myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela före-skrifter om justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa istycket angivna faktorer.
Vad som avses med kyrka berörs i avsnitt 7.1. Utgångspunkten för vadsom skall anses vara en kyrka är begreppet som det används i 40 kap. 3§ kyrkolagen, nämligen församlingskyrkor och andra kyrkor som ärinvigda för Svenska kyrkan gudstjänst och som vårdas av en församlingeller en kyrklig samfällighet.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.2.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår huravgift resp, bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regeringen ellerden myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela föreskrifterom justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa i stycketangivna faktorer.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.3.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår huravgift respektive bidrag skall beräknas. Sista meningen i stycket gerregeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet attföreskriva om en successiv nedtrappning av procentsatsen vid låg andeltillhöriga. I tredje stycket definieras begreppet egentlig verksamhet.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.4.
Enligt bestämmelsen skall bidrag utgå till pastorat som ligger i glesbygdeller som har högre kostnader som hänför sig till uppvärmning ellerkallortstillägg.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.
Enligt bestämmelsen far Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfällig-hetema stiftsbidrag.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.
Enligt bestämmelsen far Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfällig-hetema medel ur kyrkofonden för kyrkobyggnadsbidrag. Stiftsstyrelsernaskall fördela bidragen mellan pastoraten. Beträffande vad som avses medkyrka hänvisas till kommentaren till 18 §.
Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nuvarande 26 § första och andrastycket samt 27 §. Första stycket har dock nytt innehåll som en följd av
övriga ändringar.
Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 28 §.
63 Prop. 1996/97:35
Bilaga 1
Kyrkoutjämningsutredningens betänkande Utjämning av intäkter ochkostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144) har remitterats tillföljande instanser:
1. Göta hovrätt
2. Kammarrätten i Sundsvall
3. Statskontoret
4. Statistiska centralbyrån
5. Riksrevisionsverket
6. Riksskatteverket
7. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer
8. Kammarkollegiet
9. Kyrkofondens styrelse
10. Svenska kyrkans centralstyrelse
11. Stiftsstyrelsen i Uppsala
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
" Linköping
" Skara
" Strängnäs
" Västerås
" Växjö
" Lund
" Göteborg
" Karlstad
" Härnösand
" Luleå
" Visby
" Stockholm
24. Märsta kyrkliga samfällighet
25. Gävle kyrkliga samfällighet
26. Bollnäs kyrkliga samfällighet
27. Alfta församling
28. Ödeshögs kyrkliga samfällighet
29. Norrköpings kyrkliga samfällighet
30. Vara kyrkliga samfällighet
31. Tidaholms kyrkliga samfällighet
32. Fristad-Gingri pastorat
33. Salems församling
34. Eskilstuna kyrkliga samfällighet
35. Arboga stadsförsamlings pastorat
36. Hällefors kyrkliga samfällighet
37. Mora kyrkliga samfällighet
38. Växjö kyrkliga samfällighet
39. Forsheda kyrkliga samfällighet
40. Högby kyrkliga samfällighet
41. Lunds kyrkliga samfällighet
42. Malmö kyrkliga samfällighet
43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet
44. Karlshamns församling
45. Göteborgs kyrkliga samfällighet
46. Partilie kyrkliga samfällighet
47. Kalvs pastorat
48. Övre Älvdals kyrkliga samfällighet
49. Åmåls kyrkliga samfällighet
50. Själevads kyrkliga samfällighet
51. Östersunds församling
52. Ytterhogdals kyrkliga samfällighet
53. Umeå kyrkliga samfällighet
54. Norrfjärdens församling
55. Pajala kyrkliga samfällighet
56. Gällivare kyrkliga samfällighet
57. Visby domkyrkoförsamling
58. Väskinde kyrkliga samfällighet
59. Oscars församling
60. Täby församling
61. Botkyrka kyrkliga samfällighet
62. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund
63. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO)
64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
65. Landsorganisationen i Sverige (LO)
66. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund
67. Sveriges kyrkokamerala förening
68. Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer
26. Bollnäs kyrkliga samfällighet
27. Alfita församling
31. Tidaholms kyrkliga samfällighet
32. Fristad-Gingri pastorat
35. Arboga stadsförsamlings pastorat
37. Mora kyrkliga samfällighet
43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet
44. Karlshamns församling
47. Kalvs pastorat
50. Själevads kyrkliga samfällighet
58. Väskinde kyrkliga samfällighet
64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
65. Landsorganisationen i Sverige (LO)
Bygdeå-Robertsfors kyrkliga samfällighet
Bromma församling
Farsta församling
Sollentuna församling
Bilaga 1
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
Vällingby forsamling
Matteus församling
Danderyds församling
Samfålligheten Gotlands kyrkor
Göteryds pastorat
Saltsjöbadens församling
Karlslunda pastorat
Lidingö församling
Mellersta Ölands kyrkliga samfällighet
Sollerö församling
Länsstyrelsen i Gotlands län
Bilaga 1
66 Prop. 1996/97:35Bilaga 2
Kyrkomötet
$
1KL
1996:5
Till utskottet har hänvisats regeringens skrivelse 1996:2, enligt vilken rege-ringen beslutat inhämta kyrkomötets yttrande över det förslag till nytt systemför ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan som läggs fram i skrivelsen.
Till utskottet har vidare hänvisats följande motioner som angår utjäm-ningen, nämligen
motion 1996:15 av Åke Blomqvist och Ann Berg, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger Centralstyrelsen tillkänna att stifts- ochstrukturbidrag till stiftssamfällighetema med fördel kan fördelas efter modellutformad utan s.k. utjämningseffekt,
motion 1996:45 av Karl-Johan Nilsson m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar
a) att inkomstutjämningen skall utjämna 45procent av skillnaden mellanpastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget,
b) att den allmänna kyrkoavgiften bestäms till 7 öre per skattekrona,
2. att kyrkomötet i skrivelse till Svenska kyrkans centralstyrelse hemstäl-ler att Centralstyrelsen lägger fram ett förslag till obligatorisk pastoratsregle-ring med målsättningen att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet,motion 1996:50 av Jan-Hans Sjöberg, vari hemställs
att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar
a) att förslaget ang. kostnader för drift och underhåll av begravningsplatserutgår i väntan på den statliga utredningen
b) att förslaget om kostnader för låg andel kyrkotillhöriga helt utgår
c) att det nya utjämningssystemet träder i kraft tidigast den 1 januari 1998,motion 1996:51 av Elisabeth Engberg och Nils-Ola Andersson, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att komponentenför utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor bör beräknas ävenpå samarbetskyrkor där pastoraten åtagit sig ett betydande underhållsansvarsamt
motion 1996:52 av biskop Karl-Johan Tyrberg och Bengt Risberg, vari före-slås
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen tillkänna att särskilda reglerom utjämningsbidrag måste tillskapas för små pastorat i den extrema glesbyg-
den pä sätt som framgår av stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrande överkyrkoutjämningsutredningen.
Läronämnden har yttrat sig över regeringens skrivelse samt motionerna1996:50-52, se Ln 1996:2, bilaga.
Utskottet har inhämtat muntliga uppgifter frän kanslichefen Torbjörn Zyg-munt, Kyrkofonden.
Motiveringarna i skrivelsen och motionerna berörs av utskottet nedan imän av behov. För de närmare motiveringarna hänvisas till skrivelsen ochmotionerna.
Betänkandet följer i huvudsak skrivelsens disposition.
(RegSkrs. 11-21)
Regeringens förslag innebär i stort att nuvarande utjämningssystem ersätts avett system bestående av dels en generell, automatiskt verkande del som omfat-tar alla pastorat och samfälligheter och som jämnar ut såväl skillnader i intäk-ter som strukturellt betingade kostnadsskillnader, dels en individuell del, därvissa slags bidrag kan beviljas på ansökan. Lagtekniskt avses systemet ge-nomföras genom ändringar i 42 kap. kyrkolagen. Efter relationsändringenskall Svenska kyrkan överta ansvaret för systemet. I regeringens skrivelsepoängteras det nära sambandet med arbetet inför relationsreformen och viktenav att systemet är i god funktion när det nya regelverket skall träda i kraft år2000.
Förutom att möjliggöra en rikstäckande verksamhet, skall systemet tillgo-dose målen att skapa väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar här-för i landets olika delar. Därtill kommer uppgiften att finansiera riksorganisa-tionen och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Utjämningssystemet är, såsom framhålls i skrivelsen, ett uttryck för engrundläggande tanke om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Läronämndenhar i sitt yttrande understrukit den materiellt välbeställda församlingens skyl-dighet att bistå församlingar som har brist på materiella resurser och fråndenna utgångspunkt konstaterat att ett utjämningssystem är läromässigt väl-motiverat. Detta är även enligt utskottets mening en grundläggande utgångs-punkt. Utskottet kan ansluta sig till regeringens uppfattning (skrivelsen s. 21)att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkanär verksam och företrädd i hela landet.
Solidaritetstanken tillgodoses i förslaget framför allt genom de föreslagnabestämmelserna om inkomstutjämning (17 §) och om kostnadsutjämning (18-21 §§), varvid tyngdpunkten ligger på den senare delen.
Med utskottets synsätt - liksom enligt regeringens - innebär solidaritets-tanken inte bara att ekonomiska resurser ställs till de svagare kyrkokommu-nernas förfogande. Solidariteten måste vara ömsesidig. Utskottet har i annatsammanhang (jfr. betänkandet 1 KL 1996:2, Strukturfrågor m.m.) uttalat sigom behovet av förändring i den rådande strukturen på lokalplanet. Utskottethar därvid konstaterat att strukturförändringar i syfte att skapa ekonomisktbärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga. I detta sammanhang
Bilaga 2
finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är, såsom på-pekats i skrivelsen, en förutsättning för att systemet skall uppfattas som legi-timt och i längden kunna bestå.
En annan aspekt, som angår solidariteten och som utskottet vill framhållasom väsentlig, är att utjämningsystemet som helhet är uttryck för en rimligbalans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även tillandra strukturellt betingade problem än sådana som direkt låter sig avläsas iekonomisk statistik. Enligt utskottets uppfattning är regeringens förslag i desshelhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskningen av skildadelkomponenter i förslaget är det enligt utskottets mening av vikt att fasthållavid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn härtillanser utskottet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någonenstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer ellermindre väl motiverad kritik.
Regeringens förslag är utformat med utgångspunkt i vissa grundläggandekrav. Av särskild betydelse är att kostnadsutjämningen endast skall avse struk-turella kostnader, varmed förstås sådana som inte på kortare sikt kan påverkasav den enskilda kyrkokommunen. Endast strukturellt betingade, objektivtmätbara förhållanden skall läggas till grund för kompensation. Därtill kom-mer bl.a. kravet att systemet på ett långsiktigt hållbart sätt skall bygga påinomkyrkliga avgifter och rymmas inom en balanserad budget för Kyrkofon-den. Utskottet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort i dessa delar.
Bilaga 2
(RegSkr s. 18 f, motion 45, yrkande 2)
Regeringen har, enligt utskottets mening på goda grunder, avvisat tanken påatt försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskompo-nenter och i stället hänvisat till de verktyg för stiftsstyrelserna som den friareanvändningen av stifts- och strukturbidragen och de individuella besluten omkyrkobyggnadsbidrag utgör. Utskottet har för sin del redan vid sin behandlingav strukturfrågorna i förut nämnda betänkande 1996:2 uttalat att strukturarbe-tet bör genomföras utan tvång med frivilligheten som utgångspunkt. I det an-förda ligger att utskottet inte kan tillstyrka bifall till motion 45, yrkande 2 variförordas en obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet iutjämningsystemet.
(RegSkr s. 25-28, motion 45, yrkande 1 a)
Regeringen föreslår i likhet med utredningen att inkomstutjämningen skallutjämna hälften av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medel-skatteunderlaget.
I sina överväganden uppehåller sig regeringen vid skillnaderna mellan dekyrkliga kommunerna och de borgerliga, där en kompensationsgrad på 95
6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
procent bedöms erforderlig för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsätt-ningar. Det anförs att kyrkokommunerna inte i lika hög grad är tvångssam-manslutningar och att lägre utjämning ökar incitamentet att behälla och ökaantalet kyrkotillhöriga. Vidare uppehåller sig regeringen vid den stora struktu-rella spännvidd som kvarstår mellan de kyrkliga kommunerna i fråga om stor-lek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar samt vid dessakommuners jämförelsevis större utrymme att själva forma sin verksamhet ochtillgång till ideella arbetsprestationer. En hög kompensationsgrad måste ledatill flitigare tillämpning av spärregler, varvid systemets enkelhet samt förutse-barheten minskar. De överväganden regeringen redovisar leder den till sammauppfattning som utredningen, att de negativa effekterna minimeras utan attönskad utjämningseffekt går förlorad vid en kompensation på nivån 50 pro-cent.
Motion 45, vänder sig mot ökad kostnadsövervältring på pastoraten i Stock-holms stift samt därmed förknippad belastning på solidariteten och tar upprisken för att inkomstutjämningen verkar konserverande på strukturer sominte på sikt är ekonomiskt försvarbara. En utjämningsnivå om 45 procent för-ordas därför.
Utskottet konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunderpåvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra förevarje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss månskönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intres-sen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse på sätt utskot-tet framhållit i det föregående. Enligt utskottets mening återspeglar utredning-ens och regeringens förslag en rimlig avvägning. Utskottet delar uppfatt-ningen att de negativa effekterna, till vilka också hör risken för att utjäm-ningen verkar konserverande på icke önskvärda lokala strukturer, minimeraspå en så pass låg nivå som 50 procent. Med hänsyn till remissutfallet tordedet vara svårt att finna erforderligt stöd för en lägre grad av inkomstutjämning.En utjämning till hälften framstår följaktligen för utskottet som en naturligutgångsnivå, vilken dock givetvis låter sig justeras sedan en tids erfarenhetervunnits av tillämpningen. Med det anförda ansluter sig utskottet till regering-ens bedömning och avstyrker bifall till motion 45, yrkande la.
Utskottet godtar även i övrigt förslagets utformning vad gäller inkomstut-jämningen.
(RegSkr s. 29-42)
Regeringen föreslår i likhet med utredningen att utjämningssystemet skalljämna ut kostnadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, s.k.strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Därmed avses kostnadersom kyrkokommunerna på kort sikt inte själva kan påverka.
Med utgångspunkt i de grundläggande krav som uppställs för systemetsutformning har utformats fyra särskilda kostnadsutjämningskomponenter.Dessa syftar alla till utjämning endast så vitt gäller den strukturellt betingademerkostnaden, sådan denna framkommer vid jämförelse med motsvarande
Bilaga 2
medelvärden. Utskottet delar uppfattningen att en sådan schabloniseradobjektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastoratsbeslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen.
Utskottet tar i det följande särskilt upp delkomponenterna i vad dessa be-rörs av motionsyrkanden. Utskottet har i övrigt intet särskilt att anföra i dennadel utan godtar regeringens förslag.
(RegSkr s. 30 f.f, motion 51)
Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall pas-torat med färre kyrkotillhöriga per kyrka än genomsnittligt få ett kyrkounder-hållsbidrag, finansierat genom kyrkounderhållsavgift från pastorat med flerkyrkotillhöriga per kyrka. Föreskrifter om justering av avgifter och bidragmed hänsyn till kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad får med-delas.
Enligt skrivelsen har en ofta återkommande remissynpunkt varit att ävenstiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkor skall ingå. Vidare har efter-lysts ett klarare kyrkobegrepp än utredningens, att införas i lagen.
Av regeringens skäl framgår att Kyrkofondens styrelse i fråga om kyrko-byggnadsbidrag har bestämt begreppet kyrka mot bakgrund av bestämmel-serna i kyrkolagen, där 40 kap. 3 § ligger närmast en definition. Regeringenhar på anförda skäl avvisat en särskild avgränsning av kyrkobegreppet för ut-jämningsändamålet. En utvidgning av nu ifrågavarande utjämningskompo-nent till även stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor, där pastoratet åtagit sig un-derhållsansvar, har regeringen likaså avvisat och i stället funnit en anknytningtill den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten vara den enda möjliga. Rege-ringen har därvid hänvisat främst till principen om att utjämningen av struk-turkostnader skall grunda sig på förhållanden som pastoratet inte kan påverka.
I motion 51 noteras bl.a. att många samarbetskyrkor har etablerats somdistriktskyrkor i expanderande bostadsområden till förmån för rikstäck-ningen. Motionen vänder sig mot regeringens ställningstagande att inte ta medsamarbetskyrkoma. Dessa borde ses som ett sätt att uppfylla kyrkolagens kravpå församlingarna att upprätthålla kyrklig verksamhet inom sina områden. Vi-dare anförs att samarbetsavtalet i regel är mycket långsiktigt och medför bety-dande underhållsansvar. Enligt motionen verkar utjämningskomponentenprincipiellt emot ställningstagandena om samverkan mellan Svenska kyrkanoch EFS resp. Metodistkyrkan.
Utskottet har viss förståelse för den kritik som riktas i motionen mot denbegränsning av kyrkobegreppet som görs i skrivelsen. Som anförts ovan upp-bärs emellertid utjämningen av strukturkostnader av principen att den skallgrunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Detta medför att så-dana stiftelse- och samarbetskyrkor som pastoraten åtagit sig ett underhålls-ansvar för inte kan inkluderas i beräkningen, eftersom det i de flesta fall ärfråga om frivilliga åtaganden från pastoratens sida och förhållandena i övrigtär alltför skiftande. Utskottet accepterar detta synsätt.
Det är givet att det finns pastorat som drabbas särskilt hårt med en sådan i
Bilaga 2
och för sig restriktiv tillämpning. Det kan exempelvis vara fråga om olikatyper av kyrkor där det inte finns något offentligrättsligt underhållsansvar förpastoratet men där pastoratet av andra skäl nödgas svara för kostnaderna. Sär-skilt drabbade pastorat förutsätts därvid kompenseras genom strukturbidragoch extra utjämningsbidrag. Utskottet vill i detta sammanhang betona viktenav att kyrkofondsstyrelsen vid sin bidragsbedömning anlägger ett både flexi-belt och generöst synsätt. Detta är viktigt ej minst vad gäller vissa samarbets-kyrkor med hänsyn till Svenska kyrkans särskilda relation till EFS. Då utskot-tet har anledning att utgå från att så blir fallet och på ovan i övrigt anfördaskäl saknas anledning att bifalla motionen.
(RegSkr s. 33 f.f, motion 50, yrkande a)
Enligt regeringens förslag skall en strukturell faktor utgöras av pastoratenskostnader för drift och underhåll av begravningsplatser. Pastorat som har färreinvånare per begravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finan-sieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare per begravnings-plats än medeltalet. Justering av bidrag och avgifter skall ske för vaije begrav-ningsplats med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och omdet finns krematorium på den.
I motion 1996:50, yrkande a, hemställs att denna komponent i strukturkost-nadsutjämningen skall utgå i avvaktan på den statliga utredningen om denframtida begravningsverksamheten. Motivet härför, enligt motionen, är att re-sultatet av detta utredningsarbete kommer att påverka hela finansieringen avbegravningsverksamheten.
Det föreslagna utjämningsystemet bygger i och för sig på ett antal självfi-nansierande komponenter som enligt skrivelsen medför en ökad flexibilitet iden meningen att en enskild komponent kan lyftas ur systemet utan att helasystemet behöver påverkas. Emellertid måste systemet, såsom utskottet sär-skilt framhållit i det föregående, ses som en helhet. Utskottet kan inte till-styrka att en hel utjämningskomponent lyftes ur systemet, även om detta en-dast sker för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar görasframöver. Av dessa skäl och på de grunder som utskottet anför nedan under9. Genomförandet avstyrker utskottet bifall till motionen i denna del.
(RegSkr s. 37 ff, motion 50, yrkande b)
I skrivelsen föreslås en utjämningskomponent baserad på andelen kyrkotillhö-riga i pastoratet. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet får ettbidrag som finansieras genom en avgift som betalas av pastorat med fler till-höriga än medeltalet. Bidrag och avgift skall på visst sätt beräknas efter ge-nomsnittskostnader per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. En särskildspärregel föreslås vad gäller bidragen för att dessa skall stanna på en rimlignivå.
Bilaga 2
I motion 1996:50, yrkande b, föreslås att denna utjämningskomponent heltskall utgå.
Utskottet är medvetet om att denna komponent, sedd för sig, tål diskussion.Ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv försam-ling med låg andel kyrkotillhöriga, men det är ingen självklar regel. Försam-lingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotillhöriga kan motverkas, om ekono-miska motiv sätts i förgrunden. Utskottet är dock av den uppfattningen attdetta mer är ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Utskottet tar för givet attförsamlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt skabli en del av församlingens och kyrkans gemenskap.
Med hänsyn härtill och vad som anförts i det föregående föreslår utskottetavslag på motion 1996:50, yrkande b.
(RegSkr s. 39 f.f, motion 52)
Enligt regeringens förslag, som i huvudsak motsvarar utredningens, skall ettpastorat som ligger i glesbygd eller som har högre kostnader än genomsnitt-ligt för uppvärmning och kallortstillägg erhålla årligt glesbygdsbidrag frånKyrkofonden enligt närmare föreskrifter. Utjämningskomponenten är avseddatt finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkteri övrigt. Samtliga pastorat på Öland och Gotland behandlas som glesbygd.
Såvitt gäller utjämning av kostnader på grund av gles bebyggelse, skall ut-jämningen omfatta glesbygdspastorat med färre än sex invånare per km2 ochen tätortsgrad under 75 procent. Bidraget avses beräknas efter en viss procent-sats på produkten av antalet kyrkotillhöriga och skillnaden mellan kostna-derna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig i glesbygdspastoratetoch pastorat i allmänhet.
I förhållande till utredningens förslag har regeringen under intryck av vissaremissyttranden med kritik mot tröskeleffekter av gängse glesbygdskriterierminskat tyngden av glesbygdsdelen i denna utjämningskomponent i förhål-lande till energi- och kallortsdelama.
I motion 52, som hänför sig till stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrandeöver kyrkoutjämningsutredningens förslag, påpekas att avstånden i extremfallkan vara alltför stora för att tillräcklig ekonomisk bärkraft och varierad perso-nalstyrka skall kunna uppnås genom sammanslagningar. Motionärerna anslu-ter sig till ett förslag av stiftsstyrelserna om en uppdelning av glesbygdspasto-rat i syftet att ett särskilt utjämningsbidrag skall utgå till pastorat som utgörextrem glesbygd i den meningen att merparten av befolkningen bor längrebort än 80 km från huvudorten i angränsande pastorat, med vilket annars sam-manslagning kunnat ske.
Utskottet anser att ett tillgodoseende av motionens önskemål sannoliktskulle ytterligare komplicera det föreslagna utjämningssystemet. StatistiskaCentralbyrån har i sitt remissvar framhållit att det pågår arbete med att analy-sera glesbygdsstrukturema och att de erfarenheter som där kan vinnas kankomma att utnyttjas för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. Detfinns enligt utskottet skäl att tro att detta i en framtid också kan användas för
Bilaga 2
att förfina utjämningen för glesbebyggelse även i kyrkans eget utjämnings-system. Mot denna bakgrund och på de av regeringen i övrigt anförda skälenföreslår utskottet avslag på motionen.
(RegSkr s. 47 f.f, motion 15)
Regeringens förslag innebär att det allmänna utjämningsbidraget för stifts-samfällighetema avskaffas och inte ersätts av någon generell inkomstutjäm-ning mellan stiften, varvid stiftssamfällighetemas behov av stöd tillgodosesgenom stiftsbidrag och genom det extra utjämningsbidrag som Kyrkofondensstyrelse kan bevilja pastorat och stiftssamfälligheter enligt föreskrifter somregeringen meddelar (RegSkr s. 28 f.).
Vad gäller stifts- och strukturbidrag ur Kyrkofonden innebär regeringensförslag, i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens, att dessa behållssom en finansiering av verksamheten på regional nivå. Bidragen får emellertidett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfällighetema attprioritera angelägna ändamål.
Motion 15 gäller fördelningen av stifts- och strukturbidrag och innehållersynpunkter på vissa modeller härför, som utarbetas av Kyrkofondens kansli isamråd med Svenska kyrkans centralstyrelse. Motionen synes förorda en istort sett schablonmässig fördelning efter vissa objektiva kriterier som åter-speglar skiftande stiftsstrukturer och arbetsförhållanden med större frihet förstiften att på bästa sätt främja församlingslivets utveckling.
Enligt vad utskottet inhämtat är arbetet med de ifrågavarande s.k. model-lerna inte avslutat. Efter genomförd remissbehandling i vilken samtligastiftsstyrelser blivit hörda har Kyrkofonden för avsikt att ta ett preliminärtbeslut i början av hösten; detta för att sedan kunna informera kyrkokommu-nerna om förutsättningarna för budgetarbetet inför kommande år. I januarinästa år avser kyrkofondsstyrelsen att fatta sitt slutliga beslut.
De fördelningsmodeller som avses i motionen uppfattar utskottet som myn-dighetens egna riktlinjer för sin bidragsgivning. Kyrkofonden är en statligmyndighet under regeringen och är som sådan inte underställd något kyrkligtorgan. Att anhängiggöra frågan hos Centralstyrelsen framstår för utskottetsom opåkallat. Utskottet föreslår sålunda avslag på motionen.
Bilaga 2
(RegSkr s. 50-54,42 kap. 14 § förslaget till lag om ändring ikyrkolagen, motion 45, yrkande lb)
Regeringens förslag innebär i huvudsaklig överensstämmelse med utredning-ens att den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den all-männa kyrkoavgiften samt Kyrkofondens intäkter i övrigt och på samma sättkostnaderna för prästernas pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskoparnaoch domkapitlen samt för Kyrkofondens administration m.m. Den allmänna
kyrkoavgiften skall enligt förslaget vara 8 öre per skattekrona, beräknad påskatteunderlaget.
Enligt skrivelsen innebär rikskyrklig verksamhet på i huvudsak nuvarandenivå ett finansieringsbehov motsvarande 2,5 öre på skatteunderlaget. Storle-ken på den allmänna kyrkoavgiften har bestämts bl.a. med utgångspunkt häri.
I motion 45 förordas i anslutning till yrkandet lb att den allmänna kyrkoav-giften bestäms till endast 7 öre. Förslaget vilar på uppfattningen att det finnsmöjligheter till inbesparingar i den rikskyrkliga verksamheten, så att dess fi-nansieringsbehov inte blir så stort som 2,5 öre. I motionen anförs också attSvenska kyrkans huvudsakliga verksamhet ännu efter relationsreformen kom-mer att bedrivas i församlingarna och pastoraten samt att kyrkomötet och om-budsmötet bör vara restriktiva med att ge den rikskyrkliga organisationen upp-drag att verkställa.
Utskottet konstaterar för sin del att regeringens förslag i fråga om utgiftsbe-hovet för den rikskyrkliga verksamheten vilar på fast underlag. Enligt utskot-tets mening ter sig en sådan drastisk nedskärning av denna verksamhet sommotionsyrkandet synes förutsätta knappast realistisk. Utskottet är visserligenmedvetet om att en allmän kyrkoavgift om 8 öre per skattekrona kan tänkasleda till en viss förstärkning av Kyrkofondens kapitalreserv under någon tid.Enligt utskottets mening är emellertid en sådan eventualitet att föredra fram-för det motsatta perspektivet, att en höjning av avgiften kan komma att krävas.En viss kapitaluppbyggnad framstår inte som obefogad i betraktande bl.a. avatt den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiskaframtidsprognosen.
Utskottet förordar för sin del regeringens mer försiktiga förslag och avstyr-ker bifall till motionsyrkandet. Ej heller i övrigt har utskottet någon erinranmot vad regeringen anfört angående finansieringen och de ekonomiska konse-kvenserna.
(RegSkr s. 55 f.f, motion 50, yrkande c)
Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall detnya utjämningssystemet träda i kraft den 1 januari 1997.1 fråga om stiftsbi-drag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas dock de äldre bestämmelserna ävenunder år 1997. Dcraftträdandebestämmelsema punkt 3 innebär vidare att ef-fekterna i övrigt får fullt genomslag först efter en övergångstid, på så sätt attförändringen för pastoraten framräknas och reduceras under tre år; år 1997med tre fjärdedelar, år 1998 med hälften och år 1999 med en fjärdedel. För-ändringen beräknas som skillnaden mellan å ena sidan nettot av avgifter ochbidrag till följd av de nya reglerna om den allmänna kyrkoavgiften, inkomstut-jämningen samt kostnadsutjämningen och å andra sidan motsvarande nettoav allmänt utjämningsbidrag och allmän kyrkoavgift, om nuvarande bestäm-melser hade tillämpats.
Regeringen har övervägt tidpunkten för utjämningssystemets genomfö-rande och stannat för att det bör införas utan dröjsmål. Den har därvid hänvisatbl.a. till fördelen med att det nya systemet kan prövas praktiskt under tre år
Bilaga 2
och vara i full funktion år 2000 när relationsändringen sker. Ett senareläg-gande bedöms leda till ökad osäkerhet, utöver vad som ändå följer med rela-tionsförändringen, och medföra risker för ytterligare uppskov i strid med riks-dagens beslut, enligt vilket ett väl fungerande utjämningssystem är en förut-sättning för Svenska kyrkans rikstäckning.
Enligt motion 50 är det föreslagna ikraftträdandet olämpligt med tanke påatt den ekonomiska planeringsprocessen för år 1997 redan nu är i full gångoch att församlingarna behöver arbetsro. Motionen ansluter härvidlag till syn-punkter som flera pastorat framfört under remissbehandlingen.
Utskottet vill för sin del framhålla att pastoraten enligt regeringens skri-velse kommer att få preliminära besked om utjämningen i så god tid att demed kännedom om kyrkomötets beslut kan bedöma vilka belopp som skalltas upp i budgeten. De i motionen befarade svårigheterna med budgetarbeteti församlingar och samfälligheter har därmed minimerats. På grund härav ochmed åberopande av de av regeringen anförda skälen för reformens genom-förande redan den 1 januari 1997 föreslår utskottet avslag på motion 50,yrkande c.
Utskottet vill slutligen understryka övergångsreglernas stora betydelse föratt mildra negativa nettoeffekter för en del enskilda pastorat av övergångentill ett annorlunda utjämningssystem. Utskottet vill i likhet med regeringen($. 16) framhålla vikten av att beslutande organ är uppmärksamma på sådanasvårigheter i det enskilda fallet och utnyttjar möjligheten att med de indivi-duellt bestämda bidragen lösa uppkommande problem.
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer utskottet
1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kost-nadsbehovet i utjämningssystemet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 45, yrkande 2, som sin mening ger rege-ringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 45, yrkandet la, som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande kostnader för drift och underhåll av kyrkor
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 51, som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,
4. beträffande kostnader for drift och underhåll av begravningsplat-ser
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 50, yrkande a, som sin mening ger rege-ringen till känna vad utskottet anfört samt
5. beträffande kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
Bilaga 2
del och med avslag på motion 1996:50, yrkande b, som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört,
6. beträffande kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt kli-mat
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 52, som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,
7. beträffande stifts- och strukturbidragen
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 15, som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört,
8. beträffande finansieringen av kostnader for den rikskyrkliga verk-samheten, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 45, yrkande lb, som sin mening ger rege-ringen till känna vad utskottet anfört,
9. beträffande genomförandet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och med avslag på motion 50, yrkande c, som sin mening ger rege-ringen till känna vad utskottet anfört,
10. beträffande regeringens skrivelse i övrigt
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i övrigtsom sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Sigtuna den 27 augusti 1996
På första kyrkolagsutskottets vägnar
Evert Josefsson
Sten Pålsson Patrik Tibbling
Bilaga 2
Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Britas Lennart Eriksson, GurliNylund, Sven Håkansson, Else-Maj Silvemagel, Ann-Marie Nilsson, AlvarGahm, Inger Lifv, Åsa Ingårda, Kerstin Linder, Karl-Johan Nilsson, GöranPetterson, Gunnar Blomgren, Nils Gårder, Åke Blomqvist.
Biskop KG Hammar har deltagit i utskottets överläggningar.
1. Frågan om obligatorisk pastoratsreglering för att minskakostnadsbehovet i utjämningssystemet (mom. 1).
av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson och Göran Petterson som anser
dels att utskottet i stället för texten under 2. Obligatorisk pastoratsreglering föratt minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet hade bort anföra följande:
Utskottet vidimerar att riksdagen redan 1958 rekommenderade en nedregräns för pastoraten på 2 000 invånare. Också i utredningarna inför reformenpå stifts- och lokalplan 1989 nämndes samma nedre gräns men uttalades skälför att ett lägre tal kunde medges på grund av lokala förhållanden. Enligt kyr-kobyggnadsutredningen finns alltjämt drygt 150 pastorat som inte når upp till2 000 invånare. I betänkande 1996:2 har utskottet framhållit att ekonomisktbärkraftiga enheter på lokalplanet är en viktig förutsättning för att Svenskakyrkan på lång sikt skall kunna fullgöra sin uppgift som kyrka för helasvenska folket. Strukturförändringar i detta syfte är därför både önskvärdaoch nödvändiga, fortsätter utskottet. Också gentemot ”givarna” i utjämnings-systemet är det en hederssak att tillskapa mer bärkraftiga ekonomiska enheter.
Hittills har frivilligheten varit strukturförändringarnas ledstjärna. Ett spe-ciellt ansvar lades 1989 på stiftstyrelsema. I samband därmed uttalade depar-tementschefen i propositionen 1987/88:31 behov av en utvärdering av denfrivilliga benägenheten till nödvändiga strukturförändringar. En sådan skulleske före år 2000.
Vid föregående års kyrkomöte anförde utskottet i sitt betänkande 1995:6Kyrkans strukturförvandling att det var för tidigt att utvärdera genomfördaindelningsändringar och ange riktlinjer för framtiden. På utskottets förslagbeslöt kyrkomötet uppdra åt Centralstyrelsen att i en delrapport redovisa re-sultatet av det hittills utförda strukturarbetet samt erfarenheter och slutsatser iövrigt av detta arbete. Av Centralstyrelsens verksamhetsberättelse för år 1995framgår att - i stället för en redovisning till kyrkomötet - frågan överlämnatstill de kyrkliga utredningarna.
1993 års kyrkobyggnadsutredning har i sitt betänkande ”Fädernas kyrkor -och framtidens” tagit upp kravet på strukturförändringar under punkt 6.2.Kyrkobyggnadsutredningen gjorde bl.a. följande uttalande: ”Utjämning mel-lan alla pastorat i ett utjämningssystem bygger på en hög grad av solidaritetmellan de inblandade. Som poängterades när systemet skapades innebär detinte bara en enkelriktad solidaritet från de välbeställda pastoraten till de småoch svaga. Det kan ställas motsvarande krav på solidaritet från de mindre en-heternas sida att genom rationaliseringar i organisationen medverka till bespa-ringar som gör att utjämningssystemets bördor inte blir för stora för dem somska bära dessa. Vi är övertygade om att samverkan på lokalplanet skapar denmest effektiva utjämningen” (Sid. 124).
Enligt utskottets mening vore det en fördel om åren fram till år 2000 medkyrkobyggnadsutredningen som grund kan leda till frivilliga strukturföränd-ringar. Mycket talar emellertid för att frivillighetens väg inte är tillräcklig.
Bilaga 2
78 Nuvarande kommunindelning har kommit till genom både frivillighet och ob-ligatorium via kommunblocksindelning m.m. En motsvarande plan upprättadav Centralstyrelsen efter samråd med stiftstyrelsema skulle kunna vara vägle-dande för en obligatorisk pastoratsreglering genomförd senast vid den tid-punkt kyrkobyggnadsutredningen förordat - dvs år 2010.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kost-nadsbehovet i utjämningssystemet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 idenna del och motion 1996:45, yrkande 2, begär att Centralstyrelsenlägger fram ett förslag till obligatorisk pastoratsreglering med målsätt-ningen att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet,
2. Frågan om graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. (mom.2)
av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson, Kerstin Linder och Åke Blomqvistsom anser
dels att utskottet i stället för texten under 3. Graden av utjämning av skattein-komsterna, m.m. hade bort anföra följande:
Utöver den kostnadsutjämning som nu införs behöver Svenska kyrkaninom sig ha en inkomstutjämning, men utjämningen måste ligga på rätt nivå.Inkomstutjämningens nivå bör inte vara så hög att den motverkar erforderligastrukturella förändringar. Skattekraft och skatteunderlag ger inte alltid en rätt-visande bild. Yrkesnäringars art är en ofta icke nämnd faktor, som påverkarskatteunderlaget.
De som är beslutande i Svenska kyrkans lokala organ accepterar att en in-komstutjämning inom Svenska kyrkan måste finnas. Men de betalande pasto-raten måste också få se att det finns en vilja till rationalisering hos de motta-gande pastoraten. En 50-procentig inkomstutjämning tenderar att konserveraen struktur som inte går att ekonomiskt försvara på sikt.
Regeringen konstaterar att förslagets tyngdpunkt ligger på kostnadsutjäm-ningen (s. 15). Regeringen föreslår utjämning av fyra slag av kostnader, somär strukturellt betingade. Kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidraglär liksom hitintills gå till pastorat med svag ekonomisk bas. Kostnadsutjäm-ningen och bidragen beaktar således pastoratens strukturella och speciella för-hållanden. Starka skäl talar för att denna utjämningskomponent inte skall fåfullt så stor genomslagskraft som regeringen förslår. Med hänsyn härtill börinkomstutjämningen vara lägre än 50 procent. Utskottet är av uppfattningenatt, i enlighet med yrkande la i motion 45, bör inkomstutjämningen utjämna45 procent av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatte-underlaget.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i
Bilaga 2
denna del och motion 1996:45, yrkandet 1 a, som sin mening ger rege-ringen till känna vad utskottet anfört.
3. Frågan om stifts- och strukturbidragen (mom. 7)
av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Gunnar Blom-gren som anser
dels att utskottet i stället för texten under 9. Stifts- och strukturbidragen hadebort anföra följande.
Motion nr 15 anknyter till den del av regeringens skrivelse som handlar omstifts- och strukturbidragen. Kritik framförs mot ett av Kyrkofondens kanslii samverkan med Centralstyrelsens kansli upprättat förslag till principer förframtida fördelning av stifts- och strukturbidrag. Motionärerna anser att för-slagets s.k. utjämningseffekt vid framräkning av stiftsbidrag skall tas bortmed motivering att den innebär en ”dubbelbeskattning”.
Utskottet vill inledningsvis tillstyrka ett förenklat förfarande vad gällerstifts- och strukturbidrag. Grunderna och relationerna mellan stiften vad gäl-ler stifts- och strukturbidragen härrör från reformen 1989. Från böljan ladestiftssamfällighetema ned mycken tid på underlaget för ansökan, men sedanCentralstyrelsen och Kyrkofonden successivt kommit att inta ståndpunktenatt endast begränsad uppskrivning medges - vissa år och till vissa delar ingenalls - har det i stiften inte känts meningsfullt att lägga ner stor tid på ansök-ningarna, eftersom de reellt inte blivit prövade efter behov och samfälligheter-nas ekonomiska ställning. Som argument för en sådan hållning har Centralsty-relsen framhållit förestående förändring av utjämningssystemet.
I regeringsskrivelsen kan under avsnitt 6.4 hämtas skäl som talar till förmånför motionen. Regeringen anför nämligen att stiftssamfällighetema till sinomfattning är stora både till yta och invånarantal och rymmer områden medbåde hög och låg skattekraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att stifts-samfällighetemas behov av utjämning borde vara begränsat. Vidare uttalassympati för förslaget om skatteväxling som framförts i Kyrkoberedningensbetänkande ”Vissa kyrkofrågor” (SOU 1993:46). Slutligen har regeringendock stannat för att stifts- och strukturbidragen skall finnas kvar och uttalaratt det under sådana omständigheter inte finns behov av en särskild inkomstut-jämning. Stiftssamfällighetemas medelsbehov prövas bäst om det bedömssamlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen. Under avsnitt 10 görregeringen bedömningen att det bör vara behovet av bidrag som skall varagrandläggande och att det bör ankomma på Kyrkofondens styrelse i samrådmed Centralstyrelsen att utforma kriterier för fördelningen av bidragen ochrutiner för handläggningen.
I författningsförslaget finns varken under § 17 eller § 23 något om inkomst-utjämning mellan stiftssamfällighetema. Det synes mot denna bakgrund sak-nas stöd för att vid fördelning av stiftsbidrag bygga in flera inkomstutjäm-nande variabler. Som sådana tolkar utskottet dels ”tillskott/avdrag av skatte-underlag” dels den föreslagna ”reduceringstrappan”. Samtidigt finner ut-skottet skäl framhålla att slutlig ställning ännu ej tagits, utan modellerna är
Bilaga 2
att betrakta som ett preliminärt arbetsmaterial för remissbehandling med ef-terföljande utvärdering.
Utskottet som i övrigt lämnar regeringens förslag i denna del utan erinran,delar uppfattningen i motion 15 au kyrkomötet som sin mening bör ge Cen-tralstyrelsen till känna att stifts- och strukturbidrag till stiftssamfällighetemamed fördel kan fördelas efter modell utformad utan s.k. utjämningseffekt.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande stifts- och strukturbidrag
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelser 1996:2 i dennadel och motion 1996:15 som sin mening ger regeringen och Centralsty-relsen till känna vad utskottet anfört.
4. Frågan om finansiering av kostnader för den rikskyrkligaverksamheten, m.m. (mom. 8)
av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Kerstin Linder, som anserdels att utskottet i stället för texten under 10. Finansiering av kostnader förden rikskyrkliga verksamheten, m.m. hade bort anföra följande.
I regeringens lagförslag § 14 anges allmän kyrkoavgift till 8 öre per skatte-krona. Den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den all-männa kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter i övrigt.
Utskottet anser att 2,5 öre per skattekrona för rikskyrklig verksamhet framtill år 2000 är för högt beräknad och anser därför att allmänna kyrkoavgiftenbör bestämmas till 7 öre.
Kyrkoutjämningsutredningen har avstått ifrån att analysera och föreslå in-besparingar på rikskyrklig nivå. Utredningen nöjde sig med att räkna med ettnominellt oförändrat belopp på avrundat 165 miljoner kronor per år (s. 168 ibetänkandet). Utredningen ansåg att den del av den allmänna kyrkoavgiftensom behöver avsättas för de rikskyrkliga ändamålen kan med någon marginalsättas till 2,5 öre per skattekrona (s. 172 i betänkandet).
Regeringen synes godta Kyrkoutjämningsutredningens antagande att fi-nansieringsbehovet motsvarar 2,5 öre på skatteunderlag (s. 51).
Svenska kyrkans huvudsakliga verksamhet bedrivs i de lokala församling-arna och i pastoraten. Så bör det vara och så kommer det att förbli även efterden relationsreform som nu genomförs.
Kyrkan har dock också uppgifter som måste utföras på riksnivå och inomkyrkans stift. Rikskyrkan har uppgifter av ekumenisk art inom Sverige ochgentemot kyrkor i andra länder. Mission kommer också framgent att bedrivasäven om formerna för denna ändras allteftersom de samhällen som denna vän-der sig till ändras. Internationell diakoni huvudsakligen genom Lutherhjäl-pen, kommer också i framtiden att vara en väsentlig uppgift för Svenska kyr-kan.
Rikskyrkans uppdrag inom Sverige är dessutom att utföra vissa serviceupp-gifter mot stift och församlingar. Dessa kan variera från tid till tid och är i storutsträckning beroende av de uppdrag som kyrkomöte/ombudsmöte lämnar tillden rikskyrkliga organisationen att verkställa. Beslut om sådan verksamhetbör dock vara restriktiva, inte minst i en tid där kyrkans framtida ekonomiska
Bilaga 2
situation är nägot osäker med hänsyn till att medlemsutvecklingen kankomma att förändras efter reformen om nya tillhörighetsregler.
Sedan hösten 1995 har ett projektarbete bedrivits i Kyrkans hus i Uppsalamed sikte på en ny kansliorganisation där alla anställda hos SFRV, SKM,SKUT och Lutherhjälpen blir anställda i en och samma stiftelse fr.o.m. 1 ja-nuari 1997. Projektet har fått namnet Giraff, Gemenskap i rikskyrkan arbeteför framtiden. Målsättningen är att minska antalet tjänster med 40.
Utskottet anser att det finns möjligheter till inbesparing i den rikskyrkligaverksamheten. Finansieringsbehovet av rikskyrkan under de år som den nuva-rande lagstiftningen finns kvar (i planeringen fram till 1 januari år 2000) kanmed hänsyn till vad vi ovan anfört sättas lägre än till 2,5 öre. Situationen efterår 2000 får bedömas när kännedom föreligger om vilka inomkyrkliga regel-verk som kommer att gälla för den ekonomiska hanteringen av kyrkans medelnationellt och internationellt. Utskottet finner därför att regeringen bör be-stämma den allmänna kyrkoavgiften till 7 öre per skattekrona.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
8. beträffande finansieringen av kostnader for den rikskyrkliga verk-samheten, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i dennadel och motion 1996:45, yrkande lb, som sin mening ger regeringentill känna vad utskottet anfört.
Bilaga 2
82 Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
Till läronämnden har för yttrande överlämnats RegSkr 1996:2 och KMot1996:50-52.
”En utjämning skall ske” skriver aposteln Paulus till församlingen iKorinth (2 Kor 8:13). Med de orden ville aposteln motivera församlingen iKorinth att ekonomiskt stödja den fattigare kristna församlingen i Jerusalem.Det i bibeltexten givna exemplet har sedan i alla tider tjänat som motivering,vägledning och kritik.
En kristen församling som materiellt sett har det välbeställt är skyldig attbistå församlingar med brist på materiella resurser. Detta gäller vare sig denmottagande församlingen befinner sig i en annan världsdel eller är en del avSvenska kyrkan. Ett utjämningssystem är således läromässigt välmotiverat.
Uppsala den 13 augusti 1996
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Ragnar Persenius
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Martin Lind,biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-BertilYtterberg, biskop Anders Wejryd, biskop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal,biskop Bengt Wadensjö, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund,biskop Biöm Fjärstedt, biskop Henrik Svenungsson, Göran Bexell, viceordförande, Birger Olsson, Bjöm Skogar, Cristina Grenholm, Curt Forsbring,Anna-Lena Weberup.
83 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 1996
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson,
Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, Ahnberg,Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar proposition 1996/97:35 Ett nytt system förekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.
gotab 52074, Stockholm 1996