Förslag till avgörande av generaladvokat Georges Cosmas föredraget den 30 september 1999

1 Originalspråk: grekiska.

2 EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199.

3 EGT L 356, s. 14; svensk specialutgåva, område 15, volym 14, s. 156.

4 Direktiv av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).

5 Direktiv av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66).

6 Detta direktiv har ersatt rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85).

7 Det tidigare antagna direktivet 78/319 utgjorde en självständig och inte en kompletterande reglering till den i direktiv 75/442.

8 Enligt artikel 18.1 i direktiv 75/442 skall kommissionen under detta förfarande biträdas av en kommitté som består av företrädare för medlemsstaterna med en företrädare för kommissionen som ordförande. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommissionen skall själv anta förslaget om det har tillstyrkts av kommittén. Om förslaget inte har tillstyrkts av kommittén eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Om raclet inte har fattat náçot beslut inom tre månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas.

9 Egenskaperna som gör att avfall klassificeras som farligt anges i bilaga 3 och är följande: explosivt, oxiderande , mycket brandfarligt, brandfarligt, irriterande, häl-soskadligt, giftigt, cancerframkallande, frätande, smittfarligt, fosterskadande och mutagent, ämnen och preparat som avger giftiga eller mycket giftiga gaser i kontakt med vatten, luft eller syra, ämnen och preparat som pa något sätt, efter omhändertagande, kan ge upphov till ett annat ämne, t.ex. lakvätska som har någon av de egenskaper som ovan uppräknats. Den sista kategorin rör avfall som klassificeras som ekotoxiskt.

10 I sitt skriftliga yttrande uppger kommissionen att den har mottagit ett mycket stort antal anmälningar från medlemsstater angående klassificeringen av avfall som anses som farligt och att den håller pä med en första uppdatering av gemenskapsförteckningen. Bland anmälningarna finns dock ingen från Italien.

11 GVKI, ordinarie supplement nr 33 av den 15 februari 1997.

12 Dekret av den 10 september 1982 {GURI av den 15 december 1982, nr 343, s. 9071). Den nationella domstolen har dessutom förklarat att LD nr 22/97 har ändrats genom lagdekret nr 389/97 av den 8 november 1997 (nedan kallat LD nr 389/97). Slutligen har ministerdekret (decreto ministeriale) nr 141/98 av den 11 mars 1998 antagits (reglering av avfallsdeponering och av klassificeringen av farligt avfall som placeras i deponi).

13 Hänvisningen till bilagorna G, H och I infördes genom LD nr 389/97.

14 Giancarlo Fornasar och de medåtalade har i sina skriftliga yttranden angett att åtal väckts mot tre anställda vid Fincantieri, den ansvarige för transportfirman och de två ansvariga för avfallsdeponin.

15 Den nationella domstolen har angett att Fincantieri i sina anläggningar bedriver verksamhet inom snickeriområdet: det tillverkar skepp i bassäng, innefattande inredningen; företaget bedriver verksamhet inom områdena fartygsindustri, mekanisk industri och därmed förknippad industri, vilket innefattar tillverkning, utrustning, reparation och skrotning av fartyg.

16 Den hänskjutande domstolen uppger att MDI är en bassubstans som används vid tillverkning av olika syntetiska hartser, som i sin tur används för att tillverka bildelar, möbler, plaster, beläggning, färgkomponenter med mera och att dess användning således är extremt utbredd bland företag verksamma inom olika tillverkningsområden.

17 Den nämner att italiensk doktrin och rättspraxis har en tendens att hålla fast vid att förteckningen över avfall som klassificerats som farligt är uttömmande.

18 De åberopar särskilt dom av den 26 september 1996 i mål C-168/95; Arcaro (REG 1996, s. I-4705, punkt 36).

19 Se exempelvis dom av den 15 juli 1964 i mål 6/64, Costa (REG 1964, s. 1141; svensk specialutgåva, volym 1,s. 211) och av den 25 juni 1997 i de förenade målen C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95, Tombesi (REG 1997, s. I-3561, punkt 36).

20 Se exempelvis dom av den 12 juli 1979 i mål 223/78, Grosoli (REG 1979, s. 2621, punkt 3) och domen i de ovannämnda målen Tombesi (ovan fotnot 18), punkt 36.

21 Se särskilt dom av den 16 juli 1992 i mål C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl. (REG 1992, s. I-4785, svensk specialutgåva, volym 13, s. 87), punkterna 25 och 26, av den 3 mars 1994 i de förenade målen C-332/92, C-333/92 och C-335/92, Eurico Italia m.fl. (REG 1994, s. I-711), punkt 17, av den 6 juli 1995 i mål C-62/93, BP Soupergaz (REG 1995, s. I-1883), punkt 10, liksom domen i de ovannämnda målen Tombesi (ovan fotnot 18), punkt 38.

22 Fotnot utan relevans för den svenska versionen.

23 Se Dellis, G., Κοινοτικό Δίκαιο Περιβάλλοντος. Οι διασ-τάσεις της προστασίας του περιβάλλοντος στην κοινοτική έννομη τάξη (EG:s miljörätt, Miljöskyddets omfattning inom gemenskapens rättsordning), Aten, red. Ant. Sakkoulas, 1998 (431 s.), § 112.

24 Se dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers' Union m.fl. (REG 1998, s. I-2211) och generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i det målet. Av intresse i detta fall är även generaladvokaten Gulmanns förslag till avgörande (punkt 28) i målet Mondiet (dom av den 24 november 1993 i mål C-405/92, REG 1993. s. I-6133) liksom generaladvokaten Fennellys förslag till avgörande i målet Bluhme (dom av den 3 december 1998 i mål C-67/97, REG 1998, s. I-8033), av vilka klart följer att försiktighetsprincipen utgör ett giltigt skal för att anta skyddsåtgärder i brist på konkreta bevis för en verklig miljörisk.

25 Se för en detaljerad analys av bestämmelserna i direktivet, De Sadeleer, N., Le droit communautaire et les déchets, Paris, LGDJ et Bruylant, 1995 (671 s.), s. 293 och särskilt s. 296 och följande.

26 Jag vill understryka att kommissionen i sitt förslag (93 C 271/06) till ändring av direktiv 91/689 (KOM (93) 425 slutlig, EGT C 271 av den 7 oktober 1993), vilket till slut inte accepterades, föreslog att medlemsstaterna skulle definiera farligt avfall i förhållande till de kriterier som anges i de tre bilagorna till direktiv 91/689. Genom att göra på det sättet skulle förteckningen över farligt avfall Blivit upplysande i stället för att anta en bindande karaktär (fjärde och femte övervägandet i detta förslag). Det är för övrigt utmärkande att det tidigare gällande direktivet 78/319, vilket antogs med stöd av artiklarna 100 och 235 i EG-fördraget (nu artiklarna 94 EG och 308 EG), bestämde vad som var farligt avfall på ett allmänt sätt. I artikel 1 under b angavs således vad som utgjorde giftigt och annat farligt avfall: avfall som innehåller eller är förorenat av de ämnen eller material som är upptagna i förteckningen i bilagan till detta direktiv, av sådan beskaffenhet eller i sådana mängder eller koncentrationer att risker uppkommer för människors hälsa eller för miljön. I förslaget till direktiv som kommissionen lade fram för rådet den 16 augusti 1988 (KOM (88) 391 slutlig, EGT C 295 av den 19 november 1988, s. 8) föreskrevs dessutom i artikel 1.1, i den version som innehöll de ändringar som antagits av parlamentet (EGT C 158 av den 26 juni 1989, s. 238), att regleringen hade till syfte att bestämma de gemensamma minimireglerna för hanteringen av giftigt och farligt avfall. För övrigt hänvisade artikel 1.2 i kommissionens förslag, i sin ursprungliga version, till bilagorna 1, 2 och 3 och nämnde särskilt att med farligt avfall menas allt annat avfall som har någon av de egenskaper som nämns i bilaga 3.

27 Jag vill understryka art första Övervägandet till direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 om ändring av direktiv 91/689 (EGT L 168, s. 28; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200), vilket förlängde fristen som medlemsstaterna fick i direktiv 91/689, uttryckligen nämner utarbetandet av en bindande förteckning över farligt avfall.

28 Se N. de Sadclcer, a.a., s. 307.

29 Artikel 130t i fördraget tillåter dem nämligen att antingen som farligt kvalificera alla sorters avfall där annan vetenskaplig forskning (senare eller inte) visar att de har vissa andra egenskaper som anses farliga, eller att utvidga omfattningen av de kriterier som angetts för att i avfallet identifiera de i bilaga 3 nämnda egenskaperna som gör avfallet farligt. Detta är skälet till att det är möjligt att kvalificera ett avfall som frätande inte bara för att det handlar om ämnen och preparat som vid kontakt kan förstöra levande vävnad, vilket föreskrivs i bilaga 3 (punkt H8), utan också för att det helt enkelt kan ha en skadlig inverkan på dessa sistnämnda; se, i denna betydelse, N. de Sadeleer, ovan citerad, s. 307 och följande.

30 Kommissionens förslag angav artikel 100a i fördraget som rättslig grund, men rådet föredrog att välja artikel 130s som rättslig grund: se förslaget till direktiv KOM (88) 391 slutlig, (ovan fotnot 25). Angående frågan om valet av rättslig grund (val mellan artikel 100a och artikel 130s i fördraget), se dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet (REG 1993, s. I-939; svensk specialutgåva, tillägg, s. 67), som gällde den rättsliga grunden för direktiv 91/156. I detta mål avslog domstolen den talan som kommissionen väckt på den grunden (punkterna 20 och 21) att direktiv 91/156, för att skydda miljön, syftade till att säkerställa en effektiv hantering av dessa ämnen och att det under dessa förhållanden endast kunde antas med stöd av enbart artikel 130s i fördraget. Se även generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i detta mål. Se dessutom, angående frågan om val mellan artikel 100a och 130s i fördraget som rättslig grund för gemenskapsrättsliga akter angående avfall, dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet (REG 1991, s. I-2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. 199), liksom generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i detta mål. Detta mål gällde rådets direktiv 89/428/EEG av den 21 juni 1989 som fastställde åtgärder för harmonisering av programmen för att minska och slutligen eliminera förorening genom avfall från titandioxidindustrin (EGT L 201, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 76). Domstolen ansåg att (punkt 25) det slutligen var artikel 100a och inte artikel 130s i fördraget som skulle väljas som rättslig grund, vilket rådet hade gjort.

31 Se beträffande detta mitt förslag till avgörande (punkt 49) i målet Nijhuis (dom av den 20 april 1999, i mål C-360/97, REG 1999, s. I-1919).

32 Vad gäller den allmänna problematiken med existensen av en sådan kärna, se bland annat Meyer-Bjsch R (red.), Le noyau intangible des droits de l'homme, Éditions universitaires, Fribourg, Schweiz, 1991.

33 Farligt avfall är exempelvis sådant som, på grund av sitt ursprung, sin sammansättning eller sitt gränsvärde för koncentration av vissa beståndsdelar, utgör en fara för människors hälsa eller för miljön. Så är fallet särskilt med avfall som finns upptaget i gemenskapsförteckningen.

34 Denna substantiella omformning av sekundärrättsliga regler som följer av att nian har erkänt att det förekommer en okränkbar kärna till skydd för sociala rättigheter kan jämföras med nationella domstolars praxis på området för kontroll av lagars konstitutionalitet. Även om de grundlagsbestämmelser som skyddar sociala rättigheter i princip påtvingar stater skyldigheter sä ger de inte de rättssökande en rättighet som effektivt kan Åberopas mot myndigheter som har försummat att inleda ett förfarande för att införliva dessa rättigheter: att man kan konstatera att denna underlåtenhet är olaglig kan inte leda till en felaktig verkställighet av de tidigare utfärdade reglerna. Domaren har inte heller möjlighet att ersätta de lagstiftande eller administrativa organen och utföra deras uppgifter. Om dessa organ dock antar åtgärder för att verkställa grundlagsbestämmelserna kan en substantiell kontroll företas. En eventuell ogiltigförklaring av dessa åtgärder kan skapa en okränkbar kärna som alla senare bestämmelser måste respektera, oavsett om de är lagregler eller föreskrifter. Se mitt förslag till avgörande i målet Nijhuis (ovan fotnot 30).

35 Artikel 130t i fördraget förbjuder sekundärrättsliga bestämmelser som hindrar medlemsstaterna från att behålla och att införa strängare åtgärder för skyddet av miljön. Den hindrar inte medlemsstaterna från att anta liknande åtgärder, även om inga gemenskapsrättsliga åtgärder vidtagits, i vilket fall som helst om de åtgärder av den typen som först antagits har upphävts.

36 För att klassificera ett avfall som farligt enligt det system som inrättats genom direktiv 91/689 och beslut 94/904 bör man följa ett visst förfarande som består av tre pä varandra följande etapper. Först och främst måste avfallets ursprung bestämmas, vilken typ av aktivitetssektor det härrör från, typen av förfarande och avfallstypen. Man bör i detta avseende vända sig till ett av de kapitel (kategorier) i den förteckning över farligt avfall som publicerats i bilagan till beslut 94/904. Inom Kapitlet står den speciella kategorin över den generella kategorin när det gäller att klassificera ett avfall som farligt. Inom den speciella kategorin står den speciella definitionen över den allmänna definitionen av avfall med tanke på klassificeringen av avfallet enligt dess ursprung. Om det efter att man klassificerat det enligt dess ursprung visar sig att det nämns i förteckningen är det ansett som farligt. Om det däremot inte nämns bör man förera en undersökning som inte grundar sig på kapitlen (kategorierna) som hänvisar till ursprunget men på dem som hänvisar till typen av avfall, som kapitel 13 (Oljeavfall (utom ätliga oljor... )) och kapitel 14 (Avfall bestående av organiska ämnen använda som lösningsmedel).

37 Kommissionen har anmärkt att Danmark, genom att stödja sig på de egenskaper som avses i bilaga 3 till direktiv 91/689, har ansett att MDI utgör ett farligt avfall och har anmält detta till kommissionen. I sitt yttrande har den österrikiska regeringen påpekat att den har bett att MDI skall tas upp i gemenskapsförteckningen.