Läromedlen i skolan

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

ILÄROMEDLEN

tilll/til

ISKOLAN _,. 0000

: . I a-

f/\-\

E!” *-

v --

O

s U U

.L \

_amma_ . | p n _ . .

N

\ . K 5 . I . . . _ _ I _ L

I i

Be ka avULÄ,

ut om läromedelsmarknaden

ning

á

Statens offentliga utredningar

l§§]@ 1980:15

ä” Utbildningsdepartementet

Läromedlen i skolan

-frågor

läromedel i

kring

och lek- och

undervisningen

arbetsmaterial i förskolan

Betänkande av ULÄ, Utredningen om läromedelsmarknaden Stockholm 1980

Omslag Cinna Gross Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-05269-5 ISSN 0375-25OX Gotab, Stockholm 1980

Till statsrådet Britt

Mogård utbildningsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 13 maj 1976 dåvarande statsrådet Hjelm- Wallén att tillkalla en särskild utredare med att uppdrag kartlägga förhållanden inom läromedelsmarknaden. återfinns Utredningsdirektiven som bilaga 1 i detta betänkande. Till utredare utsågs den 20 maj 1976 kanslichefen vid statens institut för läromedelsinformation Bertil Andersson. - (SIL), Till sakkunniga i utredningen förordnades den 29 juni 1976 sektionschefen

Henry Björinder, Svenska kommunförbundet, Esse

undervisningsrådet Lövgren, skolöverstyrelsen, numera prefekten Gertrud Schyl-Bjurman och direktören Olof Storm, Föreningen Svenska Läromedelsproducenter (FSL). Till sekreterare utsågs Catharina samtidigt departementssekreteraren Rudhe. som lämnade utredningen den 4 februari 1979. Utredningen (U 1976:04) antog namnet Utredningen om läromedelsmarknaden (ULÅ). Utredningen erhöll den 29 mars 1979 tilläggsdirektiv (Dir 1979:38. se bilaga 2), varigenom utredningens uppdrag i vissa avseenden vidgades från att gälla en kartläggning till att avse förslag till åtgärder. Den 25 april 1979 tillsattes en kommitté med uppgift att fullfölja utredningsarbetet. Till kommittéledamöter utsågs rektorn Hilla-Britta Lindeberg, Örebro. tillika ordförande, kanslichefen Bertil Andersson, sektionschefen Henry Björinder. kommunalrådet Sten Engstrand. Norrkö-

ping, och direktören Olof Storm.

Till sakkunniga utsågs departementssekreteraren Marja Lemne, budgetdepartementet, och kanslisekreteraren Curt Malmborg, utbildningsdepartementet. Till sekreterare utsågs dåvarande förlagschefen David Englund. Olof Storm lämnade den 30 september utredningen 1979 på grund av sjukdom. Han efterträddes den 1 oktober 1979 av förlagsdirektören Elov Edman men utsågs till expert den 5 december 1979. Kommittén utökades fr. o. m. den 11 november 1979 med riksdagsledamöterna Göran Allmér. Eskilstuna, och Larz Johansson, Nyköping. Utredningen har hållit 47 sammanträden, varav 23 som kommitté. Utredningen har avgivit följande delrapporter:

1. Läromedelsmarknaden, produktions- och konkurrensförhållanden (Ds

U 1978:12 samt Bilagedel, Ds U 1978:13), 2. Samhällets kostnader för inköp av läromedel samt lek- och arbetsmateriel (Ds U 1978:14). 3. Läromedlen i konsumentperspektiv (Ds U 1979:2).

4. Lekmateriel i förskolan. kulturresurs eller stapelvzxrzu? (Ds U 1979:3). 5. Förskolepedagogik i praktiken (Liber Läromedel). 6. Läromedlens funktion i undervisningen (Ds U 198024-5). Enligt tilläggsdirektivens anvisningar överlämnade ULÄ i augusti 1979 till regeringen en promemoria med synpunkter på den statliga skoladministrationen. Reservationer har lämnats av ledamöterna Bertil Andersson. Henry Björinder (med instämmande av Gertrud Schyl-Bjurman. sakkunnig i utredningen) och Sten Engstrand. I och med överlämnandet av detta betänkande anser utredningen sitt uppdrag. både enligt de ursprungliga direktiven och enligt tilläggsdirektiven. avslutat. Stockholm den 30 maj 1980.

HiIIa-Britta Lindeberg Göran Allmér Bertil Andersson Henry Björinder Elov Edman Sten Engstrand Larz Johansson /David Englund

InnehåH

Santmanfarrning

1 ULÄss utredningsarbete 15 1.1 Producentstudien 15 1.2 Kostnadsstudien 15 1.3 Kommunstudien . . . . 16 1.4 Lekmiljörådets rapport . . . . . . 16 1.5 Undersökning om läromedlens funktion 17 1.6 Utvärdering av de statliga insatserna 18 1.7 Avgivna remissyttranden 18

2 Läromedelsbegreppet . 19 2.1 Olika läromedelsdefinitioner 19 2.2 Centrala läromedel 21 2.3 Gåvoläromedel . . . 23 2.4 ULÄzs överväganden och förslag 23 2.4.1 Definition av begreppet läromedel 23 2.4.2 Lek- och arbetsmaterial 24 2.4.3 Centrala läromedel 26 2.4.4 Gåvoläromedel . . . . . . . . . 27 2.4.5 Konsekvenser av det vidgade läromedelsbegreppet 28 2.4.6 Lek- och arbetsmaterialet i förskolan 30

3 Granskning . 33 3.1 Läromedelsnämnden 33 3.1.1 Historik 33 3.1.2 Uppgifter 34 3.1.3 sammansättning 34 3.1.4 Granskningsområden 34 3.1.5 Handläggningsrutiner 35 3.1.6 Statistik . . . 36 3.1.7 Utvärdering av verksamheten 38 3.1.8 Pressdebatten . . 38 3.2 ULÄ:s överväganden öch förslag 39 3.2.1 Inledning . . . . 39 3.2.2 Objektiviteten i undervisningen 39 3.2.3 Objektiviteteniläromedlen . . . . . . . . 40 3.2.4 Effekter av den nuvarande 40 objektivitetsgranskningen

3.2.5 Förhandsgranskning eller granskning i efterhand? 41 3.2.6 Efterhandsgranskningens mål och inriktning 44 3.2.7 Resurser . . . 45 3.2.8 Handläggningsrutiner 46 3.2.8.1 Initiativgranskning 46 3.2.8.2 Anmälningsärenden . 47 3.2.9 Kostnader och tidplan för genomförande 48

4 Information 51

4.1 Behovet av information 51 4.2 Läromedelsregister 52 4.2.1 SIL . . 52 4.2.1.1 Historik 52 4.2.1.2 Mål . . . 53 4.2.1.3 Verksamhet 54 4.2.1.4 Organisation 56 4.2.1.5 Kostnader . . 57 4.2.1.6 Utvecklingsmöjligheter 58 4.2.1.7 Effekterna av SIL:s information 59 4.2.2 FSL-registret 61 4.2.2.1 Historik 61 4.2.2.2 Mål 62 4.2.2.3 Verksamhet 62 4.2.2.4 Kostnader . . 64 4.2.2.5 Utvecklingsmöjligheter 64 4.2.2.6 Effekter av FSL-systemet 64 4.3 Producenternas informationsverksamhet 65 4.4 Distributionssystem 66 4.4.1 KLÄD 66 4.4.1.1 Historik 66 4.4.1.2 Mål 67 4.4.1.3 Verksamhet 67 4.4.1.4 Kostnader . . 68 4.4.1.5 Utvecklingsmöjligheter 68 4.4.2 Nordiska Bokhandeln (NB) 68 4.4.2.1 Historik 68 4.4.2.2 Mål 68 4.4.2.3 Verksamhet 69 4.4.2.4 Kostnader . . 69 4.4.2.5 Utvecklingsmöjligheter 69

4.4.3 Övriga distributionssystem 69

4.5 Beståndsregister . . . . . . . 70 4.6 Analys av den nuvarande verksamheten 70 4.6.1 Informationsfasen 70 4.6.2 Urvals- och beslutsfasen 71 4.6.3 Beställningsfasen . 71 4.6.4 Användningsfasen . . . . 71 4.6.5 Finansieringen av SIL:s register 71 4.7 ULÄ:s överväganden och förslag 74

4.7.1 Utvecklingslinjer för skolan . . . . . 74 4.7.2 Konsekvenser för läromedelsförsörjningen 75 4.7.3 Konsekvenser för läromedelsinformationen 75 4.7.4 Samordning av läromedelsregister 76 4.7.5 Organisationsalternativ på lång sikt 78

4.7.6 Åtgärder på kort sikt 80

5 Statliga insatser 81 5.1 Skolöverstyrelsen (SÖ 81

5.1.1 Sözsuppgifter . . . . . 81

5.1.2 SÖ:s läromedelssektion (L3:2) 82 5.2 SIL:s verksamhet inom olika bristområden 83 5.2.1 Produktionsstöd . . . . . . . . . . . 83 5.2.2 Rikscentralerna för pedagogiska för handihjälpmedel kappade(RPH) 87 5.3 . 89 Socialstyrelsen 5.4 . . . . . . 89 Lekmiljörådet 5.5 ULÄ:s 90 överväganden och förslag 5.5.1 Områden 90 för statliga insatser . . . 5.5.2 91 Forskning och utvecklingsarbete (FoU) 5.5.2.1 . . 91 Inriktning 5.5.2.2 . . . . . . . . . . . 92 Organisation 5.5.3 Insatser för att förbättra inom läromedelsförsörjningen bristområden 93 5.5.3.1 93 Inriktning 5.5.3.2 94 Organisation

6 Produktionsfrâgor . . . . . . 97 6.1 SPK:s undersökning 1977-1978 . . . 97 6.2 Vissa utvecklingstendenser på läromedelsmarknaden 100

Reservationer 103

Bilaga l Direktiv 111

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv till utredningen (U 1976:04) om läromedelsmarknaden 117

Bilaga 3 Använda förkortningar 121

Sammanfattning

Utredningen om läromedelsmarknaden (ULÄ) började sitt arbete i maj 1976. Enligt dåvarande statsrådet Lena Hjelm-Walléns direktiv fick ULÄ i uppdrag att kartlägga läromedelsmarknaden och därvid studera bl. a. marknadens omfattning och struktur. kommunernas kostnader för inköp av läromedel och förskolematerial, effekterna av de statliga och

insatserna_

användningen av läromedel och förskolematerial. Under utredningens första tid leddes arbetet av en utredningsman, som samarbetade med en grupp sakkunniga och ett stort antal experter. Resultaten av de kartläggningar som gjordes återfinns i fyra rapporter: Läromedelsmarknaden, produktions- och konkurrensförhållanden (Ds U 1978:12. bilagedel: Ds U 1978:13), Samhällets kostnader för inköp av läromedel samt lek- och arbetsmateriel (Ds U 1978:14). Läromedlen i konsumentperspektiv (Ds U 1979:2). Lekmateriel i förskolan. kulturresurs eller stapelvara? (Ds U 1979:3). Dessutom inleddes under 1977 en undersökning om läromedlens funktion i undervisningen. Lekmiljörådet fick vidare i uppdrag att studera lek- och arbetsmaterialets utnyttjande i förskolan. , Under våren 1979 fick ULÄ tilläggsdirektiv. I dessa angav dåvarande statsrådet Birgit Rodhe på vilka områden ULÄ skulle avge förslag. Det gällde bl. a. den verksamhet med information och registrering som statens institut för läromedelsinformation (SIL) bedriver. skolöverstyrelsens läromedelsgranskning och utvecklingsarbete och hur samordningen mellan de statliga organen skulle kunna förbättras. En kommitté bestående av politiker och fackmän tillsattes med uppgift att fullfölja utredningsarbetet och avge ett slutbetänkande före den 1 juni 1980. Under den tid kommittén arbetat har följande rapporter lagts fram:

Förskolepedagogik i praktiken (Liber Läromedel 1980).

Läromedlens funktion i undervisningen (Ds U 1980:4. bilagedel Ds U 1980:5). Här följer en kort sammanfattning av ULÄ:s förslag.

Läromedelsbegreppet (kap. 2)

Det finns många definitioner av begreppet läromedel. Att läroböcker och ljud- och bildmaterial som producerats för undervisning iir läromedel. därom

10 Sammanfattning SOU 1980: 15

råder enighet. Men är projektorer och apparater ocksa låirontetlel? Är läraren själv ett läromedel? ULÄ betonar att undervisningen skall bygga på en lokal planering som lärare och elever gör tillsammans. l denna planering ingar valet av läromedel som en viktig del. Om de lokala initiativen får inflytande över valet av läromedel blir det vissa skillnader mellan skolorna i fraga om vad som används som läromedel. En klass kanske nöjer sig med att läsa om en företeelse i vårt samhälle medan en annan klass vill komplettera sina bokliga studier med ett studiebesök. Genom denna skisserade utveckling blir läromedelsbegreppet alltmer vidgat. [inledningen till 1980 års läroplan för grundskolan (Lgr 80) finns en sådan vidsträckt definition av begreppet läromedel (s. 52): Läromedel är sådant som lärare och elever kommer (överens om att :invända för att na uppställda mål. ULÄ utgår r sitt arbete från denna definition. I kap. 3 och 4 gör ULÄ av praktiska skäl vissa begränsningar av det vidgade läromedelsbegreppet. I skolförfattningarna används f. n. begreppet centrala läromedel. Därmed menas: Läromedel som täcker väsentliga delar av ämne. ämnesgrupp eller kursmoment som anges i gällande läroplan och förser eleverna med instrument som hjälper dem att planera och organisera sina studier. öva färdigheter. inhämta fakta och sätta in dessa i ett meningsfullt sammanhang. ULÄ har haft i uppdrag att bedöma om begreppet centrala läromedel behöver finnas kvar. Med tanke på att läromedelsbegreppet alltmer vidgas har ULÄ ansett att en uppdelning av läromedel i centrala och övriga läromedel inte längre är motiverad. ULÄ föreslår att begreppet Centrala läromedel i gällande förordningar slopas. Det finns f. n. en bestämmelse om att eleverna skall få vissa centrala läromedel som gåva. Utredningen har kunnat konstatera att denna bestämmelse inte i nämnvärd grad påverkat undervisningen. ULÄ anser art kommunerna -utan reglering av statliga bestämnzelser - bör få avgöra hur eleverna skall få bruka sina läromedel och huruvida eleverna

efter genomgången kurs skall få sina läromedel som gåva eller inte.

Inom förskolan används begreppet lek- och arbetsmaterial. ULÄ definierar detta begrepp på följande sätt: Med lek- och arbetsmaterial avses allt slags material som används inom lörsko everksamheten. Båda begreppen läromedel och lek- och arbetsmaterial är som synes synnerligen vidsträckta. ULÄ har sökt bedöma konsekvenserna av att dessa begrepp alltmer vidgas. En konsekvens är enligt ULÄ:s uppfattning att risken för att läromedlen styr undervisningen på ett negativt sätt blir mindre om man tillämpar ett vidsträckt läromedelsbegrepp och samtidigt utryttjar olika slags material. Skolorna bör ha stor frihet att välja olika läromedel inom givna anslagsramar. ULÄ utgår i sina resonemang från att kommunerna skall

Sammanfattning 11

tillämpa ett rambudgersjistem. Läromedlen bör ses som en samlad resurs och anslagen bör inte uppdelas på gåvoläromedel och övriga läromedel. För att kunna få fram ett mer flexibelt utnyttjande av läromedelsresurserna - utan att läromedelsanslagen höjs avsevärt - blir det ofta nödvändigt att bättre utnyttja skolbibliotek och andra kollektiva läromedelssamlingar. Även inom förskolan bör en lokal planering vara grunden för valet av lekoch arbetsmaterial. Inom givna anslagsramar bör varje förskola ha stor frihet i valet av olika slags material.

Granskning (kap. 3)

Sedan 1974 finns det en särskild nämnd, läromedelsnämnden. som granskar objektiviteten i centrala läromedel i Samhällsorienterande ämnen. bl. a. geografi, historia, religionskunskap. samhällskunskap, företagsekonomi. filosofi och psykologi. Läromedelsnämnden gör sina granskningar på förhand, innan läromedlen får registreras som centrala läromedel. ULÄ menar att den nuvarande förhandsgranskningen medför en risk för att sådana läromedel som skall granskas av nämnden präglas av en överdriven försiktighet (utslätning) i kontroversiella frågor. Vidare förlängs produktionstiden för dessa läromedel. Att slopa begreppet centrala läromedel, vilket ULÄ föreslår (se kap. 2), gör det svårt att avgränsa området för en obligatorisk förhandsgranskning. Bl. a. dessa skäl ligger bakom ULÄ:s förslag beträffande granskning av läromedel. ULÄ föreslår att den nuvarande förhandsgranskningen ersätts med granskningar i efterhand. En nyinrättad nämnd bör svara för dessa efterhandsgranskningar. Denna nämnd skall dels ta egna initiativ till granskningar. dels behandla klagomål från organisationer, myndigheter, kommuner eller enskilda personer i fråga om objektiviteten i läromedel. ULÄ anser att den föreslagna nämnden skall vara en självständig myndighet, som dock skall kunna köpa tjänster. bl. a. administrativa, av någon annan myndighet. Nämnden bör vara allsidigt sammansatt och väl spegla allmänintressena. Den bör ha en sådan sammansättning att den har en god kompetens att svara både för granskningar på eget initiativ och en korrekt behandling av anmälningar som görs. För den förstnämnda delen av verksamheten krävs kompetens på utbildningsområdet. Därför bör representanter för utbildningsmyndigheter såsom Utbildningsdepartementet och SÖ ingå i nämnden liksom experter på objektivitetsfrågor. För att kunna fungera som ett slags hedersdomstol för allmänheten bör i nämnden ingå ett antal parlamentariker. Vidare bör i nämnden finnas någon jurist och någon representant för producenterna och någon för konsumenterna. Nämnden bör kunna anlita granskare med olika kompetensområden. För handläggning av de olika ärendena bör nämnden ha ett eget kansli.

12 Sammanfattning

Information om läromedel (kap. 4)

[praktiskt taget allt arbete med läromedel är tillgången till information om olika läromedel viktig. Sådan information ges f. n. av statens institut för läromedelsinformation (SIL). läromedelsproducenter och distributörer av läromedel. SIL:s register, som tillkom 1974. innehåller alla centrala läromedel och ett antal övriga läromedel. l katalogerna ges utförliga beskrivningar över läromedlen som ingår i registret. bl. a. iden s. k. detaljinformationen. SIL:s register finansieras i huvudsak genom avgifter. som producenterna erlägger när läromedlen anmäls till registret. och till en viss del med statliga medel. Statens andel har de flesta verksamhetsåren hittills blivit större än beräknat genom att antalet anmälda läromedel blivit mindre än beräknat. Föreningen Svenska Läromedelsproducenter (FSL) har ett register. FSL-registret. som ger information om de allra flesta Centrala läromedel och ett stort antal övriga läromedel. Informationen är kortfattad och omfattar i regel en rad per läromedel. Till systemet finns beställningslistor. returlistor. m. m. Även distributörer såsom Kommunsamköp AB och Nordiska Bokhandeln har egna databaserade register över de läromedel som deras kunder önskar få uppförda på beställningslistorna t. ex. för kommunens skolor. ULÄ har på olika sätt sökt utvärdera effekterna av den information som ges av dessa register och den information som ges på annat sätt. t. ex. genom provexemplar av nyproducerade tryckta läromedel och genom besök av förlagens egna representanter. ULÄ:s alla undersökningar visar att de båda sistnämnda informationsmedlen är betydligt mer utnyttjade än informationen i kataloger av olika slag. ULÄ kan inte finna att t. ex. SIL:s detaljinformation utnyttjas i så hög grad att den väsentligt påverkar själva valet av läromedel i kommunerna. ULÄ finner det inte rationellt med flera läromedelsregister. som i betydande utsträckning innehåller uppgifter om samma läromedel men som arbetar oberoende av varandra. ULÄ föreslår därför att det skapas en enhetligt läromedelsregister från vilket konsumenter. distributörer och producenter skall kunna köpa de tjänster som är angelägna. ULÄ har diskuterat olika alternativ för organisationen av detta register och därvid konstaterat att det för alla parter mest ekonomiska alternativet är att bygga på FSL:s nuvarande register. För arbetet med detta register bör finnas en referensgrupp bestående av representanter för staten. kommunerna och producenterna. så att registrets utveckling blir till nytta för alla dessa parter. ULÄ :s förslag innebär att SIL:s registerverksazrzlzet kan avvecklas.

Statliga insatser (kap. 5)

De statliga insatserna på läromedelsområdet fullgörs av bl. a. skolövcrstyrelsen TSÖ). SIL och rikscentralerna för pedagogiska hjälpmecel för handikappade (RPH). På förskoleomrâdet görs de statliga insatserna av socialstyrelsen och lekmiljörådet (barnmiljörådet).

Sammanfattning 13

Låiromedelsfrågornzi inom SÖ handläggs av de olika fackbyråerna med läromedelssektionen (L 3:2) som samordnande organ. Utöver registrering av läromedel har SIL till uppgift att vara central myndighet för RPH. bevilja produktionsstöd för olika bristområden och svara för information om läromedel för invandrzirundervisning. l sina förslag i fråga om SÖ:s handläggning av läromedelsfrågorna har ULÄ beaktat de riktlinjer för en kommande omorganisation av SÖ, som skoladministrativa kommittén lagt fram. ULÄ anser att läromedelsfrågorna i stor utsträckning bör handläggas av de berörda arbetsenheterna. Därigenom blir det lättare att samordna läromedelsfrågorna med övriga undervisningsfrågor såsom läroplansarbete. SÖ:s arbete bör främst inriktas på att förbättra läromedelstillgången inom olika bristområden. l det fortsatta arbetet med att omorganisera SÖ bör man enligt ULÄ:s uppfattning ta hänsyn till att det i fråga om läromedel finns viktiga uppgifter som samtidigt berör flera utbildningsområden. Dessa uppgifter bör fullgöras av någon enhet med samordnande uppgifter. Som en följd av att ULÄ föreslår att SIL:s registreringsverksamhet skall avvecklas (kap. 4) har ULÄ gett förslag till hur SIL:s övriga uppgifter bör fullgöras. I SÖ:s arbete inom olika bristområden bör även fördelningen av produktionsstödet ingå. Uppgiften att vara central myndighet för RPH bör även utföras av SÖ. Genom den av ULÄ föreslagna organisationen uppnås en ökad samordning av de statliga insatserna på läromedelsområdet.

Produktionsfrågor (kap. 6)

Läromedelsmarknaden har för ULÄ:s räkning studerats av statens pris- och kartellnämnd (SPK). l sin rapport betonar SPK att bland de faktorer som påverkar efterfrågan på läromedel har hittills de stora skolreformerna varit de viktigaste. Av den totala försäljningen svarar de tryckta läromedlen för den i särklass största andelen. Under det år som SPK studerat (1976) svarade de tio största läromedelsföretagen för 86 7r av den totala försäljningen. Den största koncernen är Esselte. den näst största Liber. som ingår i Statsföretagsgruppen. Enligt SPK har kostnadsutvecklingen varit till fördel för de större företagen (s. k. stordriftsfördelar). Lönsamheten under åren 1974-1976 var såirskilt stor under det sistnämnda året. vilket enligt SPK berodde på att företagen just detta år kunde sälja en hel del tidigare utvecklade läromedel i nya upplagor utan att utvecklingskostnaderna var särskilt höga. SPK studerade även de olika konkurrensmedlen och framhöll att det viktigaste konkurrensmedlet är de pedagogiska egenskaperna hos läromedlen. En viktig uppgift för marknadsföringen är att informera om dessa egenskaper. De större företagen har egna konsulenter för informationen. Enligt SPK är tillgången till sådana konsulenter en viktig orsak till att de större företagen tillsammans har en så hög andel av marknaden. ULÄ har sökt bedöma utvecklingstendenserna på låromedelsmarknaden och därvid ansett att efterfrågan på läromedel inte kommer att förändras i någon högre grad under de närmaste åren. ULÄ anser att några större statliga insatser inte är nödvändiga inom produktionen för att den skall kunna fungera i fri konkurrens mellan stora och små. privatägda och

14 Sammanfattning

statsägda företag. En sådan väl fungerande liiromedclsmarknad är en förutsättning för tillgången till goda läromedel till rimliga priser. vilket är en värdefull resurs för en effektiv undervisning.

Tidplan

ULÅ anser att den l juli 1982 är lämplig tidpunkt då de organisatoriska förändringarna som utredningen föreslår bör genomföras. Förändringarna beträffande läromedelsnämnden bör förberedas av en särskild organisationskommitté. SÖ:s handläggning av läromedelsfrågornzr bör behandlas i samband med omorganisationen av verket.

Kostnader

Kostnaderna för SIL:s registreringsverksamhet är för budgetåret 1979/80 beräknade till cirka 2.8 milj. kr., inkl. tryckkostnader. Kostnaden beräknas täckas av producentavgifter med cirka 2.3 milj. kr. och av statliga medel med cirka 0.5 milj. kr. ULÄ:s förslag att avveckla SIL:s registreringsverksamhet innebär alltså en sänkning av statens nuvarande kostnader med cirka 0.5 milj. kr. per år. under förutsättning att kostnader och intäkter följer den prognos. som budgeten bygger på. Det har emellertid visat sig att SIL:s registreringsverksamhet de flesta åren medfört underskott. som täckts med statliga medel. Med nuvarande finansieringssystem torde därför den av ULÄ föreslagna organisationen innebära en besparing för staten av mellan 0.5 och l milj. kr. per ar. Genom ULÄ:s förslag bortfaller vissa kostnader för producenterna (registreringsavgifter och kostnader för administrationen av anmälningarna). Dessa kostnader är fasta kostnader. vilket gör att ULÄ:s förslag får en gynnsam påverkan på prisbildningen till förmån för konsumenterna. främst kommunerna. ULÄ:s förslag till efterhandsgranskning av läromedel medför enligt ULÄ:s beräkningar en kostnadsökning för staten om cirka 200 000 kr. per år. Vidare bortfaller de granskningsavgifter om cirka 100 000 kr. per år som producenterna erlägger. För övriga statliga insatser, t. ex.

SÖ:s läromedelsarbete, invandrarinformationen,

ElUElDD

RPH, produktionsstöd och insatser på förskoleområdet

medför ULÄ:s förslag inga Ökade kostnader.

1 ULÄ:s

utredningsarbete

ULÄ inledde sitt utredningsarbete under 1976 med tre olika studier: producentstudien. kostnadsstutlien och kommunstudien. Ytterligare tre relativt omfattande studier (se avsnitt 14-11)) har genomförts på uppdrag av ULÄ.

1.1 Producentstudien

Producentstudien var en översiktlig undersökning av struktur. konkurrensoch ägarförhållanden inom läromedelsbranschen. Även lönsamheten undersöktes i denna studie. Undersökningen gällde framför allt produktion av läromedel. men även produktionen av Iekmaterial för förskolan studerades. ULÄ uppdrog åt statens pris- och kartellnämnd (SPK) att genomföra producentstudien. En enkät utsändes 1977 till 120 företag. Resultaten av SPK:s undersökningar finns redovisade i rapporten Läromedelsmarknaden. produktions- och konkurrensförhållanden (Ds U 1978:12 samt Bilagedel. Ds U 1978:13). En sammanfattning av innehållet i denna rapport görs i avsnitt 6.1.

1.2 Kostnadsstudien

1 kostnadsstudien undersöktes huvudmannens kostnader för av inköp läromedel inom skolväsendet och lekmaterial i förskolan under perioden 1974-1977. Uppgifterna om dessa kostnader söktes i första hand hos kommunerna. ULÄ utarbetade tillsammans med statistiska centralbyrån (SCB) en enkät till samtliga primärkommuner. Enkäten utsändes våren 1977. Den innehöll frågor om de årliga kostnaderna. men även om formerna för upphandling och samarbete på läromedelsområdet. Enkätsvaren sammanställdes och bearbetades inom ULÄ. Materialet från denna studie finns redovisat i rapporten Samhällets kostnader för inköp av läromedel samt lekoch arbetsmateriel (Ds U 1978:14).

16 ULÄ:s utredningsarbete

1.3 Kommunstudien

Kommunstudien hade till syfte att ge en detaljerad bild av försörjningen med läromedel inom skolväsendet och lekmaterial i förskolan. ULÄ valde efter speciella kriterier ut följande 20 kommuner (i storleksordning efter skolpoäng): Malmö. Uppsala. Borås. Gävle, Skellefteå. Lund. Mölndal. Västervik. Tyresö. Gällivare. Gislaved. Falkenberg. Danderyd. Tierp. Lycksele. Strömsund. Östra Göinge. Emmaboda. Sunne. Ödeshög. Undersökningen utfördes med hjälp av enkäter och intervjuer. Enkiitmztterialet framställdes i samarbete med SCB. som även svarade för databehandlingen av de inkomna enkätsvaren. Enkäterna utsändes i november 1977 och insamlades före årets slut. Databehandlingen genomfördes under våren 1978. Arbetet med sammanställningar och analyser utfördes under sommaren 1978. Vissa kontpletterande datakörningar gjordes i november 1979. I kommunstudien har medverkat en expertgrupp. bestående av ombudsmännen Jerker Björkman och Håkan Hallén. Sveriges kommunaltjänstemannaförbund. adjunkten Ivar Håkansson. Lärarnas riksförbund. studierektorn Hans Höglund. Sveriges lärarförbund. studeranden Hans Keil. Sveriges elevers Centralorganisation (SECO). sekreteraren Gösta Larsson och sekreteraren. numera sektionschefen Karl-Axel Johansson. Svenska kommunförbundet. ombudsmannen Per-Ebbe Persson. Svenska kommunalarbetareförbundet. yrkesläraren Ebbe Sondér och seminarieläraren Eva Ahnmé, Svenska facklärarförbundet, sedermera skoldirektören Lars Thorsell, Skolledarförbundet. och studeranden Thomas Thörn, Elevförbundet. Håkansson avgick som expert den 5 april 1978 och efterträddes av adjunkten Ove Engman, Lärarnas riksförbund. Thörn lämnade utredningsarbetet den 13 november 1977 och efterträddes av studeranden Mats Wingborg. Elevförbundet. Inom skolväsendet besvarades enkäterna av 2 068 lärare och skolledare. 4179 elever och 312 föräldrar. Intervjuer gjordes med skolchefer, AVföreståndare. skolmåltidspersonal. vaktmästare, skolkanslipersonal och lokalvårdare. Inom förskolan besvarades enkäterna av cirka 580 anställda och cirka 900 föräldrar. Intervjuer gjordes med personal vid socialförvaltningarm. Resultaten från kommunstudien redovisas i rapporterna Läromedlen i konsumentperspektiv (Ds U 1979:2) och Lekmateriel i förskolan. kulturresurs eller stapelvara? (Ds U 1979:3). Den förstnämnda rapporten har utformats av specialläraren Birgitta Altan och den andra av förskolläraren Ulla Nilsson och ULÄ:s dåvarande sekreterare Catharina Rudhe.

1.4 Lekmiljörådets rapport

Hösten 1977 fick lekmiljörådet ULÄzs uppdrag att genomföra en undersökning i vad mån förskolans lek- och arbetsmaterial har en styrande irverkan och om en sådan styrning går att undvika eller minska.

ULÄzs 17

utredningsarbete

Iden inledande fasen av undersökningen ingick analyser av begreppen lekoch arbetsmaterial och styrning samt litteraturstudier. Därefter valdes förskolori två av kommunerna som ingått i kommunstudien (se avsnitt 1.3) samt i en

glesbygdskommun. Vid dessa sju utvalda förskolor (fyra heltids-

och tre deltidsförskolor) studerades verksamheten och framför allt lek- och arbetsmaterialets användning. Observationerna utfördes av tvâ samtidigt observatörer, biträdande psykologen Eva Norén-Björn och biträdande psykologen och förskolläraren Märit Norenlind. Förskolornas arbetssätt analyserades med utgångspunkt i barnstugeutredningens målsättning och de olika styrningsfaktorerna beskrevs. Resultaten av undersökningen finns beskrivna i rapporten Förskolepedagogik i praktiken (Liber Läromedel, 1980). Rapporten har utformats av Eva Norén-Björn på uppdrag av lekmiljörâdet.

1.5 om

Undersökning läromedlens funktion

Under hösten 1977 påbörjades av en studie om läromedlens planeringen styrning av undervisningen. Utgångspunkten var följande citat ur ULÄ:s ursprungliga direktiv: Det är i sammanhanget också angeläget att studera i vilken utsträckning Iäromedlen styr undervisningen och under vilka förutsättningar en sådan styrning går att undvika eller minska. I den inledande planeringen diskuterades bl. a. begreppen läromedel och styrning. Man beslöt att bedriva arbetet i form av observationsstudieri två av de 20 kommuner som ingått i kommunstudien. Därvid skulle man bl. a. söka svar på följande frågor: Vilka läromedel används? Hur stor del av lektionstiden används olika läromedel?

DDDGD

Vilken metodik tillämpas? Vilket stoff behandlas? Hur sekvenseras stoffet? Studierna har omfattat följande stadier och ämnen: Grundskolan: lågstadiet, svenska årskurs 3 mellanstadiet, engelska årskurs 6 högstadiet, naturorienterande ämnen årskurs 7-9

Gymnasieskolan: teoretiska linjer, samhällskunskap årskurs 1-3 yrkesinriktade linjer. arbetslivsorientering årskurs 1-2 yrkesinriktade linjer, el-teleteknik termin 3-4

Vuxenutbildning: gymnasienivå, engelska termin 1-2 Observationsstudierna har utförts, analyserats och avrapporterats av fil. dr

ULÄzs

18 utredningsarbete

Christina Gustafsson med professor Ulf P. Lundgren som pedagogisk rådgivare. Förstudierna företogs under våren 1978 och omfattade totalt 39 observationstillfällen om vardera 40 minuter. Resultaten från dessa studier utnyttjades för planeringen av huvudstudierna. som företogs under perioden hösten l978-hösten 1979. Sammanlagt omfattade huvudstudiernzt 100 observationstillfällen motsvarande 217 st. 40 minuterslektioner. Resultaten av observationsstudierna finns redovisade i rapporten Läromedlens funktion i undervisningen (Ds U 1980:4). I en bilaga till rapporten U 1980:5) redovisas en stor del av dataunderlaget i form av tabeller.

(Ds

diagram och lektionsbeskrivningar.

1.6 Utvärdering av de statliga insatserna

Fil. kand. har varit ät ULÄ med uppgift att Ulf Torper. Lund. expert utvärdera de statliga insatserna Hans arbete har på läromedelsområdet. främst inriktats på att studera verksamheten vid skolöverstyrelsen (SÖ). statens institut för läromedelsinformation (SIL). rikscentralerna för pedago- (RPH) och Sveriges Utbildningsradio (UR). Torper har giska hjälpmedel inlett sitt arbete med studium av tillgängligt skriftligt material om de olika organens verksamhet på läromedelsområdet. En sammanställning har gjorts och översänts till organen för synpunkter. Vidare har Torper intervjuat företrädare för organen och några få personer utanför dessa. På basis av det skriftliga materialet och intervjuerna har Torper sökt utvärdera de olika organens arbete mot bakgrund av statsmakternas tidigare beslut. Torpers material har kontinuerligt tillställts ULÄ. först som materialsamlingztr. därefter som bl. a. utnyttjats vid utformningen av i form av promemorior. betänkandetexten. Torper avlämnade i mars 1980 en rapport med utvärdering av SIL. En slutgiltig version av Torpers övriga material har av tidsskäl inte kunnat inom ramen för ULÄ-kommitténs arbete. En färdigställas förkortad version av materialet kommer eventuellt att ges ut genom lärarhögskolan i Stockholm.

1.7 Avgivna remissyttranden

ULÄ har i juni 1980 avgivit följande remissyttranden: betänkande och skolutvecköver skolforskningskommitténs Skolforskning ling (SOU 1980:2). . över skoladministrativa kommitténs betänkande Förenklad skoladministrzttion (SOU 1980:5) och över skoladministrativa kommitténs PM 29.

Läromedelsbegreppet

2.1 Olika läromedelsdefinitioner

Begreppet läromedel blev mer allmänt känt i vårt land när läromedelsutredningen (LU) 1966 antog sitt namn. I direktiven till denna utredning användes omväxlande termerna pedagogiska och läroböcker och andra hjälpmedel hjälpmedel. I det följande citeras ett antal definitioner av begreppet läromedel. avgivna i olika sammanhang. De har ordnats i tidsföljd efter när de publicerats. I LU:s betänkande Skolboksleveranser (SOU 1968:14) återfinns följande definition av begreppet läromedel: Läromedel är de media med vilka kunskaper, färdigheter och fostran förmedlas i undervisningen samt den tekniska utrustning som möjliggör förmedling av mediainnehåHeL I Läroplan för grundskolan (Lgr 69) avses med läromedel pedagogiska hjälpmedel för inlärningen i skolan (s. 78). Som exempel på huvudgrupper av läromedel anges: autentiska föremål. modeller, tryckta läromedel. bildmaterial, ljudmaterial, kombinationer av olika medier. Därefter tilläggs (s. 83): Bland övriga läromedel i vidsträckt mening bör nämnas ytterligare en rad undervisningshjälpmedel: förbrukningsartiklar. försöksmaterial (för laborationer, demonstrationer etc.), redskap och verktyg, instrument. maskiner, bild- och ljudapparater (bildprojektorer. ljudapparater. televisionsapparater, kameror m. m.), inredningsartiklar (skrivtavlor. anslagstavlor, projektionsdukar, möbler, textilier m. m.). I Läroplan för gymnasieskolan (Lgy 70) framhålles i början av kapitlet Läromedel (s. 49): Läromedelsbegreppet omfattar bl. a. en mängd för olika stadiers och ämnens undervisning nödvändigt material, exempelvis autentiska föremål. modeller, preparat och försöksmaterial. text-. bild- och ljudmaterial i olika kombinationer, instrument och apparater. Maskiner, redskap och verktyg, inrednings- och förbrukningsartiklar kan även räknas dit. Olika arbetsobjekt som kommer till användning vid undervis-

20 SOU 1980: 15 Läromedelsbegreppet

ningen i en del ämnen i gymnasieskolan kan också räknas till láiromctlcl i vid mening. Lgy 70 framhåller att undervisningen kan göras mer levande genom utnyttjande av bibliotek, museer och andra kulturinstitutioner och genom till TV- och radioprogram. film. teater. föredrag. ntusikliv, anknytning föreningsverksamhet m. m. I bilaga 2 till pedagogikutredningens betänkande Pedagogisk ttthildniizg och 1970:22) utgår Erik Wallin från följande läromedelsdefiniforskning (SOU tion (s. 126): Med läromedel avses de informationsförmedlzinde komponenterna i undenisningen. vilka innehåller både informationen - meddelandet - och medel för dess presentation.

I sitt slutbetänkande Samhällsinsatser på läromedelsområdet (SOU 1971:91) framhöll LU med att definiera begreppet läromedel men svårigheterna anslöt sig närmast till Wallins sistnämnda definition. LU ville dock inte hänföra lärare och elever till begreppet läromedel. I Sko/förordningen (SFS 1971:235 med ändringar) finns i 1 kap. 5§ följande definition:

Läromedel Materiel som förmedlar innehållet i läroplan och utgöres av framställning i skrift. ljud eller bild.

I propositionen om Skolans inre arbete (SIA-propositionen. 1975/76239) säger den föredragande: Det arbetssätt och de arbetsformer som jag tidigare redogjort för kommer enligt min mening att fordra en något annorlunda typ av läromedel. Det är viktigt att liromedel här ses i sin vida bemärkelse. nämligen sådant som lärare och elever kommer överens om att använda för att nå uppställda mål för undervisningen.

I SÖzs förslag till förändringar av grundskolans läroplan (april 1978 sägs att innefattar alla de olika pedagogiska hjälpmedel som läromedelsbegreppet används i skolarbetet. Lärare och elever bör välja de hjälpmedel som passar bäst i deras arbete. Man vill inte definiera ett visst slags produkter som läromedel utan för vad som användes i sko arbetet. vidga gränserna Laborationer. exkursioner. studiebesök och samhällskontakter bör bli Samhällets informationsutbud i olika forner skall naturliga inslag i arbetet. också utnyttjas. I propositionen om läroplan för grundskolan (prop. 1978/79: 180) framhåller statsrådet Birgit Rodhe (s. 86):

Det Enligt min mening finns ingenting att invända mot ett vidgat läromedelsbegepp. är dock uppenbart att läromedel av ett mer traditionellt slag måste spela en vktig roll i framtiden. bl. a. för att ge fasthet och sammanhang i studierna. Valet av läromedel är en del av undervisningsplaneringen. som bör ske i samverkan mellan lärare o:h elever. Inom ramen för denna bestämmer man sig för vad man vill uppnå i undervisnngen och vilka metoder som skall tillämpas. Ett sådant lokalt val av läromedel. knutet ill lärares och elevers val av mål och arbetssätt. blir anpassat till de skilda förhållanden som gäller i olika skolor. I detta val bör även vägas in åtgärder för att åsttdkomma verklighetsstudier i natur och samhälle.

sou 193045 21

Läromedelsbegreppet

I inledningen till 1980 års läroplan för grundskolan, Mål och riktlinjer, utfärdade av regeringen 14 februari 1980. sägs beträffande läromedel bl. a. (s. 52-53):

Läromedel är sådant som lärare och elever kommer överens om att använda för att nå uppställda mål. Samhället och naturen runt skolan bör utnyttjas för iakttagelser och undersökningar. Genom arbetslivsorientering. studiebesök. exkursioner. lägerskolor och hemuppgifter ges möjlighet att utforska och samla material. l samhället finns också ett rikligt informationsutbud genom etermedier. böcker. tidskrifter. broschyrer och tidningar. I skolarbetet kan det- kritiskt utnyttjat- utgöra kunskapskällor. och det kan och bör alltid användas. då man söker en bild av hur olika grupper söker påverka oss i skilda riktningar. För skolarbetet finns också speciella läromedel. producerade för undervisningen. Tryckt material. som täcker väsentliga delar av ämne. ämnesgrupp eller kursmoment, måste spela en viktig roll. bl. a. för att ge fasthet och sammanhang i studierna.

Valet av läromedel är en del av undervisningsplaneringen. Det skall. med utgångspunkt i skolstyrelsens beslut. ske i samråd mellan lärare och elever. Genom ett sådant lokalt val av läromedel. knutet till lärares och elevers val av delmål och metod. kan läromedlen bli avpassade till de skilda förhållanden som gäller i olika skolor. Valet mellan att besöka en arbetsplats eller läsa om den i en bok är ett sådant pedagogiskt val. som måste träffas i skolan.

2.2 Centrala läromedel

När LU i sitt slutbetänkande (SOU 1971:91) skulle föreslå olika samhällsinsatser för att förbättra

läromedelsförsörjningen visade det sig praktiskt att

införa ett nytt, mer avgränsat begrepp, nämligen centrala läromedel. Därmed menades ”läromedel som direkt framställts för att täcka kvalitativt och/eller kvantitativt väsentliga delar av läroplanernas kursmoment. LU:s förslag låg till grund för prop. 1973:76 angående samhällsinsatser på läromedelsområdet. Genom beslut inrättades bl.a. riksdagens ett nytt statligt organ, statens institut för läromedelsinformation (SIL). Läromedelsorganisationskommittén (LOK). som hade i uppdrag att ge förslag till SIL:s fann behov organisation, av att ytterligare precisera begreppet centralt läromedel. definition Följande av begreppet återfinns i förordningen om registrering och granskning av vissa läromedel (SFS 1974:438 med ändringar):

...sådant läromedel som täcker väsentliga delar av ämne. ämnesgrupp eller kursmoment som anges i gällande läroplan och förser eleverna med instrument som hjälper dem att planera och organisera sina studier, öva färdigheter, inhämta fakta och sätta in dessa i ett meningsfullt sammanhang.

Som exempel på läromedel som kan registreras som centrala nämnde LOK:

Egentliga läroböcker för kursavsnitt. årskurs. stadium eller linje. Ordlistor. ordböcker, grammatikor. ekonomiska. och historiska geografiska tabellverk. matematiska tabeller och formelsamlingar samt biblar och psalmböcker. Läromedel i form av t. ex. tv- eller radioprogram med stödmaterial (även andra bild-

SOU 1980: 15

22 Läromedelsbegreppet

och ljudmaterial med stödmaterial av samma typ som produceras av utbildningsrw dion). eller årskurser. Studiepaket, studiesatser. heltäckande material för arbetsområden m. m. (även innehållande audiovisuellt eller Iaborativt martcrizrl). lärobokspaket Iäromedelssystem, metod-materialsystem m. m.

av läromedel skulle enligt LOK inte registreras som Följande kategorier centrala läromedel: för informations- och upplevelseläsning. t. ex. urkunder. Boksamlingar Uppslagsböcker och skönlitteratur. Väggkartor. Tidningar, tidskrifter. boklistor, blanketter. formulär. Bokkataloger. bibliografier, Diagnostiskt material. Lärarhandledningar. Bild- och ljudmaterial. Film och videogram. Musik- och rytminstrument. bokstavsbilder. Pussel, läggspel, ord- och bildkort, Räknestickor, räknemaskiner. räknedosor. Olika former av tekniska hjälpmedel, t. ex. kameror. bandspelare. projektorer, tv-apparater. Samlingar av föremål. modeller, verktyg. och Utrustningar för olika slag av manuellt arbete och för undersökningar försök. Dessa kan emellertid ingå som komponenter i ett centralt kategorier läromedel. I SÖ:s förslag till ny läroplan ifrågasattes “om den vikt som förordningen fäster vid centrala läromedel- i praktiken huvudsakligen traditionella lärooch arbetsböcker - är ett hinder för en utveckling av skolans arbetssätt (s. 130). Som ett led i ett vidgat ansvarstagande föreslår därför SÖ att begreppet centralt läromedel skall tas bort ur skolförordningen. Flertalet remissinstanser har instämt i SÖ:s förslag. statsrådet Rodhe: I prop. 1978/79:180 framhåller Birgit

Även framgent bör eleven garanteras tillgång till läromedel som täcker väsentliga delar av ämnen, ämnesgrupper eller kursmoment som anges i gällande läroplan. Begreppet centralt läromedel bör därför fortsättningsvis finnas kvar (s. 86). Därefter pekar statsrådet på att ULÄ i sina tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda:

om det är möjligt att även utan begreppet centralt läromedel se till att eleverna får tillgång till läromedel i den utsträckning som jag angett. I Mål och riktlinjer för grundskolan (Lgr 80) sägs (s. 53): eller kursmo- Tryckt material, som täcker väsentliga delar av ämne. ämnesgrupper ment, måste spela en viktig roll. bl.a. för att ge fasthet och sammanhang i studierna.

SOU 1980: 15 23

Läromedelsbegreppet

2.3 Gåvoläromedel

Frågan om gåvoläromedel behandlades i prop. 1973:76 (s. 101-103). Därvid framhöll departementschefen bl. a.:

Syftet med att ge eleverna egna exemplar av läromedel bör vara att de ges möjlighet att få en allmän överblick av det huvudsakliga kursinnehållet i ett ämne. Eleverna bör därför få som gåva minst ett läromedel som ger en sådan överblick i varje ämne. Undantag bör dock kunna göras för i första hand musik. teckning. slöjd och gymnastik.

läromedel i varje ämne med nyss angivna undantag.

Utbildningsutskottet ansåg att musik. teckning, slöjd och gymnastik inte borde undantas. vilket också blev riksdagens beslut. Skolförordningens 2 kap. 27§ har som en följd av detta följande lydelse: Elev vid grundskolan skall i skälig omfattning tillhandahållas läromedel och annan materiel som fordras för en tidsenlig undervisning. Elev vid grundskolan skall av sådana läromedel som avses i 2.5 förordningen (1974:438) om registrering och granskning av vissa läromedel som gåva få behålla läromedel i den utsträckning som kräves för en allmän överblick av det huvudsakliga innehållet i lärokursen.

I Mål och riktlinjer för grundskolan (Lgr 80) konstateras (s. 53):

För skolarbetet finns också speciella läromedel. producerade för undervisningen. Tryckt material. som täcker väsentliga delar av ämne. ämnesgrupp eller kursmoment. måste spela en viktig roll. bl. a. för att ge fasthet och sammanhang i studierna. Eleverna skall genom kommunens försorg vara garanterade tillgång till sådana läromedel. Vissa sådana läromedel. eller väsentliga hjälpmedel som lexikon och kartböcker. skall eleverna få som gåva.

2.4 ULÄ:s och

överväganden förslag

2.4.1 Definition av begreppet läromedel

Som framgår av citaten i avsnitt 2.1 har begreppet läromedel definierats på olika sätt under de senaste åren. Det torde dock vara en allmän uppfattning att läromedel är ett vidsträckt begrepp. Läromedel är inte bara material som läromedelsproducenter framställer med ledning av läroplaner o. d. utan också tidskrifter och tidningar, utställningar. radio- och tv-program osv. När det gäller att avgränsa begreppet läromedel mot vad som inte är läromedel går dock meningarna isär, vilket citaten i avsnitt 2.1 klart visar. Enligt skolförordningen är läromedel materiel som förmedlar innehållet i läroplan och som utgöres av framställning i skrift. ljud eller bild”.Denna typ av läromedel kallas ibland mjukvara i motsats till övrigt material, apparater etc., som då benämns hårdvara. En annan avgränsning är att till läromedel endast räkna s. k. informa-

24 SOU 19301 15

Läromedelsbegreppet

tionsbärande komponenter och kalla övrigt material för hjälpmedel (t. ex. apparatur och laborationsmaterial). En sådan definition är ingalunda problemfri eftersom information också kan vara muntlig. l så fall måste avgöras om det är själva informationen eller den person som bär fram informationen, t. ex. läraren, som är läromedlet. En annan metod för avgränsning är att till läromedel endast räkna material i olika former men inte verklighetsstudier t. ex. museibesök och lägerskoleverksamhet eller teater- och konsertbesök. Läromedlen kan också avgränsas från annat material genom att man indelar läromedlen i olika grupper. t. ex. i en primär och en sekundär grupp. En sådan indelning är centrala läromedel och övriga läromedel (se 2.2). Vidare kan man indela läromedlen i sådana som producerats i syfte att användas i undervisningen och material som ursprungligen tagits fram för andra ändamål. I ULÄ:s rapport Läromedlen i konsumentperspektiv (Ds U 1979:2) återges synpunkter på läromedelsbegreppets användning inom de 20 kommuner som ingick i kommunstudien. I rapporten framhålls att läromedelsbegreppet förefaller idag ha många olika tolkningar (s. 3). Skolcheferna var positiva till ett vidgat läromedelsbegrepp och till därmed sammanhängande förändrade arbetssätt. Deras läromedelsuppfattning stämde ofta väl överens med SIA-propositionens (se avsnitt 2.1). Enligt ULÄ:s uppfattning bör en läromedelsdefinition utformas så att den inte på onödigt sätt binder den lokala planering som elever och lärare tillsammans skall göra. Detta kräver en vid definition av begreppet läromedel. I den lokala planeringen skall man - givetvis inom fastställda ekonomiska ramar - kunna välja läromedel efter sina speciella behov, variera mellan olika slags läromedel. inköpa material, t. ex. böcker. bekosta ett studiebesök eller inbjuda en föreläsare. ULÄ finner att den definition som återfinns i Mål och riktlinjer för grundskolan (Lgr 80) väl svarar mot de nämnda kraven. Där sägs (s. 52): Läromedel är sådant som lärare och elever kommer överens om att använda för att nå uppställda mål. ULÄ utgår i sitt arbete från denna definition, som enligt ULÅ:s uppfattning bör ersätta den nuvarande definitionen i skolförordningens 1 kap. 5 §. ULÄ göri kap. 3, Granskning, och kap. 4, Information, av prakt ska skäl vissa begränsningar av det vidgade läromedelsbegreppet.

2.4.2 Lek- och arbetsmaterial Inom förskolan, som omfattar både daghem och deltidsförskola, används termen lek- och arbetsmaterial och inte termen läromedel, även om de båda delvis sammanfaller och en stor del av förskolans verksimhet är begreppen pedagogisk. I SPK:s rapport Läromedelsmarknaden (Ds U 1978:12, s. 176) stlderades följande lekmaterial:

D Barnböcker

D AV-läromedel (t. ex. bild- och ljudband, filmer och grammofmskivor)

SOU 1980: 15 25

Läromedelsbegrepper

Experimentell materiel (för att väga. mäta. förstora m. m.) Materiel för klassificering och sortering (färg- och formövningar) Spel och pussel Småbarnsleksaker (skallror. gripleksakerm. m.)

DDDUDDGDD

Grovmotorisk materiel för rörelselek (t. ex. rutschbanor, gungor) Byggleksaker Trehjulingar, trampbilar o. d. Husgeråd och verktyg för barn Förbrukningsmateriel (t. ex. färger. kritor, modeller, handarbetssatser) D Modelleksaker samt tillbehör och komplement till dessa (t. ex. bilmodeller, dockskåp, gunghästar, möbler för barnens rollekar). I ULÄ:s kommunstudie (se avsnitt 1.3) ingick en undersökning av materialförsörjningen vid kommunernas förskolor. Undersökningen , som är

rapporterad i Lekmateriel i förskolan, kulturresurs eller stapelvara? (Ds U

1979:3), omfattade följande grupper av lek- och arbetsmaterial: Leksaker Förbrukningsmateriel Barnböcker AV-materiel (grammofonskivor. ljud- och bildband. diaserier. film och videogram m. m.). Däremot uteslöts möbler och uteleksaker (t. ex. gungor och rutschbanor). som ansågs ligga utanför begreppet lek- och arbetsmaterial. l den undersökning av lek- och arbetsmaterialets styrande inverkan på arbetet i förskolan, som Iekmiljörådet utfört på uppdrag av ULÄ. studerades användningen av en mängd olika material utan någon uppdelning i pedagogiskt material och annat material. l rapporten Förskolepedagogik i praktiken (Liber Läromedel, 1980) konstateras: [likhet med ULÄ. i enkätundersökningen till personal och föräldrari förskolan (Ds U 1979:3). skiljer lekmiljörådet således inte ut visst material i förskolan som pedagogiskt utan undersöker lek- och arbetsmaterialets roll som helhet. Det rent skolförberedande materialet i form av böcker med läs- och räkneövningar. självrättande spel och material för färg- och formuppfattning. logiskt tänkande etc. behandlas därför som en grupp vars pedagogiska värde å priori inte anses vara större än verktygen och materialet för skapande i trä. papper. lera. tyg etc. eller materialet för musik. rörelse. fantasi. experiment. odling eller den skönlitterära. böckerna. skivorna. kassetterna etc. Detta synsätt gör undersökningen mer vittomfattande på så vis att hela dagen i förskolan betraktas utifrån sina pedagogiska möjligheter. Barn lär hela tiden. inte bara när vuxna avser att lära ut något. Framför allt med hänvisning till denna studie av verksamheten vid ett antal förskolor vill ULÄ definiera begreppet lek- och arbetsmaterial på följande sätt:

Med lek- och arbetsmaterial avses allt slags material som används inom förskoleverksamheten. I denna mycket vida definition inryms både sådant som ursprungligen är producerat med tanke på användning inom förskolan och annat material som

26 SOU man: 15

Läromedelsbegreppet

visat sig användbart. Konsekvenserna av denna definition skisseras i avsnitt 2.4.6.

2.4.3 Centrala

läromedel

Den utveckling. som det svenska skolväsendet genomgått under de Senaste decennierna, har varit utomordentligt snabb och genomgripande. Med en grov förenkling kan man säga att den skett i två etapper. Den första etappen var de stora skolreformerna som gett framför allt grundskolan och gymnasieskolan nya författningar och läroplaner. Dessa har förändrat utbildningen i fråga om såväl organisation som innehåll. När de nya läroplanerna började tillämpas var situationen i skolorna besvärlig på flera sätt. Lärarbristen var kännbar. Vidare var det brist på läromedel, som var anpassade efter de nya läroplanerna. Läromedclsproducenterna sökte så snabbt som möjligt få fram nya läromedel. Det visade sig att möjligheten att ta stora marknadsandelar var störst för de producenter som först fick fram nya läromedel. Eftersom de läromedel som då kom fram ofta uppfattades som en praktisk tillämpning av läroplanens krav fick också läromedlen en starkt styrande effekt på undervisningen. Antagandet av de nya läroplanerna medförde för kommuner och andra utbildningsanordnare kraftigt stigande kostnader under 1960-talet för inköp av läromedel (läroböcker, AV-hjälpmedel m. m.). Under denna tid av expansion på läromedelsområdet utformade LU sina förslag. som syftade till att ge samhället väsentligt ökade möjligheter att påverka läromedelsproduktionen i gynnsam riktning (SOU 1971:91. s. 13). De statliga organen som tillkom som en följd av LUzs arbete var SÖ:s läromedelsnämnd och SIL. Dessa organ har påverkat läromedelsproduktionen på flera sätt. Låromedelsnämndens objektivitetsgranskning och SlL:s avgörande om vilka läromedel som kan registreras som centrala läromedel har även haft betydelse för kommunernas läromedelsval. Framför allt i samband med SIA-reformen har de senaste årens utveckling på skolans område fått en delvis annan inriktning. Denna andra etapp har utmärkts av en strävan efter decentralisering med en stark tcnvikt på kommunernas ökade ansvar och därmed en förändrad roll för d: statliga myndigheterna. För skolans del innebär denna utveckling en fokusering av intresset på vad som sker på den lokala skolenheten i själva undervisningssituationen, i samspelet mellan elever och skolans lärare och övrig aersonal. Besluten om skolans vardag bör tas av dem de verkligen angår. Som en konsekvens av SIA-propositionens riktlinjer bör det avgöras på lokal nivå vilka läromedel som skall anses vara förmedlare av det väsentligaste stoffet. Därmed bortfaller enligt ULÄ:s uppfattning behovet att på central nivå indela läromedlen i centrala läromedel och övriga läromedel.

Till följd av den skisserade utvecklingen på skolområdet föreslår ULÄ att begreppet centralt läromedel i gällande förordningar utgår. Ett genomförande av detta förslag får konsekvenser bl. a. för SIL, vars verksamhet f. n. bygger på bestämmelsen om registrering av bl. a. centrala

SOU 1980: 15 27

Läromedelsbegreppel

läromedel. Större delen av SIL:s inkomsteri form av avgifter kommer också från producenter av centrala läromedel. Även läromedelsnämndens obligatoriska granskning berörs. eftersom denna omfattar centrala läromedel i samhällsorienterande ämnen. Om begreppet centrala läromedel tas bort ur författningarna fordras således en omarbetning av dessa. ULÄ återkommer till dessa frågor i närmast följande kapitel.

2.4.4 Gâvoläromedel Enligt skolförordningen (2 kap. 27 §) skall elev vid grundskolan i skälig omfattning tillhandahållas läromedel och annan materiel som fordras för en tidsenlig undervisning. Denna bestämmelse omfria läromedel gäller endast grundskolan men i många kommuner får eleverna även på gymnasiet och inom den kommunala vuxenutbildningen fria läromedel. Enligt rapporten Samhällets kostnader för inköp av läromedel samt lek- och arbetsmateriel (Ds U 1978:14. s. 34-37) hade läsåret 1976/77 83 % av gymnasiekommunerna fria läromedel. I ytterligare 11.2 % av kommunerna fick eleverna fria

läromedel med vissa inskränkningar. Övriga kommuner hade någon form av

bidragssystem. Inom den kommunala vuxenutbildningen hade samma år 50 % av kommunerna helt fria läromedel. 20 % fria läromedel med vissa inskränkningar, 9 % bidragssystem medan 21 % av kommunerna inte hade fria läromedel. Tillgången till fria läromedel är viktig för att en lokal undervisningsplanering skall kunna göras på ett för elever och lärare tillfredsställande sätt. I vissa läromedel måste eleverna få arbeta med texten. dvs. göra understrykningar. kantanteckningar och liknande prepareringar. Andra läromedel kan under arbetets gång inlånas från skolbibliotek och andra läromedelssamlingar. ULÄ vill för sin del behålla den nämnda paragrafens första stycke enligt förordningen: elev i grundskolan skall i skälig omfattning tillhandahållas läromedel och annan materiel som fordras för en tidsenlig undervisning. Detta kan sägas vara en garanti för läromedelstillgången för eleverna i grundskolan. Det andra stycket av den nyss citerade paragrafen (skolförordningen. 2 kap. 27 §) handlar om gåvoläromedel och föreskriver att elev vid grundskolan som gåva skall få centrala läromedel iden utsträckning som krävs för en allmän överblick av det huvudsakliga innehållet i lärokursen. I denna bestämmelse framhålls det värdefulla i att eleven får behålla läromedlet. Bland motiveringarna för detta system har nämnts sociala rättviseskäl och vikten av att äga ett faktabibliotek i hemmet. I flera sammanhang har framhållits att gåvoläromedlen försämrat de ekonomiska resurserna för de kollektiva läromedlen (bibliotek o. d.). Även SÖ och kommunförbundet har understrukit de negativa verkningarna av den nuvarande gåvoboksparagrafen. ULÄ har i kommunstudien sökt analysera i vad mån eleverna utnyttjar gåvoläromedlen i hemmet och funnit att det sker i ringa omfattning. På frågan Vad händer med gåvoläromedlen? var det en relativt låg andel av

28 Läromedelsbegreppet SOU 19x0: 15

eleverna som svarade att man tog fram böckerna och läste i dem: 19 /(V i grundskolans årskurs 9. 22 % i årskurs 2 av gymnasieskolans yrkesinriktade linjer och 32 0/0 av övriga gymnasieelever i årskurs 2. När föräldrarna till grundskolans elever tillfrågades svarade dock 52 *Vr att eleverna tar fram böckerna ibland. Av samtliga föräldrar tyckte 52 Wo att det nuvarande systemet med gåvoläromedel borde behållas. ULÄ anser att kommunerna - utan reglering av .statliga bestänmzelxyer - bör få avgöra hur eleverna skall fr? bruka sina läromedel och huruvida eleverna eftergenomgången kurs skall få sina läromedel som gåva eller inte. ULÄ anser därför arr de! andra stycket av skolförordningens 2 kap. 27 § skall utgå.

2.4.5 Konsekvenser av det vidgade läromedelsbegrepper

I de närmast föregående avsnitten har ULÄ skisserat vilka förändringar i skolförfattningarna som är önskvärda för att man i skolorna lättare skall kunna tillämpa ett vidgat läromedelsbegrepp och bygga upp undervisningen med en lokal planering som grund. ULÄ har bl. a. föreslagit (avsnitt 2.4.3) att begreppet centralt läromedel tas bort ur gällande förordningar. Ett av syftena med detta förslag är att förhindra att vissa läromedel får en alltför dominerande ställning i undervisningen. Det talas ofta om att läromedlen styr undervisningen. I ordet styrning tolkar man in negativa effekter, dvs. läromedlens metodiska uppläggning blir den viktigaste faktorn i lärarnas planering, utan att tillräcklig hänsyn tas till elevernas intressen och förutsättningar. ULÄ har studerat denna fråga i flera sammanhang, bl. a. i kommunstudien ochi undersökningen om lekmaterialets betydelse i förskolan men framför allt i rapporten Läromedlens funktion i

undervisningen (Ds U 1980:4). Enligt denna rapport, som bygger på ett stort

antal klassrumsstudier, kan läromedlen under vissa betingelser utöva ett olämpligt inflytande i flera avseenden. Risken för att läromedlet får ett negativt inflytande gäller främst språkligt, ideologiskt och inlärningsmässigt, dock knappast i fråga om metodik samt urval och sekvensering av stoffet. I undersökningen studerade ämnen skilde sig avsevärt vad gäller användningen av läromedel av olika slag. I engelska, framför allt på mellanstadiet, hade läromedlen ett stort inflytande på undervisningens utformning. I samhällskunskap och arbetslivsorientering däremot hade de tryckta läromedlen, som producerats för dessa ämnen, ett mycket ringa inflytande. Mellan dessa ytterligheter låg NO-ämnen, el-teleteknik och svenska. ULÄ tolkar resultaten av de nämnda undersökningarna så, att om man tillämpar ett vidsträckt läromedelsbegrepp i undervisningen. är risken liten att läromedlen styr undervisningen på ett negativt sätt. Den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) utgår från ett vidgat läromedelsbegrepp. I den lokala planering. som skall göras gemensamt av lärare och elever. kan läraren ta hänsyn till elevernas olika förutsättningar. “Vid planeringen måste man utgå från de centrala begreppen i målen och från kursplanernas huvudmoment. Först därefter bör valet av lämpliga läromedel - studiebesök, lärobok. tidningar, experiment- komma in. (Mål och riktlinjer. s. 32). Den av läroplanen förordade lokala planeringen kräver en stor frihet vid

SOU 1980: 15 29

Läromedelsbegreppet

valet av läromedel. Om kommunen låter upprätta en standardförteckning bör den ha en rådgivande funktion. Om man vid den lokala planeringen vid skolenheten kommer fram till ett behov av andra läromedel än de som finns på standardförteckningen bör man få köpa dessa alternativa läromedel. Enligt ULÄzs uppfattning visar utvecklingen på skolområdet att kravet ökar på en vidgad och mer flexibel läromedelsresurs. Att möta detta krav med hjälp av ökade läromedelsanslag torde vara svårt i dagens kommunalekonomiska läge. Även inom nuvarande finns dock vissa anslagsramar möjligheter att möta behoven. t. ex. genom att överföra resurser från gåvoläromedel till andra läromedel (kollektiva såsom läromedelssamlingar skolbibliotek och läromedel som ges som lån). Utgångspunkten för fördelningen av läromedelsanslagen bör vara ett ramlmdgerränkande. Inom den anslagsram som Skolstyrelsen har för läromedelsinköp görs vid skolförvaltningen en fördelning per rektorsområde. Inom rektorsområdet görs sedan en fördelning per skolenhet och inom skolenheten per stadium. klass eller ämne. Därvid bör läromedlen ses som en samlad resurs. Anslagen bör därför inte uppdelas på gåvoläromedel och andra läromedel. Ett viktigt kollektivt läromedel är skolbiblioteket som innefattar skolans alla boksamlingar. När lärare och elever tillsammans planerar sitt läromedelsbehov bör man ta reda på vilka böcker i skolbiblioteket som har anknytning till kommande kursmoment. I det arbetet bör skolbibliotekarien kunna ge råd och anvisningar. Utnyttjandet av skolbibliotekets resurser växlar starkt från skola till skola. Till de faktorer som kan försvåra av skolbiblioteket hör: användningen

trånga lokaler. olämpligt belägna lokaler.

DDDDEI

brister i bokbeständet. utnyttjande av lokalerna för annan verksamhet och för kort tjänstgöringstid för skolbibliotekarien.

Olägenheter av detta slag bör uppmärksammas i kommunerna så att utnyttjandet av skolbiblioteket kan förbättras. Det finns ekonomiska skäl för att satsa på skolbiblioteket. Eftersom skolbibliotekets böcker kan utnyttjas av alla elever och lärare är skolbiblioteket ett billigt läromedel. Skolbiblioteket kan också vara en värdefull resurs i samband med införande av samlad skoldag. Viktiga är också de pedagogiska skälen för en ökad satsning på skolbiblioteken. av självständiga arbetsmetoder kräver att

Tillämpningen

eleverna själva kan finna och utnyttja olika källor. underlättas Därigenom individualiseringen av undervisningen eftersom skolbiblioteket innehåller böcker av olika svårighetsgrad. Även för den kritiska läsningen är skolbibliotekets böcker av stort värde. Det är relativt lätt att finna olika böcker inom samma ämnesområde och göra jämförelser mellan författarnas presentation av stoffet. För den fria läsningen. som är en viktig del i svenskundervisningen. är skolbiblioteket oersättligt. Den fria läsningen är ett moment som återfinns på alla skolstadier. Den har stor betydelse för att hos eleverna skapa ett varaktigt intresse för god litteratur.

30 SOU 1984* 15

Lâromedelsbegreppet

Vid de flesta skolenheter finns en skolbibliotekarie. På grundskolan iir det i regel en lärare som utöver sin undervisningstid tjänstgör som skolbibliotekarie. På gymnasieskolan är det numera i regel en fackutbildad bilbliotekzirie som tjänstgör på heltid eller deltid. Även vid tider då det inte finns en bibliotekarie tillgänglig bör lokalerna vara öppna för klasser. grupper eller enstaka elever. I vissa fall kan det då vara svårt att se till att eleverna verkligen är sysselsatta med studier. l några skolor har man utnyttjat annan personal än bibliotekarier (skolvärdinnor/skolvärdar, kontorister etc.) för tillsyn. Detta löser emellertid knappast elevernas behov av hjälp naär de söker litteratur för sina studier. I vissa skolor låter man elever hjälpa till i skolbiblioteket. För skolbibliotekets del kan mycket vinnas på sanmrbete medfblkhiblioleker. Samarbetet kan t. ex. innefatta: EI gemensam medieförsörjning (folkbibliotekets bokbestånd kompletterar skolbibliotekets). gemensamma urvalsprinciper. anpassning av folkbibliotekets öppethållande efter skolans behov. klassbesök på folkbiblioteket. planering för genomförande av samlad skoldag.

DUDDDDDD

personalsamverkan. biblioteksteknisk samverkan. gemensam fortbildningsverksamhet. integrerade skol- och folkbibliotek. Dessa frågor finns belysta i Skola och folkbibliotek i samverkan. (Rapport från Kulturrådet 1978:2. Liber Förlag 1978). Oavsett hur samarbetet mellan skolan och kommunens bibliotek är organiserat är det de lokala skolmyndigheternas ansvar att se till att skolbiblioteket kan svara mot de ökade kraven på skolbiblioteket, vilka uppstår vid tillämpningen av det vidgade läromedelsbegreppet och inte minst med tanke på vuxenelevernas behov.

2.4.6 Lek- och arbetsmaterialet i förskolan

Utgångspunkten för förskoleverksamheten bör vara de mål som barnstuge: utredningen angav: -Förskolan skall gemensamt med föräldrarna ge förutsättningar för att barnet

utvecklar och stabiliserar en uppfattning om sig självt som individ. Det är grunden för

att barnet senare skall kunna samverka med andra i olika avseenden. - Förskolan skall ge förutsättningar för att barnet successivt utvecklar kommunikationsförmåga i sit; samspel med omgivningen. Barnet bör i stigande grad hli medvetet om alla sina inneboende uttrycksmöjligheter och använda sig av dem i 0rd. l_iud. rörelse och bild. - Förskolan skall ge förutsättningar för att en gynnsam begreppsbildning växer fram hos barnet. som gör att det före skolinträdet förstår grundläggande begrepp. förstår viss växelverkan mellan begrepp och enkla systemrelationer. Barnet inhimtar inte i första hand kunskaper utan lär sig en metod att lära. (Förskolan. Del 1. SOU 1972:26. s. 64-65)

SOU 1980: 15 31

Läromedelsbegreppet

Dessa mål har legat till grund för de arbetsplaner för förskolan som socialstyrelsen utarbetat. I förskolan bör dessa mål ställas i relation till individuella barns behov, barngruppens förutsättningar och resurser. Till grund för verksamheten vid varje förskola bör göras en planering, som innefattar aktuella aktiviteter och en tidplan per säsong, vecka, dag och del av dag. [planeringen bör hänsyn tas till vilket lek- och arbetsmaterial som redan finns, vad som kan inköpas inom givna ekonomiska ramar och vad personal och barn tillsammans kan tillverka. Verksamhetens mål och inriktning skall styra utnyttjandet av resurserna. inte tvärtom. ULÄ kan konstatera på grundval av gjorda undersökningar att det bland förskolans personal -liksom bland skolans lärare - liitt uppstår en övertro på att det ofta väl tillrättalzlgdzl Inaterial som producenterna tillhandahåller löser många av de pedagogiska problemen i verksamheten. Personalen tar ofta till ett producerat material och utnyttjar detta alltför mekaniskt utan större hänsyn till barnens förutsåittningar och målen för verksamheten. ULÄ:s undersökningar visar att de vuxnas inflytande i stor utsträckning avgör hur lek- och arbetsmaterialet utnyttjas av barnet och vilka effekter detta utnyttjande får. Ibland är personalen alltför försiktig när det gäller att leda verksamheten mot vissa bestämda mål. Därvid får materialet lätt en alltför stor betydelse. Även i fria aktiviteter har personalen en viktig uppgift och ett stort ansvar att lära barnen hur man skall använda ett visst material och vad aktiviteten tjänar till. De ekonomiska ramarna för förskolorna varierar starkt mellan olika kommuner. Vissa förskolor är synnerligen väl försedda med olika slags producerat lek- och arbetsmaterial medan andra har snäva anslag och därmed svårigheter att genomföra vissa aktiviteter. ULÄ:s fältstudier pekar emellertid på att utbudet av aktiviteter som erbjuds barnen är tämligen oberoende av vilken standard som förskolan har ifråga om lek- och arbetsmaterial. Många gånger kan barnen själva göra sitt material. Ett sådant arbetssätt är sannolikt utvecklande än att tillgripa färdigproducerat material.

mer

Det är dock väsentligt att varje kommun fastställer en grundutrustning för förskolorna. Till grundutrustningen hör även AV-apparatur, musikinstrument. hyvelbänkar och annan slöjdutrustning, resurser för förvaring av materialet m. m. Inom de ekonomiska ramar som fastställs årligen bör varje förskola ha stor frihet att anskaffa lek- och arbetsmaterial som svarar mot planeringen av verksamheten. Vid beräkning av anslagen bör uppmärksammas att inköpen av förbrukningsmaterial (papper. färg. lera. virke m. rn.) utgör en större andel än i skolan och att förslitningen av materialet ofta är betydande.

SOU 1980: 15

3 Granskning

3.1 Läromedelsnämnden

3.1.1 Historik

Läromedelsutredningen (LU) föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1971:91) inrättande av en särskild nämnd, läromedelsnämnden, med uppgift att handlägga frågor om läromedlens objektivitet. LU ansåg att läromedelsnämnden borde knytas till SÖ bl. a. för att kunna hålla god kontakt med den pedagogiska utvecklingen och läroplansarbetet. LU pekade också på de praktiska fördelarna med en administrativ anknytning. Nämnden borde enligt LU få möjlighet att granska alla slags centrala läromedel för grundskolan och gymnasieskolan men prioritera centrala läromedel i samhällsorienterande ämnen och religionskunskap. Granskningen skulle kunna goras D på nämndens eget initiativ, D efter anmälan från t. ex. kommuner, eller enskilda organisationer personer och El efter anhållan från producent, som ville få ett läromedel objektivitetsgranskat under konstruktionsfasen.

De allra flesta remissinstanserna instämde i LU:s förslag i fråga om granskningens innehåll och organisation. Några remissinstanser önskade emellertid en mer omfattande granskning än vad LU Från föreslagit. förlagsorganisationerna framfördes tanken att läromedelsnämnden skulle fungera som en opinionsnämnd. Två remissinstanser, SSU och Svenska fabriksarbetareförbundet, krävde en central förhandsgranskning och hänvisade bl. a. till att läromedelsmarknaden dominerades av ett fåtal privata producenter. SSU menade att kommunerna skulle få välja grundböcker och grundmaterial bland läromedel som i förväg godkänts av läromedelsnämnden. Ett fåtal remissinstanser ställde sig tveksamma till nämndens knytning till SÖ och förordade ett fristående organ. I prop. 1973:76 följde departementschefen i princip LU:s förslag men med ett viktigt undantag: granskningen föreslogs bli obligatorisk för alla centrala läromedel i samhällsorienterande ämnen i grundskolan och motsvarande ämnen i gymnasieskolan. Riksdagen beslöt enligt propositionen. Läromedelsnämnden började sin verksamhet den 1 juli 1974. Skolförordningens 5 kap. 13 §, som avser grundskolan, innebär att Skolstyrelsen som centralt läromedel i Samhällsorienterande ämnen endast

Granskning

får anta läromedel som godkänts av läromedelsnämnden och därefter registrerats av SlL. För gymnasieskolan finns en motsvarande bestämmelse (skolförordningen 8 kap. 12 §). Något förbud mot att använda icke godkända läromedel i undervisningen finns inte.

3.1.2 Uppgifter

Läromedelsnämnden beslutar i SÖ:s ställe i frågor som rör objektiviteten i läromedel. Nämndens omfattar endast centrala läromedel (definition. se granskning avsnitt 2.2). Vid granskningen skall prövas “om läromedlet behandlar innehållet på ett sakligt och allsidigt sätt samt om läromedlet även i övrigt står i överensstämmelse med avsnittet mål och riktlinjer i läroplanen (§ ll i granskningsförordningen. SFS 1974:438 med ändringar). Granskningen är obligatorisk för alla centrala läromedel i Samhällsorienterande ämnen i grundskolan och motsvarande ämnen i övriga skolformer som här kommer i fråga. Enligt bestämmelserna kan centrala läromedel i andra ämnen. där objektivitetsgranskningen inte är obligatorisk. granskas på nämndens initiativ. Nämnden kan också besluta om granskning av centrala läromedel efter anmälan från t. ex. kommuner, organisationer eller enskilda personer.

3.1.3 Sammansättning

Läromedelsnämnden består av SÖ:s generaldirektör. tillika ordförande. och åtta andra ledamöter, som regeringen utser särskilt. För var och en av ledamöterna finns en personlig suppleant. De särskilt utsedda ledamöterna och deras suppleanter förordnas för högst fyra år. Vid förfall för generaldirektören inträder överdirektören som ordförande i nämnden. En bred representation för allmänintressena har eftersträvats. Tre av ledamöterna är riksdagsledamöter, nominerade av sina riksdagspartier. En ledamot är kansliråd i Utbildningsdepartementet och två är kommunala förtroendemän. Två ledamöter har särskild sakkunskap rörande objektivitets- och livsåskådningsfrågor. De personliga suppleanterna breddar representativiteten ytterligare.

3.1.4 Granskningsområden

Den obligatoriska objektivitetsgranskningen omfattade till en början läromedel i Samhällsorienterande ämnen för grundskolan och gymnasieskolan. Den har nu utsträckts till att omfatta motsvarande läromedel också för andra skolformer. Förutom tryckt material granskar nämnden ljudband. diabilder. filmer och videogram när sådana ingår som komponenter i en studiesats (Zäromedelspaket). S. k. planeringshäften registreras av SIL utan granskning. I religionskunskap granskas inte biblar och psalmböcker som följer den stadfästa texten. Däremot granskas nyöversättningar och omredigeringar av bibeltexter.

sou 1930: 15 Granskning 35

Den obligatoriska granskningen omfattar f. n. läromedel i följande sainhällsorienterande ämnen

Grundskolan Gymnasieskolan m. fl.

Geografi Arbetslivsorientering Historia Familjekunskap Religionskunskap Filosofi Samhällskunskap Företagsekonomi Historia Konsumentkunskap Psykologi Religionskunskap Samhällskunskap Socialkunskap Socialmcdicin

Nämnden kan besluta om att utvidga sin granskning även till andra ämnen på gymnasieskolan än de ovan angivna. I fråga om radio- och tv-program för undervisningen gäller (prop. l975/76:ll0) att utbildningsradion (UR) själv avgör om och när program skall granskas av läromedelsnämnden. Om sänds in till programmen nämnden före etersändning är granskningen att betrakta som frivillig. Sådan granskning på utbildningsradions eget initiativ innebär inte något brott mot radiolagens censurparagraf. Utbildningsradion avgör själv om hänsyn skall tas till nämndens granskning av programmen, så länge de inte har sänts i etern. Den frivilliga granskningen inskränker inte heller utbildningsradions ensamrätt att avgöra vad som skall sändas i etern. Hittills har utbildningsradion inte insänt läromedel till läromedelsnämnden några för granskning.

Handläggningsrutiner

Centrala läromedel i Samhällsorienterande ämnen anmäls av förlagen till SIL på samma sätt som läromedel i övriga ämnen. När SIL preliminärt bedömt att ett insänt läromedel är centralt läromedel i ett Samhällsorienterande ämne, går ärendet till SÖ för granskning genom läromedelsnämnden. Granskningsexemplar insänds i regel samtidigt med anmälan. Färdiga läromedel insänds i 20 exemplar. Läromedel framställda i offset kan insändas i form av fotostatkopior av det färdiga montaget i lika många exemplar. Granskningsavgiften är f. n. (1980) 800 kr per ansökan. Utöver detta erläggs ordinarie SIL-avgifter (se avsnitt 4.2.1.5). Granskningsärendena bereds av ett kansli. Kansliet består av två personer, varav en är nämndens sekreterare. Kanslipersonalen hör organisatoriskt till SÖ:s läromedelssektion (se avsnitt 5.1.2). Varje ansökan bedöms först inom kansliet. Därvid avgörs om ärendet skall vara sammanträdesärende eller kansliärende. Endast ett fåtal ärenden har hittills varit kansliärenden. Läromedel som skall behandlas vid sammanträde granskas i regel av två, ibland en granskare. De granskare som nämnden utsett är aktiva lärare, representerande olika ämnen och skolstadier, ämnesexperter eller personer med anknytning till folkrörelser. Sammanlagt har nämnden till sitt förfogan-

36 Granskning

de ett 70-tal granskare. Till stöd för nämnden och granskarna i deras arbete finns en särskild granskningspromemoria. som utarbetats av nämnden i samarbete med SIL, kommunförbundet, Iäromedelsproducenter. lärarorganisationer. Hem och skola, elevorganisationer och granskare. Promemorian finns nu i sin tionde version. daterad den l december 1977. Den innehåller bl. a. sex frågor med kommentarer och exempel. Fråga I Är det utrymme som ägnats olika händelser. förhållanden. ståndpunkter etc. rimligt? Fråga 2 Innehåller framställningen i det aktuella läromedlet några oriktiga sakuppgifter? Fråga 3 Är det aktuella läromedlet missvisande eller tendentiöst? Fråga 4 Har författaren i förekommande fall redovisat kontroversiella punkter i framställningen? Fråga 5 ”År läromedlets presentationssätt sådant att det gynnar eller missgynnar en part (ståndpunkt, värdering...) på en annans bekostnad genom t. ex. osakligt, värdeladdat eller svårt språk, ensidiga bilder eller ljudband?” ”Är framställningen förenlig med de mål och riktlinjer som Fråga 6 anges i nu gällande läroplaner?” När granskarnas utlåtande inkommit till läromedelsnämnden får berörda producenter tillfälle att yttra sig över granskningarna. innan ärendena behandlas av nämnden. Inför nämndens sammanträden har ledamöterna tillgång till läromedlen. utlåtandena från granskarna och yttrandena från förlagen. Beträffande granskade läromedel kan nämnden besluta: D att godkänna, D att godkänna med förbehåll. El att bordlägga (ibland för ytterligare granskning). E! att icke godkänna.

Besvär kan inte anföras över nämndens beslut. SIL informerar om resultatet av granskningarna på följande sitt: E! redovisning i SIL-katalogerna av att läromedlet godkänts och om nämnden gjort några särskilda uttalanden av intresse för konsumenten, El information om nämndens beslut under perioden mars-maj i SÖ:s författningssamling (SÖ-FS) och till kommunerna. E1 tillhandahållande av protokollsutdrag. förlagsyttranden och ganskarutlåtanden till den som så begär.

3.1.6 Statistik Under de fem första verksamhetsåren har läromedelsnämnder handlagt mellan 100 och 200 ärenden per år. Ett ärende omfattar Jfta flera komponenter. Totalt har 1924 läromedelskomponenter bedönts under dessa år.

Granskning

Fördelningen mellan olika slags ärenden som nämnden behandlat under tiden den l juli 1974 t. 0. m. den 30 juni 1979 framgår av följande tabell.

Tabell l Statistik över läromedclsnämndens verksamhet under de fem första åren

74/75 75/76 76/77 77/78 78/79 Sza

A. Antal nämndsammanträ- 11 11 11 9 10 52 den Obligatorixka granskning särendcn B. Totala antalet larome« 235 236 416 284 160 1331 dclskomponenter C. Godkända komponenter: 210 20l 343 241 150 l 145 antal D. Godkända komponenter: 89 85 83 85 94 i 92 av B 86 E. Icke godkända kompo- 6 14 9 14 0b 43 nenter: antal F. Icke godkända kompo- 3 6 2 5 0 nenter: i % av B 3a Omgranskningsärenden G. Totala antalet lärome- 98 205 24 327 delskomponenter H. Godkända komponenter: 84 169 11 264 antal

nenter: antal K. Icke godkända kompo- 14 13 nenter: i % av G 12 Arzmälningsärenden L. Totala antalet lärome- 5 65 60 136 l 267 delskomponenter M. Avskrivna ärenden: antal 19 8 50 22 21 120 komponenter (ingår i B. resp G) N. Kansliärerzden: antal 0 13 14 19 3 49 komponenter O. Bordläggningar: antal 16 24 45 46 16 147 därav för ytterligare 6 14 21 11 5 57 granskning

a I genomsnitt under de fem första åren. b varit Förlagen har dragit tillbaka samtliga ärenden, där ett underkännande aktuellt. D + F och J + K understiger 100 % därför att resterande % ingår i M.

De obligatoriska granskningsärendena har utgjort merparten av nämndens arbete. Därnäst i volym kommer omgranskningsärendena. En stor del av omgranskningarna har gällt äldre läromedel, som godkänts för en begränsad tid. Den minsta omfattningen har anmälningsärendena haft. Anmälningarna från enskilda personer har avsett objektiviteten hos enstaka läromedel, t. ex.

38 SOL 1981): l5

Granskning

i språk. Anmälningarna från organisationer har riktat sig lbl. a. mot läromedel i företagsekonomi och då främst gällt vissa allsidighetsfrägor. l de fall anmälningarna gällt läromedel, som nämnden redan godkänt. har nämnden enligt förvaltningsrättslig praxis ansett sig förhindrad att ompröva sitt beslut att godkänna ett läromedel. En ny upplaga av ett läromedel ger dock anledning till en ny granskning. Granskning på nämndens initiativ har inte förekommit under de fyra första verksamhetsåren. Nämnden har emellertid låtit utarbeta en idépromemoria och inlett en temagranskning under 1979.

3.1.7 Utvärdering av verksamheten En första sammanfattande utvärdering av läromedelsnämndens verksamhet gjordes vid en konferens i Södertälje i september 1977, varvid bl. a. följande frågor diskuterades: granskningstiden, relationen läroplan/läromedel,

EIDDD

granskningspromemorian, initiativgranskning. I konferensen deltog nämndledamöter, suppleanter, kanslipersonal och

andra SÖ-tjänstemän. Vissa beslut rörande granskningen fattades vid

konferensen. En arbetsgrupp inom SÖ inledde under februari 1978 ett arbete med att analysera behovet av och förutsättningarna för en framtida objektivitetsgranskning. I sin rapport (Arbetsmaterial 1978-08-21) gav gruppen en detaljerad beskrivning av läromedelsnämndens verksamhet dittills. Vidare skisserades några framtida alternativ för granskning. En del av gruppens material ingår i rapporten Läromedelsnämndens granskning (Redogörelse 1979-03-08), som nämnden publicerat. Nämnden har sedermera ingett en femårsredogörelse till regeringen för sin granskning.

3.1.8 Pressdebatten Vid några tillfällen har läromedelsnämndens verksamhet gett upphov till pressdebatt. Ibland har man ansett att nämndens verksamhet står i strid med den av grundlagen fastslagna tryckfriheten och betecknat nämndens underkännanden som censur. Ett av argumenten mot denna kritik har varit att läromedel- trots ett underkännande av nämnden - kunnat säljas men då som övriga läromedel i stället för centrala. I några fall har opponenter ifrågasatt nämndledamöternas kompetens. Vidare har nämnden anklagats för att partsintressen och politiska värderingar styrt bedömningarna. JO-anmälan mot nämndens handläggning har gjortsi några få fall. men JO har inte funnit anledning till anmärkning.

Granskning

3.2 ULÄ:s överväganden och förslag

3.2.1 Inledning

ULÄ skall enligt sina tilläggsdirektiv: pröva i vilken utsträckning en förhandsgranskning av läromedel är motiverad och om läromedelsnämnden kan ersättas av ett organ med uppgifter motsvarande en opinionsnämnd”. I det följande gör ULÄ en bedömning av den nuvarande förhandsgranskningen ur olika aspekter, redogör för några nuvarande opinionsnämnders arbete och skisserar hur en efterhandsgranskning av läromedel skulle kunna ske.

3.2.2 Objektiviteten i

undervisningen

Bakom kravet på att skolans undervisning skall vara objektiv, dvs. saklig och allsidig. finns en bred politisk enighet. Skolans elever kommer från hem med vitt skilda uppfattningar i ideologiska, religiösa, kulturella och politiska frågor. Det är många intressen och värderingar som skall balanseras i undervisningen. En absolut objektivitet är knappast möjlig att uppnå men det är viktigt att skolan så långt som möjligt strävar efter objektivitet i undervisningen. Kravet på att undervisningen skall vara objektiv tycks alltmer, skärpas bl. a. därför att samhället blir mera mångfasetterat t. ex. genom invandringen. När det gäller undervisningens objektivitet är lärarens presentation av stoffet i regel av större betydelse än läromedlen. En lärare har goda möjligheter att bedriva objektiv undervisning även med tendentiösa läromedel. bl. a. genom att samtidigt använda läromedel som representerar motsatta synpunkter, t. ex. i politiska frågor. Objektiva läromedel är i sig ingen garanti för att undervisningen bedrivs på ett objektivt sätt. Hur en lärare skall bedriva sin undervisning så att den är objektiv bör vara ett viktigt moment i lärarutbildning och Studiet av lärarfortbildning. objektivitetsproblemen bör utgå från läroplanernas anvisningar. Problemen behandlas även i Objektivitet i undervisningen - det möjligas konst? (Liber/Utbildningsförlaget 1976), som SÖ tagit fram för lärarfortbildningens behov. Denna skrift behandlar bl. a. objektivitetkraven, vissa ämnesspecifika problem, läromedelsfrågor och propaganda i skolan. I frågorna kring objektiviteten i undervisningen bör även eleverna engageras. Eleverna bör diskutera och bearbeta den information de får för att därefter göra självständiga ställningstaganden. Denna träning till kritiskt tänkande är viktig med tanke på den stora mängden av propaganda och reklam. Lärarna har ett primärt ansvar för att undervisningen är objektiv. Ansvaret för att övervaka att lärarna bedriver sin undervisning enligt läroplanernas anvisningar bl. a. om objektivitet ligger på skolmyndigheterna: på lokal nivå Skolstyrelsen, på regional nivå länsskolnämnden och på central nivå SÖ. Till dessa instanser kan allmänheten vända sig för att

framföra klagomål över hur undervisningen bedrivs i skolorna.

40 Granskning

3.2.3 Objektiviteten i läromedlen

Läromedlen är ett viktigt inslag i undervisningen. När det gäller objektiviteten är det av betydelse hur läromedlen används i undervisningen och hur denna påverkas av lärarens attityder och värderingar. Även i förskolan har den vuxnes direkta eller indirekta påverkan stor betydelse. Detta hindrar emellertid inte att tillgången till objektivt grundmaterial är en värdefull tillgång och underlättar planeringen av undervisningen. bl. a. i de Samhällsorienterande ämnena och då framför allt i avsnitt som berör kontroversiella frågor. Till kriterierna på att ett läromedel är objektivt hör bl. a.: D korrekta sakuppgifter, E1 balans och allsidighet, EJ inga ställningstaganden till förmån för viss part i kontroversiella frågor.

3.2.4 Effekter av den nuvarande objektivitetsgranskningerz

ULÄ har sökt bedöma vilka effekter den nuvarande objektivitetsgranskningen som läromedelsnämnden utför har på undervisningen, läromedelsproduktionen och allmänhetens intresse för objektivitetsfrågorna. Vilka effekter läromedelsnämndens nuvarande granskning haft på undervisningen är relativt svårt att klarlägga. I ULÄ:s rapport Läromedlen i

konsumentperspektiv (Ds U 1979:2) visar enkätsvaren att faktaboxen haft en

dominerande ställning bland läromedlen i orienteringsämnen på låg- och mellanstadiet och samhällskunskap på högre stadier (s. 125-126 och 133-134). Användningen av det granskade och godkända läromedlet har upptagit en stor del av undervisningstiden, i synnerhet på grundskolans mellanstadium och högstadium. Andra resultat redovisas i ULÅzs rapport

Läromedlens funktion i undervisningen (Ds U 198024-5). De sammanlagt 39

klassrumsstudier som gjorts i samhällskunskap på 2- och 3-årga linjer i gymnasieskolan uppvisar den lägsta läromedelsdominansen bland de studerade ämnena på olika stadier. Objektivitetsfrågorna togs upp i undervisningen på ett naturligt sätt. Detta kommenteras på följande sätt i sammanfattningen av resultaten: Centrala läromedel i Samhällsorienterande ämnen blir granskade av Sözsläromcdelsnämnd i syfte att dessa läromedel inte skall ge uttryck för en ideologiskt skev syn. I våra studier har det visat sig, att det är just i sådana ämnen som man inom undrrvisningens ram naturligt kan ta upp objektivitetsfrågor. På så sätt behöver läromedtlsvinklingar aldrig bli några problem i dessa ämnen utan kanske tvärtom en tllgång som diskussionsunderlag. Däremot tog man i de andra observerade ämnena rästan aldrig upp sådana frågor. --- I vår undersökning hade informationsbårande läromedel störst inflytante i engelska på mellanstadiet och minst i samhällskunskap och arbetslivsorientering. Attproduktionen av läromedel påverkats torde dock vara helt klzrt. Genom olika åtgärder, bl. a. granskning av egna experter. har producerterna sökt utforma sina läromedel så att de skulle godkännas av läromedeknämnden. De anvisningar som t. ex. finns i nämndens granskningspromumoria har

Granskning

troligen i rätt stor utsträckning varit vägledande för författare och förlagsanställda vid utformningen av nya läromedel. Trots att granskningspromemorian bl. a. pekar på att kontroversiella synpunkter skall redovisas. medför själva granskningsplikten en risk för att framställningen i läromedel i de ämnen nämnden av en överdriven granskar präglas försiktighet utslätning -i behandlingen av kontroversiella frågor. Detta kan bidra till ett minskat intresse från elevernas sida för att diskutera dessa frågor. En negativ effekt av den nuvarande granskningen är att produktionstiden för centrala läromedel i samhällsorienterande ämnen förlängs med cirka fyra månader. Det har visat sig att producenternas anmälningar koncentreras till månaderna maj och juni. Detta hänger samman med att man vill vara säker på att läromedlet hinner granskas (och godkännas) före den 15 oktober, då manuskript till SIL:s huvudkatalog skall vara inlämnade. Valet av läromedel för nästa läsår sker i kommunerna under våren innan och därvid kontrolleras med hjälp av SIL:s kataloger att de centrala läromedlen i Samhällsorienterande ämnen godkänts av läromedelsnämnden. Detta medför att de nya centrala läromedel som skall användas fr. o. m. slutet av augusti 1980 ofta fått sin definitiva utformning under första kvartalet 1979. Lärarna, som har höga krav just på aktualiteten i läromedlen, anser detta otillfredsställande. även om de kompletterar det centrala läromedlet med aktuellt material. Som tidigare nämnts (3.l.6) har allmänheten endast i enstaka fall begärt granskning av läromedel genom läromedelsnämnden. Den främsta orsaken till detta torde enligt ULÄ:s bedömning vara att man dåligt känt till att möjligheten finns. Inte heller den pressdebatt som förts kring nämndens verksamhet kan sägas spegla något bredare intresse från allmänhetens sida. Läromedelsnämndens verksamhet har kommit att i hög grad koncentreras till förhandsgranskning av läromedel inom de ämnen som fastställts (se avsnitt 3.1.4). Denna prioritering av vissa ämnen kan givetvis diskuteras. Framför allt inom gymnasieskolan är gränsdragningen i här berört avseende problematisk. Som tidigare nämnts har granskning på nämndens eget initiativ inte förekommit. ULÄ anser att en sådan granskning kunnat ge många värdefulla erfarenheter. ULÄ anser vidare att det varit orimligt att utbildningsradions tryckta läromedel fått en särställning med hänvisning till radiolagen.

3.2.5 Förhandsgranskning eller granskning i efterhand?

ULÄ har sökt bedöma om den nuvarande förhandsgranskningen står i överensstämmelse med den grundlagsenliga tryckfriheten. 1 denna fråga har ULÄ varit i kontakt med yttrandefrihetsutredningen. som enligt sina direktiv (Dir 1977:71). skall utreda frågan om en ny yttrandefrihetslag. Frågor kring tryckfriheten finns belysta i utredningens betänkande. Grundlagsskyddad yttrandefrihet (SOU 1979:49). Yttrandefriheten hör till de grundläggande fri- och rättigheter som enligt

42 Granskning

2 kap. regeringsformen är tillförsåkrade varje medborgare. Det innebär frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar. åsikter och känslor. Tryckfriheten har sedan länge haft ett särskilt starkt skydd i grundlagen. Numera är det 1949 års tryckfrihetsförordning (TF) som gäller. I den finns regler till skydd för tryckfriheten mot ingrepp från det allmännas sida. Något av en hörnpelare i tryckfrihetsförordningen är censurförburler, formulerat på följande sätt (TF l kap. 2 §):

Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav må ej förekomma. Ej heller vare tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll. genom åtgärd som icke äger stöd i denna förordning. hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. I yttrandefrihetsutredningens skiss till ny yttrandefrihetslag har motsvarande paragraf följande lydelse med samma innehåll men med ett enklare språk (sou 1979:49, s. 138): Myndigheter och andra allmänna organ får inte förhandsgranska yttranden eller andra framställningar som är avsedda att framföras offentligen. Den förordning som reglerar läromedelsnämndens verksamhet (SFS 1974:438 med ändr., se UFB s. 927-929) medför att ett läromedel som underkänts av nämnden inte blir uppfört på SIL:s förteckning över centrala läromedel. Kommunerna får därmed inte inköpa läromedlet som centralt läromedel men väl tillåta att det används vid sidan av ett godkänt centralt läromedel. Underkännandet medför således inte något förbud mot tryckning och spridning. ULÄ anser därför att den nämnda förordningen är formellt och juridiskt oantastlig från tryckfrihetssynpunkt. Som verksamheten utvecklats är det dock synnerligen vanligt att förlagen väntar med att göra den slutgiltiga utformningen till efter nämndens granskning för att kunna göra korrigeringar med ledning av nämndens påpekanden och först därefter trycka läromedlet. Läromedelsnämndens obligatoriska granskning omfattar centrala läromedel i samhällsorienterande ämnen. ULÄ har i det föregående (avsnitt 2.4.3) föreslagit att begreppet centralt läromedel skall utgå ur förordningen om registrering och granskning av vissa läromedel. Ett bibehållande av förhandsgranskningen skulle kräva att läromedelsnämndens verksamhetsområde definierades på något nytt sätt. En obligatorisk förhandsgranskning av alla slags läromedel i samhällsorienterade ämnen är knappast praktiskt genomförbar. Dels skulle antalet granskningsärenden bli mycket stort. vilket skulle kräva väsentligt ökade resurser för nämnden. Dels finns inom gruppen övriga läromedel många produkter som är att betrakta som pxrtsinlagor (t. ex. i religiösa, politiska eller fackliga frågor) och en förhandsgranskning av dessa skulle inte vara relevant. Om sådana läromedel används bör läraren klargöra vilken part som står bakom materialet. ULÄ finner att en naturlig konsekvens av borttagandet av begreppet centrala läromedel är att förhandsgranskningen slopas. I undervisningen [Samhällsorienterande ämnen är det viktigt att lärare och elever tillsammans diskuterar kontroversiella frågor och belyser dessa med hjälp av olika källor. Elevernas kritiska granskning av olika källor är ett

Granskning 43

väsentligt inslag i detta arbete. Träningen i detta bör inledas på skolans lägre stadier. I värderingen av källorna ingår även en bedömning av om dessa är aktuella eller har ett förlegat synsätt. Denna värdering kräver tillgång till aktuellt material. Ett utslätat läromedel som kringgår kontroversiella frågor passar dåligt in i läroplanernas förslag till arbetssätt. Vid en efterhandsgranskning bortfaller behovet av att avgränsa granskningen till ett visst slags läromedel. Alla producenters läromedel (även utbildningsradions) kan behandlas på samma sätt. Producenternas möjligheter att ge ut läromedel med aktuellt stoff ökar också. De resurser som läromedelsnämnden f. n. har för sin förhandsgranskning kan frigöras för aktiva åtgärder på områden som bedöms angelägna för olika slags efterhandsgranskningar. Det är ULÄ:s uppfattning att en aktivt bedriven efterhandsgranskning bör kunna få effekter på läromedelsproduktionen och även förbättra möjligheterna till goda val av läromedel. Som underlag för sina ställningstaganden har ULÄ också studerat verksamheten vid några opinionsnämnder. Radionänznden är en statlig myndighet under Utbildningsdepartementet med uppgift att i efterhand granska radio- och tv-företagens program. Granskningen görs på nämndens eget initiativ eller efter anmälan från allmänheten. De bestämmelser som nämnden därvid skall tillämpa finnsi 6 § radiolagen och i programföretagens avtal med regeringen. Enligt nämndens instruktion (SFS 1978:482) fattas besluten av nämnden. som har åtta ledamöter, eller av direktören vid nämnden. Vid nämndens kansli arbetar f. n. direktören. två handläggare och kontorspersonal. Radionämndens verksamhet bekostas med medel ur rundradiorörelsens fond. Medelsbehovet för budgetåret 1979/80 är beräknat till cirka 1,1 milj. kr. Under 1979 har radionämnden handlagt cirka 800 ärenden. Beträffande dessa har i ungefär tre fjärdedelar av fallen beslut fattats av direktören och i en fjärdedel av nämnden. Under 1979 har antalet intitativärenden varit lågt på grund av en hög arbetsbelastning inom nämndens kansli. Nämnden har hos regeringen begärt ytterligare en handläggartjänst bl. a. för att kunna utöka antalet initiativärenden. Pressens Opinionsnämnd (POn) är en hedersdomstol i ärenden som gäller tillämpningen av god pu.blicistisk sed i all slags periodisk press. Anmälan kan komma från Pressombudsmannen (PO) eller från allmänheten via P0. Även enskild person, bolag eller korporation kan vara anmälare. Nämnden kan även pröva andra mål. Nämnden består av ordförande och fem ledamöter. För ledamöterna finns suppleanter. Ledamöterna utses av Svenska Journalistförbundet, Svenska Tidningsutgivarföreningen, riksdagens justitieombudsman (en ledamot var) och Sveriges Advokatsamfund (två ledamöter). Nämnden utser inom sig ordförande och sekreterare. Nämnden gör opinionsuttalanden. som är offentliga. Den klandrade tidningen är skyldig att publicera nämndens utlåtande på väl synlig plats i tidningen. Kostnaderna för POn och PO täcks av expeditionsavgifter. som tas ut av de tidningar som blivit klandrade av nämnden.

44 Granskning

ULÄ har även studerat verksamheten vid Allmänna reklamarimrsnärnn-. den även om denna knappast kan anses vara en opinionsnämnd utan har till uppgift att lösa tvister mellan konsumenter och producenter. Reklamationsnämnden är knuten till konsumentverket. som fastställer nämndens stadgar. I sina ställningstaganden är dock nämnden helt självständig. Verksamheten är synnerligen omfattande. Nämnden är uppdelad på tio avdelningar med totalt ett 70-tal ledamöter, som representerar konsumenter och näringsidkare. Vid nämndens kansli finns ett 30-tal tjänstemän. ULÄ har gjort den bedömningen att verksamheten vid de här beskrivna

nämnderna klart visar att en granskning i efterhand kan få goda effekter på

det utbud som erbjuds konsumenterna. Såsom tidigare framhållits har den nuvarande förhandsgranskningen av läromedel vissa olägenheter. Vidare sker samhällets kontrollerande insatser i efterhand på många områden. ULÄ föreslår därför arr läromedelsnänzndens nuvarande förhandsgranskning ersätts av olika slags granskningar i efterhand. Hur en verksamhet med sådan efterhandsgranskning kan ske skisseras i följande avsnitt (3.2.6-3.2.9).

3.2.6 Efterhandsgranskningens mål och inriktning

Den efterhandsgranskning som ULÄ skisserar i de följande avsnitten bör ha följande mål: 1 att producera sakunderlag som kan D stimulera debatten om objektiviteten i läromedel och i undervisning, D vara till vägledning vid valet av läromedel och E! påverka läromedelsproduktionen vad gäller läromedlens objektivitet, 2 att ge möjlighet för organisationer, myndigheter, kommuner och enskilda personer att begära granskning av läromedel, som anses brista i fråga om objektivitet. ULÄ anser det angeläget att man söker uppfylla de båda delmålen med två olika slags verksamhetsgrenar med olika utgångspunkter men med samma huvudmål, bättre läromedel och därmed en objektiv undervisning i ett samhälle, som blir alltmer mångfasetterat. Genom att båda Verksamhetsgrenarna finns inom samma organisation underlättas en samlad bedömning av objektivitetsfrågorna. Efterhandsgranskningen skall kunna gälla alla slags informationsbärande läromedel (text-, ljud- och bildmaterial) i all utbildning enligt grundskolans och gymnasieskolans läroplaner oavsett vem som producerat materialet. Något generellt undantag bör inte göras för Utbildningsradion (UR). Granskning av komponenter för skolradio och skol-TV som primärt eterdistribueras bör dock liksom nu göras av radionämnden.

Granskning

3.2.7 Resurser

Genomförandet av olika slags efterhandsgranskningar av läromedel fordrar följande resurser: D tillgång till granskare (ämnesexperter och experter i objektivitetsfrågor etc.), E1 en nämnd för behandling av granskarnas utlåtanden och beslut i frågor om verksamhetens inriktning. E1 administrativa resurser (kansli) och D resurser för att kunna informera om resultaten av granskningarna.

De granskare som skall anlitas bör vara av olika slag. t. ex. verksamma pedagoger (ämnesexperter. lärarutbildare m. fl.). forskare med inriktning på aktuella samhällsfrågor och personer med anknytning till folkrörelser. Det är värdefullt att det finns ett relativt stort antal granskare med olika intresseinriktningar. En nämnd av det slag som här avses bör vara allsidigt sammansatt och väl spegla allmänintressena. Målen för verksamheten är som tidigare nämnts av två slag och nämnden bör ha en sådan sammansättning att den har en god kompetens att svara både för granskningar på eget initiativ och en korrekt behandling av anmälningar som görs. För den förstnämnda delen av verksamheten krävs kompetens Därför på utbildningsområdet. bör representanter för utbildningsmyndigheter såsom utbildningsdepartementet och SÖ ingå i nämnden liksom experter på objektivitetsfrågor. För att kunna fungera som ett slags hedersdomstol för allmänheten bör i nämnden ingå ett antal parlamentariker. Vidare bör i nämnden finnas någon jurist och någon representant för producenterna och någon för konsumenterna. En nämnd kan antingen vara eller knuten till självständig någon myndighet. Av de i tidigare avsnitt (3.2.5) beskrivna nämnderna är radionämnden och pressens opinionsnämnd medan läromesjälvständiga, delsnämnden och reklamationsnämnden är knutna till värdmyndigheter. En nämnds knytning till värdmyndighet kan vara av större eller mindre omfattning. Läromedelsnämnden är knuten till SÖ bl. a. genom att den fattar beslut i SÖ:s ställe och har generaldirektören till ordförande. Andra nämnder har en rent administrativ anknytning till en myndighet. För ett fristående organ talar värdet av att objektivitetsbedömningarna görs så oberoende som möjligt, även av andra myndigheters uppfattning. Vidare kan allmänheten finna det enklare att vända sig till ett mindre organ än till ett större verk. Det som talar för en anknytning till en värdmyndighet kan vara bättre resurser för administrationen och tillgång till inom nämnden. expertis arbetsområde. När det gäller den nämnd för objektivitetsgranskning som ULÄ föreslår, anser ULÄ att den bör vara självständig myndighet, framför allt med tanke på behandlingen av anmälningsärenden. Nämnden bör själv kunna besluta om att köpa administrativa tjänster o. d. från annan myndighet, om detta visar sig praktiskt. Vid nämnden skall finnas ett kansli, i vilket nämndens sekreterare bör ingå. Kansliets personal tar emot. förbereder och handlägger alla ärenden.

46 Granskning SOU 1980: 15

För att vissa ärenden skall kunna avgöras inom kansliet bör nämndens ordförande ha viss deltidstjänstgöring inom kansliet. ULÅ återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Det är synnerligen viktigt att nämnden har goda resurser för information om sin verksamhet. Nämndens beslut bör vara kända ute på skolorna. framför allt i samband med valet av läromedel. Vidare bör allmänheten ha god kännedom om hur en anmälan kan göras. För ett brett intresse kring objektivitetsfrågorna bör också viss information ges till press, radio och TV.

3.2.8 Handläggningsrutirzer

I detta avsnitt skisserar ULÅ hur nämndens ärenden kan tänkas handläggas. Självklart behöver dessa rutinförslag prövas praktiskt innan de slutgiltigt fastställs. Först ges ett förslag till rutiner för granskningar på nämndens eget initiativ, därefter tänkbara rutiner vid anmälan utifrån av ett eller flera läromedel.

3.2.8.1 Initiativgranskning

En viktig uppgift för den nämnd som skall svara för efterhandsgranskningen är att ta egna inititativ till mer eller mindre omfattande granskningar. En sådan granskning kan gälla hur läromedlen behandlar olika teman, t. ex. jämställdheten mellan könen, demokratibegreppet, invandringen till vårt land och miljöfrågor. För granskning av detta slag använder ULÅ i fortsättningen termen remagranskning. En annan uppgift är granskning av läromedel inom ett speciellt ämnesområde, t. ex. högstadiets religionskunskap, mellanstadiets undervisning om våra grannländer eller ekonomikunskap på gymnasieskolans konsumtionslinje. Denna typ av granskning kan kallas ämnesområdesgranskning. Vid valet av ämne för t. ex. en temagranskning är det viktigt med goda kontakter med skolmyndigheter, läroplansexpertis och verksamma pedagoger. Vidare måste nämnden bedöma att ämnet är angeläget med tanke på undervisningen. För temagranskningen bör tillsättas en speciell arbetsgrupp med representanter för nämnden, SÖ, läromedelsproducenterna och intressenter inom just det område som skall behandlas. Arbetets uppläggning skisseras av arbetsgruppen i en promemoria som behandlas av nämnden. Ett antal läromedel väljs ut och granskas av granskare inom och utom arbetsgruppen. På basis av dessa granskarutlåtanden görs en rapport som visar hur olika läromedel inom området är upplagda, hur dessa läromedel har behandlat objektivitetsproblemen och vilka krav man bör ställa på läromedel inom området. Producenter som framställt material som ingår i rapporten bör få tillfälle att yttra sig över bedömningarna. Rapporten behandlas av nämnden före publicering. Ett exemplar av rapporten bör gratis tillställas varje länsskolnämnd, pedagogisk institution, institution för lärarutbildning och skolstyrelse samt berörda producenter. Ytterligare exemplar skall kunna rekvireras hos nämnden. Ett pris bör fastställas som kan täcka framställningskostnader och frakt för dessa överexemplar.

Granskning

3.2.8.2 Anmälningsärenden

En annan viktig uppgift för nämnden är att granska läromedel i efterhand efter (Inmälan från t. ex. organisationer. kommuner eller myndigheter. enskilda personer. Olika organisationer eller sammanslutningar skall kunna anmäla ett eller flera läromedel inom sina intresseområden till granskning. Detta gäller organisationer på arbetsmarknaden, politiska och religiösa organisationer, organisationer till stöd för minoritetsgrupper osv. Kommuner och andra utbildningsanordnare kan vid val av läromedel eller på grund av erfarenheter av inköpta läromedel brister vilja påtala i fråga om objektivitet. Enskilda personer såsom föräldrar, elever eller personer med Specialintressen kan vilja få prövat om de läromedel man kommit i kontakt med verkligen uppfyller läroplanernas Om anmälan objektivitetskrav. främst gäller klagomål på undervisningen skall anmälaren clock vända sig till respektive skolmyndighet. - Anmälan och även granskning - skall kunna göras beträffande objektiviteten i läromedel i skolans alla ämnen. Följande rutiner är tänkbara för anmälningsärenden. Så snart anmälan inkommer inregistreras den vid nämndens kansli. Sekreteraren bedömer om ärendet skall vara ett nämndärende eller ett kansliärende. l de fall läromedlet som anmälts behöver av granskas nämndens granskare bör det vara ett nämndärende. Vissa ärenden kan dock vara kansliärenden. Det kan gälla sådana ärenden som uppenbart avser klagomål på undervisningen och inte främst på läromedlen och som därför bör behandlas av andra myndigheter eller länsskolnämnder). (skolstyrelser Vidare kan anmälan avse ett material som är en partsinlaga som gör klara ställningstaganden för en viss part på ett sådant sätt att det inte kan anses objektivt. I vissa fall kan en anmälan gälla sådana klagomål som nämnden redan behandlat. vilket gör att svaret till anmälaren kan göras på grundval av tidigare behandlade ärenden. Om ärendet skall behandlas som kansliärende. gör sekreteraren ett utkast till svar. Detta föredrages för nämndens ordförande. som godkänner svaret och undertecknar det. Kopior av anmälarens och ordförandens brev utsänds till nämndens ledamöter. som vid kommande sammanträde har tillfälle att yttra sig över ärendets handläggning och därvid eventuellt ge anvisningar om hur liknande ärenden bör behandlas i fortsättningen. Någon speciell information. t. ex. till skolor och förlag. bör nämnden normalt inte ta initiativ till när det gäller kansliärenden. Handlingarna i ärendena är dock givetvis offentliga. När det gäller nämndärenden krävs andra och mer omfattande rutiner för handläggningen. Efter det att ärendet inregistrerats bör anmälaren genom brev få bekräftat att anmälningen inkommit och att granskning skall göras. därefter vid något av nämndens sammanträden. behandling Om möjligt bör anges när ärendet kan vara avslutat. förutsatt att nämnden inte bordlägger ärendet efter den första behandlingen. Den som producerat läromedlet i fråga får kopia av anmälan och är skyldig att sända av tryckta läromedel till kansliet för granskningsexemplar utsändning till nämnden och de granskare som skall anlitas. Sekreteraren Normalt väljer ut granskare. bör det vara två granskare som

48 Granskning

samtidigt men oberoende av varandra granskar läromedlet. i När granskarnas utlåtanden inkommit till kansliet. ges förlaget tillfälle att yttra sig över dessa. Granskarnas utlåtanden. och kansliets i förlagets yttrande “ förslag till beslut utsänds till ledamöterna tillsammans med övriga sammanträdeshandlingar. Vid nämndens sammanträde diskuteras granskarnas utlåtanden och 1 förlagets yttrande. Nämndens beslut kan - utöver beslut om bordläggning och eventuellt ytterligare granskning - vara av tre slag: l

l nämnden anser att läromedlet är objektivt och att anmälarens kritik är obefogad, nämnden anser att läromedlet behöver korrigeras eller kompletteras för att läromedlet skall kunna anses objektivt. nämnden anser att läromedlet visar avsevärda brister i fråga om objektivitet. Ifallen 2 och 3 bör förlagets synpunkter inhämtas innan ärendet behandlas i nämnden. Förlaget kan antingen ställa sig positivt till kritiken och utlova att omarbetningar görs vid en kommande tryckning eller anse kritiken obefogad. I båda dessa fall bör förlagets synpunkter finnas med i informationen som går ut från nämndens kansli. Nämnden bör även ha möjlighet att kalla representanter för förlaget till överläggningar. Kansliet sänder protokollsutdrag till anmälaren. så snart ärendet är slutbehandlat. Den tryckta information, som nämnden skall svara för. bör omfatta:

läromedlets författare, titel, förlag och ISB-nummer, kort sammanfattning av anmälarens kritiska synpunkter,

ElElElElD

kort sammanfattning av granskarnas yttranden, kort sammanfattning av förlagets svar samt nämndens beslut i ärendet (utdrag ur nämndens protokoll).

Eftersom skolorna ibland kommer att använda läromedel, som nämnden inte anser objektiva, är det viktigt att skolorna snabbt får information om granskningen, så att lärarna kan bedriva en opartisk undervisning. Uppläggningen av informationsverksamheten bör göras till föremål för en särskild utredning. Därvid bör övervägas om nämndens information kan samordnas med utsändningen av skolöverstyrelsens författningssamling (SÖ-FS), och vilka andra informationskanaler som är lämpliga för att informationen skall nå både skolor och allmänhet så att debatten om objektivitet i urdervisningen och i läromedlen hållas levande.

3.2.9 Kostnader och tidsplan för genomförande

Kostnaderna för nämndens verksamhet är av följande slag:

arvoden till experter för granskning av läromedel, arvoden till nämndens ledamöter.

book»-

kansliets kostnader (personal. hyror. material etc.). kostnader för information.

Granskning 49

ULÄ har gjort följande bedömningar av medelsbehovet för nämndens första verksamhetsår (beloppen i 1980 års prisläge). Arvoden till experter avser både granskningen av läromedel som anmäls till nämnden och granskningar som görs på nämndens eget initiativ. För motsvarande ändamål fanns i budget för 1978/79 ett belopp av 248 000 kr., som torde väl täcka dagens kostnader. ULÄ uppskattar medelsbehovet till 330 000 kr. Arvoden till ledamöter och suppleanter uppgick 1978/79 till 63 000 kr. Eftersom ULÄ anser att ordföranden skall fatta beslut i kansliärenden, för vilket krävs möjlighet att på deltid avlönas av nämnden, bedömer ULÄ medelsbehovet något högre eller 100000 kr. Kansliet förutsätts ha samma personalstyrka som nu. Löner till en handläggare och 1 1/2 biträdestjänst beräknas uppgå till 300000 kr. För hyror, kontorskostnader och övriga kostnader för kansliet beräknar ULÄ 80 000 kr. Med tanke på att den skisserade verksamheten medför speciella informationsbehov, både externt till allmänhet, skolor m. m. och internt till personal, granskare m. fl., föreslår ULÄ att nämnden erhåller ett engångsanslag för det första verksamhetsåret (för uppläggning av verksamheten) med 100 000 kr. Kostnaderna för den löpande informationsverksamheten bör bedömas i den tidigare nämnda utredningen. Det totala anslagsbehovet blir därmed 910 000 kr. för det första verksamhetsåret. Erfarenheterna från det första verksamhetsåret bör läggas till grund för en långtidsbudget, byggd på en prognos över förväntade antal ärenden, både ifråga om anmälningar och granskningar på nämndens eget initiativ. ULÄ föreslår attden nya nämnden börjar sin verksamhet den 1 juli 1982, då nuvarande förordnanden för ledamöterna gått ut. Följande tidplan är tänkbar för uppbyggandet av verksamheten. Våren 1981: riksdagsbeslut (inkl. anslagsramar för 1982/83). Hösten 1981: organisationskommitté för planering av verksamheten (lokal: och personalfrågor m. m.) och med uppgift att inleda informationen om den nya nämndens uppgifter och verksamhetsformer. Vidare bör det utredas om nämndens beslut skall kunna överklagas. Våren 1982: regeringsbeslut på grundval av organisationskommitténs förslag. Utnämning av ledamöter. Den nya läroplanen för grundskolan införs i kommunerna höstterminen 1982, dvs. samtidigt med den nya nämnden. ULÄ föreslår att nyproducerade läromedel avsedda att användas i Samhällsorienterande ämnen i grundskolan och gymnasieskolan fr. o. m. höstterminen 1982 beviljas dispens från läromedelsnämndens förhandsgranskning. ULÄ finner det rimligt att den nya nämndens verksamhet utvärderas efter tre år. Därvid bör bl. a. uppmärksammas hur fördelningen varit mellan anmälnings- och initiativärenden och vad granskningen betytt för konsumenter och producenter.

4 Information

4.1 Behovet av information

[praktiskt taget allt arbete med läromedel finns det ett behov av information om läromedel. Olika faser i läromedelsarbetet kräver olika slags information. Den följande framställningen utgår framför allt från konsumentens behov. På skolområdet är emellertid konsumenten och köparen sällan samma person. Till konsumenterna hör lärarna och eleverna. Inköpsbesluten fattas ofta av någon härtill utsedd vid skolan eller skolförvaltningen. Liknande regler gäller vid val och inköp av lekmaterial till kommunens förskolor. Det blir dock allt vanligare att inköpsbesluten decentraliseras till de egentliga konsumenterna. Processen från det att ett nytt läromedel första gången aviseras till dess att det använts i undervisningen kan indelas i följande fyra faser: 1 informationsfasen, 2 urvals- och beslutsfasen, 3 beställningsfasen, 4 användningsfasen.

Under informationsfasen söker konsumenten, i regel läraren, ibland

tillsammans med eleverna, att skaffa sig en överblick över vilka läromedel som finns på marknaden för ett visst ämne och stadium. I vissa ämnen finns många parallella läromedel att välja mellan, i andra ämnen finns det bara några få. I denna fas vill konsumenten bl. a. veta prisläget för läromedlet och om läromedlet behöver kompletteras med andra komponenter. För Samhällsorienterande ämnen bör kontrolleras att centrala läromedel är godkända av läromedelsnämnden (se avsnitt 3.1.4). Personal med specialuppgifter på läromedelsområdet (huvudlärare, tillsynslärare, bibliotekarier, personal vid läromedelscentraler osv.) har ett särskilt ansvar för att känna till utbudet av läromedel. Enligt PM angående arbetsuppgifter för huvudlärare vid grundskola och gymnasieskolan (SÖ 1969-06-03) skall huvudläraren vara ”väl orienterad om vad marknaden har att erbjuda”. Nästa fas, urvals- och beslutsfasen, leder fram till ett definitivt beslut om vilka läromedel som skall inköpas och användas i undervisningen. Som underlag för beslutet måste ingå en bedömning av vilka läromedel som bäst passar undervisningens behov och kan rymmas inom de ekonomiska ramar

52 Information

som är fastställda. Vid bedömningen av läromedlets pedagogiska egenskaper studerar lärarna i regel ett provexemplar av láirometllet i fråga. Ibland Litförs en utprövning av läromedlet eller vissa moment. Vidare inhåimtar låirarnzi information från tryckt informationsmaterizil, från huvudlåirare. från andra lärare som använt läromedlet eller från konsulenter i kommunen eller vid länsskolnämnden. Läromedelsproducenterna informerar dessutom genom sina konsulenter. När inköpsbeslutet fattats vidtar beställningsfzivcri. l denna fas krävs information om beställningsnummer. beställningsadress. jariser och uppgifter om adresser för leverans och fakturering. För den stora leveransen av läromedel till höstterminens start finns i huvudsak tre modeller. Beställningen kan göras direkt till förlagen. via en lokal distributör (i regel en bokhandel) eller via en distributör för flera kommuner (Kommunsamktöp AB. Nordiska Bokhandeln m. fl.). Oavsett vilken modell som kommunen väljer för sina beställningar behövs det rutiner för att kontrollera att inköpen inte överstiger de ramar som fastställts i budgeten för skolorna. Under användningsfasen behövs bl. a. information om hur läromedlet utnyttjas på bästa sätt. Sådan information inhämtas i lärarhandletlningar. metodisk litteratur m. m. Det kan också under arbetets gång uppstå behov av kompletterande material. t. ex. från skolbiblioteket eller kommunens läromedelscentral. Elevernas förmåga att själva söka kompletterande material är viktig i detta sammanhang.

4.2 Läromedelsregister

4.2.1 SIL

4.2.1.1 Historik Statens institut för läromedelsinformation (SIL) startade sin verksamhet den 1 juli 1974 som ett resultat av LU:s arbete. Institutet har f.n. följande verksamhetsområden: EJ information om läromedel för ungdomsskolan och vuxenutbildningen. E! stöd till produktion av läromedel inom bristområden. EI uppgiften att vara central myndighet för rikscentralerna för aedagogiska hjälpmedel för handikappade (RPH). I detta avsnitt behandlas endast den första uppgiften. De båda andra uppgifterna behandlas i kap. 5. Statliga insatser. Läromedelsutredningen (LU) ansåg i sitt slutbetänkande Sannällsinsatser på läromedelsområdet (SOU 1971:91) att läromedelsinfornrationen var alltför producentstyrd och osystematiserad. Utredningen redovsade följande skäl för att inrätta en särskild central organisation för läronedelsinformation (s. 72): 1 Att information kommer från en enda organ underlätar avsevärt inhämtandet av informationen ifråga. 2 En samlad information kan innehålla både kvalitativa och ttkniska data

sou 1980: 15 Information 53

och därmed ge konsumenten förutsättningar för ett från såväl pedagogiska som ekonomiska synpunkter riktigt läromedelsval. 3 En samlad information bör kunna avsevärt underlätta såväl producenternas som konsumenternas administrativa rutiner. 4 En samlad information bör kunna medföra fördelar för läromedelsproducenterna även i samband med marknadsföringen. LU fastslog att en önskvärd förbättring av läromedelsinformationen inte kunde ”komma till stånd utan nya organisatoriska former för verksamheten. LU föreslog därför att ett nytt centralt läromedelsregister skulle inrättas. Olika organisationsformer diskuterades, bl. a.: fristående statlig myndighet, anknytning till myndighet (SÖ), anknytning till Svenska kommunförbundet.

DDDEJE]

anknytning till Bibliotekstjänst. fristående företag. LU förordade ett fristående företag, gemensamt ägt av staten, kommunerna och läromedelsproducenterna (s. 73). Motiveringen för detta var att LU ansåg det viktigt att det centrala registret fick en så bred förankring som möjligt bland tänkbara intressenter. Remissinstanserna var genomgående positiva till förslaget till ett centralt register. men tveksamheten var stor när det gällde den organisatoriska formen. Svenska kommunförbundet ansåg inte förslaget om ny företagsbildning välbetänkt utan förordade att informationen skulle vara kostnadsfri för kommunerna. l propositionen (1973:76) föreslog departementschefen att ett särskilt statligt organ för läromedelsinformation skulle inrättas. Detta blev också riksdagens beslut. En särskild kommitté, Läromedelsorganisationskommittén (LOK), fick i uppdrag att lämna förslag till den närmare utformningen och organisationen av registret. LOK-kommitténs förslag är redovisat i den proposition (l974zl3) som ligger till grund för SlL:s verksamhet.

4.2.1.2 Mål Verksamheten vid SIL har följande mål: E! att underlätta lärares och elevers rationella och pedagogiskt riktiga val av läromedel, El att informera om marknadens hela utbud av både centrala och övriga läromedel. att fastställa vilka läromedel som är centrala, att informera om läromedelsnämndens beslut,

DGDU

att informera om läromedel inom olika bristområden, att utforma informationen i samarbete med konsumenter och producenter.

54 Information

4.2.1.3 Verksamhet

Informationen om läromedel omfattar sådant material som producenterna begärt att få registrera hos SIL. Numera informerar SIL om olika slags läromedel för hela Ungdomsskolan och motsvarande delar av vuxenutbildningen. Under de första verksamhetsåren omfattade informationen endast centrala läromedel. Den omfattar nu även övriga läromedel med undantag för film och videogram, ett område som dock planeras ingå i verksamheten fr. o. m. 1981. SIL:s verksamhet har därmed i princip nått den omfattning som statsmakterna avsåg i sina beslut 1973 och 1974. Informationen till konsumenterna sker på flera sätt. Den viktigaste och mest omfattande är läromedelskaralogen, som utges i åtta delar: en för lågstadiet, en för mellanstadiet, tre för No- och högstadiet (Språk.

So-ämnen, Övriga ämnen) och tre för gymnasieskolan (Yrkesinriktade

ämnen, Språk, No, So och övriga ämnen). Katalogen utkommer årligen i december och kompletteras med Supplement under våren. Läromedelskatalogen ger dels översiktsinformation. dels detaljinformation. Översiktsinformationen omfattar basfakta om läromedlet. t. ex. författare och titel. förlag, komponenter, beställningsnummer, pris, omfattning, bindning/förpackning, granskning av läromedelsnämnden (se avsnitt 3.1.5) eventuella läromedelsdeklarationer, speciella versioner för handikappade elever.

Fr. o. m. hösten 1979 är Översiktsinformationen med s. k. kompletterad kortinformation, en kortfattad beskrivning av läromedlets innehåll och ibland även av läromedlets metodiska uppläggning. Detaljinformationen omfattar följande: information om vilket ämnesstoff som ingår i läromedlet eller dess komponenter. beskrivning över hur läromedlet är avsett att användas. information om eventuell utprövning, praktisk prövning, målbeskrivning. planeringsförslag samt speciella egenskaper hos läromedlet. i vissa fall en redovisning av ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser vid användning av läromedlet.

I följande tabell redovisas antalet läromedel i SIL:s kataloger och antalet producenter av dessa läromedel under perioden 1974/75-1979/80.

Tabell 2 Antal läromedelsartiklar i SIL:s kataloger

1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80

çentrala läromedel 7 600 10 200 12 000 11 300 11 050 11 200 - - - - 1 670 3 700 Ovriga läromedel Producenter 46 50 67 75 143 200

Information 55

SIL distribuerar cirka 20 000 gratisexemplar av katalogerna och supplementen. Många kommuner köper därutöver ytterligare exemplar genom Liber Utbildningsförlaget. Januari 1980 var försäljningsupplagan ca 5 300 exemplar. 1977 utvidgades SIL:s information till att även omfatta läromedel för invandrarundervisning. SÖ startade verksamheten budgetåret 1971/72 inom ramen för det pedagogiska forsknings- och utvecklingsarbetet. SIL har vidareutvecklar informationen i samarbete med SÖ. Informationen består av dels olika över lämpliga läromedel för undervisningen i förteckningar hemspråk och i svenska som främmande språk, dels en läromedelsutställning. Under tiden 1971-1976 producerade SÖ ett tiotal förteckningar för olika språk. Fr. o. m. 1974 fick förteckningarna en delvis ny och mer ambitiös form. SIL:s arbete med förteckningar över läromedel för invandrarundervisning finansieras helt med statliga medel. I följande tabell redovisas vilka förteckningar som getts ut under den tid SIL haft ansvaret för verksamheten.

Tabell 3 Förteckningar över läromedel för invandrarundervisning

1977/78 1978/79 1979/80 Typ av förteckning/språk

Förteckning Danska“

><><

Grekiska” Turkiska“ Svenska som främmande språk X (gy,vux) Finska” X (reviderad) Jugoslaviska” Polska Portugisiska

><><><><><><

Serbokroatiska/kroatserbiska Spanska Svenska som främmande språk (gr) Tjeckiska

Miniförteckning Arabiska Holländska Isländska

><><><><><><

Japanska Slovakiska Swahili Ungerska Franska X

Specialförteckning Samiska X Grundutbildning för vuxna“

><><

Kartan i invandrarundervisning Samhällskunskap för vuxna invandrarea “ har utarbetats i samarbete mellan SÖ och SIL. Förteckningarna

56 Information

Den permanenta läromedelsztrställnirzgen för in1andrar:mdcrvisnirzg har anordnats gemensamt av SIL. SÖ och Stockholms skoldirektion. Den är förlagd till Kungsholmens skola i Stockholm och omfattar läromedel på 35 finns material språk. Dessutom för lärarens fortbildning. forskningsrapporter om invandrar- och minoritetsfrågor. litteratur om våra invandrare och deras hemländer, tidningar och tidskrifter. informationsbroschyrer m. m. För visning av bild- och ljudmaterial finns ett särskilt AV-rum. Utställningen riktar skolledare sig till invandrarlärare. och Övriga intresserade från hela landet. Besöksfrekvensen har ökat starkt under läsåret 1978/79. Under de 32 veckor som utställningen har kunnat hållas Öppen (måndagar-torsdagar 13.00-16.30) har drygt 2 500 besökare antecknats i besöksliggaren. Vissa studiedagar för hemspråkslärare i Stockholm har förlagts till utställningen. För den största delen av ökningen svarar besökare som arbetar utanför stockholmsregionen. besöks också i stor Utställningen utsträckning av studerande vid lärarhögskolor och universitetens kurser med invandrarinriktning. Utställningen har även tagit emot många besök från utlandet och från utvandrarländernas ambassader. SIL tar sedan 1978 fram läromedelsförteckningarfärspeciella områden. Ett exempel på en sådan förteckning är en samnordisk över samiska förteckning läromedel. Ett annat exempel är en förteckning över läromedel för elever med språk-, tal- och röstsvårigheter. Denna riktar sig särskilt till talpedagoger och innehåller en beskrivning av läromedlen och förslag till användningsområden inom specialområdet. Under våren 1978 undersöktes behovet av och tillgången på läromedel för den nya drifts- och underhållstekniska linjen i gymnasieskolan. Undersök-

ningen presenterades som en analys av läromedelssituationen och som bilaga

till behovsanalysen sammanställdes även en läromedelslista som omfattar de yrkesspecifika, driftstekniska ämnena och språkämnena. svenska och engelska, arbetslivsorienteringen och linjeanpassat läromedel i matematik. Samtliga tre förteckningar kommer förutom som information till lärarna om lämpliga läromedel att tjäna som underlag vid beslut om utveckling av och stöd till produktion av läromedel för dessa områden. Som ett nytt inslag i SIL:s verksamhet gavs 1978 för första gången ut Läromedelshandboken. En arbetsgrupp inom SIL med representanter för bl. a. SÖ, SIL och kommunförbundet medverkade vid framtagningen av handboken. Boken innehåller dels ett antal specialartiklar. dels register över läromedelsproducenter. läromedelscentraler samt statliga och kommunala myndigheter och organisationer med anknytning till undervisningssektorn. SIL planerar att regelbundet omarbeta och aktualisera handboken.

4.2.1.4 Organisation

SIL:s verksamhet leds av en styrelse. bestående av en ordförande. fyra andra ledamöter och fem suppleanter. Samtliga kallas till styrelsens sammanträden. F. n. finns i styrelsen representanter för kommunerna. lärare och elever, SÖ, läromedelsproducenterna och några allmänna konsumentrepresentanter. Styrelseledamöterna utses av regeringen. Till SIL finns knuten en referensgrupp med representanter för lärar- och

Information 57

sou 1980:15

elevorganisationerna. Enligt den av styrelsen fastställda arbetsordningen beslutar styrelsen bl. a. om:

D frågor av större vikt som rör institutets arbetsuppgifter. D principer för registrering av läromedel. 1:1 principer för läromedelsinformationens innehåll. utformning och utgivning. avgifter för läromedelsregistrering, av stödet till produktion av läromedel. frågor om inriktning om bidrag till produktion av läromedel.

GDDDD

föreskrifter vissa ansökningar om erhållande av produktionsstöd. förslag till anslagsframställning. Vid SIL finns ett kansli med f. n. 15 personer anställda. motsvarande 13.7 heltidstjänster. Dessa fördelar sig på olika arbetsuppgifter på följande satt. och information om läromedel 5.1 Läromedelsregister Information om läromedel för invandrarundervisning. utställning 1.6 Produktionsstöd och RPH 2.1 Gemensamma funktioner 4.9

4.2.1.5 Kostnader av och informationen om läromedel som producenterna Registreringen begärt att få registrerade hos SIL finansieras med avgifter från producenterna. skall f. n. täcka kostnaderna för att framställa och Avgifterna distribuera informationen för SIL. informaplus 77 % av övriga kostnader tionen om läromedel för invandrarundervisning finansieras dock helt med statliga medel. Registreringsavgifterna var under budgetåret 1979/80 (inom parentes motsvarande avgifter för budgetåret 1978/79): Arzsökniizgsavgift: 100 kr (70 kr) Grundavgift: centrala läromedel: 800 kr (500 kr) övriga läromedel: 100 kr (50 kr) Tilläggsavgifr: centrala läromedel: 35 kr (25 kr) övriga läromedel: 10 kr (5 kr)

medan ansökningsavgift endast Grundavgift utgår per år och katalogställe. tas ut för nya läromedel. Vid SIL:s kansli görs årligen en prognos över antalet avgifter som beräknas erläggas under kommande budgetår. Prognosen ligger till grund för SIL:s anslagsframställning. Under SIL:s fyra första verksamhetsår har det verkliga antalet vilket framgår av följande tabell: avgifter legat nära prognosen Tabell 4 Antalet erlagda grundavgifter

1974/75 1975/76 1976/77 1977/78

Antalet erlagda l 428 2 234 2 640 2 528 grundavgifter Dito enl, prognos l 403 c l 900 2 593 2 651

58 Information

Under budgetåret 1978/79 inleddes registreringen av övriga läromedlel. dvs. andra än centrala läromedel. Den prognos som gjordes hösten l977 har emellertid helt slagit fel beroende på att producenternas intresse att anmäla övriga läromedel varit minimalt. I följande tabell jämförs prognos och verkligt utfall under budgetåret 1978/79.

Tabell 5 Antal registreringsavgifter vid SIL budgetåret 1978/79

Finansieringen av SIL:s informationsverksamhet under de fem första åren belyses med följande tabell. Som framgår av tabellen har större eller mindre underskott uppstått under fyra av de fem åren. Dessa underskott har täckts genom att staten tillskjutit medel utöver vad som angetts i regleringsbreven. Kostnaderna för SIL:s verksamhet med information om läromedel för invandrarundervisning, som bekostas helt med statliga medel. ingår inte i tabellen, inte heller producenternas egna kostnader för administrationen i samband med att läromedel anmäls till SIL.

Tabell 6 Finansieringen av SIL:s informationsverksamhet (i tkr)

1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 Kostnader

Dito enl regleringsbrev 1 372 2 204 2 388 2 435 3 835 Intäkter Erlagda avgifter 630 1 ()73 2 018 1 912 1 246 Dito enl prognos 1 050 1 840 1 840 1 775 2 802 Starsanslag

4.2.1.6 Utvecklingsmöjligheter

SIL:s översiktsinformation har sedan 1974 varit datalagrad. Fr. o. m. hösten 1979 datalagras även detaljinformationen i det textbehandlingssystem som Liber Tryck utnyttjar.

Information 59

SOU 1980: 15

Varje läromedel i SIL:s databank kan sökas efter följande begrepp: sättningsnummer, författare, huvudtitel, producent, ämne/stadium. kategori (typ av läromedel). katalogdel. SIL:s databas numera har är det tekniskt möjligt att Med den uppläggning och output via mikrokort eller datatermiövergå till input via magnetband naler.

4.2.1.7 Effekterna av SIL:s information

ULÄ når ut till har på olika sätt sökt få en bild av hur SIL:s information konsumenterna av läromedel. Synpunkter har inhämtats dels genom för enkäter, dels vid s. k. hearings under hösten 1979 med representanter är enkätsvaren i ULÄ:s konsumenter och läromedelsproducenter. Viktigast kommunstudie (se avsnitt 1.3) från mer än två tusen lärare och skolledare. med uppgifter från en undersökning om läromedels- Dessa svar har jämförts valet mellanstadium. Denna undersökning. utförd av på grundskolans institutionen vid universitetet i Linköping på uppdrag av pedagogiska Radios gjordes våren 1976 medan Sveriges utbildningsprogramenhet. kommunstudiens enkäter besvarades vid slutet av 1977 och redovisades i rapporten Läromedlen i konsumentperspektiv (Ds U 1979:2). Vid tidpunkten för de båda undersökningarna hade SIL:s kataloger endast funnits i två. tre år. Katalogerna innehöll i stort sett endast centrala läromedel respektive för grundskolan och gymnasieskolan. I ULÄ:s kommunstudie uppgav en stor del av rektorerna och studierekav SIL:s För tillsynslärarna och torerna att de dragit nytta kataloger. Det var vissa skillnader mellan huvudlärarna var utnyttjandet lägre. vid så kommunerna men det är troligt att någon skolledare eller huvudlärare gott som varje skolenhet utnyttjat katalogerna. ettusen klass- och ämneslärare besvarade kommunstudiens enkät. Drygt Klasslärarna undervisade i årskurserna 3 och 6, medan ämneslärarna undervisade i matematik, engelska eller samhällskunskap på högstadiet eller samt arbetslivsorientering eller verkstadsteknik i gymnai gymnasieskolan sieskolan. en femtedel av lärarna sade sig ha dragit nytta av Ungefär katalogerna. 28 % besvarade inte frågan beträffande SIL:s kataloger. Rutinerna för val och beställning av läromedel varierade starkt mellan de 20 kommunerna i ULÄ:s kommunstudie. För grundskolans del hade kommunerna eller löst sina läromedelsfrågor antingen enligt en centraliserad decentraliserad modell. vilket innebar att ansvaret för läromedelsvalet inom kommunen eller var delegerat till de olika antingen låg centralt rektorsområdena. [kommuner med ett centraliserat läromedelsval uppgav de flesta rektorer och studierektorer SIL:s katal0geri viss mån” men endast att de utnyttjat en på tio ”i hög grad. Huvudlärare, tillsynslärare och övriga lärare i Framför allt är grundskolan utnyttjade katalogerna lägre än genomsnittligt.

60 Information

huvudlärarnas utnyttjande anmärkningsvärt lågt. I kommuner där läromedelsvalet var decentraliserat till rektorsomrádet utnyttjade och studierektorer många rektorer SIL:s kataloger i hög grad. l dessa kommuner var tillsynslärarnas utnyttjande lägre än genomsnittligt. Huvudlärarna uppvisar ett något högre utnyttjande än genomsnittligt. övriga lärare ett lägre. Analysen av resultaten från ULÄ:s kommunstudie pekar på att SIL:s framför kataloger allt använts vid genomgång av lärarnas lilronledelsbeställningar. Därvid har rektorer. studierektorer och tillsynslärare kontrollerat vilka läromedel som SIL klassificerat som centrala läromedel. att de centrala läromedlen i Samhällsorienterande ämnen godkänts av läromedelsnämnden. att prisuppgifterna varit korrekta m. m. l sammanhanget bör påpekas att SIL:s gratisupplaga är avsedd att räcka till skolledare och ytterligare någon inom rektorsområdet. Det är endast i några få kommuner man köper många ytterligare exemplar att det räcker till alla huvudlärare. Ulf Torper har som expert i ULÄ utvärderat bl. a. SIL:s verksamhet (se avsnitt 1.6). I en promemoria har han påtalat vissa brister i uppläggningen såväl av östgötaundersökningen som kommunstudien. Även med beaktande av att undersökningarna är några år gamla anser Torper att följande allmänna bedömningar kan göras:

El Kataloginformationen är inte allmänt känd bland lärarna. D Kataloginformationen utnyttjas inte allmänt av lärarna i deras läromedelsval. D Skolpersonalens utnyttjande av kataloginformationen är delvis beroende av hur kommunen organiserat läromedelsvalet, bl. a. är naturligtvis katalogens tillgänglighet för olika personalkategorier av betydelse. E1 De personalkategorier i kommunen som har formellt ansvar för läromedelsvalet känner bättre till och drar i högre grad nytta av kataloginformationen. EI Katalogens detaljinformation utnyttjas i mindre utsträckning än översiktsinformationen.

ULÄ:s kommunstudie (liksom den tidigare nämnda östgötaundersökningen) visar att skolledare och lärare vid valet av läromedel framför allt använder andra källor än kataloger över läromedelsutbudet. Utan jämförelse viktigast är de provexemplar av tryckta läromedel som producenterna sänder ut gratis till skolorna. Vidare utnyttjar man muntlig information från lärarkollegor, fortbildningskonsulenter och förlagens representanter. Sedan de nämnda undersökningarna gjordes har SIL utökat sin registrering till att även gälla övriga läromedel. Under 1979/80 budgetåret inregistrerades cirka 3 700 sådana övriga läromedel. De flesta av dessa har producerats av myndigheter och organisationer. Dessa läromedel förekommer mera sällan i andra kataloger och förteckningar. I vad mån skolorna uppmärksammat detta är emellertid inte känt. De övriga läromedel som produceras av läromedelsförlagen ingår i mycket liten omfattning i SIL:s kataloger. Däremot återfinns de i FSL-registret (se avsnitt 4.2.2) i ett antal av omkring 9 000 artiklar. En stor del av den skön- och facklitteratur som kan köpas till skolbiblioteken saknas i såväl SIL:s som FSL:s register. Information om dessa böcker lämnas bl. a. av Bibliotekstjänst i sambindningsliistor

Information 61

och olika slags bibliografiska hjälpmedel. ULÄ har i tidigare avsnitt föreslagit att begreppet centrala läromedel skall tas bort ur skolförfattningarna (avsnitt 2.4.3) och att läromedelsnâimndens nuvarande förhandsgranskning skall ersättas med efterhandsgranskningar (avsnitt 3.2.5). Vid ett genomförande av dessa förslag minskar behovet av att lokalt kontrollera skolornas liiromedelsbeställningar i dessa avseenden. Genom att lâromedelsbegreppet alltmer vidgas (se avsnitt 2.4.5) ökar behovet av att det som i dag kallas övriga läromedel återfinns i ett léiromedelsregister i relativt stor omfattning. Även om hänsyn tas till de förändringar ifråga om SlL:s information som skett under de senaste åren och till de förändringar ifråga om utnyttjandet av läromedel som kan beräknas ske de närmaste åren torde de resultat som förelåg i ULÄzs kommunstudie i stort sett vara representativa.

4.2.2 FSL-registret

4.2.2.1 Historik Redan under 1920-talet hade de flesta förlag i sina kataloger särskilda avdelningar för skolböcker. Under 1940-talet började vissa förlag slå ihop sina skolboksförteckningar till separata skolbokslistor (skolboksinventarium). Detta inventarium användes framför allt vid den lokala bokhandelns arbete med skolböcker. 1955 sammanfördes dessa listor över skolböcker av bokhandelns distributionsföretag Seelig & Co till Katalog för skol- och läroböcker för årsinventering och årsrutiner. som utkom varje år. Från 1971 vidtogs en hel del förbättringar i skolboksinventariet och det benämndes fr. o. m. detta år “Sk0lbokskatalogen. ibland Seeligkatalogen. Skolbokskatalogen byggdes efter hand ut med kompletterande administrativa rutiner för information om läromedel i första hand till bokhandeln, men även till skolorna. Skolboksförlagen betalade en viss avgift till Seelig för verksamheten. Katalogerna försåldes av Seelig. En del förlag producerade egna beställningslistor för att underlätta arbetet i bokhandeln och ute på skolorna. Skolbokskatalogen kompletterades också med månadslistor (nyheter). returlistor m. m. När FSL bildades beslöt styrelsen och sektion 1 (= de läroboksproducerande förlagen) att ta över verksamheten. Sommaren 1977 övertog FSL ansvaret för den registerbas som administrerar olika typer av läromedelsinformation till bokhandel och skolor m. fl. FSL-registret distribueras fr. o. m. 1977 varje år i december månad.

62 Information

4.2.2.2 Mål

FSL-registret har till mål:

D att ge konsumenterna en överblick över läromedelsmarknadens utbud, D att för konsumenter. distributörer och producenter underlätta arbetet med: beställning, leverans, reklamationer. returer m. m.

4.2.2.3 Verksamhet

Till den datalagrade registerbasen (se ill.) rapporterar f. n. cirka 80 förlag kontinuerligt in nyheter, förändringar av tidigare information, returorder av böcker m. m. Varje förlag svarar för innehållet i informationen och håller sina artiklar uppdaterade med aktuella uppgifter.

information om läromedel från ett \-.

åttiotal förlag

Förlags- \ \ atalgg x 1 // s

Huvudregister med beställningsunderlag]

Sex _ . stadlaroglstor

Nyhetslistor Kommunal Iäromødelsförteckning med beställningsunderlag X-by kommun

Information 63

Vid sidan av de funktioner som åskådliggörs på skissen över systemet kan FSL ta fram bl. a. vissa statistiska uppgifter. Huvudregistret innehåller cirka 20 000 läromedelsartiklar (böcker, AVmaterial och vissa material i anslutning till böckerna såsom bildkort, bokstavslådor etc., förskolematerial och högskolelitteratur). Registret är uppställt i bokstavsordning efter författare och titel samt omvänt. De sju sradieregisrren innehåller de i huvudregistret ingående läromedlen. sorterade efter stadium och ämne. inom varje ämne presenteras läromedlen i bokstavsordning efter författare. De sju stadieregistren vänder sig till olika avnämargrupper enligt följande: F (förskola. särtryck) FLM (förskola. låg- och mellanstadium) H (högstadiet) G 1 (gymnasieskolans språk och samhällsvetenskapliga ämnen) G 2 (gymnasieskolans övriga ämnen) S (specialundervisning inkl. särskola och ADL) P (postgymnasial utbildning m. m.)

Besrällningsunderlag har producerats till samtliga register (utom särtrycket för förskolan). Varje beställningsblock omfattar förlagsvis ordnade beställningsblanketter för alla de artiklar som ingår i respektive stadieregister. Endast sådana förlag som har 40 artiklar eller fler har egna förtryckta beställningsblad. För övriga förlag finns i varje block ett antal neutrala blanketter. I början av varje block finns blanketter för identifikation av beställare m. m. Beställningsblocken för huvudregistret är uppdelade på fyra enheter: Förlag A-M. Förlag N-Ö. Esselte Studium. LiberLär0medel. FSL-registret trycks i 35 000 katalogdelar och 50 000 beställningsblock. Materialet utsänds gratis till cirka 2 700 adresser (skolor. myndigheter. förlag och bokhandlare) samt till cirka 11 000 förskolor och daghem. Till tjänst för bokhandeln produceras på grundval av registerbasen en särskild s. k. cirkapriskatalog. Registerbasen levererar två gånger om året (mars och oktober) underlag

för nyherslistor, omfattande nyheter och förändringar. ackumulerade efter

det att huvudregistret givits ut. Listorna tillhandahålls alternativt på papper eller mikrokort. Abonnemang på dessa kan tecknas av både bokhandel och intresserade kommuner. 350 boklådor och ett tiotal kommuner har tecknat sådant abonnemang. Under samma perioder (mars och oktober) kan bokhandeln returnera böcker till förlagen. Som underlag för denna hantering produceras efter anvisningar från förlagen rerurlisror. som distribueras till bokhandeln. På dessa listor noteras vilka returer man önskar göra. Listorna återgår och bearbetas så att man får fram dels en plocklista som utgör underlag för sammanställningen av returen och som på förlagen

fungerar som en avprickningslista. dels en kredirfakrzzra (antals- och

värdelista). där de ekonomiska förhållandena mellan förlag och bokhandel beträffande returen räknas fram. Kopior av dessa listor översänds till förlagen.

64 Information SOU .980215

Ur registerbasen kan medverkande förlag erhålla fÖr/agskatnlogcr över egna produkter. Denna service har utnyttjats bl. a. av SKEAB Förlag och Bokförlaget Natur och Kultur. Enskilda kommuner kan få konununørlø:

/äromedelsförteckningar över läromedel i FSL-registret.

l anslutning till förteckningarna kan också beställningslistor 0. d. framställas.

4.2.2.4 Kostnader

Den totala utvecklingskostnaden (inkl. information och administration) för FSL-systemet i dess nuvarande utformning var 256000 kr. För att få artiklar registrerade i 1980-års FSL-register betalar producenterna följande avgifter:

FSL medlem Icke medlem

l. För produktion och distribution av tryckta register och beställningsblock: per artikel 45:- 55:per repeterad artikel 5:- 10:- 2. Fortlöpande registerunderhåll: nyregistrering av artikel 10:- 15:ändring eller avregistrering 5;- 10:-

När ett nytt förlag ansluter sig till FSL-registret erlägger det en engångsavgift (f. n. 3 000 kr). Den totala driftskostnaden för 1980 års FSL-register är drygt 1 milj. kr. Härav utgör cirka 480000 tryckkostnaden kr (för katalogdelarna cirka 180000 kr och för beställningsblocken cirka 300000 Resten kr). (cirka 520000 kr) utgörs av kostnader för personal. lokaler, databearbetning. frakter, information om FSL-registret m. m. Förlagens egna kostnader i samband med att läromedel anmäls till FSL-registret ingår inte i de angivna beloppen.

4.2.2.5 Utvecklingsmöjligheter

FSL har tillsatt en arbetsgrupp bl. a. med uppgift att planera försöksverksamhet med dataterminaler. Därvid avser man att koppla upp några terminaler ute i landet till en databank i Stockholm. varifrån förfrågningar om läromedel och beställningar skall kunna göras via dataskärmar.

4.2.2.6 Effekter av FSL-systemet

De undersökningar som förut refererats (avsnitt 4.2.1.7) gjordes. innan det nuvarande FSL-systemet var i funktion. I stället avser enkäzsvaren Seeligregistret. som främst var avsett för bokhandeln. Enkäterna visar att utnyttjandet på skolorna av detta register var lågt. Någon undersökning av hur det nuvarande FSL-registret används av skolorna har inte gjorts. Däremot har producenterna undersökt hur stor del av beställningarna under 1979 som varit utskrivna på FSL:s beställningsblan-

SOU 1980: 15 Information 65

ketter. Man bedömer att vid cirka 80% av alla beställningar har FSL:s beställningslistor utnyttjats. Vissa beställningar har skrivits ut vid skolorna, andra vid läromedelscentral eller Skolförvaltning.

4.3 Producenternas informationsverksamhet

När söker introducera ett nytt läromedel, är en läromedelsproducent i regel den första I annonser, framför allt i annonsering åtgärden. aviseras ett nytt läromedel. Annonserna innehåller bl. a. lärarpressen, om målgrupp. prisläge och speciella egenskaper hos läromedlet. uppgifter Så snart läromedlet är färdigt, sänds provexemplar (friexemplar) ut till huvudläraren i ämnet vid de olika skolorna. För grundskolans del uppgår antalet provexemplar ofta till cirka l 500 per titel. Ibland har man prövat att i sända ut ett provtryck, 16 sidor av stället för ett komplett exemplar vanligen boken. med en beställningskupong för den kompletta boken. läromedel framställer särskilda För viktigare producenterna broschyrer, som utsänds till skolorna. Dessa broschyrer ger ofta information om den metodiska som läromedlen möjliggör. Tanken är att läraren uppläggning och broschyren skall få en uppfattning om att med hjälp av provexemplaret läromedlet passar för lärarens egen undervisning. En annan metod är att skicka ut huvudlärarbrev med informationer framför allt om nya läromedel. Efter det att den skriftliga informationen om nya läromedel gått ut till skolorna vidtar den informationsverksamhet som läromedelsförlagens konsulenter bedriver. Det finns f. n. ett 70-tal sådana heltidsanställda läromedelskonsulenter. Redaktörer och författare används också i rätt stor utsträckning för denna information. Läromedelskonsulenterna, som ofta har lärarerfarenhet, har specialutbildats för information om läromedel. De skall kunna informera om sitt företags sortiment, hur läromedlen är uppbyggda och hur de är tänkta att fungera i undervisningen. Denna uppgift kräver god kontakt med företagets redaktörer och författare. Vidare skall information ges om vilka läromedelskomponenter som kan användas tillsammans, hur man går tillväga vid beställningar och reklamationer osv. Den beskrivna informationen gäller främst nyproducerade läromedel som man vill intressera lärarna för. Information ges också till de lärare som redan använder företagets produkter. Därvid inhämtar läromedelskonsulenten lärarnas erfarenheter av hur läromedlen konsulenten till fungerar. Dessa synpunkter rapporterar (i regel skriftligt) som på detta sätt får förslag till fortsatt utveckling av läromedlen. företaget Ibland kan lärarnas problem bero på att man inte följt de metodiska anvisningarna, t. ex. i lärarhandledningen. Samtalet med läromedelskonsulenten kan i så fall medföra en omläggning av metodiken. Förlagens konsulenter ger sin information i samband med utställningar, vid besök i skolorna (framför allt hos huvudlärare) och vid kommunens läromedelscentral. Konsulenterna besöker också lärarhögskolornas metodikinstitutioner. De informerar även vid lärarträffar, som förlagen anordnar från kommunerna, vid studiedagar och sommarsjälva eller efter önskemål kurser. Vissa förlag har numera egna Sommarkurser, vid vilka lärarna själva

66 Information SOU 1980: 15

får betala för sitt deltagande. De större läromedelsförlagen har egna fasta inställningar i Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå. Några förlag har en gemensam utställning (Läromedelscentrum) i Stockholm, Göteborg och Malmö. Vid utställningarna finns f. n. totalt ett 40-tal personer anställda. Man lämnar information t. ex. om priser och leveranstider och distribuerar tryckt informationsmaterial. En stor del av verksamheten sköts per telefon. Även vid förlagens ordercentraler finns personal som svarar för informationsuppgifter. De flesta förlag har egna kataloger som innehåller av beskrivningar produkterna. Katalogerna kan omfatta förlagets hela utgivning eller gälla vissa ämnen eller stadier. Till katalogerna ges årligen ut prislistor. Kostnaderna för läromedelsföretagens information och övriga marknadsföringsåtgärder har studerats av SPK i den s. k. producentstudien (Rapporten Läromedelsmarknaden, produktions- och konkurrensförhållanden, Ds U 1978:12). Enligt SPK:s rapport (s. 56) hade 27 företag en omsättning överstigande 1 milj. kr per företag. Dessa företag omsatte 1976 tillsammans drygt 349 milj. kr. Marknadsföringskostnaderna för dessa företag uppgick enligt rapporten (s. 96) till 10,5 % av omsättningen eller 36,6 milj. kr. De olika slagen av marknadsföringskostnader fördelade sig på följande sätt (s. 161).

Tabell 7 De största Iäromedelsföretagens marknadsföringskostnader 1976

Kostnadsslag I % av de totala Milj. kr marknadsföringskostnaderna

4 Inkl. skriftlig information.

Distributionssystem

4.4.1 KLÄD 4.4.1.1 Historik KLÄD betyder Kommunernas LäromedelsDokumentation. Det är ett datorbaserat läromedelsregister, utarbetat vid läromedelsavdelningen inom

sou 1980: 15 Information 67

Kommunsamköp AB i samarbete med Kommun-Data.

KLÄD-projektet inleddes med en försöksverksamhet i Jönköpings län

1974 samt i vissa kommuner i Västerbottens och Blekinge län 1975 och 1976. Erfarenheterna från försöksverksamheten har legat till grund för utvecklingen av systemet.

4.4.1.2 Mål

Målet för KLÄD-systemet är:

att sänka kommunernas kostnader för läromedelshanteringen, att rationalisera arbetet med leveranserna från förlagen till skolorna,

ElElüCl

att ge en korrekt kontroll över läromedelsinköpen, att ge underlag för bl. a. kommunernas budgetarbete.

4.4.1.3 Verksamhet

En kommun som ansluter sig till KLÄD-stystemet upprättar en läromedels-

förteckning för kommunens skolor. Förteckningen utgör samtidigt beställningsunderlag. Kommunen bestämmer tidplanen för indata, beställning och leverans. Data om läromedlen stansas på en datakassett. Läromedel som en kommun har i sin förteckning men som saknas i det centrala registret läggs därvid in i det centrala registret, som också kan fås på mikrokort. I förteckningen har läromedlen sorterats i ordning efter stadium. ämne författare, titel och komponent. Dessutom finns uppgifter om pris, SIL-registrering och upplaga. Förteckningen/beställningsunderlaget kopieras i kommunen och sänds ut till skolorna. Skolornas beställningar sammanförs inom kommunen (lâromedelscentral eller Skolförvaltning) och antalet beställda läromedel av respektive artikel påförs datakassetten vid kommunens egen datacentral eller motsvarande. Datakassetten sänds därefter till Kommunsamköp, där samtliga beställningar från kommunerna

tillhörande KLÄD-systemet sammanställs och vidarebefordras till förlag och

andra leverantörer. Genom de administrativa datarutinerna får kommunen tillgång till:

läromedelsförteckning/beställningsunderlag, till leverantör/beställningsbekräftelse till kommunen,

ElClUEl

beställningslistor plocklistor för bokhandeln eller annan lokal distributör, kostnadssammanställningar per rektorsområde, skolenhet, stadium och ämne, Cl en faktura per skolenhet, E! inköpsstatistik. Under perioden maj-september sker leveranserna (med följesedlar) till den lokala distributören eller till rektorsområde/skolenhet. Beroende på kommunernas önskemål om distribution kan följande alternativ erbjudas: Alt. 1: fraktfri leverans till skolenheterna (förpackning och faktura per skolenhet), Alt. 2: fraktfri leverans till central plats i kommunen (förpackning per

68 Information

rektorsområde och faktura per skolenhet). Alt. 3: lika med alt. 2 men exklusive frakt. Inför läsåret 1980/81 är 27 kommuner anslutna till

KLÄD-systemet.

Kommunernas storlek varierar starkt. KLÄD:s läromedelsregister omfattar cirka 30 000 artiklar från Cirka 4()0 leverantörer. I registret ingår tryckta läromedel. facklitteratur. broschyrmaterial, läggspel. ljudband, bildband. stordiamaterial m. m.

4.4.1.4 Kostnader

Utvecklingskostnaderna för KLÄD-systemet under perioden 1975-1980 kan

anges till ca 5 milj kr, varav hälften ca 2,5 milj kr är att hänföra till utveckling av registerdelen. De kommuner som utnyttjar KLÄD:s debiteras läsåret 1980/81 tjänster enligt följande: C1 för distribution efter inköpssummans storlek, dock högst 2 %, D för dataservice 2 %, El för frakt 2 %.

Dessa avgifter beräknas på förlagsnettopriset minus den rabatt som utgår enligt gällande avtal för skolböcker. För efterbeställningar utgår avgifter enligt särskilda normer.

4.4.1.5 Utvecklingsmöjligheter

Inom kommunförbundet pågår f. n. ett utvecklingsarbete med att datorisera administrationen på gymnasieskolan och inom den kommunala vuxenutbildningen. Arbetet beräknas inom kort kunna utvidgas till grundskolan. Vidare utreds framtida

KLÄD-systemets utformning på grundval av

gjorda erfarenheter. I vad mån en samordning kan göras mellan de administrativa datarutinerna och rutinerna för läromedelsdistributionen i en kommun är beroende av resultatet av dessa utredningar.

4.4.2 Nordiska Bokhandeln (NB)

4.4.2.1 Historik NB:s datoriserade läromedelsdistribution startade 1972 som en separat enhet i bokhandelsverksamheten.

4.4.2.2 Mål NB:s läromedelsdistribution kan erbjuda komplett service för läromedel i fråga om El rutinförslag, E! upprättande av läromedelsförteckningar. E] upphandling,

SOU 1980: 15 Information 69

mellanlagring,

DClElEI

kontroll. märkning. distribution, statistik över stadier. titlar 0. d.

4.4.2.3 Verksamhet Som beställningsunderlag kan användas FSL:s beställningslistor eller läromedelsförteckningar som NB låtit framställa efter kommunens anvisningar. De inkomna beställningarna registreras och kontrolleras mot NB:s eget läromedelsregister och kommunen erhåller en orderbekräftelse för eventuella kompletteringar eller rättelser. Beställningar görs av NB hos de olika leverantörerna. Läromedlen levereras till NB:s centrallager för mellanlagring, kontroll och särpackning efter kommunens önskemål. Före leveransen till skolorna tas en kontakt med beställarna. Vid leverans står NB:s personal till tjänst för instruktion och kontroll. Reklamationer och bevakning av efterleveranser sköts av NB. Fakturering görs av NB enligt överenskommelse med kommunen. Efter det att leveranssäsongen är slut översänds statistik över inköpen. Om kommunen önskar en ytterligare bearbetning av statistiken debiteras för använd datortid. Under läsåret 1979/80 levererade NB läromedel till Stockholms skolor och till skolorna i Täby och Mora samt Västmanlands läns landstings vårdskolor.

4.4.2.4 Kostnader För NB:s service erlägger kommunerna en avgift baserad på serviceåtagandet.

4.4.2.5 Utvecklingsmöjligheter NB:s läromedelsregister är datorbaserat (IBM/System 3) och lagrat på skivminnen. Det innehåller cirka 40 000 aktuella artiklar från cirka 1 000 leverantörer. Utöver tryckta läromedel innehåller registret även AVmaterial och laborationsmaterial. Tekniskt sett kan en utveckling av registret ske genom terminalanslutningar till de viktigaste leverantörerna för att erhålla snabbare kontaktvägar.

4.4.3 Övriga distributionssystem

Även andra distributörer än Kommunsamköp AB och Nordiska Bokhandeln kan erbjuda tjänster ifråga om kommunernas läromedelsdistribution. De flesta kommunerna i landet anlitar någon bokhandel som läromedelsdistributör. Normalt anlitas en bokhandel inom kommunen, men några större boklådor sköter läromedelsdistributionen för lera kommuner. När en bokhandel svarar för denna funktion används FSL:s beställningslistor eller speciellt framtagna lokala listor.

70 Information

Beståndsregister

På lokal nivå finns olika register över läromedel. Den kommunala läromedelscentralen eller AV-centralen har i regel material för utlåning till kommunens skolor. Det rör sig om AV-material såsom filmer. ljud- och bildband och inspelade skolradioprogram. böcker för arbetsområden m. m. Dessa läromedel är i regel förtecknade i en katalog som finns ute på skolorna. Skolbiblioteken har i regel sina böcker katalogiserade enligt samma klassifikationssystem som folkbiblioteken. det s. k. SAB-systemet (SAB = Sveriges Allmänna Biblioteksförening). I de sambindningslistor som Bibliotekstjänst AB. Lund, regelbundet ger ut. finns recensioner över litteratur för skolbiblioteken. Böckerna på sambindningslistorna kan köpas biblioteksutrustade tillsammans med katalogkort. En kortkatalog är emellertid tidskrävande både att sköta och utnyttja. Ett långt gående utvecklingsarbete med datoriserade biblioteksrutiner har bedrivits inom det s. k. = och mediakontroll- BUMS-projektet (BUMS Bibliotekstjänsts utlåningssystem). Även några skolbibliotek deltar i försöksverksamheten.

4.6 Analys av den nuvarande verksamheten

ULÄ har på olika sätt sökt analysera hur den nuvarande läromedelsinformationen fungerar. Att göra en sådan analys är emellertid förenat med vissa problem. Som framgår av nulägesbeskrivningen (avsnitt 4.2-4.4) är det f. n. många organ och företag som sysslar med information om läromedel. Spridningen på avsändarsidan motsvaras av en mycket splittrad mottagarsida. Utgångspunkten för analysen har varit den indelning av läromedelsarbetet i fyra faser som gjorts i ett föregående avsnitt (4.1).

4.6.1 Informationsfasen

För den som vill få en överblick över läromedelsmarknaden finns det f. n. främst två hjälpmedel, SIL-katalogerna och FSL-registret. En jämförelse mellan dessa ger följande resultat: 1 Båda registren upptar praktiskt taget alla centrala läromedel på marknaden. 2 FSL-registret innehåller fler övriga läromedel än SlL-katalogerna. 3 SIL-registret innehåller i jämförelse med FSL-registret mer uppgifter om varje läromedelskomponent och dessutom beskrivande text för varje läromedel. 4 SIL-katalogerna har läromedel från fler producenter än FSL-registret. (Utbildningsradions läromedel, t. ex., finns i SIL-katalogerna men inte i FSL-registret). 5 Utöver stadieregistren har FSL ett huvudregister som innehåller alla registrerade läromedel i bokstavsordning. Något sådant samlingsregister har inte SIL. 6 Till FSL-registret finns särskilda beställningslistor med förtryckta uppgif-

Information

ter om alla artiklar från de förlag som har 40 artiklar eller fler i registret. SIL:s register saknar beställningslistor men i katalogerna anges beställningsnummer för de olika läromedelsartiklarna. 7 RPH-SYN tillhandahåller speciella versioner av läromedel för synskadade elever. Dessa versioner (f. n. cirka 1600 ingår i SIL:s kataloger artiklar). Förlagsproducerade versioner av läromedel för synskadade elever återfinns både i SIL:s och FSL:s kataloger.

4.6.2 Urvals- och beslutsfasen

I urvals- och beslutsfasen ingår en bedömning av läromedlens kvalitativa egenskaper. SIL:s nuvarande detaljinformation tillkom i syfte att ge sådana kvalitativa Det har dock visat sig att skolorna mycket sällan uppgifter. rekvirerar utprövningsrapporter o. d. från SIL. Allmänt sett måste ULÄ konstatera att detaljinformationen inte är lämpad som underlag för själva läromedelsvalet. Som underlag för beslut om inköp av läromedel är producenternas information av stor betydelse. Provexemplar av läromedel är en av allt att döma oumbärlig informationskälla. Vidare torde den muntliga informationen som förlagens konsulenter och andra anställda ger vara av stor betydelse.

4.6.3 Beställningsfasen

till färdigtryckta beställningslistor är ett värdefullt hjälpmedel i Tillgång Till hör ett sådant komplett system av beställningsfasen. FSL-registret beställningslistor. Enligt uppgift från förlagen var hösten 1979 cirka 80 % av alla inkomna beställningar utskrivna på FSL:s beställningslistor. l vissa fall hade listorna fyllts i på skolenheten, i andra fall av personal vid Skolförvaltning/läromedelscentral eller bokhandel.

Även KLÄD-systemet tillhandahåller beställningslistor till kommuner

som är anslutna till systemet.

4.6.4 Användningsfasen

Hur läromedlen utnyttjas metodiskt på bästa sätt framgår av visst material som läromedelsproducenterna framställer (lärarhandledningar, broschyrer m. m.). I SIL:s detaljinformation ingår även vissa uppgifter av detta slag. Att utöka skolbibliotekets kataloger med uppgifter om skolans övriga (t. ex. i lektionsrum, institutioner och förråd av olika läromedelssamlingar därför att många läromedel inte är slag) visar sig ofta arbetskrävande katalogiserade av Bibliotekstjänst.

4.6.5 Finansieringen av SIL:s register Kostnaderna för SIL:s registrering av läromedel täcks till övervägande del som producenterna erlägger vid anmälan av läromedel, och genom avgifter, till en viss del av statliga medel. ULÄ skall enligt sina tilläggsdirektiv:

72 Information

pröva nuvarande system för finansiering av verksamheten vid SlL. med kostnadstáickning delvis av staten och delvis av läromedelsproducenter. Utredningen skall särskilt redovisa konsekvenser av ett system med lägre statlig kostnadstäckning. liksom även konsekvenser av ett alternativ med fullständig avgiftsfinansiering. För att få en bred belysning av frågan om SIL:s avgifter har ULÄ bedömt inte mindre än fem olika grader av statlig finansiering, nämligen Alt. 1: 23 %, Alt. 2: 10 %, Alt. 3: 0 % (hel avgiftsfinansiering), Alt. 4: 50 % och Alt. 5: 100 % (inga producentavgifter). I de följande tabellerna kallas alternativ med uppdelning av läromedlen i centrala läromedel (cl) och läromedel för A-alternativ. I övriga (öl) B-alternativen förutsätts samma avgift för “cl som för öl. Detta har endast av praktiska skäl. ULÄ gjorts anser det orimligt att avgiften skulle vara densamma för större läromedel, täckande hela årskurser eller stadier och små läromedel, t. ex. broschyrer på några få sidor. ULÄ:s beräkningar utgår från det antal avgifter, som anges i SIL:s prognos för budgetåret 1979/80.

Tabell 8 Antal registreringsavgifter budgetåret 1979/80 (prognosl

Cl Öl Summa

Grundavgifter l 900 l 700 3 600 Tilläggsavgifter ll 200 5 100 16 300 Ansökningsavgifter 600 l 000 l 600

SIL:s kostnader 1979/80 beräknas till: Löner l 612 000 kr Lokaler m. m. 184 000 kr Expenser 323 000 kr

Summa 2 119 000 kr Dessa kostnader skall täckas till 77 % med producentavgifter. dvs. l 632 000 kr. Till detta kommer tryckkostnaden. beräknad till 700000 kr. Producentavgifterna skall totalt täcka (l 632 000+700 000:) 2 332000 kr. Vilket utfall de nya avgifterna beräknas ge under budgetåret 1979/80 framgår av följande tabell.

SOU 1980: 15 Information 73

Tabell 9 SlL:s avgifter, alt. l, 23 % statlig finansiering Alt. 1A Alt. l B Antal Avgift Tkr Antal Avgift Tkr

3333333 1333

3::33:::;3. 3:::::§::3:::3. §33 33 33 h»

3333133 33 1

3::313:::::::;3.

Summa 2 293 2 359

Statens utgifter blir enligt dessa alternativ 487 000. resp. 460 000 kr. Om vi antar att SIL under budgetåret 1979/80 skulle täcka sina kostnader kr) till 90 % med producentavgifter. borde dessa ge (2 119 000 (1 907 000+700 000=) 2 607 000kr. Avgifterna hade då behövt höjas. t. ex. till den nivå som följande tabell visar. Tabell 10 SlL:s avgifter, alt. 2, 10 % statlig finansiering Alt. 2A Alt. 2B Antal Avgift Tkr Antal Avgift Tkr

3333333513. 1388 ?§13 113? 1

3333 33 33

3:::3:;::3;i3. 3323333333331: 33331:3 .331

Summa 2598 2611

Statens utgifter blir enligt dessa alternativ 225 000. resp. 208 000 kr. Om SIL under budgetåret 1979/80 skulle täcka sina kostnader för registreringen helt med producentavgifter. hade dessa behövt uppgå till (2119 000+70()000=) 2819000 kr. Detta hade krävt en ännu högre avgiftshöjning än föregående alternativ. Tabell ll SlL:s avgifter, alt. 3, ingen statlig finansiering Alt. 3A Alt. 3B Antal Avgift Tkr Antal Avgift Tkr Grundavg.. cl 1 900 1 000 1 900

l

36” 6” “ö” Grundavg..öl 1700 120 204

*L333 33 *33

3113332315331.

74 Information

Om SIL under innevarande skulle få sina kostnader budgetår för registreringen täckta till 50 % med producentavgifter, hade dessa behövt uppgå till (hälften av 2 119 000+700 000=) 1 760 000 kr. Tänkbar avgiftsnivå framgår av följande tabell.

Tabell 12 S1L:s avgifter, alt. 4, 50 % statlig finansiering

Alt. 4A Alt. 4B

Antal Avgift Tkr Antal Tsr Avgift

3?3L§Z3åå. lig? 633

36” 33*

88 Tilläggsavg.. cl 11 200 25 280

l

Mm 35 4*

Statens utgifter blir enligt dessa alternativ 1 059 000, resp. 1 063 000 kr. Enligt alt. 5 (lika för A och B) utgår inga avgifter för anmälning av läromedel. Om antalet läromedel under 1979/80 hade uppgått till de prognosticerade, hade statens utgifter blivit (2 119 000+700 000=) 2 819 000 kr. Om antalet anmälda läromedel hade överstigit prognosen hade statens utgifter blivit oförändrade, om inte ökningen hade krävt mer resurser (t. ex. personal) vid SIL. l följande tabell har de olika alternativen ställts samman.

,Tabell 13 S1L:s avgifter vid olika grad av statlig finansiering

Avgifts- Antal 1A 2A 3A 4A 1B 2B 3B 413 5A slag 5 B

G cl 1900 800 900 1000 650

sol”

öl 1700 100 545 6” 33 l 110 120 T f?

ål 1333 i? i? Zåi

3 3” 35 25 ° ?å A cl 600 100 110 120

öl m m” m “m 0 1000 100 110 120 75

Statens utgifter tkr 487 225 0 1059 460 208 0 1063 2819

I G=grundavgift. l T= tilläggsavgift. FA= ansökningsavgift.

4.7 ULÄ:s överväganden och

förslag

4.7.1 Utvecklingslinjer skolan för

ULÄ har vid sina bedömningar av hur informationen om lärorredel bör utformas utgått från två viktiga utvecklingslinjer för skolan, nämligen D ett vidgat läromedelsbegrepp och

Information 75

D ökat kommunalt och lokalt ansvar (decentralisering).

Som framgår av kap. 2. Läromedelsbegreppet. arbetar man i skolan redan nu med ett vidgat läromedelsbegrepp. Genom SIA-reformen och den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) blir det naturligt att läromedelsbegreppet ytterligare vidgas som ett led i att skolan blir alltmer öppen mot samhället. Därvid ökar användningen av sådant material som inte är producerat för undervisningsändamål, t. ex. tidningar och tidskrifter, skönoch facklitteratur, tekniska utrustningar etc. Även det omgivande samhället och dess institutioner (bibliotek, museer m. m.) utnyttjas i allt högre grad på skolans olika stadier och även inom förskolan. Utvecklingen mot ökat kommunalt och lokaltansvar får stora konsekvenser för undervisningen och därmed också för läromedlen. l propositionen om den nya läroplanen för grundskolan (prop. 1978/792180) framhålls (s. 115): Förslaget till läroplan innebär en omfattande decentralisering av skolans verksamhet. En friare hantering av resurser på lokal nivå blir möjlig. Inriktningen av Iäroplansförslaget syftar till en utveckling av det inre arbetet. En följd härav blir krav på skolans ledning att samordna och tillvarata de samlade resurserna. Det lokala planeringsarbetet utvidgas och ett fortlöpande utvecklingsarbete blir en naturlig följd. Genom att undervisningen bygger på ett lokalt planeringsarbete kan innehållet i undervisningen närmare anknytas till elevernas situation. till deras upplevda behov och problem och till deras aktuella erfarenheter och kunskaper (prop. 1978/79:180, s. 129).

4.7.2 Konsekvenser för läromedelsförsörjningen

Genom att läromedelsbegreppet vidgas blir risken mindre för att ett visst läromedel styr undervisningen i alltför hög grad. Ett genomförande av

ULÄ:s förslag om borttagande av begreppet centrala läromedel och de

nuvarande bestämmelserna om gåvoläromedel (se avsnitten 2.4.3 och 2.4.4)

bör medverka till denna utveckling. Denna friare resursanvändning kräver i sin tur ett rambudgetsystem, som innebär att man inom den givna ekonomiska ramen har frihet att välja mellan olika slags insatser. Samtidigt kan läromedelskostnaderna hållas på en för kommunen avpassad nivå. I detta sammanhang blir det naturligt att användningen ökar av skolbibliotek och övriga kollektiva läromedelssamlingar. En ökad decentralisering på läromedelsområdet med en lokal planering som grund torde medföra en ökad variation i läromedelsinköpen inom kommunen. En standardförteckning för kommunens skolor kan ha en rådgivande funktion men bör inte ensamt styra läromedelsvalet. Med en ökad variation i läromedelsinköpen följer ökade krav på information och på rationella rutiner vid beställning. leverans och budgetkontroll.

4.7.3 Konsekvenser för läromedelsinformationen

Samtidigt som läromedelsbegreppet vidgas ökar kravet på att läromedelsinformation finns att tillgå för många slags läromedel. ULÄ har tidigare (avsnitt 2.4.3) framhållit att indelningen i centrala läromedel och övriga

76 Information

läromedel inte längre är meningsfull. Därav följer att läromedelsinformationen inte bör begränsas till vad som f. n. betecknas som centrala läromedel. På grund av det vidgade läromedelsbegreppet blir det allt svårare att skapa ett läromedelsregister som är heltäckande. Även relativt omfattande läromedelsregister måste av praktiska skäl införa avgränsningar. Men varje sådan avgränsning medför risk för att läromedel utanför registret får liten användning. Iden följande beskrivningen av ett läromedelsregister utgår ULÄ från att registret i första hand omfattar alla slags informarionsbäraride läromedel. (text-, ljud- och bildmaterial m. m.). Även om ett läromedelsregister omfattar en stor del av de informationsbärande läromedlen är uppgifterna på marknaden i registret inte tillräckligt underlag för ett rationellt val av läromedel. För lärare och elever är det omöjligt att med hjälp av uppgifter från register bilda sig en uppfattning om hur ett läromedel kommer att fungera i undervisningen. För detta krävs utprövning i egen undervisning eller information från andra lärare som använt läromedlet i fråga eller från läromedelsproducenter. Ett ökat av skolbibliotek utnyttjande och andra läromedelssamlingar underlättas om det finns en förteckning över skolenheternas samtliga läromedel. Att göra en sådan förteckning är emellertid ett omfattande och personalkrävande arbete. Vem eller vilka som skall utföra detta arbete måste lösas lokalt. Arbetet underlättas avsevärt om uppgifter om läromedlen kan hämtas ur ett läromedelsregister.

4.7.4 Samordning av läromedelsregister

Som framgått av föregående avsnitt (4.2 och 4.4) finns det f. n. flera läromedelsregister som omfattar ett stort antal artiklar. SIL:s och FSL:s register. som är att betrakta som basregister, är öppna för allmänheten. 1 SIL:s kataloger finns alla centrala läromedel på marknaden. Dessa ingår även i FSL-registret. Antalet läromedel övriga är betydligt större i FSL-registret än i SIL-katalogerna. Däremot innehåller SIL-katalogerna läromedel från fler producenter än FSL-registret. Flera av de företag som distribuerar skolböcker till kommunerna har egna läromedelsregister. Detta

gäller Kommunsamköp AB (KLÄD-systemet), Nordiska Bokhandeln och

andra distributörer. Trots att de uppräknade innehåller i stor registren utsträckning samma läromedelsartiklar arbetar man med olika databaser. lflera sammanhang, bl. a. i SPK:s producentstudie (Ds U 1978:12, s. 172) och i arbetsgrupper inom Svenska kommunförbundet, har man fört fram önskemål om samordning av de befintliga Detta läromedelsregistren. framfördes även vid en s. k. hearing som ULÄ höll under hösten 1979 med representanter för konsumentsidan.

Åtskilliga grundläggande fakta (basfakta) finns i de allra flesta större

läromedelsregister. t. ex.

D lSB-nummer (ISBN=International Standard Book Number). D författare. El titel,

sou 1980: 15 Information 77

komponent (t. ex. faktabok, bildband. film). förlag/leverantör. stadium/skolform, ämne/årskurs.

DDEUUDGD

bindning/förpackning. omfång (antal sidor, speltid etc). granskat av läromedelsnåmnden och infört i SIL-katalog och pris (i regel f-pris, dvs. förlagsnettopris för kommuner. skolor och bokhandel). Utöver dessa basfakta finns i SlL:s kataloger detaljinformation (separata innehållsbeskrivningar för varje komponent. information om utprövningar. specifika egenskaper. nödvändiga följdinvesteringar m. m.). Till FSLregistret finns förtryckta beställningslistor. returlistor m. m. Till KLÄDsystemet hör även statistikuppgifter som gör det möjligt att kontrollera beställningarna i förhållande till antagen budget. KLÅD:s information är dock endast tillgänglig för kommuner med distribution genom KLÄD. ULÄ anser att det nuvarande förhållandet med flera från varandra helt skilda läromedelsregister inte är rationellt och att en samordning bör ske. Därigenom kan kostnaderna hållas nere för både producenter och konsumenter. vilka också få en bättre överblick över läromedelsmarknaden. Till förutsättningarna för ett samordnat läromedelsregister hör att alla nya informationsbärande läromedel (text-. ljud- och bildmaterial m. m.) kontinuerligtanmälstill ettcentraltorgan. Något sådant organ finns f. n. inte. Alla tryckta läromedel och studiesatser insänds till Bibliografiska institutet vid Kungl. Biblioteket i Stockholm. men där har man f. n. inte resurser för att ta med annat än ett fåtal nya läromedel i Svensk bokförteckning. Ljudband och videokassetter, som inte ingår i studiesatser, insänds sedan början av 1979 till Arkivet för ljud och bild (ALB). Ett sådant samordnat läromedelsregister måste kunna utnyttjas av producenter, distributörer och konsumenter under flera av faserna i läromedelsarbetet (se avsnitt 4.1). På registret bör kunna ställas följande krav.

För informationsfasen gäller:

1 registret bör innehålla en betydande del av marknadens informationsbärande läromedel (text-, ljud- och bildmaterial) för skolan och förskolan, 2 informationen x skall vara överskådlig, 3 prisuppgifterna skall vara aktuella och korrekta.

För urvals- och beslutsfaserz gäller:

Andra underlag utöver uppgifter från ett läromedelsregister krävs för en bedömning av läromedlens pedagogiska egenskaper. För besrällningsfaseiz gäller: En beställningsfunktion skall finnas kopplad till registret (tryckta beställningslistor. i framtiden information via dataskärmar e. d.).

78 Information

För användningsfasen gäller:

l Registrets sökbegrepp skall nära ansluta sig till gällande läroplaner och innefatta bl. a. arbetsområden och olika teman. 2 Registrets databas skall kunna användas för att upprätta beståndsregister över läromedlen t. ex. vid en viss skolenhet.

4.7.5 Organisationsalternativ på lång sikt

En utgångspunkt för organisationen av ett samordnat läromedelsregister bör vara en gemensam databas med viktigare grunddata om alla informationsbärande läromedel (text-, ljud- och bildmaterial m. m.), som producerats för undervisningsändamâl och andra läromedel som visat sig användbara i undervisningen. Denna databas skall kunna utnyttjas för olika ändamål av olika intressenter, bl. a. kommuner, distributörer och producenter. Läromedelsutredningen (LU) diskuterade olika organisationsalternativ för ett läromedelsregister och framhöll (SOU 1971:91. s. 73):

Man kan urskilja tre huvudintressenter i ett register av detta slag. nämligen staten. kommunerna och läromedelsproducenterna. Staten har ytterst ansvaret för skolväsendets utveckling. Kommunerna är de i särklass viktigaste läromedelsköparna. Producenternas medverkan är en väsentlig förutsättning för att registrets informationsutbud och producenternas marknadsföring på lämpligt sätt skall kunna samordnas. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att registret får en så bred förankring hos de tre nämnda intressenterna som möjligt. Lösningar där en av intressenterna svarar för hela verksamheten anser utredningen därför mindre lämpliga. Utredningen förordar att förutsättningar att bilda ett fristående företag för läromedelsinformation gemensamt ägt av staten, kommunerna och läromedelsproducenterna - snarast undersöks.

LU:s förslag om registrets organisation kunde av olika skäl inte genomföras. Den utveckling som skett under de senaste åren med flera från varandra skilda register har emellertid inte varit till fördel för konsumenterna utan torde ha ökat kostnaderna för läromedlen utan att några påvisbara positiva effekter har kunnat uppnås. ULÄ kan urskilja två huvudtyper av organisationsalternativ. dels med ett delat ägande, dels lösningen där en part står som huvudansvarig och ägare. Följande alternativ är tänkbara: 1. Läromedelsregistret ägs gemensamt av staten, kommunerna och producenterna och drivs i form av aktiebolag eller stiftelse. 2. Läromedelsregistret ägs av staten och SIL:s register utgör grunden. 3. Läromedelsregistret ägs av producenterna och FSL:s register utgör *i i I grunden. 4. Bibliotekstjänst utökar sin verksamhet till att gälla läromedelsutgivningen. Vid valet av organisationsalternativ bör man enligt ULÄzs uppfattning utgå från att samordningen av nu befintliga register verkligen skall ge rationaliseringsvinster och sänkta kostnader för stat. kommun och producenter. Alternativen l och 4 innebär relativt stora kostnader för utredningar, systemuppläggning m. m. Det alternativ som medför de totalt sett lägsta kostnaderna är alternativ 3. Därmed får producenterna fortsatt tillgång till de

SOU l98(): 15 Information 79

administrativa tjänster som är knutna till FSL-systemet vid beställning. returhantering, information om nya produkter och utgångna produkter m. m. För producenterna är dessa tjänster oumbärliga och detta innebär att. om något annat alternativ än alternativ 3 väljs. det även i fortsättningen skulle finnas flera läromedelsregister. ULÄ anser att det nuvarande FSL-registret väl täcker konsumenternas

behov av överblick under informationsfasen och behovet av rationella

beställningsrutiner under besrällningsfasen. De båda övriga faserna (se avsnitt 4.1), urvals- och beslutsfasen och anviindningsfasen kräver andra underlag än det som idag kan fås via ett läromedelsregister.

När konsumenterna under urvals- och beslulsfasen söker bilda sig en

uppfattning om hur ett läromedel kan fungera i undervisningen. behövs provexemplar av läromedlet, broschyrer o. d. och muntlig information från lärare som använt läromedel eller från konsulenter inom skolväsendet eller hos producenterna. Information av den typ som SIL:s detaljinformation utgör är otillräcklig för beslut om val av läromedel. Det kan vara en stor fördel att under användningsfaserz ha tillgång till ett beståndsregister över läromedlen vid skolenheten. Inget av de nuvarande läromedelsregistren är uppbyggda så att det är lätt att göra ett sådant beståndsregister. För skolbiblioteken utnyttjas i regel Bibliotekstjänsts service i form av tryckta katalogkort. bibliografier. sambindningslistor m. m. I det s. k. BUMS-projektet har man utprövat datoriserade biblioteksrutiner. Om Bibliotekstjänst kontinuerligt katalogiserade alla läromedel. skulle skolbiblioteken. oavsett om man hade manuella eller datoriserade kataloger. kunna få tillgång till ett beståndsregister över alla läromedel inom en skolenhet. Detta kräver emellertid en långsiktig utveckling och kostnaderna för verksamheten kan knappast överblickas f. n. ULÄ förordar att FS L-systemet blir grunden för en enhetligt Iäromedelsregisrer. Ur detta register skall producenter, distributörer och konsumenter kunna köpa tjänster, bl. a. för att göra egna kataloger. läromedelsförteckningar etc. ULÄ:s förslag gör det möjligt att avveckla SIL:s verksamhet med registrering av läromedel. På ett område med hög prioritet krävs emellertid statliga insatser av speciell art utöver den service som ett enhetligt register kan ge. nämligen invandrarundervisningen. Problemen inom denna sektor hör inte bara samman med information om läromedel utan gäller även och i hög grad distribution m. m. ULÄ återkommer till denna fråga i kap. 5. Statliga insatser. ULÄ:s förslag till ett enhetligt läromedelsregister medför sänkta kostnader för staten, producenterna och konsumenterna. För staten innebär förslaget att något bidrag till registerverksamheten inte behöver utgå. F. n. betalar staten en viss del av kostnaden för SIL:s register (se avsnitt 4.6.5). Eftersom verksamheten under flera år gett upphov till betydande underskott har staten måst skjuta till ytterligare medel utöver denna del. ULÄ:s förslag ligger helt i linje med den ursprungliga principen att registret skulle vara självfinansierat (se prop. 1973:76, s. 98). Förprodztcenrernas del innebär förslaget att registreringsavgifterna till SIL bortfaller. Vidare behöver man inte längre anmäla samma läromedel till flera instanser. vilket medför besparingar i administrationen. Producenternas

80 Information

kostnader för SIL-anmälningarna är fasta kostnader som måste påverkat prisbildningen på läromedlen. Eftersom ULÄ:s förslag medför sänkta fasta kostnader är förslaget också gynnsamt för konsumenterna. främst kommunerna. Ett enhetligt register bör utformas så att såväl statens. kommunernas som producenternas önskemål blir väl tillgodosedda. ULÄ föreslår att en referensgrupp med representanter för SÖ. kommunförbunden och andra intressenter knyts till registret. Vidare bör enligt ULÅzs mening utbildningsdepartementet ta initiativ till att en utvärdering görs av verksamheten, förslagsvis vart tredje år.

4.7.6 Åtgärder på kort sikt

ULÄzs förslag i föregående avsnitt kan inte genomföras förrän efter riksdagsbeslut (tidigast våren 1981) och efter ett utredningsarbete därefter om cirka ett år. Detta innebär att en ny organisation tidigast kan vara i funktion den 1 juli 1982. Tidpunkten sammanfaller med förslaget i kap. 3. Granskning, om avveckling av läromedelsnämndens förhandsgranskning. Senast vid denna tidpunkt bör också ULÄ:s förslag om slopandet av begreppet centrala läromedel genomföras (se avsnitt 2.4.3). Fr. 0. m. höstterminen 1982 tillämpas den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80). De läromedel-som skall användas under läsåret 1982/83 väljs i regel under våren 1982. Dessa läromedel bör anmälas till SIL enligt nuvarande praxis. För nya läromedel i Samhällsorienterande ämnen bör dock ges dispens från läromedelsnämndens förhandsgranskning. Den angivna tidplanen medför att ULÄ bör uttala sig om efter vilka principer SlL:s avgifter bör tas ut under budgetåret 1981/82. innan det enhetliga registret börjat sin verksamhet. ULÄ skall enligt sina tilläggsdirektiv bedöma konsekvenserna av olika system med lägre grad av statlig finansiering än nu. dvs. med ökade producentavgifter. Under förutsättning att begreppet centrala läromedel bibehålls under budgetåret 1981/82 skulle enligt räkneexemplen i avsnitt 4.7.5 en fullständig avgiftsfinansiering kräva en ökning av de nuvarande avgifterna med cirka 20 %. ULÄ har vid en hearing med läromedelsproducenterna hösten 1979 fått belagt att dessa ser SIL-anmälningar av centrala läromedel mer eller mindre som ett obligatorium på grund av kopplingen mellar. centrala läromedel och gåvoläromedel. Trots detta finns det enligt ULÄ:s uppfattning risker för att antalet anmälningar minskar under budgetåret 1981/82. vilket bör beaktas vid behandlingen av SlL:s anslagsframställning för detta budgetår. Beträffande SlL:s övriga uppgifter med information. främst för invandrarundervisningen, återkommer ULÄ i kap. 5. Statliga insatser.

5 insatserl

Statliga

5.1 Skolöverstyrelsen (SÖ)

5.1.1 S Ö:s uppgifter

SÖ:s uppgifter framgår av 3§ och 4§ i den instruktion som gäller (SFS 1965:737 med ändringar och tillägg). Enligt denna instruktion skall SÖ bl. a.:

tillse att utbildningen i fråga om innehåll och metoder fortlöpande förnyas, utvecklas och förbättras i takt med forskningens framsteg. Detta citat torde även avse läromedlen trots att termen läromedel inte finns innehåll av de läromedel som med. Undervisningens påverkas självklart utnyttjas. Likaså är läromedlen en faktor som många gånger styr planering av undervisning. Läromedlen är också betydelsefulla och genomförande instrument för att undervisningens innehåll skall utvecklas i takt med forskningens framsteg. Beträffande kostnaderna för skolväsendet skall SÖ enligt instruktionen:

följa utvecklingen av kostnaderna för utbildningsväsendet och verka för att resurserna utnyttjas effektivt. Även om kostnaderna för läromedel till största delen betalas av kommunerna har SÖ ett ansvar för att de krav som ställs på läromedelsresurserna kan uppfyllas med rimliga ekonomiska insatser. SÖ har således enligt sin instruktion ett generellt ansvar för läromedelsförsörjningen inom de utbildningar som står under verkets tillsyn. Flera av SÖ:s nuvarande byråer handlägger frågor som berör läromedelsområdet. Byråerna inom undervisningsavdelningen för skolan (S) och för vuxenutbildningen (V) arbetar med läromedelsfrågor bl. a. med anknytning till läroplansarbetet (handledningar, informationsmaterial, fortbildningsmaterial uppmärksammas bl. a. osv). Avser läroplanerna nya utbildningar behovet av utrustning och läromedel. Inom skolbyggnadsbyrån (P3) behandlas bl. a. statsbidragsfrågor rörande av undervisningslokaler. Statsbidragets storlek är för många utrustning baserat på normalutrustningslistor som SÖ utarbetade under utbildningar 1SIL:s registreringsverk- 1960-talet. samhet behandlas i kap. Inom byrå L3 finns för handläggning av allmänna läromedelsfrågor en 4, Information.

82 Statliga insatser

särskild läromedelssektion, vars nuvarande uppgifter beskrivs i nästa avsnitt (5.1.2).

5.1.2 SÖ:s läromedelssektion (L3.-Z)

Läromedelssektionen sorterar under Avdelningen för och fortbildning pedagogiskt utvecklingsarbete (Avdelning L). Inom avdelningen finns två byråer, byrå L2 och L3. Byrå L2 ansvarar för fortbildning av lärare, skolledare och övrig personal inom skolväsendet samt befattningsutbildning av skolledare och vissa andra personalgrupper. Byrån har ingen sektionsindelning. Byrå L3 består av tre sektioner: sektion 1 för planering av forsknings- och utvecklingsarbete (FoU), sektion 2 för läromedelsfrågor och sektion 3 för utvärderingsfrågor. Anknutna till byrån är pedagogiska nämnden (till sektion 1) och lärmedelsnämnden (till sektion av läromedelsnämnden 2). En beskrivning finns i avsnitt 3.1. Läromedelssektionens målsättningar bör ses mot bakgrund av FoUverksamhetens allmänna målsättningar: D att bygga upp ny kunskap och teoribildning om undervisningsprocessen, läromedlen, elevernas utveckling m. m., D att utveckla metoder för analys av utbildningens mål, organisation, resurser och resultat, D att utveckla metoder för undervisning och förbättringar av utbildningens organisation, D framställa prototyper av t. ex. måldokument, utvärderingsinstrument och läromedel.

Läromedelssektionens formella ansvar definieras enligt SÖ:s arbetsordning på följande sätt:

D analyser av tillgången på läromedel och deras kvalitet, D planering och samordning av FoU-projekt med anknytning till läromedelsområdet, D pedagogiska, tekniska, organisatoriska och ekonomiska frågor vid val, utnyttjande och utvärdering av läromedel, D samordning av SÖ:s kontakter i läromedelsfrågor med andra myndigheter, med läromedelsproducenter och organisationer, D kansligöromål för läromedelsnämnden (se avsnitt 3.1)

Sektionen arbetar med forskningsoch utvecklingsprojekt. Sektionens personal ingår därvid i arbetsgrupper som planerar och genomför olika projekt. i Sektionen har även en samordnande funktion, vari bl. a. innefattas initiativ till samverkan mellan byråer i läromedelsprojekt, sammanställning av utrustningslistor, medverkan i läroplansarbete och beredning av de delar av FoU-anslaget som berör läromedelsprojekt. Sektionen har vidare ett ansvar för att samla och förmedla information till läromedelsproducenterna. För samarbetet mellan SÖ och utbildningsradion fanns enligt tidigare avtal

Statliga insatser 83

sou 1930; 15

en speciell tjänst vid sektionen. F. n. pågår överläggningar om ett nytt avtal. Läromedelssektionens personal omfattade 1979-07-01:

Antal heltidstjänster

1 Avdelningsdirektör Byråsekreterare 0,8 Administrativ personal 5,3 Läromedelsnämnden:

En tjänst för kontakter med Utbildningsradion är f. n. vakant. Sektionen hade större personaluppsättning under budgetåret 1978/79, 18,5 heltidstjänster och 3,5 projektanställda experter. Under budgetåret 1979/80 stod elva läromedelsprojekt under läromedelssektionens direkta ledning. Följande projekt gällde läromedelsutveckling för undervisning av invandrare och minoritetsgrupper: Läromedel för invandrarelever på grund- och gymnasieskolan, Utveckling av lexikon, ordböcker för invandrarundervisning, Pedagogisk information om läromedel för invandrarundervisning, Läromedel på zigenska, Läromedelsutveckling i samiska. Totalt disponerades för dessa fem projekt 780 000 kr. eller 38 % av den totala anslagsramen för läromedelssektionens projekt (2 027 000 kr.). Två andra läromedelsfrågor och projekt gällde vuxenundervisningens tilldelades totalt 337 000 kr. eller 16 %. Även i dessa projekt uppmärksammades olika minoritetsgruppers behov.

Övriga projekt avsåg läromedelsfrågor av övergripande karaktär (lärome-

delsförteckningar, medieval, tehovsanalyser m. m.). Även andra enheter inom SÖ än läromedelssektionen bedrev under budgetåret 1979/80 olika läromedelsprojekt. Totalt tilldelades dessa projekt, fem till antalet, 1 096 000 kr.

5.2 SIL:s verksamhet inom olika bristområden

5.2.1 Produktionsstöd är Att tillgången till läromedel växlar starkt mellan olika utbildningsområden avsnitt om ett länge känt faktum. Frågan har även belysts i föregående sö. I betänkandet Läromedel för specialundervisning (SOU 1968:36) föreslog LU en särskild central försöksledning för att under en fyraårsperiod stimulera utvecklingen av läromedel för olika former av specialundervisning.

84 Statliga insatser

LU uppskattade totalkostnaden för projektet till 2 milj. kr., fördelat på fyra ar. SÖ framhöll i sitt remissyttrande att försöksverksamheten borde inordnas i SÖ:s utvecklingsarbete. Så skedde också och SÖ inledde under budgetåret 1968/69 ett större läromedelsprojekt under ledning av en särskilt anställd skolkonsulent. l sitt slutbetänkande Samhällsinsatser på läromedelsområdet (SOU 1971:91) tog LU på nytt upp frågan om läromedel för bristområden. LU ansåg de dittills gjorda åtgärderna på området otillräckliga och föreslog en stark ökning av statens ekonomiska insatser. Det statliga stödet föreslogs utgå i form av produktionsstöd enligt följande riktlinjer (s. 58): 1 Stödet bör ges i produktionsledet. Utbildningsmyndigheterna bör svara för övergripande behovsanalyser och disponera medel för produktionsstöd. 3 Valet av producent bör anpassas till typen av projekt. 4 Utbildningsmyndigheterna bör söka sluta avtal med lämpliga producenter.

Remissinstanserna var genomgående till LU:s positiva förslag. I prop. 1973:76 ansåg departementschefen att produktionsstöd var en riktig väg för att initiera inom bristområden. produktion För budgetåret 1973/74 föreslog departemcntschefen ett tilläggsanslag om 700 000 kr. att fördelas av SÖ. Fr. o. m. den 1 juli 1974 föreslogs det nya statliga organet för läromedelsinformation överta verksamheten. statsmakterna beslöt enligt propositionen och SIL har sedan nämnda datum beviljat produktionsstöd för utbildningarna inom SÖ:s område. På högskoleområdet är det UHÄ som fördelar produktionsstöd. Fördelningen av produktionsstödet bl. a. på olika målgrupper under SlL:s fem första verksamhetsår framgår av tabellen nedan.

Tabell 14 Produktionsstödets fördelning under perioden 1974/75-1978/79

Område Antal Utbetalda Fördelprojekt bidrag (tkr.) ning (%) Specialundervisning m. m. 109 6 602“ 56 Invandrar- och minoritetsundervisning 55 2 815 24 Viss undervisning i gymnasieskolan 36 1 488 12 Vuxenutbildning 9 302 3 Övrigt (bl. a. film och videogram) 9 626 5

Summa 218 11 833 100

Varav särskild punktskriftsproduktion 600 (5 %).

SOU 1980: 15 Statliga insatser 85

Behovet av läromedlet måste vara angeläget för att bidrag skall utgå. Läromedel som utan bidrag kan säljas till ett rimligt pris kan inte få stöd. Prisskillnaden mellan beräknat förlagsnettopris med stöd och utan stöd måste dessutom vara markant. Läromedel för små målgrupper är oftast berättigade till stöd. Sådana små målgrupper är exempelvis: D elever med särskilda behov av stimulans och stöd, D invandrarelever och elever tillhörande minoritetsgrupper, D elever inom vissa grenar och varianter inom gymnasieskolans tvååriga utbildningar samt inom gymnasieskolans specialkurser, D studerande i vissa ämnen inom statlig eller kommunal vuxenutbildning. Även läromedel som bara kan framställas i små upplagor kan vara berättigade till stöd, t. ex.

undervisningsfilm, diaserier och annat bildmaterial,

EDGE]

material för vissa lärarkategorier, informationsmaterial för skolan, om detta är förankrat i gällande läroplan och om inte annan myndighet eller organisaion har till uppgift att stödja utgivningen. SIL använder olika former sig av följande för stöd till produktion av läromedel: D totalfinansiering (tillämpas i enstaka fall), D delfinansiering (den vanligaste formen), D finansiering med återbetalningsskyldighet, D garanti.

Skillnaden mellan de båda senare formerna består i att i det första fallet bidraget betalas ut i samband med produktionen av läromedlet medan i det senare fallet bidrag kan utgå om förlust uppstår. I båda fallen sker en avräkning efter tre år. Sedan budgetåret 1978/79 finns av statsmakten fastställda planeringsramar för långtidsbudgetperioden. Syftet med planeringsramarna är att främja användningen av stödformen garanti samt öka möjligheterna för en långsiktig planering av produktionsstödet. Antalet ansökningar om produktionsstöd har successivt ökat. Under SIL:s första verksamhetsår var antalet ansökningar 117, varav 66 överfördes från SÖ vid budgetårets början. Under budgetåret 1978/79 inkom 144 ansökningar med en kalkylerad produktionskostnad av totalt cirka 7,7 milj. kr.

Under budgetåret 1978/79 utbetalades produktionsstöd om sammanlagt 3 181 000 kr, fördelat enligt följande:

86 Statliga insatser Tabell 15 Produktionsstödets fördelning, 1978/79

undervisning Viss undervisning i 14 583 18 gymnasieskolan Vuxenutbildning 2 50 2 Övrigt (bl. a. film och 3 130 4 videogram)

Av dessa 66 projekt var 16 föranledda av utvecklingsarbete inom SÖ och 24 initierade av SIL.

Projekten under 1978/79 fördelade sig på följande sätt på olika typer av läromedel: Läroböcker 30 Arbetsböcker Studiehandledningar Ordböcker, lexikon

ONC-BONIQUJO

Annan litteratur Tekniska hjälpmedel Film, videogram Studiesatser

Under budgetåret 1978/79 tilldelades 30 olika läromedelsproducenter produktionsstöd. I genomsnitt utbetalades 48 000 kr per projekt. Ett projekt kan omfatta ett eller flera läromedel. Tre av de fyra RPH-enheterna svarade för femton av de totalt 66 projekten. Totalt erhöll RPH 1073 000 kr eller cirka 35 % av det totala produktionsstödet (utan âterbetalningsskyldighet), som uppgick till 3 030 000 kr. Huvuddelen av beloppet (600 000 kr) avsåg bidrag till produktion av punktskrift under två budgetår. Av de större läromedelsförlagen svarade Liber för tio projekt och Esselte Studium för tre projekt till ett sammanlagt belopp av 574 000 kr (19 %). De medelstora läromedelsförlagen Natur och Kultur och Skolförlaget beviljades totalt 130 000 kr (4 %) för sex projekt. Fem producenter, som kan betecknas som små läromedelsförlag (HODAB, LT, Skriptor, Stegelands och Studieförlaget), fick produktionsstöd till sammanlagt nio projekt med ett belopp av 330 000 kr (11 %). Produktionsstöd utgick också till myndigheter och organisationer (en fortbildningsavdelning, en länsskolnämnd, konsumentverket, Svenska Handikappidrottsförbundet, Svenska Röda korset och Sveriges Dövas Riksförbund). Totalt utbetalades till dessa 545 000 kr (18 %) för sju olika projekt. _ Anvisade medel för produktionsstöd uppgick budgetåret 1979/80 till 3085000 kr. I sin anslagsframställning för budgetåret 1980/81 begärde SIL:

SOU 1980: 15 Statliga insatser 87

Alt. A: 3 490 000 kr (ökning: 405 000 kr) Alt. B: 5 020 000 kr (ökning: 1 935 000 kr) Alt. c: 5 920 000 kr (ökning: 2 835 000 kr) SIL anvisades i riksstaten 3 085 000 kr.

5.2.2 Rikscentralerna för pedagogiska hjälpmedel för handikappade (RPH)

Beteckningen RPH användes ursprungligen för en rikscentral vid SÖ. Den inrättades 1962 och avvecklades 1968, varvid dess funktion inarbetades i SÖ:s läromedelssektions arbetsuppgifter. Rikscentralerna för olika handikappområden inrättades följande år: RPH-SYN, Solna, 1965, RPH-RH, Göteborg, 1967, RPH-HÖR, Örebro, 1969 och RPH-SÄR, Umeå, 1971. Rikscentralerna hade från början olika huvudmän. Verksamheten finansierades med statsmedel, som olika byråer inom SÖ begärde i sina anslagsframställningar. En arbetsgrupp inom SÖ föreslog 1973 att rikscentralerna skulle samordnas och ställas under SÖ:s huvudmannaskap. Verksamheten borde ledas av en tjänsteman vid läromedelssektionen. Regeringen uppdrog den 7 maj 1975 åt SIL att ge förslag till hur verksamheten vid RPH skulle kunna samordnas och vilken myndighet som borde leda verksamheten. S1L:s förslag, daterat den 15 oktober 1975, utgick från att SIL skulle vara myndighet för RPH med motivering att verksamheten hade en nära anknytning till fördelningen av produktionsstöd, som SIL ansvarat för sedan 1974. Två ledamöter i S1L:s styrelse reserverade sig och framhöll att huvudansvaret borde åvila SÖ. S1L:s förslag remissbehandlades. Fem av remissinstanserna instämde i S1L:s förslag beträffande huvudmannaskapet medan de flesta instanserna menade att SÖ borde vara huvudman för RPH. I budgetpropositionen för 1977 (prop. 1976/77:100, bilaga 10, s. 302) föreslog departementschefen SIL till central myndighet för RPH i syfte att åstadkomma ”ett samlat ansvar för all verksamhet vad gäller produktion och framställning av läromedel inom detta område”. Detta blev också regeringens beslut. Verksamheten vid RPH regleras genom regeringens förordning den 16 juli 1977. Enligt denna (4 §) har verksamheten till uppgift ”att främja utveckling, produktion och utlåning av samt information om pedagogiska hjälpmedel för synskadade, döva, hörselskadade och rörelsehindrade elever avsedda för utbildningar som står under tillsyn av skolöverstyrelsen samt för elever inom särskolan och förskolan för handikappade”. Vidare åligger det rikscentralerna (5 §) att D taga initiativ till produktion av pedagogiska hjälpmedel för handikappade i samarbete med olika intressenter, EI i samarbete med pedagogiskt, medicinskt och tekniskt sakkunniga svara

88 Statliga insatser

för utprovning av för handikappade särskilt utformade pedagogiska hjälpmedel, E1 ge råd beträffande särskilda pedagogiska hjälpmedel för handikappade elever som avses i 4 §, E! permanent och i andra former utställa undervisningsmateriel för handikappade, D utge förteckningar över pedagogiska hjälpmedel för handikappade samt tillhandahålla informationsmateriel om sådana hjälpmedel för lärare, elever och föräldrar. Rikscentralerna skall även följa det pedagogiska forsknings- och utvecklingsarbetet inom i första hand handikappområdet. I S1L:s funktion som central myndighet ingår bl. a.: E1 anslagsframställning och långtidsbudget, E1 personalfrågor (anställning, löneförhandlingar, administrativa rutiner m. m.), E1 lokalanskaffning.

Varje rikscentral fungerar självständigt inom givna riktlinjer och har ett eget ekonomiskt ansvar för användningen av de medel som årligen ställs till förfogande. Det finns en särskild samrådsgrupp för RPH. 1 denna ingår representanter för handikapporganisationerna, handikappinstitutet, statens handikappråd, sö, SIL och RPH. Anvisade medel för RPH uppgick budgetåret 1979/80 till 5 195 000 kr. I sin anslagsframställning för budgetåret 1980/81 begärde SIL: Alt. A: 5 840 000 kr (ökning: 645 000 kr) Alt. B: 8 661 000 kr (Ökning: 3 466 000 kr) Alt. C: 9 796 000 kr (ökning: 4 601 000 kr) SIL anvisades i riksstaten 6 242 000 kr. RPH-SYN i Solna betjänar gravt synskadade och synsvaga elever inom Ungdomsskolan, folkhögskolan och vuxenutbildningen med studielitteraturi form av punktskrifts-, talbands-, mikrofilm- och storstilsutgåvor. Målgruppen för verksamheten omfattar cirka 1 800 elever. Personalen uppgår till 15,7 heltidstjänster, varav 4,2 finansieras med medel från AMS. RPH-RHi Göteborg har speciellt inriktat sig på att initiera och utveckla hjälpmedel som förbättrar de rörelsehindrades studiesituation. Läromedlen måste ofta utformas med hänsyn till att en del elever också kan ha talsvårigheter eller nedsatt perceptionsförmåga. Inom förskolan, ungdomsskolan och vuxenutbildningen finns cirka 9 000 rörelsehindrade elever. Vid centralen finns 4 heltidstjänster. RPH-HÖR i Örebro utvecklar och framställer läromedel för speciella hörselskadade men gör även bearbetningar av befintliga. Produktionen av läromedel med hög bildtäthet och hög konkretionsgrad är värdefull även för elever med andra språkliga handikapp. Det finns cirka 2600 döva och hörselskadade elever inom förskolan, ungdomsskolan och vuxenutbildningen.

. .; ,p

Statliga insatser 89

Personalen omfattar 8 heltidstjänster, varav 3 finansieras med medel från AMS. RPH-SÄR i Umeå utvecklar och framställer material för undervisningen av utvecklingsstörda, inklusive ett omfattande lärarmaterial, bedömer om befintliga läromedel kan användas och bearbetar vid behov sådana läromedel. Antalet psykiskt utvecklingsstörda inom förskolan, ungdomskolan och vuxenutbidlningen är cirka 30 000. Antalet heltidstjänster vid centralen är 8, varav en finansieras med medel från AMS.

5.3 Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör socialvården, hälso- och sjukvården samt läkemedelsförsörjningen. l socialvården ingår barnomsorgen (förskola, fritidshem m. m.). Enligt gällande instruktion (SFS 1967:606 med ändringar) skall socialstyrelsen bl. a. bedriva upplysningsverksamhet inom styrelsens verksamhetsområde och handlägga ärenden om social omvårdnad, bl. a. vård och skydd för barn och ungdom, familjestödjande åtgärder, vård av åldringar och handikappade, social hemhjälpsverksamhet samt stöd åt andra hjälpbehövande. Socialstyrelsen har även tillsyn över vården av psykiskt utvecklingsstörda. I fråga om fortbildning av förskolepersonal ansvarar socialstyrelsen för innehåll och inriktning, studiematerial, metodutveckling och utvärdering. Vidare utfärdar socialstyrelsen Arbetsplan för förskolan. Arbetsplanen innehåller råd och anvisningar för arbetet i förskolan. ULÄ har inom ramen för sin kommunstudie undersökt hur förvaltningstjänstemännen och förskolepersonalen uppfattat socialstyrelsens insatser. Tjänstemännens synpunkter inhämtades genom intervjuer och personalens synpunkter genom en relativt omfattande enkät. Resultaten finns redovisade i rapporten Lekmateriel i förskolan, kulturresurs eller stapelvara? (Ds U 1979:3, s. 112-118). Arbetsplan för förskolan utnyttjades i alla tjugo kommunerna, men förvaltningstjäntemännen hade svårt att bedöma i vilken utsträckning den använts vid diskussioner om lekmaterialet. I fyra av de tjugo kommunerna önskade tjänstemännen mer information från socialstyrelsen. I ytterligare fyra kommuner ville man få en mer samlad information av typen kvalitetsbedömningar av lekmaterial och mer genomarbetade förslag till aktiviteter m. m. Behovet av fler kurser för personalen omnämndes även.

5.4 Lekmiljörådet

Lekmiljörådet, som inrättades efter Kungl. Majzts beslut den 19 mars 1971. är organisatoriskt knutet till socialstyrelsen men har en relativt självständig ställningi förhållande till verket. I rådet ingår representanter med ansvar för miljöns utformning, för

90 Statliga insatser

pedagogisk/psykologisk forskning samt för konsumentintressen. Rådets sekreterare är även chef för kansliet som dessutom består av två förste byråsekreterare, en amanuens och en kansliskrivare. Lekmiljörådet har till uppgift att hävda leken som en förutsättning för människans utveckling och att verka för att goda möjligheter skapas för en utvecklingsbefrämjande lek i såväl boendemiljö som offentlig miljö. Rådet arbetar bl. a. med upplysnings- och informationsverksamhet, testning och utprovning av lekmaterial och medverkar i forskning och utvecklingsarbete inom lekmaterialområdet. Rådets verksamhet är riktad mot konsumenter (föräldrar och personal i förskolor), producenter av lekmaterial, leksaksfackhandeln samt myndigheter och organisationer. Lekmiljörådet har gett ut boken ”Miljö och material i förskolan (Liber Förlag 1974, 1975). ULÄ har i den nyss (avsnitt 5.3) beskrivna kommunstudien undersökt förskolepersonalens relationer till lekmiljörådet. 65 % av personalen svarade Ja på frågan Har du hört talas om lekmiljörådet? Den viktigaste kontakten gällde studerandet av rådets broschyrer och informationsblad (85 %), medan den därnäst viktigaste kontakten var besök på rådets utställningar (30 %). Av de tillfrågade av förskolornas personal var det relativt många (53 %) som angav att de inte kände till ”Miljö och material i förskolan”. Förvaltningstjänstemännen förklarade dock att boken i regel fanns på institutionerna. I budgetpropositionen 1980 (prop. 1979/80:100, bil. 8, s. 86) föreslog chefen för Socialdepartementet att lekmiljörådet från den 1 juli 1980 skulle bli ett helt självständigt organ med namnet barnmiljörådet och med uppgift att svara för barnmiljöfrågor och barnsäkerhetsfrågor. Detta blev också riksdagens beslut.

5.5 ULÄ:s överväganden och förslag

5.5.1 Områden insatser

för statliga

Som framgår av nulägesbeskrivningen (avsnitt 5.1-5.4) är det f. n. en rad insatser på läromedelsområdet som utförs av statliga och statsfinansierade myndigheter och organ. Under budgetåret 1979/80 uppgick de totala statliga anslagen för de beskrivna insatserna till i runt tal 13 milj. kr. Till detta kommer verksamheten vid utbildningsradion (statligt anslag 1979/80:80 milj. kr). Vidare produceras läromedel i företagsmässiga former inom Statsföretag AB (se kap. 6, Produktionsfrågor). Trots att de statliga insatserna på läromedelsområdet är många och spridda läromedelsinformation på flera organ, kan insatserna -frånsett sägas ha sin tyngdpunkt inom två huvudområden:

1 forskning och utvecklingsarbete (FoU) och . insatser för en förbättrad läromedelsförsörjning inom bristområden, dvs. sådana delar av undervisningssektorn som har dålig tillgång till läromedel. ..

mama-kuten.

SOU 1980: 15 Statliga insatser 91

Sedan länge bedrivs praktiskt taget all forskning på läromedelsområdet med statliga medel. Detta gäller både inom högskolan och skolväsendet. Även en betydande del av utvecklingsarbetet på läromedelsområdet bedrivs i statlig regi. På läromedelsområdet är det påtagligt att gränsen mellan forskning och utvecklingsarbete är flytande. För att kunna omsätta forskningens rön i praktiskt läromedelsarbete krävs i regel ett relativt omfattande utvecklingsarbete. På skolområdet har SÖ en viktig uppgift att initiera sådant utvecklingsarbete. Kraven på de statliga insatserna för att förbättra läromedelsförsörjningen inom olika bristområden har de senaste åren ökat kraftigt. Orsakerna härtill är flera, bl. a. den ökade invandringen och det ökade intresset från samhällets sida att hjälpa elever med fysiska och psykiska handikapp. De statliga insatserna på dessa båda huvudområden är nödvändiga även i framtiden. ULÄ har med utgångspunkt i sina direktiv främst sett som sin uppgift att se över organisationen för de statliga insatserna på läromedelsområdet och ge förslag till förbättrad samordning och effektivitet.

5.5.2 Forskning och utvecklingsarbete (FoU)

5.5.2.1 Inriktning

Under 1960-talet var den pedagogiska forskningen i hög grad inriktad på att söka rationella och effektiva undervisningsmetoder. I flera av dessa forskningsprojekt konstruerades och utnyttjades läromedelssystem, bl. a.

IMU (=Individualiserad matematikundervisning) och UMT (=Undervis-

ningsmetodik i tyska). Även om dessa forskningsprojekt haft betydelse för den ämnesmetodiska utvecklingen har de läromedel som tagits fram inom projekten inte lyckats hävda sig på marknaden. Lärarna och eleverna har upplevt läromedlen alltför bindande. Det har också visat sig alltför resursoch tidskrävande att konstruera läromedel efter en undervisningsteknologisk modell. Som ett resultat av den skisserade utvecklingen sysslar forskningsprojekten f. n. mera sällan med att ta fram läromedelsprototyper. Inom de nuvarande projekten, som är av intresse för produktion och användning av läromedel, ligger tonvikten på: handikappades utveckling och inlärning, skolan som miljö för kunskaps- och personlighetsutveckling,

BEIGE!

utvärdering av undervisning och inlärningsprocessen. Forskning inom dessa områden kan ge värdefullt underlag för läromedelsproduktionen. Bland projekt som haft anknytning till produktion och användning av läromedel kan nämnas Utvärdering av läromedel- läromedelsdeklarationer (LD), Låg- och mellanstadiets naturorienterande undervisning (LMN) och Datorn i skolan (DIS). Som förut nämnts är gränsen mellan forskning och utvecklingsarbete flytande. Ett projekt kan bygga på vetenskapliga rön som genom ett

92 Statliga insatser

utvecklingsarbete omsättes i praktiskt utnyttjande. Åtskilliga av SÖ:s

läromedelsprojekt har varit av den arten. Ett läromedelsprojekt behöver inte nödvändigtvis ge upphov till läromedelsproduktion. Resultaten kan omsättas även i form av fortbildning, information eller ett bättre utnyttjande av resurser, t. ex. befintliga läromedel. Skolforskningens framtida inriktning och därmed sammanhängande frågor behandlas i skolforskningskommitténs betänkande Skolforskning och skolutveckling (SOU 1980:2). Flera avsnitt i betänkandet berör läromedelsområdet, t. ex.

granskning av projektverksamheten,

ClDElCl

erfarenheter av olika slag av lokalt utvecklingsarbete, planering och administration av FoU-anslaget och spridning och resultatanvändning.

I det sistnämnda avsnittet behandlas hur informationen om FoU-projekten kan förbättras. ULÄ anser detta synnerligen viktigt, inte minst när det gäller projekt av intresse för många lärare och skolledare. Projekt med resultat som är av allmän betydelse för användningen av läromedel får inte vara okända för en stor del av lärarna på fältet. I detta sammanhang vill ULÄ också framhålla vikten av att läromedelsproducenterna liksom hittills hålls väl informerade om FoU-projekten.

5.5.2.2 Organisation

Läromedlens utnyttjande är en väsentlig del i undervisningsprocessen. Det är därför viktigt med en nära samordning mellan läromedelsfrågorna och de allmänna undervisningsfrågorna. Därmed förbättras att finna möjligheten lösningar som passar den vanliga läraren på fältet. Utifrån denna grundsyn har ULÄ diskuterat i vad mån läromedelsfrågoma inom SÖ bör koncentreras till en särskild läromedelssektion eller i huvudsak skötas av resp. fackenhet (nuvarande benämning: fackbyrå). Läromedelssektionen har både en samordnande funktion och eu specialistfunktion. Den nuvarande samordnande funktionen finns beskriven i avsnitt 5.1.2. Flertalet av dessa samordnande kommer att bestå uppgifter även i framtiden. ULÄ anser att den samordnande funktionen bör inriktas mot dessa områden:

E! initiativ till FoU-projekt av betydelse för flera utbildningsomráden, D samordnad information om läromedelsfrågor till myndigheter, producenter och konsumenter, ü metodutveckling för behovsanalyser, EI olika mediers utnyttjande i undervisningen.

ULÄ föreslår att man under det fortsatta arbetet med att SklSSCfal SÖ:s framtida organisation beaktar att det inom läromedelsområdet fims frågor av samordningskaraktär. Dessa frågor bör handläggas av någon erhect med

samordnande och övergripande uppgifter. Övriga bör i

läromedelsfrågor princip handläggas av resp. fackenhet, så att en samordning med de zllmänna undervisningsfrågorna verkligen sker. Arbetet med dessa läromedalsirågor

insatser 93

Statliga l

bör i stor utsträckning ske i projekt med speciella arbetsgrupper. I

arbetsgrupperna kan ingå SÖ-personal och andra med erfarenhet från

skolväsendet, läromedelsproduktionen eller FoU-arbetet.

5.5.3 Insatser för att förbättra läromedelsförsörjningen

inom bristomräden

5.5.3.1 Inriktning

Ett viktigt område för statliga insatser är - som tidigare nämnts - att söka förbättra läromedelsförsörjningen inom olika bristområderz. Olika undersökningar har gjorts för att konstatera vilka som är de viktigaste bristområdena. LU angav i sitt slutbetänkande (SOU 1971:91) följande områden (s. 56): D vissa delar av specialundervisningen (bl. a. för olika handikappgrupper), ü vissa ämnen inom gymnasieskolan och D vissa delar av den högre utbildningen.

SIL tillsatte i slutet av 1976 flera arbetsgrupper för att analysera läromedelstillgången inom olika områden. Rapporter avlämnades bl. a. om specialundervisningen (1977-05-16), vuxenutbildningen (1977-05-16). B-skolan (1977- 05-12) och invandrar- och minoritetsundervisning (1977-06-13). l SPK:s rapport Läromedelsmarknaden, produktions- och konkurrensförhållanden (Ds U 1978:12) finns följande bristområden uppräknade (s. 169): E1 viss kommunal vuxenutbildning. främst yrkesorienterad. E1 hemspråksundervisning för invandrarelever och CI handikappundervisning.

Arbetet med att förbättra läromedelstillgången inom ett bristområde omfattar i regel följande steg:

analys av undervisningssituationen, analys av tillgången på läromedel,

kll-läbJhJr-d

undersökning av behovet av utvecklingsarbete. i vissa fall utvecklingsarbete fram till läromedelsprototyp. produktion. utförd av läromedelsföretag eller RPH 6 information till skolorna. l dagens läge är de statliga insatserna i dessa sex steg fördelade mellan olika organ på följande sätt:

SÖ SIL RPH

l. Undervisningssituationen X _ X 2. Tillgång X X X 3. Behov X X X 4. Utv. arbete X X 5. Produktion X X 6. Information X X X

94 Statliga insatser SOU 1980: 15

Till denna schematiska tablå kan göras följande kommentarer.

Det generella ansvaret för att känna till undervisningssituationen ligger på

SÖ för all utbildning inom verkets ansvarsområde. Varje RPH har ett speciellt ansvar inom sitt eget handikappområde. Arbetet med att analysera tillgång på läromedel inom ett bristområde och

att fastställa behovet inom området görs ofta av arbetsgrupper med

representanter för olika organ och verksamhetsområden. För FoU-insatserna har SÖ ett generellt ansvar (se avsnitt 5.5.2). Inom produktionen har SIL ansvaret att med hjälp av produktionsstöd förbättra läromedelsförsörjningen inom olika bristområden (se avsnitt 5.2.1). RPH:s insatser inom produktionen gäller olika handikappområden. För informationen om läromedel inom bristområden har SIL ett huvudansvar. SÖ informerar bl. a. om FoU-projekt. RPHzs informationsverksamhet riktar sig bl. a. till specialskolor och skolor som tar emot handikappade elever i s. k. integrerad undervisning. Läromedelsproducenternas insatser inom här beskrivna områden finns inte med i denna tablå, eftersom den endast avser insatser av SÖ. SIL och RPH. Det är angeläget att producenterna såsom redan sker - vid produktion av läromedel för bristområden tillgodogör sig erfarenheter från det statliga utvecklingsarbetet.

5.5.3.2 Organisation

I det följande avsnittet diskuterar ULÄ olika organisationsalternativ för de insatserna för att förbättra inom olika

statliga läromedelsförsörjningen ...Mr

bristområden. Först behandlas SÖ, därefter SIL och sist RPH. SÖ har ett generellt ansvar för läromedelsförsörjningen inom all utbildning som står under verkets tillsyn. Därmed har SÖ också ett huvudansvar för de statliga insatserna för att förbättra läromedelstillgången inom olika bristområden. Som framgår av den nyss gjorda beskrivningen ansvarar SÖ redan för en rad aktiviteter i utvecklingen av läromedel för bristområden. ULÄ ser det som en synnerligen viktig uppgift för SÖ att vidareutveckla denna verksamhet. I samband därmed bör bl. a. olika modeller för behovsanalyser prövas.

bör ansvaret för arbetet med olika bristområden i .

Organisatoriskt ligga i l inom respektive fackenhet inom SÖ. Samordningsfrågor, t. ex. framtagande :a av olika modeller för analyser av bristområden, bör göras av någon enhet med samordnande uppgifter. Detta bör beaktas vid det fortsatta arbetet med att omorganisera SÖ. SIL hade från början till uppgift att registrera och informera om läromedel och att ansvara för att läromedelstillgången förbättras inom olika bristområden med hjälp av produktionsstöd. Sedermera har SIL även fått uppgiften att vara central myndighet för RPH. I kap. 4, Information, har ULÄ ingående diskuterat olika organisationsalternativ för den framtida verksamheten med registrering av läromedel. ULÄ föreslår därvid att ett enhetligt läromedelsregister byggs upp med FSL-registret som grund. SIL:s register kan då avvecklas. Ett genomförande av ULÄ:s förslag att avveckla SIL:s läromedelsregister 3 r t

insatser

Statliga 95

aktualiserar frågan om vilken myndighet som bör ha ansvaret för produktionsstödet och RPH. För handläggning av dessa båda verksamhetsområden finns vid SIL f. n. en avdelningsdirektör, en byråsekreterare (50 %) och en kanslisekreterare (60 %). ULÄ finner det inte meningsfullt att bibehålla SIL som självständig myndighet om registerverksamheten avvecklas. Ansvaret för verksamheten vid RPH kan ligga på central nivå eller decentraliseras till regional eller lokal nivå. Eftersom SIL är central myndighet för RPH ligger ansvaret f. n. på central nivå. Vid en avveckling av SIL och ett bibehållande av central ansvarsnivå är det naturligt att SÖ övertar ansvaret för RPH. De regionala myndigheter som är tänkbara att ta ansvar för RPH är länsskolnämnden eller landstinget i den region där respektive central är belägen. Om ansvaret för RPH decentraliseras till lokal nivå är det specialskolor eller kommuner som kommer ifråga. Om en central är belägen i anslutning till en statlig specialskola kan ansvaret för centralen övertas av specialskolan och verksamheten samordnas med specialskolans Om ansvaret för en central fullgörs av en kommun krävs ett avtal mellan staten och kommunen ifråga. För en decentralisering talar det faktum att kontakten mellan respektive RPH och organ inom handikappområdet är viktig. Gemensamma frågor kan i detta fall behandlas av en samrådsgrupp med representanter för RPH, handikapporganisationer m. fl. Redan nu ligger den pedagogiska rådgivningen till kommuner som har handikappade elever nivå på regional (landsting och länsskolnämnder). För en centralisering talar bl. a. följande. De elever som betjänas av RPH finns i hela landet och varje RPH har alltså en riksfunktion. Vidare kan de nuvarande statliga finansieringsformerna bibehållas och _några speciella avtal mellan staten och vissa kommuner behöver inte slutas. Vidare ökar möjligheterna till samutnyttjande, t. ex. av tryckeriresurser, och till rationaliseringar, bl. a. av administrationen. ULÄ har vägt de skäl som talar för centralisering och för decentralisering. ULÄ anser att övervägande skäl talar för att ansvaret även i fortsättningen bör ligga på central nivå. Därigenom kan nuvarande rutiner (bl. a. för administration och budgetärenden), som visat sig fungera väl, i huvudsak bibehållas. ULÄ föreslår därför att SÖ övertar ansvaret för RPH fr. o. m. den 1 juli 1982, samtidigt som SIL:s föreslås registreringsverksamhet upphöra. Handläggningen av produktionsstödsfrâgorna bör liksom nu skötas av samma myndighet som har ansvaret för RPH. ULÄ föreslår därför att SÖ fr. o. m. den 1 juli 1982 återfår ansvaret för produktionsstödet. För handläggning av frågor rörande RPH och produktionsstöd behövs enligt ULÄ:s bedömning en handläggare med biträde. Eftersom dessa funktioner berör alla skolformer bör tjänsterna placeras vid en enhet med samordnande uppgifter. Detta bör beaktas vid det fortsatta arbetet med omorganisationen av SÖ. Vid bedömning och prioritering av ansökningar om produktionsstöd bör synpunkter inhämtas från pedagogisk expertis inom och utom SÖ. Till verksamheten bör knytas en referensgrupp med representanter för konsu-

96 insatser SOU 1980: 15

Statliga

menter och producenter. Riktlinjer för tilldelning av produktionsstöd bör utfärdas av SÖ:s styrelse. Beslut om tilldelning av produktionsstöd bör fattas av chefen för den samordnade enheten. Behovet av speciella insatser för invandrarnas läromedelsbehov är redan nu trängande. En åtgärd för att möta detta behov skulle vara att inrätta en särskild rikscentral för denna sektor. Denna och andra frågor om invandraroch minoritetsundervisningens läromedelsförsörjning utreds av en arbetsgrupp inom SÖ med representanter för SIL, invandrarverket, socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet. ULÄ anser att SÖ bör fullfölja denna utredning och sedermera avge förslag till regeringen.

l z

ü

h

..r.

, .

6 Produktionsfrågor

6.1 SPK:s undersökning 1977-1978

I ULÄ:s ursprungliga direktiv (se bilaga 1), ingick som en viktig uppgift för ULÄ att kartlägga läromedelsmarknaden bl. a. med avseende på marknadens omfattning och struktur, olika producenters marknadsandelar och ägarstruktur, konkurrenssituationen och företagens lönsamhetsutveckling. ULÅ:s dåvarande utredningsman Bertil Andersson hemställde därför den 13 januari 1977 hos statens pris- och kartellnämnd (SPK) om att nämnden skulle genomföra en särskild undersökning åt ULÄ. Den undersökning som SPK genomförde 1977-78 finns redovisad i rapporten Läromedelsmarknaden, produktions- och konkurrensförhållanden (Ds U 1978112-13). SPK:s undersökning begränsades till tryckta läromedel, fristående AVmaterial (filmer, bildband och stordior etc.) och demonstrationsmaterial. Vidare avgränsades undersökningen till läromedel som i första hand producerats för grundskolan, gymnasieskolan, vuxenutbildningen och arbetsmarknadsutbildningen. Material till undersökningen inhämtades genom en speciell enkät som sändes till totalt 120 producenter. l SPK:s rapport finns en analys av vilka faktorer som framför allt påverkar efterfrågan på läromedel. Samhället påverkar efterfrågan genom lagstiftning och genom utfärdande av olika slags rekommendationer, t. ex. i läroplaner för olika utbildningar. Andra viktiga faktorer är elevantal och tillgängliga medel för inköp av läromedel, framför allt hos kommunerna. De stora skolreformerna under de senaste årtiondena har i hög grad påverkat läromedelsmarknaden och dess utbud. Efterfrågan på läromedel ökade snabbt under 1950- och 1960-talen som en följd av skolreformerna. Särskilt starkt ökade efterfrågan vid mitten av 1960-talet, då den ekonomiska situationen i kommunerna var relativt god. Företagens totala försäljning av läromedel (tryckta läromedel, ljud- och bildmaterial och demonstrationsmaterial) under åren 1970. 1973 och 1976 framgår av följande tabell. Tabell 16 Läromedelsföretagens totala försäljningi milj. kr.

98 Produktionsfrågor sou 19x0: 15

Ökningen under dessa år berodde endast till en mindre del på att antalet

försålda artiklar ökat. Den väsentligaste orsaken var enligt SPK att priserna stigit. Detta kan förklaras av stigande produktionskostnader och ökade pedagogiska krav, bl. a. på större möjligheter att individualisera undervisningen, vilket kan resultera i att läromedlen får fler komponenter eller större omfång. Av den totala försäljningen svarade de tryckta läromedlen för den i särklass största andelen (83 % år 1976). Av skolformerna svarade grundskolan för den största andelen (60 % år 1976). Av de 120 företagen, som ingick i SPK:s undersökning, hade fem företag en omsättning under 1976 på minst 15 milj. kr., 22 företag en omsättning på minst 1 milj. kr. men mindre än 15 milj. kr., medan resten sålde för mindre än 1 milj. kr. Under 1976 svarade de tio största läromedelsföretagen för 86 r av den totala försäljningen. De fyra största svarade för 72 (70. De största företagens omsättning och marknadsandelar framgår av den följande tabellen.

Tabell 17 De tio största läromedelsföretagens omsättning och marknadsandelar under 1976

Omsättning Marknadsandel milj. kr. % Esselte Studium 126 34.9 3

Exporten av läromedel var 1976 blygsam i jämförelse med företagens totala av läromedel. Den uppgick 1976 till totalt cirka försäljning 18 milj. kr. Esselte Studiums försäljning av demonstrationsmaterial m. m. till Kuba utgjorde cirka en tredjedel av detta belopp. Inkomsten av licenser och rättigheter (svenska läromedel översatta och bearbetade till andra språk o. d.) uppgick 1976 totalt till cirka 20 milj. kr. Importen av läromedel var 1976 ännu mindre än exporten och upagick för de undersökta företagen till cirka 6 milj. kr. [detta belopp innefattas inte den import som sköts av bokhandeln och andra direktimportörer. Kostnadsutvecklingen för läromedelsföretagen var enligt SPK:s utdersökning under perioden 1970-1976 något långsammare än motsvarande omsättningsökning, vilket gör att bruttomarginalerna ökade under perioden. Detta gällde dock inte de företag som hade en omsättning under 1 milj. l-r. Dessa hade en omsättningsökning som understeg den genomsnittliga kosnadsökningen, vilket medförde att bruttomarginalen inom denna grupp a fiöretag försämrades under perioden 1970-1976.

SOU 1930:15 Produktionsfrågor 99

Den skisserade kostnadsutvecklingen pekar enligt SPK på att det inom läromedelsbranschen finns vissa stordriftsfördelar, bl. a. ifråga om distribution, lagerhållning och marknadsföring. Detta är i sin tur den viktigaste förklaringen till den relativt höga företagskoncentrationen på läromedelsområdet. Lönsamheten för läromedelsföretagen, som SPK undersökte för åren 1974, 1975 och 1976, var speciellt hög det sistnämnda året. Som en av orsakerna till detta pekar SPK på att ett läromedelsprojekts grundkostnader ofta inte är täckta förrän efter 3-4 års försäljning. Om ett företag har många projekt som befinner sig i samma fas samtidigt kommer lönsamheten att växla starkt från år till år. En annan orsak var att då läroplan för grundskolan (Lgr 69) infördes, satsade många företag på nya läromedel. Detta medförde en relativt låg lönsamhet i slutet av 1960-talet och i början av 1970-talet. Mot mitten av 1970-talet förbättrades emellertid lönsamheten därför att någon ny läroplan inte trätt i kraft, vilket medförde att företagen kunde fortsätta att sälja läromedel som var några år gamla och inte behövde satsa på alltför många utvecklingsprojekt. Konkurrensen sker enligt SPK i första hand med andra medel än priserna. Det viktigaste konkurrensmedlet är pedagogiska egenskaper och kvaliteter hos läromedlen. En viktig uppgift för marknadsföringen är att informera om dessa egenskaper. De större läromedelsföretagen har regionala konsulenter som informerar om företagens olika läromedel. Enligt SPK är konsulentorganisationen en av de viktigare orsakerna till att de större företagen har en så hög andel av den totala försäljningen. Läromedelsmarknaden kan sägas vara effektiv i den bemärkelsen att det finns ett stort utbud av alternativa läromedel att välja mellan. Inom vissa utbildningar med små elevgrupper är dock tillgången otillfredsställande. SPK nämner (s. 169) följande bristområden: EI viss kommunal vuxenutbildning, främst yrkesorienterad, D hemspråksundervisning för invandrare, EJ undervisning av handikappade.

SPK undersökte även försäljningen av lek- och arbetsmaterial till förskolan. Efterfrågan på sådant material bestäms bl. a. av antalet platser i förskolan och tillgängliga anslag, som ofta är beräknade efter ett visst belopp per barn och år. Av de företag, som ingick i SPK:s undersökning, hade 25 företag år 1976 direktförsäljning till förskolan. Dessa företags totala omsättning av lekoch arbetsmaterial uppgick till cirka 33 milj. kr. år 1976. De fyra största företagen, Esselte Studium, Skrivab, Brio Lek & Lär och LEAB (L. Abrahamssons AB) svarade tillsammans för 72 % av försäljningen. Det viktigaste konkurrensmedlet på förskolemarknaden är enligt SPK främst produkternas slitstyrka och pedagogiska användbarhet, medan priset inte år så avgörande som vid försäljning av liknande till produkter allmänheten.

100 Produktionsfrågor

6.2 Vissa utvecklingstendenser på läromedelsmarknaden

I detta avsnitt har ULÄ sökt beskriva och bedöma vilka utvecklingstendenser som får betydelse för läromedelsmarknaden under de närmaste åren. Underlaget för ULÄ:s bedömningar har framför allt varit SPK:s undersökning, kompletterad med aktuell information (genom intervjuer och hearings). Följande områden behandlas: 1 efterfrågan på läromedel, 2 teknisk utveckling och 3 utveckling på företagssidan. En faktor som starkt påverkar efterfrågan på läromedel är stora skolreformer, något som SPK:s undersökning klart visar. En skolreform, i synnerhet om den berör många elever och lärare, får ofta till följd att läromedelsbeståndet måste förnyas. Nya kursplaner, ibland även nya ämnen, kan medföra att de befintliga läromedlen måste ersättas av läromedel som följer de nya anvisningarna beträffande stoffurval. ibland även beträffande den metodiska uppläggningen. Följden av detta blir en kraftig ökning av antalet nyproducerade läromedel. Till en början medför en sådan ökning av antalet nya projekt att producenternas ekonomi blir ansträngd. Efter det att en ny reform verkat några år har producenterna möjligheter att hämta igen utvecklingskostnaderna för de nya läromedlen. Givetvis är olika nysatsningar mer eller mindre lyckosamma. Erfarenheterna hittills av stora skolreformer visar att ett fåtal läromedel ofta tar mycket stora andelar av marknaden, samtidigt som många andra läromedel inte lyckas hävda sig. Detta medför att lönsamheten varierar starkt mellan olika ämnen och olika förlag. Framför allt kan det ekonomiska läget bli känsligt för små förlag. Jämfört med den påverkan som skolreformerna har är konjunkturväxlingarnas påverkan på läromedelsmarknaden liten. visar SPK:s undersökning. Av allt att döma kommer införandet av den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) inte att få lika stor påverkan på läromedelsmarknaden som införandet av Lgr 69 och Lgy 70 fick. I regeringens proposition om läroplan för grundskolan (Prop. 1978/79:180) uttalade statsrådet Birgit Rodhe (s. 88): Enligt SÖ:s bedömning behöver en ny läroplan inte föranleda några större förändringar i fråga om kommunernas kostnader för läromedel. Samma bedömning bör gälla för den av mig föreslagna läroplanen. I kap. 2, Läromedelsbegreppet, har ULÄ pekat på hur skolan även utan större ökningar av anslagen till läromedel kan möta de krav som den pedagogiska utvecklingen ställer på läromedelstillgången. En väg till detta är främst en ökad flexibilitet inom givna anslagsramar. t. ex. överförande av resurser från gåvoläromedel till skolbibliotek och andra kollektiva läromedel. En sådan utveckling får givetvis konsekvenser på läromedelsmarknaden. Läromedel som får sin huvudsakliga användning i kollektiva läromedelssamlingar får en mindre total försäljning än gåvoläromedel. som inköps till varje elev. Detta medför i sin tur lägre kalkylupplagor och högre priser.

SOU 1980: 15 Produktionsfrågor 101

ULÄ har gjort den bedömningen att den totala efterfrågan på läromedel inte kommer att förändras i någon högre grad under de närmaste åren. När det gäller den tekniska mvecklirzgen på läromedelsområdet torde användningen av videoteknik och datorer öka under de närmaste åren. Frågan om videogrammens utnyttjande som läromedel och vilka konsekvenser detta kan få bl. a. för Utbildningsradion (UR) ligger utanför ULÄ:s uppdrag. Samhällets insatser på videogramområdet utreds f. n. av videogramutredningen (U 1977:05). Erfarenheterna från SÖ:s utvecklingsprojekt Datorn i skolan (DlS) har sammanställts i en slutrapport 1980-02-01. lnom ramen för projektet. som pågått i mer än fem år. har bedrivits en relativt omfattande försöksverksamhet. I rapporten föreslås undervisning i datalära på grundskolan i ämnena matematik och samhällskunskap. För gymnasieskolans del föreslås undervisning i datalära samt datoranvändning i bl. a. matematik. fysik. företagsekonomi och några byggtekniska och eltekniska ämnen. I ett efterföljande projekt Programvara och datorutrustning i skolan (PRODIS) studeras bl. a. behovet av läromedel (programvara och datorer). Som framgår av föregående avsnitt (6. l) svarar de tryckta läromedlen för den största andelen av läromedelsförsäljningen. Enligt ULÄ:s bedömning torde inte datorutvecklingen inom överskådlig tid bidra till att detta förhållande förändras. Utvecklingen på föreragssidan påverkas dels av förändringar i efterfrågan på läromedel. dels av konkurrensen mellan företagen. För läromedelsmarknaden är konkurrensen mellan producenterna en viktig faktor för att få fram läromedel av god kvalitet. producerade med tanke på konsumenternas krav och utvecklingen på skolområdet. SPK har i sin utredning speciellt studerat konkurrenssituationen. Det viktigaste konkurrensmedlet är enligt SPK utvecklingen av de pedagogiska egenskaperna hos läromedlen. Informationen om dessa egenskaper är en viktig del av marknadsföringen. Marknadsföringskostnaderna är inte orimligt höga i jämförelse med liknande branscher. En av orsakerna till att de större förlagen dominerar marknaden är att dessa har tillgång till läromedelskonsulenter som ger information framför allt om läromedlens pedagogiska egenskaper. På marknaden konkurrerar stora och små, privatägda och statliga företag. Under 1960-talet och början av 1970-talet skedde många företagssammanslagningar inom läromedelsbranschen. Så förvärvade Esselte-koncernen Almqvist & Wiksell i början av 1973. Liber övertog 1978 verksamheten vid Verkstädernas Förlag. 1979 inköptes Biblioteksförlaget av Natur och Kultur. Om de största läromedelsföretagen ordnas efter ägarförhållanden under första halvåret 1980 får man följande tabell.

102 Produktionsfrågor sou 19x0; 15

Tabell 18 De tio största läromedelsföretagens marknadsandelar under l976. ordnade efter ägarförhållanden under l979 Marknadszmdcl. Vr

Sveriges Radios utb.progr.enhet (utbildningsradion) 3.0 Stegelands 1,7 Corona 1.5

Som framgår av ovanstående tabell har Statsföretagsgruppen genom Liber Läromedel en marknadsandel av inemot 20 % och är därmed den näst Esselte största koncernen på marknaden. Om utbildningsradions marknadsandel lägges till blir den i vid mening statliga delen av läromedelsmarknaden ungefär hälften så stor som Esseltes andel. Som framhållits i kap. 2. Läromedelsbegreppet, tillämpar skolan ett alltmer vidgat läromedelsbegrepp. Därvid ökar användningen av sådant material som producerats för andra ändamål än undervisning (tidningar och tidskrifter, fack- och skönlitteratur, broschyrer m. m.). Samtidigt minskar sannolikt användningen av traditionella läromedel som läroböcker. Av allt att döma kommer gränserna mellan speciellt producerade lärorredel och annat material att alltmer utsuddas. Med hänsyn till denna utveckling är enligt ULÄ:s uppfattning ett Övertagande av hela läromedelsproduktionen i statlig regi inte längre möjligt. Prisutvecklingen på läromedelsområdet är en viktig faktor. Om kommunernas resurser för läromedelsinköp ökar i lägre grad än prisökningarna blir följden en sänkt standard, till nackdel för undervisningen. Enligt ULÄ:s uppfattning bör statens pris- och kartellnämnd (SPK) kontinuerligt bevaka prisutvecklingen på läromedelsområdet. Material för denna beval-ning kan bl. a. ur det e erhållas läromedelsregister. som ULÄ föreslagit kap. 4. Information. Läromedelsmarknaden är på många sätt. en väl fungerande narknad. vilket klart framgår av SPK:s4 utredning. Den främsta svagheten är att

förlagen av lönsamhetsskäl inte i tillräcklig utsträckning producerar lärome-

del för små målgrupper. Som ULÄ framhållit i kap. 5, Statliga insatser, är systemet med produktionsstöd för dessa målgrupper den mest frankomliga i vägen för att förbättra den nuvarande bristsituationen. Systemtt saknar ingalunda nackdelar. Framför allt är det långsamt verkande och det gör att läromedelsutvecklingen inom bristområdena inte håller jämna steg med utvecklingen på de mer lönsamma områdena. Som framgår av kar. 5 är det ofta små företag som utnyttjar produktionsstödet. Detta kan ha der fördelen att det ger utvecklingsmöjligheter för mindre företag. som är intresserade av produktutveckling. Sammanfattningsvis anser ULÄ att några större ökningar av dei statliga verksamheten inom läromedelsproduktionen inte är nödvändigt för att denna skall fungera i fri konkurrens mellan privatägda och statsägda. stora och små företag. En sådan väl fungerande läromedelsmarknzd är en förutsättning för tillgången till goda läromedel till rimliga priser, vlket i sin tur är en synnerligen betydelsefull resurs för en effektiv undervisiing.

Reservationer

1. Av ledamoten Bertil Andersson angående samhällets insatser på läromedelsområdet

SPK konstaterar följande i sin rapport Läromedelsmarknaden. Produktionsoch konkurrensförhållanden: Produktionen är koncentrerad till ett fåtal större producenteri en sådan utsträckning att marknaden kan betraktas som oligopol.” Enligt SPK svarade 1976 de fyra största koncernerna för ca 77 % av försäljningen. Sedan dess har de fyra största koncernernas andel ökat ytterligare, till över 80 %. Trots försöken att samordna inköpen av läromedel både inom kommunerna och mellan kommunerna måste köparsidan enligt SPK beskrivas som ett stort antal av varandra oberoende köpare. I den nya läroplanen för grundskolan betonas att lärarna och eleverna bör ha reellt inflytande över bl. a. valet av läromedel. Det är därför sannolikt att antalet individer, som påverkar köpet av läromedel, i framtiden kommer att öka högst väsentligt. Läromedelsmarknaden kommer således i framtiden att bestå av ett litet antal producenter, varav nâgra få svarar för den alldeles övervägande delen av läromedelsförsäljningen, och ett stort antal sinsemellan oberoende köpare. I läromedelsutredningens slutbetänkande konstaterades att den dåvarande läromedelsinformationen var alltför producentstyrd och osystematiserad. Riksdagen beslöt 1973 av bl. a. det skälet att inrätta statens institut för läromedelsinformation. SIL har emellertid fått mycket små resurser för sin information och därmed inte kunnat balansera förlagens marknadsföring. Enligt SPK uppgick den inhemska försäljningen av läromedel 1976 till 344 milj. kr och de största läromedelsproducenternas marknadsföringskostnader 1976 till 36,6 milj. kr. Som en jämförelse kan nämnas att kostnaderna för SIL:s läromedelsinformation 1976 var ca 2 milj. kr., dvs. ca 5 % av förlagens marknadsföringskostnader och 0,6 % av försäljningen av läromedel. Enligt min mening kan inte läromedelsmarknaden karaktäriseras som en väl fungerande marknad”. Det finns ett överflöd av läromedel för vissa stora ämnen samtidigt som det saknas läromedel för andra ämnen. Samhällsinsatserna måste därför bl. a. inriktas på att skapa en bättre balans på läromedelsmarknaden. Det vidgade läromedelsbegreppet tillsammans med ökade möjligheter för de enskilda skolenheterna att påverka valet av läromedel kommer att medföra ett behov av en betydligt mer omfattande läromedelsinformation än l

104 Reservationer

idag. Allt fler myndigheter och organisationer framställer f. n. läromedel för skolorna. Också det ordinarie materialutbudet från dessa producenter kan i många fall användas som kunskapskällor i skolan. Ofta erbjuds skolorna sådant material gratis. SIL befinner sig i början av arbetet med den uppsökande inventeringen av och informationen om detta samhälleliga utbud. I årets kataloger finns sammanlagt ca 200 producenter representerade, varav ca 120 är myndigheter, organisationer m. m. Decentraliseringssträvandena bör leda fram till ett ökat lärar- och elevengagemang i undervisningsplanering och val av läromedel. vilket bl. a. kommer att öka behovet av vissa centrala servicefunktioner. Läromedelsinformationen är ett sådant område. Jag är övertygad om att lärare och elever i fortsättningen i högre utsträckning än hittills kommer att behöva goda hjälpmedel för att få en överblick över det rikliga materialutbud som ingår i det vidgade läromedelsbegreppet. ULÄ borde mot denna bakgrund ställa som krav att ett samhällsorgan skall svara för den översiktliga informationen. Detta är en garanti för en samordnad och av olika intressen oberoende information om läromedel. Det är helt orimligt att som utredningsmajoriteten gör, förvänta sig att en viss producentgrupp - med i och för sig förstäeliga kommersiella intressen - skall kunna motsvara dessa krav. Jag kan av här redovisade skäl inte stödja utredningsmajoritetens förslag om att överföra ansvaret för läromedelsinformationen till branschorganisationen FSL. SIL bör även i framtiden ha ansvaret för registret och den därtill knutna informationen. SIL bör ges möjligheter att ytterligare utveckla den pedagogiska delen av informationen om läromedel. ULÄ föreslår ett införande av efterhandsgranskning. För att läromedelsnämnden skall kunna fullgöra sin nya arbetsuppgift måste den kontinuerligt kunna följa läromedelsproduktionen. Nämnden bör därför administrativt knytas till SIL. Den bör självständigt fatta beslut i de olika granskningsärendena medan SIL:s organisation bör utnyttjas för administration och för information om nämndens beslut. Nämnden måste få sådana resurser att den i första hand kan ta egna initiativ till granskning, bl. a. i form av temagranskning. Det är många fördelar med att SIL vid sidan av läromedelsregistret också

har ansvaret för informationen om invandrarläromedel, för RPH och

produktionsstödet. På ett ställe samlas ett läromedelskunnande, som kan utnyttjas för olika ändamål. Genom att RPH och produktionsstödet sorterar direkt under styrelsen vid en liten institution som SIL får man dels korta och snabba beslutsvägar, dels ett engagemang och ansvar för frågorna hos de berörda grupperna. Produktionsstödet, RPH och informationen om invandrarläromedel bör därför liksom hittills ingå i SIL:s arbetsuppgifter. Det är också naturligt att en eventuell rikscentral för invandrarläromedel läggs under SIL:s ansvarsområde.

Finansieringen av SIL:s information om läromedel bygger för närvarande

till stor del på begreppet centrala läromedel. som ULÄ föreslår skall avskaffas. Samhället bör i framtiden genom i första hand avtal och i andra hand olika bestämmelser garantera att producenterna för in sina läromedel i registret. Staten bör svara för driftskostnaderna för registret. Kostnaderna för

SOU 1980: 15 Reservationer 105

informationen om läromedel bör täckas med avgifter från producenterna. Avgifterna bör utgå i procent av försäljningsintäkterna. Registret bör kunna utnyttjas även för andra ändamål än information. Exempel på tänkbara kunder är SPK, olika distributionsföretag, producenter och enskilda kommuner. Även dessa bör betala en avgift för utnyttjandet av registret. SIL:s karaktär av konsumentorgan bör markeras genom att styrelsen utökas med ytterligare några konsumentrepresentanter, bl. a. representanter för handikapporganisationerna och för invandrarintressena. Det är med stor förvåning jag kan konstatera att ULÄ:s reella beslut i registerfrågan fattades innan den expert, som har haft till uppgift att utvärdera bl. a. SIL, hade lagt fram resultatet av sin undersökning. Varken där eller i ULÄ:s egna undersökningar finns belägg för att SIL:s verksamhet är ineffektiv. Det är således av andra skäl som utredningen föreslår att ansvaret för registreringen och informationen om läromedel skall föras över från ett samhälleligt organ, SIL, till producenternas intresseorganisation, FSL. Det är också märkligt att utredningsmajoriteten föreslår att SIL läggs ned just vid den tidpunkt, när verksamheten börjar närma sig den omfattning som avsågs vid riksdagens beslut 1973. ULÄ borde i stället ha analyserat olika vägar till förnyelse och anpassning av SIL till skolans förändrade behov av service som en konsekvens av bl. a. den nya läroplanen för grundskolan. Utredningen skulle här ha kunnat utnyttja de erfarenheter och idéer, som successivt samlats inom SIL under uppbyggnadsskedet. Det skulle ha kunnat bilda utgångspunkten för en ytterligare utveckling av samhällets insatser på läromedelsområdet.

2. Av ledamoten Henry Björinder med instämmande av Gertrud Schyl-Bjurman, sakkunnig i utredningen, angående samhällets insatser på läromedelsområdet.

Jag vill värna om konsumentintresset på läromedelsområdet. I SPK-undersöknngen framträder en marknadsbild med en stark och väl

organiserad producentsida samt en splittrad och svag konsumentsidaa

Fyra storproducenter (koncerner) dominerar marknaden. Tillsammans har de en marknadsandel som överstiger 80 procent. Koncentrationstendensen har tilltagit under hela 1970-talet. Producenterna år dessutom samman-

106 Reservationer

slutna i Föreningen Svenska Läromedelsproducenter. Marknaden är praktiskt taget helt skyddad från utländsk konkurrens. Konsumenterna å andra sidan består enligt SPK av ett mycket stort antal av varandra oberoende köpare. Dessa kan vara kommuner, rektorsområden eller enskilda skolor. Antalet torde få räknas i tusental. Läromedelsbehoven måste tillgodoses varje år (obligatorisk verksamhet), och något köpmotstånd kan inte organiseras. Offertgivning som på andra upphandlingsområden förekommer inte, utan köparna har att betala begärt pris. Ser man enbart till kommunernas och landstingens inköp av s. k. mjukvara inklusive förbrukningsmateriel ligger årskostnaden på över 700 miljoner kronor. Eftersom samhället- främst kommunerna -i princip är den enda köparen av läromedel, är det enligt min mening väsentligt att samhället har insyn i och känner ansvar för läromedelsområdet, detta som motvikt till det starka producentinflytandet. Majoritetsförslaget att lägga ner SlL innebär emellertid tvärtom en kraftig nedtrappning av det nuvarande samhällsansvaret. Jag kan inte dela utredningsmajoritetens uppfattning att läromedelsmarknaden är en väl fungerande marknad. Det finns t. ex. ett överutbud när det gäller lönsamma läromedel för stora målgrupper och uttalad brist på läromedel för små målgrupper. Bristområdena syns inte minska utan tvärtom. Samhällsinsatserna bör enligt min mening omfatta flera delområden, vara serviceinriktade och stödjande för användarna/skolorna samt tillgodose alla konsumentgrupper, även små och udda målområden. Läromedelsgranskningen: Om riksdagen beslutar att objektivitetsgranskningen ska organiseras som en efterhandsgranskning, får denna inte begränsas till att bli en prövning efter anmälan (opinionsnämnd) utan måste utformas som en aktiv s. k. temagranskning. Den sistnämnda funktionen bör vara. det primära. Det måste då finnas tillräckliga resurser för sådan granskning. - bör också kunna ha Granskningsnämnden följa nyproduktionen, resurser att vid behov handla snabbt och effektivt t. ex. genom information ut till skolorna, samt kunna ta upp objektivitetsproblem i den offentliga debatten. Först då kan granskningen få positiva verkningar på läromedelsproduktionen och bli ett stöd för kommunerna. - Den granskande nämnden bör vara självständig men administrativt knuten till SIL. Bland nämndens granskare bör inte pedagogiska ämnesexperter väga över på samma sätt som hittills utan forskare och andra allmänna

sakkunniga bör anlitas mera.

Läromedelsinformationen: Enligt min uppfattning bör SIL inte avvecklas utan utvecklas. SIL inrättades med stöd av en bred majoritet i riksdagen för att ge konsumenterna en samlad, likformig och heltäckande läromedelsinformation frikopplad från producenternas säljintresse. Under de sex år SIL arbetat har informationen till konsumenterna systematiserats och förbättrats kvalitativt. Ytterligare förbättring är önskvärd. Samma bedömning av SIL kommer också till uttryck i experten Ulf Torpers utvärderingsrapport om SIL. Där finns inget underlag för ståndpunkten att SIL bör avskaffas. Utredningsmajoriteten har enligt min mening förringat betydelsen av SIL:s insatser.

Reservationer 107

- bestämde Jag finner det anmärkningsvärt att majoriteten sig för avveckling av SIL innan Torpers utvärderingsrapport om SIL ens förelåg i utkast. - Flera faktorer i den pågående utvecklingen understryker behovet av ökade samhällsinsatser för att ge skolorna god överblick och neutral konsumentupplysning/varudeklaration. De viktigaste faktorerna är: decentraliseringen på skolområdet, inte minst det lokala läromedelsvalet (vid stadie- och enhetskonferenser o. d.); införandet av rambudget (med mera lokal medelsanvändning); det s. k. vidgade läromedelsbegreppet. Det sistnämnda innebär t. ex. att skolorna - vid sidan av egentliga läroböcker - i stigande omfattning använder bl. a. material från myndigheter och organisationer. dvs. samhälls- och näringslivsinformation, fackligt och folkrörelsematerial samt tidningar och tidskrifter. Informationen till producerat skolorna om sådant material är ännu otillräckligt utvecklad. De nya arbetsformerna i skolan med t. ex. temastudier och projektarbete ställer här nya krav. Det är enligt min bedömning angeläget att SIL bygger ut sitt centrala register också med en sådan information ävensom med upplysningar om film och videogram för undervisningen. - När det gäller förskolans lek- och arbetsmaterial behövs också ökade samhällsinsatser, främst en mera samlad information till konsumenterna i fråga om kvalitetsbedömningar och förskolematerialets pedagogiska användbarhet. Uppgiften bör som hittills skötas av lekmiljörådet/barnmiljörådet. - till både skolan Jag finner det självklart att läromedelsinformationen och förskolan ska vara opartisk och allsidig. Det centrala läromedelsregistrets trovärdighet är principiellt viktig och en förutsättning för trygghet hos användarna. Samhällsansvaret är här alltså mycket starkt. I ett läge med sviktande kommunal ekonomi har samhällsansvaret särskild tyngd. Statens kostnader för SIL är för övrigt inte stora jämfört med branschens marknadsföringskostnader. - Att överlåta informationsansvaret till själva - som producenterna majoriteten föreslår - kan jag inte biträda. Någon analys som visar att kommunerna skulle vara betjänta med en sådan ändring har inte redovisats. Läromedelsförsörjningen inom bristomrâden: Produktionsstödsfrågorna bör enligt min uppfattning även fortsättningsvis ligga kvar hos SIL liksom det centrala ansvaret för RPH. Båda uppgifterna har stor betydelse för

skolväsendet, inte minst för specialundervisningen/handikappundervisning-

en. Resurserna på detta känsliga område - främst handikappades och invandrarelevers läromedel - bör vara högt prioriterade. Prisövervakning m. m.: ULÄ föreslår en kontinuerlig prisövervakning på läromedelsområdet Prisutveckgenom SPK. Jag delar denna uppfattning. lingen har utomordentligt intresse för kommunerna i nuvarande kommunalekonomiska situation. Därtill kommer att de framförliggande reformerna i både grundskolan och gymnasieskolan kan komma att medföra väsentliga på läromedelssidan. Jag ser det angeläget att samhället studerar fördyringar sådana reformkonsekvenser och söker finna former att mildra kostnadsdrivande effekter. I samband med prisövervakningen bör försäljningsstatistik sammanställas och publiceras.

108 Reservationer

3. Av ledamoten Sten Engstrand angående utredningens förslag

att minska samhällets inflytande över och insyn i

läromedelsfrågorna

För att skolan skall kunna fungera tillfredsställande och arbetet inriktas på att nå uppställda mål måste det finnas läromedel av olika slag. De måste vara så utformade att de på bästa sätt medverkar till att eleverna får så goda kunskaper som möjligt och att lärarnas arbete stimuleras och underlättas. I så måtto är läromedelsfrågorna av stor betydelse för kvaliteten i skolarbetet. Huvudansvaret för att köpa in läromedel för det allmänna skolväsendet ligger på kommunerna. Förutom krav på bästa möjliga kvalitet på läromedlen har kommunerna ett starkt intresse av att kostnaderna för läromedlen begränsas. Läromedelsförsörjningen sker i huvudsak genom ett litet antal läromedelsföretag av vilka de allra största helt dominerar marknaden. De fyra största koncernerna svarar för 80 % av försäljningen. Genom sitt utvecklingsarbete samt utbudet och inriktningen av läromedlen styr dessa marknaden i flera olika avseenden. Inte minst gäller detta kostnadsutvecklingen. Eftersom skolan måste ha tillgång till läromedel för att fylla sin uppgift är det i princip möjligt för dessa marknadsledande läromedelsföretag att utan egentlig kostnadskontroll få ut de priser för läromedlen de begär. Företagens kostnader för utveckling. marknadsföring och produktion kan helt föras vidare till kommunerna, dvs. skattebetalarna. utan att skäligheten går att bedöma. Lönsamheten i branschen bedöms dessutom för närvarande vara god. Samhällets möjligheter till inflytande över och insyn i läromedelsfrågorna sker f. n. på tre olika sätt. I första hand sker det genom den information som ankommer på statens institut för läromedelsinformation (SIL). Genom dess löpande förteckningar erhålles en god bild av utbudet på marknaden och en viss kostnadsuppföljning kan äga rum. För det andra har skolöverstyrelsens läromedelsnämnd till uppgift att utifrån vissa bestämda regler se till att objektivitetskravet upprätthålls. För det tredje pågår inom skolöverstyrelsen ett kontinuerligt utvecklingsarbete avseende läromedlen, vilket kan vara kopplat till pågående läroplansutveckling.

Läromedelsinformation

Utredningsmajoritetens förslag innebär att SIL avvecklas och att producenterna övertar informationen från SIL. Detta betyder att producenterna utan insyn från någon annan part skall informera om sina produkter. Med hänsyn till förhållandena inom branschen med en fåtalsdominerad marknadssituation innebär förslaget att de stora läromedelsföretagen ytterligare stärker sin ställning. Någon löpande priskontroll blir inte heller möjlig. Utredningens majoritet har inte på något sätt visat på behovet att stärka produsenternas ställning på bekostnad av konsumenterna. I stället är det precis tvärtom. Jag reserverar mig därför mot förslaget som i realiteten innebär att ett litet antal stora läromedelsföretag skaffar sig fullständig kontroll över marknaden. Samhället, som ytterst skall bekosta verksamheten, får enligt majoritetens förslag ingen reell insyn eller möjlighet att påverka utvecklingen. Enligt min mening bör SIL finnas kvar, och ges förstärkta resurser.

i

SOU 1980: 15 Reservationer 109

Information om läromedlens pedagogiska utformning bör därvid också uppmärksammas I experten Ulf Torpers rapport sägs också att mot bakgrund av ett ökande behov av en samlad översiktlig producentoberoende information skulle det Att det är ett samhällsorgan -i vara olyckligt att avskaffa SIL:s verksamhet. detta fall SIL - som skall svara för en samlad information till skolorna anser jag självklart. I samband med utvecklingen mot ett vidgat läromedelsbekrav på en mångsidig information. Även annat grepp ställs ännu större material än det som tages fram av läromedelsföretagen bör då ha sin givna Dessutom bör SIL:s arbetsuppgifter också plats i läromedelskatalogerna. kompletteras med en prisövervakande funktion i form av uppgifter till SPK. Med sådana arbetsuppgifter bör också konsumenternas intressen förstärkas i SIL:s styrelse.

Läromedelsgranskningen

i utredningens uppfattning att läromedelsnämnden i framti- Jag instämmer den inte längre skall förhandsgranska endast vissa läromedel utifrån kravet på objektivitet. Den skall i stället bedriva efterhandsgranskning dels på eget initiativ, dels efter anmälan. Den första uppgiften kan innebära att nämnden granskar läromedel ämnesområdesvis eller efter olika tema, t. ex. könsroller eller resurshushållning. Om inte utredningens förslag på denna punkt också skall leda till försämrade möjligheter för det allmänna att utöva insyn i och påverka läromedelsfrågorna måste enligt min mening krav ställas på att nämnden tillförs sådana resurser att granskningen blir verkningsfull. Jag vill underföreslår att temagranskningen inte får bli stryka detta även om utredningen lidande av arbetet med granskning efter anmälan. Granskningen måste garantera att viktiga kvalitetskrav även i fortsättningen upprätthålls i fråga om läromedlen. När förhandsgranskning av vissa läromedel utifrån kravet på objektivitet tas bort och läromedelsbegreppet har vidgats till att omfatta olikartat material som används i undervisningen blir den föreslagna granskningen än viktigare. Jag vill således stryka under att initiativgranskningen kan bli verkningslös om inte tillräckliga resurser avdelas härför. Dessutom måste enligt min mening nämnden också kontinuerligt granska den löpande för att kunna bilda sig en uppfattning om produktionen Genom samarbete med SIL får nämnden större utvecklingen på området. möjligheter att följa nyproduktionen och därmed också ge effektivare information till skolorna.

Produktionsstödet, rikscentralerna för pedagogiska hjälpmedel

för handikappade (RPH) och information om invandrarlâromedel

En viktig uppgift för SIL är att med utnyttjande av särskilda statliga anslag sörja för att läromedel produceras på sådana bristområden där läromedelsbedömer lönsamheten vara så låg att en produktion inte kommer företagen till stånd, inte minst gäller detta framtagandet av läromedel för invandrar- Dessutom är SIL tillsynsmyndighet för rikscentralerna för undervisning. hjälpmedel för handikappade. Härigenom har samhället på ett pedagogiska

110 Reservationer SOU l98llzl5

begränsat område visst inflygande över och insyn i läromedelsfrågorna. Majoriteten i utredningen föreslår att SlL skall avvecklas och anser därför att denna verksamhet i fortsättningen skall läggas på SÖ. Några klagomål på SIL:s arbete har inte framkommit. RPH har tvärtom uttalat sin tillfredsställelse med SIL:s handhavande av denna verksamhet. Jag anser det vidare anmärkningsvärt att när ambitionerna är att minska skolöverstyrelsen, föreslår utredningens majoritet att uppgifter som endast för några år sedan avfördes från skolöverstyrelsen nu skall föras tillbaka dit. Några egentliga motiv för detta annat än att SIL bör avskaffas anför inte majoriteten, inte heller att uppgifterna skulle fullgöras bättre där än av SIL. - Jag kan därför inte se någon anledning till att SlL fråntages dessa uppgifter.

Sammanfattning

1. Läromedelsföretagens starka ställning måste uppvägas genom samhällsinflytande. 2. Samhällets inflytande över läromedelsmarknaden bör förstärkas genom att marknadens utveckling och priser underkastas fortlöpande övervakning och effektiv påverkan i kostnadssänkande syfte, att SIL bibehålls för att ge konsumenterna saklig och allsidig information om hela det utbud av läromedel och övrig materiel som den nya skolan kräver, att SIL även fortsättningsvis får oförändrade resurser för produktionsstöd och samordning av rikscentralerna för pedagogiska hjälpmedel för handikappade. att konsumentintressena förstärks i SIL:s styrelse. att granskningsnämndens administration knyts till SIL:s kansli. Till sist vill jag understryka vikten av att efterhandsgranskningen följs upp så att ingen snedfördelning mellan temagranskning och granskning efter anmälan sker. På det sätt jag föreslår får SIL och granskningsnämnden en central funktion med god överblick över hela läromedelsmarknaden till gagn för konsumenterna och därmed för kvaliteten i skolarbetet.

« q

mamgmzøumkmaüççru

SOU 1980: 15

1 Direktiv

Bilaga

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 maj 1976

av läromedelsmarknaden m. m. Kartläggning

Statsrådet anför. Hjelm-Wallén

Läromedelsutredningen redovisade i betänkandet (SOU 1971:91) Samhälls-

på bl. a. produktion, granskning, insatser på läromedelsområdet synpunkter av läromedel. Utredpraktisk prövning och testning samt prisövervakning

av läromedelsmarknaden utgick från förhållanden ningens undersökningar för under slutet av 1960-talet. Utredningens förslag kom att ligga till grund samhällsinsatser på läromedelsområdet. På grundprop. 1973:76 angående beslut 1973:28, rskr 1973:242) inrättades den 1 juli

val av riksdagens (UbU

1974 ett fristående statligt organ - statens institut för läromedelsinformation

för grundsko- - med uppgift att administrera ett centralt läromedelsregister samt vissa andra utbildningar under skolöverstyrellan och gymnasieskolan av sådana sens tillsyn. Institutet har även till uppgift att främja produktion inom områden där brister föreligger, som är avsedda att användas läromedel vid undervisning som står under skolöverstyrelsens tillsyn. Statens läroboksinom skolöverstyrelnämnd ersattes den 1 juli 1974 av en läromedelsnämnd i vissa läromedel. sen med uppgift att granska objektiviteten med anbuds- I nämnda proposition föreslogs också en försöksverksamhet förfarande Syftet med förslaget var att genom ett på läromedelsområdet. försöka läromedel och få fram sådant förfarande påverka antalet parallella bra läromedel till låga priser. Skolöverstyrelsen fick i uppdrag att komma in har jag med förslag i frågan. I prop. 1975/76:100 (bil. 10, s. 198, 200-201) redogjort för den fortsatta behandlingen av frågan om försöksverksamhet

med anbudsförfatande. Mot bakgrund av synpunkter som har framkommit

vid remissbehandlingen av skolöverstyrelsens förslag förordas där att någon

försöksverksamhet med anbudsförfatande f. n. inte bör komma till stånd.

har inte haft att erinra mot detta uttalande (UbU

Riksdagen något 1975/76:21, rskr 1975/762248). vårt finns tillgång till Ansvaret för att det inom utbildningsväsende effektiva pedagogiska hjälpmedel, bl. a. läromedel, åvilar ytterst riksdagen

Staten har ett övergripande ansvar för att läromedelsföroch regeringen. är tillfredsställande och att läromedlen står i överensstämmelse sörjningen

112 1

Bilaga

med läroplanerna. De olika utbildningarnas huvudmän har ett direkt ansvar

för att de studerande har tillgång till lämpliga läromedel. Olika läromedels-

producenter svarar för utbudet av läromedel.

Vid ställningstaganden till samhällets insatser på läromedelsområdet har

utgångspunkten varit att samhället måste skapa garantier för att läromedel

utformas i överensstämmelse med läroplanernas intentioner så att de

pedagogiska kraven kan tillgodoses. Samhället måste också ha ett ansvar för att läromedlen finns tillgängliga för alla slag av utbildningar, även i de fall

produktionen inte är kommersiellt lönsam, och att det skapas ett utrymme för utvecklingsarbetet på läromedelsområdet. Med hänsyn till att lärome-

delskostnaderna utgör en stor del av kommunernas utgifter för skolan är det ett samhällsintresse att följa prisutvecklingen på området. Vidare är det

samhällets uppgift att svara för en lättillgänglig information om vad som

och att garantera elever och lärare goda möjligheter att påverka produceras valet av arbetsmateriel.

Det är till övervägande del privata producenter som svarar för produktio-

nen av läromedel. Med hänsyn till den vikt som

läromedelsförsörjningen har

för skolväsendet är det naturligt att en kartläggning görs vid återkommande

tillfällen så att det finns möjligheter att bedöma om utvecklingen följer de som ställts upp. I flera avseenden är läget i dag ett annat än det riktlinjer som

rådde i slutet av 1960-talet, då läromedelsutredningen

gjorde sin kartläggning och presenterade sina förslag.

Kostnadsökningen för kommunerna för

anskaffande av läromedel har under 1960- och 70-talen varit betydande. Detta sammanhänger bl. a. med skolreformerna, ett ökat antal elexer samt

införandet av nya ämnen och läroplaner, men i betydande utsträckning också

med utvecklandet av nya undervisningsformer och förändringar av läromed-

len. Synen på läromedlen och deras användning har förändrats. Sedan

utredningen gjorde sina undersökningar har betydande

strukturförändringar

skett inom läromedelsbranschen. Vissa koncentrationstendenser kan kon-

stateras på läromedelsmarknaden. Totalt sett domineras marknaden av ett mycket begränsat antal stora producentenheter med ett allsidigt sortiment. Vidare kan noteras en dominans av mindre företag inom speciella sektorer. Kommunerna har skaffat sig nya inköpsrutiner. Fortfarande finns en betydande brist på läromedel inom vissa områden. Detta gäller exempelvis inom och delar vuxenutbildningen av gymnasieskolans yrkesinriktade

utbildning. i Det underlag som låg till grund för 1973 års riksdagsbeslut behöver därför Ä 1 kompletteras med ytterligare å

undersökningar. Mot denna bakgrund bör en kartläggning ske av läromedelsmarknaden. Den bör göras av en särskild

utredare.

Kartläggningen bör omfatta dels en analys av läromedelsrrarkna-

den i stort, dels en studie av

läromedelsförsörjningen i några kommuner.

Begreppet läromedel innefattar arbetsmateriel av mycket skiftance slag. t. ex. böcker,

förbrukningsmateriel m. m. Det finns emellertid en rnängd

kompletterande materiel, som har framställts i första hand för andra ärdamål än att användas som läromedel. Det kan gälla bredvidläsningslittrratur. tidskrifter m. m. Kartläggningen böri första hand omfatta sådana lärrmedel

som har framställts med direkt i

syfte att användas skolundervisningen.

Utredaren bör emellertid också belysa omfattningen och karaktären av samt

SOU 1980: 15

Bilaga 1 113

kostnaden för kompletterande som används materiel, i undervisningen. Kartläggningen bör omfatta inte bara tryckta läromedel utan också ljud- och bildmateriel, laborativ materiel m. m. som ansluter till dessa läromedel eller som används fristående. bör omfatta sådana läromedel, som Kartläggningen ansluter till läroplanerna för grundskolan och andra obligatoriska skolformer, gymnasieskolan, statlig och kommunal vuxenutbildning samt arbetsmarknadsutbildning. Kartläggningen bör inte omfatta läromedel för de utbildningar som fr. 0. m. den 1 juli 1977 förs till högskolan. Kartläggningen bör ge en översiktlig bild av läromedelsmarknaden och dess utveckling sedan läromedelsutredningens undersökningar gjordes. Marknadens och struktur omfattning bör analyseras. Här bör en redovisning av utbudet av läromedel ingå. Av denna bör framgå ämnesområden med många läromedel med i huvudsak samma innehåll, ämnesområden med ett fåtal läromedel och ämnesområden som saknar läromedel. Läromedelstillgången inom speciella undervisningsformer, t. ex. specialundervisning och invandrarundervisning, bör särskilt belysas. En annan uppgift för kartläggningen bör vara att ge en aktuell bild av branschen. De yttre och inre strukturförändringarna inom branschen under senare år bör belysas. De olika producenternas marknadsandelar och ägarstruktur, prisutvecklingen och vinstmarginaler bör analyseras. Om möjligt bör även producenternas marknadsandelar vad gäller läromedel för olika ämnen redovisas. Producenternas olika konkurrensmedel och marknadsföringsresurser bör undersökas. Under senare år har läromedelsproducenterna i ökad utsträckning börjat läromedel. exportera Exportens roll för företag som producerar läromedel bör analyseras i kartläggningen. Också förekomsten av importerade läromedel bör kartläggas. De frågor som gäller produktion och försäljning av läromedel på skolans omrâde har till viss del aktualitet även när det gäller arbetsmateriel inom förskolan. Företag inom den traditionella har i allt läromedelsproduktionen större utsträckning kommit att producera och marknadsföra materiel även för förskolan. Genom utbyggnaden av samhällets har behovet barnomsorg av sådan materiel ökat kraftigt. Det finns därför skäl att också undersöka motsvarande förhållanden på förskoleområdet. Efter samråd med chefen för Socialdepartementet förordar även innefattar jag att uppdraget en kartläggning av marknaden beträffande materiel för förskolan. Den nu aktuella kartläggningen bör liksom när det gäller skolan i första hand omfatta den pedagogiska materiel som har använts inom förskolans verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas materiel avsedd att användas för barn med särskilda behov, t. ex. handikappade barn och invandrarbarn. Genom statens institut för läromedelsinformation och genom läromedelsnämnden inom skolöverstyrelsen söker samhället underlätta konsumenternas val av läromedel. Genom de två produktionsenheterna för radio och TVi utbildningen, Sveriges Radios utbildningsprogramenhet och TRU, de fyra rikscentralerna för pedagogiska hjälpmedel åt handikappade samt det särskilda stödet för produktion av läromedel söker samhället avhjälpa kvalitativa och kvantitativa brister inom olika ämnen och undervisningsformer. Vidare bedrivs genom skolöverstyrelsens försorg utvecklingsarbete på

114 1

Bilaga

läromedelsområdet huvudsakligen inom ramen för anslaget Pedagogiskt utvecklingsarbete inom skolväsendet. Effekterna av dessa och övriga samhällsinsatser bör belysas. Kartläggningen bör om möjligt planeras så att jämförelser mellan läromedelsutredningens och statens pris- och kartellnämnds undersökningar från år 1969 underlättas. Kartläggningen av marknaden bör genomföras i nära samarbete med statens pris- och kartellnämnd i de delar som omfattas av nämndens ansvarsområde. bör även omfatta en redovisning av konsumentsidan och Kartläggningen de åtgärder som har vidtagits för att underlätta läromedelsinköpen, t. ex. av statens institut för läromedelsinformation och utveckgenom tillkomsten genom Kommunsamköp AB. lingen av vissa samköpsfunktioner Kartläggningens andra del bör utgöras av en studie av läromedelsförsörjningen i några olika kommuner. Här bör särskilt belysas vilka läromedel som används i olika ämnen och på olika utbildningsvägar, beslutsprocessen vid inköp av läromedel och vilket underlag som används vid urvalet, vilka som har producerat de läromedel som används samt vilken uppfattning de som verkar i skolan har om läromedlens kvalitet och hur de fungerar i undervisningen. Därvid bör också belysas vilket inflytande lärare och elever har vid val av olika läromedel. Det är i sammanhanget också angeläget att studera i vilken utsträckning läromedlen styr undervisningen och under vilka förutsättningar en sådan styrning går att undvika eller minska. Jag vill här erinra om vad jag har anfört om läromedlen i prop. 1975/7639 (s. 248 ff) om skolans inre arbete m. m. Även läromedelscentralernas eller motsvarande verksamhet i dessa kommuner bör belysas. Genom en sådan studie bör det vara möjligt att jämföra kostnadsutvecklingen för läromedel i vissa ämnen under ett antal år. Motsvarande studie bör även genomföras vad gäller förskolans materielförsörjning i dessa kommuner. Studier av läromedelsförsörjningen i några olika kommuner bör också omfatta en analys av i vilken utsträckning kopierad materiel används i skolundervisningen och anledningen härtill. Det bör även redovisas inom vilka ämnesområden kopierad materiel används mest och om materielen används mer än en gång. Här bör utredaren samråda med skolöverstyrelsen, som den 9 mars 1973 fick i uppdrag att utreda behovet av och formerna för det mängfaldigande som sker enligt avtalet om skolornas grafiska och fotografiska mångfaldigande, och utredningen (Ju 1976:02) om upphovsrätt. Det kartläggningsuppdrag som jag i det föregående har redovisit rör ett förhållandevis brett område. Det är angeläget att utredaren vid uppdragets genomförande samråder med berörda myndigheter och organisaticner samt producenter och konsumenter på området. Uppdraget bör begränsas till en kartläggning. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar mig att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga förhållandena inom läromedelsmarknaden, att besluta om sakkunniga, experter och sekreterare åt utredarzn. I Vidare hemställer jag att regeringen föreskriver

Bilaga 1 115

att ersättning till utredare, sakkunniga, experter och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékungörelsen (1946:394), om ej annat föreskrives, att kostnaderna för utredningen skall betalas från åttonde huvudtitelns kommittéanslag.

sou 1930:15 117

2 till utredningen Bilaga Tilläggsdirektiv (U

läromedelsmarknaden

1976:04)

om

Statsrådet Rodhe anför. Med stöd av regeringens bemyndigande den 13 maj 1976 tillkallade dåvarande statsrådet Hjelm-Wallén en särskild utredare (U 1976:04) med uppdrag att kartlägga förhållanden inom läromedelsmarknaden. Enligt direktiven skall uppdraget begränsas till en kartläggning. Häri ingår bl. a. att belysa effekterna av den verksamhet som bedrivs av statens institut för läromedelsinformation (SIL). Jag bedömer det som angeläget att utredningsuppdraget i denna del utvidgas till att avse en förutsättningslös utvärdering av SIL:s verksamhet med information och registrering vad gäller såväl arbetsuppgifter som organisation. I det sammanhanget bör även andra statliga insatser på läromedelsområdet utvärderas. Utredningen bör göra en problemorienterad analys av inriktning och utformning av den nuvarande statliga verksamheten på läromedelsområdet. Denna analys bör ligga till grund för utredningens ställningstagande. I det sammanhanget skall utredningen även belysa effekterna av den nuvarande fördelningen av de statliga insatserna på läromedelsområdet mellan SIL, rikscentralerna för pedagogiska hjälpmedel för handikappade (RPH) och skolöverstyrelsen (läromedelsnämnden samt verksamhet inom ramen för anslaget Pedagogiskt inom utvecklingsarbete skolväsendet) och ge förslag till hur samverkan bäst kan ske. I fråga om läromedelsnämnden bör utredningen pröva i vilken utsträckning en förhandsgranskning av läromedel är motiverad och om läromedelsnämnden kan ersättas av ett organ med uppgifter motsvarande en opinionsnämnd. I nu nämnda hänseenden bör uppdraget sålunda inte vara begränsat till en kartläggning. Vid utvärderingen av de statliga insatserna på läromedelsområdet är det nödvändigt att ställa SIL:s och andra statliga institutioners verksamhet i relation till värdet av den information och marknadsföring som sker genom läromedelsproducenternas försorg. I enlighet med vad som föreslogs i propositionen 1973:76 angående samhällsinsatser på läromedelsområdet och propositionen 1974: 13 angående

vissa läromedelsfrågor beslöt riksdagen (UbU 1973:28, rskr 1973:242, UbU

1974:15, rskr 1974:155) att införa begreppet centralt läromedel. I förordningen (1974:438) om registrering och granskning av vissa läromedel har begreppet centralt läromedel givits följande definition: ”Sådant läromedel som täcker väsentliga delar av ämne, ämnesgrupper eller kursmoment som anges i gällande läroplan och förser eleverna med

118 2

Bilaga

instrument som hjälper dem att planera och organisera sina studiier, öva färdigheter, inhämta fakta och sätta in dessa i meningsfullt szammanhang”. Jag anser det angeläget att utredningen överväger om tillräckliiga skäl föreligger för att även fortsättningsvis behålla begreppet centralt läromedel. Utgångspunkten för utredningens överväganden i detta avseende bör vara att eleverna även framgent skall tillförsäkras till läromedel som tillgång täcker väsentliga delar av ämnen, eller kursmo›ment i ämnesgrupper läroplanen. I uppdraget bör vidare ingå att pröva nuvarande system för finansiiering av verksamheten vid SIL, med kostnadstäckning delvis av staten och dlelvis av läromedelsproducenter. Utredningen skall särskilt redovisa konsekvenser av ett system med lägre statlig kostnadstäckning, liksom även konsekvenser av ett alternativ med fullständig I detta alternativ sk.all även avgiftsfinansiering. organisatoriska konsekvenser för de delar av institutets verksamhet som i dag helt täcks av statliga bidrag redovisas, nämligen administration av RPH och produktionsstöd samt information om läromedel för invandrare. Regeringen har den 7 december 1978 bemyndigat mig att tillkalla en kommitté (U 1978:17) för översyn av den statliga skoladministrationen. I

direktiven (Dir 1978:99) anges att kommittén mot av en

bakgrund kartläggning och analys av den nuvarande organisationen i en första etapp bör redovisa principer för en förändring av den statliga skoladministrationen. Arbetet bör utmynna i ett underlag för regeringens beslut om tilläggsdirektiv till kommittén med preciserade riktlinjer för hur den statliga skoladministrationen bör förändras. Kommittén bör enligt direktiven redovisa ett sådant underlag före den 15 augusti 1979. Den nu inledda översynen av den statliga skoladministrationen påverkas av det arbete som bedrivs av utredningen om läromedelsmarknaden. Jag finner det angeläget att översynen av den statliga skoladministrationen så långt det är praktiskt möjligt grundas på en samtidig och samlad bedömning av alla de .faktorer som kan påverka den statliga skoladministrationens arbetsuppgifter och organisation. Med hänsyn härtill bör det uppdras åt utredningen om läromedelsmarknaden att bedriva arbetet så, att den mot bakgrund av principiella ställningstaganden i organisations- och finansieringsfrågorna före den 15 augusti 1979 till regeringen kan redovisa hur och i vilken omfattning utredningens förslag kan komma att påverka den statliga skoladministrationens arbetsuppgifter och organisation på olika myndighetsnivåer (central, regional och lokal nivå). Ett slutbetänkande bör läggas fram före den 1 juni 1980. Eftersom utredningens uppdrag har vidgats utöver en ren kartläggning finner jag att dess sammansättning behöver breddas. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen 1 för fortsatt utredning om läromedelsmarknaden utfärdar tilläggsdirektiv i enlighet med vad jag anfört 2 med ändring av det tidigare lämnade bemyndigandet bemyndigar mig att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter för fortsatt utredning om lärcnedelsmarknaden att utse en av ledamöterna att vara ordförande

1980:15 Bilaga 2 119

sou

sekreterare och annat biträde åt att besluta om sakkunniga, experter, kommittén. Vidare hemställer föreskriver att kostnaderna för jag att regeringen kommittén skall belasta nionde huvudtitelns kommittéanslag.

SOU 1980: 15

3 Bilaga Använda förkortningar

ALB = arkivet för ljud och bild AV-material = audivisuellt material och bildband, (ljud- film m. m.) BUMS = Bibliotekstjänsts utlånings- och mediakontrollsystem Ds U = departementsserie för utbildningsdepartementet FoU = forskning och utvecklingsarbete FSL = Föreningen Svenska Läromedelsproducenter ISBN = International Standard Book Number KLÄD = Kommunernas Läromedelsdokumentation Lgr = Läroplan för grundskolan Lgy = läroplan för gymnasieskolan LOK = läromedelsorganisationskommittén LU = 1966 års

läromedelsutredning

NB = Nordiska Bokhandeln NO-ämnen = naturorienterande ämnen RPH = rikscentral för pedagogiska hjälpmedel för handikappade

SAB = Sveriges Allmänna Biblioteksförening

SCB = statistiska centralbyrån SFS = svensk

författningssamling

SIA = skolans inre arbete SlL = statens institut för läromedelsinformation SO-ämnen = Samhällsorienterande ämnen SOU = statens offentliga utredningar SPK = statens pris- och kartellnämnd SÖ = skolöverstyrelsen UFB = utbildningsväsendets författningsbok ULÄ = utredningen om läromedelsmarknaden UR = utbildningsradion

Statens offentliga 1980 utredningar

Kronologisk förteckning

Fjorton dagars fängelse. Ju. . Skolforskning och skolutveckling. U. Lärare i högskolan, U. Preskriptionshinder vid skattebrott. B.

PWN9WPPN.

Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. l, Kompensation för förvandlingsstralfet. Ju. , Privatlivets fred, Ju. Övergång till fasta bränslen. I, 10. Ökad kommunal självstvrelse. Kn. 11. Vildsvin i Sverige. Jo, 12. Mineralpolitik. l. 13. Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? S. 14 Kärnkraftens avfall. I. 15. Laromedlen i skolan. U.

Statens 1980

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fjorton dagars fängelse. [1] Kompensation för förvandlingsstraffet. [7] Privatlivets fred. [8]

Socialdepartementet Lönar det sig att tillsätta fiuor i dricksvattnet? [13]

Budgetdepartementet Preskriptionshinder vid skattebrott. [4]

Utbildningsdepartementet Skolforskning och skolutveckling. [2] Lärare i högskolan. [3] Förenklad skoladministration. [5] Läromedlen i skolan. [15]

Jordbruksdepartementet Vildsvin i Sverige. [11]

Industridepartementet Qffentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Overgång till fasta bränslen. [9] Mineralpolitik. [12] Kärnkraftens avfall. [14]

Kommundepartementet Ökad kommunal sjäivstvrelse. [10]

.

ammww”.

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronoiogiska förteckningen.

mi*

“ |SBN91-38-O5269-5 MN

L1berF0rlag |SSNO375-25OX

AllmännaFörlaget