Domstolens dom (första avdelningen) den 14 september 2006
I mål C-496/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna), genom beslut av den 26 november 2004, som inkom till domstolen den 1 december 2004, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna N. Colneric (referent), J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič och E. Levits, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 januari 2006,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: J. Slob, genom G. van der Wal och H.S.J. Albers, advocaten, Nederländernas regering, genom H.G. Sevenster och C.A.H.M. ten Dam, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom T. van Rijn, i egenskap av ombud,
och efter att den 22 juni 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Den nationella lagstiftningen
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Begäran som ingetts av Slob efter det att det muntliga förfarandet avslutats
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första tolkningsfrågan
Den andra tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.1 första meningen och 7.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan mjölkproducenten J. Slob och Productschap Zuivel (nedan kallat Productschap) avseende den tilläggsavgift som Slob ålagts.
3. Genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159) har den ordning med tilläggsavgift på mjölk som inrättats genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95) förlängts med sju på varandra följande perioder om tolv månader från och med den 1 april 1993.
4. Av sjätte skälet i förordning nr 3950/92 framgår att om en medlemsstat överskrider de totala garantikvantiteterna blir konsekvensen för medlemsstaten att avgiften måste betalas av de producenter som bidragit till överskridandet.
5. I artikel 2.1 i förordning nr 3950/92 stadgas följande:
6. Enligt artikel 9 c och h i nämnda förordning används följande beteckningar med de betydelser som anges där:
7. Enligt andra skälet i förordning nr 536/93 rör bestämmelserna i förordningen bland annat bestämmelserna om de kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt.
8. I åttonde skälet i denna förordning anges följande:
9. Artikel 1 i förordning nr 536/93 har följande lydelse:
10. I artikel 4.1 i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:
11. I artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 anges följande:
12. Kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3950/92 (EGT L 187, s. 19) har från och med den 31 mars 2002 ersatt förordning nr 536/93. Artikel 6.1 första stycket i förstnämnda förordning är identisk med artikel 4.1 första stycket i förordning nr 536/93.
13. I artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 1392/2001 föreskrivs följande:
14. Genom Regeling superheffing 1993 (1993 års förordning om tilläggsavgift, Nederlandse Staatscourant
15. I artikel 4 i Regeling superheffing föreskrivs följande:
16. I artikel 29 i Regeling stadgas följande:
17. I artikel 31 i Regeling anges följande:
18. Artikel 11.1 i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (1994 års förordning med tillämpningsföreskrifter för förordningen om uttag av tilläggsavgift, PBO-blad 1994, s. 26) (nedan kallad Zuivelverordening) har följande lydelse:
19. Slob är mjölkproducent. Vid en kontroll av hans anläggning i december 1997 konstaterades att det förelåg en skillnad på omkring 250000 kilo mjölk mellan produktionskapaciteten, vilken fastställts på grundval av det antal mjölkkor som Slob hade i sin anläggning under avgiftsperioden 1996/97 och den sålda kvantiteten enligt Slobs deklaration till Productschap.
20. Slob förklarade att han under den process för produktion av vassle som han använder för att framställa ost hade omvandlat 250000 kilo mjölk till smör och att han hade förstört detta smör direkt efter tillverkningen. Han lagerbokförde inte denna produktion och destruktion, eftersom han endast lagerbokförde den ost som uppstod i slutet av produktionsprocessen.
21. Productschap fastställde ex officio, med stöd av artikel 31.2 i Regeling superheffing, de kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter som Slob under avgiftsperioden 1996/97 hade levererat direkt för konsumtion och meddelade Slob att han i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 536/93 skulle erlägga ett belopp på 180976,77 NLG i tilläggsavgift.
22. Efter det att Slob hade framfört klagomål sänkte Productschap genom beslut av den 4 april 2000 tilläggsavgiften. Productschap förklarade emellertid Slobs anmärkningar ogrundade såvitt avsåg ovannämnda differens. I beslutet angav Productschap att omkring 250000 kilo mjölk inte hade bokförts. Productschap ansåg därför att Slob under avgiftsperioden 1996/97 inte hade hållit en korrekt och fullständig bokföring av produktion, lager och leveranser av mjölk och mjölkprodukter.
23. Slob väckte den 4 april 2000 talan mot detta beslut vid den hänskjutande domstolen.
24. Efter det att den hänskjutande domstolen hade begärt ett förhandsavgörande, slog domstolen i dom av den 12 februari 2004 i mål C-236/02, Slob (REG 2004, s. I-1861) fast att artikel 7.1 första meningen och 7.1 f i förordning nr 536/93 skall tolkas så, att den lagerbokföring som producenten är skyldig att hålla endast skall ange de kvantiteter mjölk och/eller mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts.
25. Domstolen uttalade sig inte i frågan om medlemsstaternas eventuella behörighet att anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår av den bestämmelse som skulle tolkas, eftersom detta inte omfattades av tolkningsfrågan (se domen i det ovannämnda målet Slob, punkt 30).
26. College van Beroep voor het bedrijfsleven begärde på nytt ett förhandsavgörande från domstolen och anförde att domstolen i sin dom i det ovannämnda målet Slob inte hade svarat på frågan huruvida en medlemsstat enligt artikel 7.1 första meningen och 7.3 i förordning nr 536/93 är behörig att, utöver skyldigheten att hålla lagerbokföring enligt artikel 7.1 första meningen och 7.1 f i nämnda förordning, ålägga producenten en sådan skyldighet som framgår av artikel 11.1 i Zuivelverordening, då den hänskjutande domstolen inte tidigare ställt denna fråga, som uppkommit under förfarandets gång.
27. College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
28. Genom begäran av den 14 juli 2006, som inkom till domstolens kansli den 20 juli 2006, yrkade Slob i första hand att domstolen skulle ge honom tillfälle att inge ett skriftligt yttrande över generaladvokatens förslag till avgörande, vilket presenterades vid offentlig förhandling den 22 juni 2006, i andra hand att domstolen skulle återuppta det muntliga förfarandet med stöd av artikel 61 i rättegångsreglerna och i tredje hand att domstolen skulle ge honom någon annan möjlighet att svara på generaladvokatens förslag till avgörande för att säkerställa hans grundläggande rätt till ett kontradiktoriskt förfarande.
29. Slob har gjort gällande att förslaget till avgörande innehåller argument som är felaktiga såväl i faktiskt som rättsligt hänseende, vilka han emellertid inte redogör för i detta skede av förfarandet med hänsyn till god processföring. Han har gjort gällande att även om det i rättegångsreglerna inte anges att parterna kan inge skriftliga yttranden efter det att förslaget till avgörande har meddelats, utesluts den möjligheten inte heller uttryckligen där.
30. Av de skäl som angavs i punkterna 3-16 i beslut av den 4 februari 2000 i mål C-17/98, Emesa Sugar (REG 2000, s. I-665), kan den omständigheten att det i domstolens stadga och rättegångsregler inte anges att parterna kan yttra sig över generaladvokatens förslag till avgörande inte inskränka den enskildes rätt till ett kontradiktoriskt förfarande, såsom följer av artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, i den tolkning som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna gett denna bestämmelse.
31. Slobs begäran att få inge ett skriftligt yttrande till svar på generaladvokatens förslag till avgörande skall således avslås.
32. Med hänsyn till själva ändamålet med kontradiktoriska förfaranden, det vill säga att undvika att domstolen riskerar att påverkas av argument som parterna inte har diskuterat, kan domstolen enligt artikel 61 i rättegångsreglerna ex officio, på förslag av generaladvokaten eller på parternas begäran besluta att återuppta det muntliga förfarandet om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet skall avgöras utifrån skäl som parterna inte har haft tillfälle att diskutera (se beslut av den 28 april 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 8, samt dom av den 29 april 2004 i mål C-470/00 P, parlamentet mot Ripa di Meana m. fl., REG 2004, s. I-4167, punkt 33, och av den 11 juli 2006 i mål C-432/04, kommissionen mot Cresson, REG 2006, s. I-6387, punkt 50).
33. I detta fall är de villkoren inte uppfyllda.
34. Domstolen erinrar vidare om att artikel 234 EG innebär att det inrättas ett direkt samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna genom ett förfarande som inte är ett tvisteförfarande, där parterna inte kan ta några initiativ och endast bereds tillfälle att yttra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 1994 i mål C-364/92, SAT Fluggesellschaft, REG 1994, s. I-43, punkt 19, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-1).
35. Domstolen finner följaktligen, efter att ha hört generaladvokaten, att begäran om att återuppta det muntliga förfarandet skall avslås.
36. Av vad som anförts följer att även tredjehandsyrkandet skall ogillas.
37. Syftet med förordning nr 536/93 är att fastställa tillämpningsföreskrifter för tillläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter för att säkerställa verkan av denna avgift och förhindra bedrägerier.
38. Enligt åttonde skälet i denna förordning måste medlemsstaterna ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Sådana kontroller föreskrivs i artikel 7 i nämnda förordning för att säkerställa att uppköparnas och producenternas redovisningar av uppsamling och direktförsäljning är riktiga (dom av den 25 mars 2004 i de förenade målen C-231/00, C-303/00 och C-451/00, Cooperativa Lattepiù m.fl., REG 2004, s. I-2869, punkt 70).
39. Ingenting hindrar en medlemsstat från att vidta andra åtgärder än dem som anges i artikel 7.1 andra meningen och 7.3 i förordning nr 536/93 när de finner detta nödvändigt. Det framgår av ordalydelsen i artikel 7.1 första meningen i förordningen att medlemsstater skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften. I artikel 7.1 och 7.3 anges sedan närmare vissa av de åtgärder som skall vidtas. Det utesluter dock inte det att de kompletteras av andra åtgärder som visar sig vara nödvändiga i den medlemsstaten. Såsom framgår av åttonde skälet i förordningen är de angivna åtgärderna endast minimibestämmelser.
40. I motsats till vad Slob har hävdat förutsätter ett sådant handlingsutrymme inte att de eventuella åtgärder som medlemsstaterna kan vidta anges i själva förordningen.
41. När de nationella myndigheterna vidtar åtgärder för tillämpning av gemenskapsbestämmelser är de dock skyldiga att följa de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, bland annat proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, när de utövar sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning (domen i de ovannämnda förenade målen Cooperativa Lattepiù m.fl., punkt 57).
42. Den första tolkningsfrågan skall således besvaras så, att artikel 7.1 första meningen i förordning nr 536/93 skall tolkas så, att den ger en medlemsstat behörighet att, i den mån det är nödvändigt, anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår av bestämmelsen i artikel 7.1 f i förordningen. Medlemsstaten måste iaktta gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper när den utövar denna behörighet.
43. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att ange i ett register hur stor mängd smör som framställts och hur det använts, även om smöret har förstörts eller använts som foder.
44. Domstolen erinrar därvid om att åtgärder endast får vidtas på grundval av artikel 7.1 första meningen i förordning nr 536/93 om de är nödvändiga.
45. Den nederländska regeringen har på ett övertygande sätt motiverat varför den åtgärd som är i fråga i målet vid den nationella domstolen var nödvändig. Motiveringen var att strukturen inom mjölkproduktionssektorn, särskilt den omständigheten att det finns ett antal stora mjölkkouppfödare som säljer sina produkter direkt och som är svåra att kontrollera enbart med stöd av gemenskapsbestämmelserna.
46. Proportionalitetsprincipen kan inte utgöra något hinder för att i Nederländerna kontrollera vilka kvantiteter som producerats men inte sålts. Den åtgärden går inte utöver vad som är nödvändigt, med hänsyn till strukturen inom den nederländska mjölkproduktionssektorn, för att säkerställa en effektiv kontroll av att mjölk som producerats och sålts utanför systemet med tilläggsavgifter på mjölk inte kommer ut i den ekonomiska omsättningen.
47. Rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör inte heller hinder för sådana kontrollåtgärder som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Det framgår klart och tydligt av artikel 7.1 första meningen i förordning nr 536/93 jämförd med åttonde skälet i samma förordning att förteckningen över åtgärder i artikel 7 inte är uttömmande och att medlemsstaterna rentav är skyldiga att vid behov vidta kompletterande åtgärder (se, beträffande kriterierna för rättssäkerhetsprincipen, dom av den 16 mars 2006 i mål C-94/05, Emsland-Stärke, REG 2006, s. I-2619, punkt 43). Domstolen fann dessutom att principen om skydd för berättigade förväntningar inte kan åberopas mot en tydlig bestämmelse i en gemenskapsrättsakt eller mot en nationell myndighets uppträdande i enlighet med denna text (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke, punkt 31). En ekonomisk aktör kan följaktligen inte förvänta sig att inte behöva underkasta sig kompletterande kontroller.
48. I motsats till vad Slob har gjort gällande, påverkar en sådan bestämmelse som den i artikel 11 i Zuivelverordening inte grunden för tilläggsavgiften. Den är bara ett sätt att få till stånd ytterligare kontroller och skall tillämpas med beaktande av syftet med artikel 7.1 i förordning nr 536/93. Syftet är att säkerställa betalning av tillläggsavgiften i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser.
49. Av vad som anförts ovan följer att den andra tolkningsfrågan skall besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att uppge i ett register hur stor mängd smör som producerats och hur det använts, även om smöret förstörts eller använts som foder, då det är svårt att i den berörda medlemsstaten effektivt kontrollera producenternas redovisningar av direktförsäljning enbart med stöd av gemenskapsbestämmelserna.
50. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artikel 7.1 första meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter skall tolkas så, att den ger en medlemsstat behörighet att i den mån det ar nödvändigt anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår av bestämmelsen i artikel 7.1 f i förordningen. Medlemsstaten måste iaktta gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper när den utövar denna behörighet.
2) Gemenskapsrätten utgör inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att uppge hur stor mängd smör som producerats och hur det använts, även om smöret förstörts eller använts som foder, då det är svårt att i den berörda medlemsstaten effektivt kontrollera producenternas redovisningar av direktförsäljning enbart med stöd av gemenskapsbestämmelserna.
1 Rättegångssprak: nederländska.