1. Det villkor för tillämpning av den sanktion som föreskrivs i artikel 50.4 a i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 659/2006 av den 27 april 2006, är uppfyllt då en jordbrukare underlåter att deklarera hela den areal som krävs för att kunna använda de arealuttagsrättigheter han förfogar över och samtidigt deklarerar areal för att använda andra rättigheter, oavsett om denna areal är berättigad till arealuttag eller inte.
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Denna begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Schwerin (förvaltningsdomstol i Schwerin, Tyskland) avser tolkningen av artikel 50.4 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004,(2) jämförd med artikel 51.1 i samma förordning. I målet vid den nationella domstolen ligger Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (nedan kallad Agrargut) i tvist med Amt für Landwirtschaft Bützow (jordbruksmyndigheten i Bützow; nedan kallad jordbruksmyndigheten). Tvisten rör i huvudsak en ansökan om samlat gårdsstöd för år 2006.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Förordning nr 1782/2003
2. I rådets förordning (EG) nr 1782/2003(3) föreskrivs en form av inkomststöd för jordbrukare benämnt systemet med samlat gårdsstöd. Beträffande fastställande av arealuttagsrättigheter föreskrivs följande i artikel 53 i samma förordning:
”1. Om en jordbrukare under referensperioden har omfattats av kravet på arealuttag av en del av marken på sitt jordbruksföretag enligt artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1251/1999, [EGT L 160, 1999, s. 1] skall genom avvikelse från artiklarna 37 och 43 i den här förordningen det genomsnittliga beloppet under tre år vilket motsvarar det obligatoriska stödet för arealuttag, beräknat och justerat i enlighet med bilaga VII, och det genomsnittliga antalet hektar i obligatoriskt arealuttag under tre år inte inkluderas när de rättigheter som avses i artikel 43 i den här förordningen fastställs.
2. I det fall som avses i punkt 1 skall jordbrukaren få en rättighet per hektar (nedan kallad arealuttagsrättighet) som beräknas genom att man dividerar det genomsnittliga beloppet för arealuttag under tre år med det genomsnittliga antal hektar i arealuttag under tre år som avses i punkt 1.
Det totala antalet arealuttagsrättigheter skall vara detsamma som det genomsnittliga antalet hektar obligatoriskt arealuttag.”
3. Vad beträffar användningen av arealuttag föreskrivs det i artikel 54.2 och 54.6 i förordning nr 1782/2003, i den del som är relevant i förevarande fall, följande: ” … [med] hektar som berättigar till arealuttagsrättighet avses sådan jordbruksareal på företaget som upptas av åkermark utom arealer som vid tidpunkten för ansökan om arealstöd för 2003 var beväxta med permanenta grödor eller skog eller som användes som permanent betesmark(4),” och ”… ansökan om arealuttagsrättigheter skall göras före ansökningar om alla andra rättigheter”.
B – Förordning nr 796/2004
4. I artikel 2.22 i förordning nr 796/2004 menas med ”fastställd areal” den areal för vilken alla villkor som fastställs i bestämmelserna om beviljande av stödet är uppfyllda och, ”i systemet med samlat gårdsstöd anses en deklarerad areal vara fastställd endast om den åtföljs av ett motsvarande antal stödrättigheter”.
5. I del II av förordning nr 796/2004 med rubriken ”Det integrerade administrations- och kontrollsystemet”, fastställs bestämmelserna avseende beräkningen av stödet enligt avdelning IV i förordning nr 1782/2003 samt bestämmelserna avseende minskningar och uteslutningar.
6. Av artikel 49.1 a i förordning nr 796/2004 framgår det att det ska göras åtskillnad mellan följande odlingsgrupper: ”arealer som deklarerats för systemet med samlat gårdsstöd och som, beroende på omständigheterna, uppfyller de särskilda villkor som gäller för varje enskild areal”.
7. I artikel 50.4 i samma förordning föreskrivs följande: ”Vid ansökningar om samlat gårdsstöd skall följande gälla för arealuttagsrättigheter vid tillämpningen av definitionen ’fastställd areal’ enligt artikel 2.22, utan att detta påverkar en eventuell minskning av eller uteslutning från stöd i enlighet med artiklarna 51 och 53:
(a) Om en jordbrukare inte deklarerar hela sin areal för användning av uttagsrättigheter men samtidigt deklarerar en motsvarande areal för användning av andra rättigheter, skall den arealen anses ha deklarerats som uttagen areal och ej fastställd för den odlingsgrupp som avses i artikel 49.1 a.
(b) Om det konstateras att en areal som deklarerats som uttagen areal inte är uttagen, skall den arealen anses vara ej fastställd.”
8. I artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 föreskrivs följande: ”Om, i fråga om en odlingsgrupp, den deklarerade arealen för ett arealrelaterat stödsystem … överskrider den fastställda arealen enligt artikel 50.3–50.5 i den här förordningen, skall stödet beräknas på grundval av den fastställda arealen, minskad med två gånger den konstaterade skillnaden, om denna skillnad utgör mer än 3 % eller två hektar, dock högst 20 % av den fastställda arealen.
Om skillnaden utgör mer än 20 % av den fastställda arealen, skall det inte beviljas något arealrelaterat stöd för den berörda odlingsgruppen.”
II – Bakgrund till tvisten och tolkningsfrågorna
9. Agrargut förfogade år 2006 över 12,10 stödrättigheter avseende permanent betesmark och 59,57 stödrättigheter avseende arealuttag. Sammanlagt innehade klaganden 48 hektar, varav 36,10 hektar bestod av åkermark och 11,9 hektar av betesmark. I sin ansökan om utbetalning av samlat gårdsstöd för år 2006 deklarerade klaganden arealuttagsrättigheter för 36,10 hektar för uttag av åkermark samt stödrättigheter avseende betesmark för 11,90 hektar. Jordbruksmyndigheten avslog ansökan genom beslut av den 8 januari 2007.
10. Agrargut överklagade detta beslut men överklagandet medförde inte någon ändring. Jordbruksmyndigheten fastställde i enlighet med artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003 att Agrargut skulle deklarera sin totala areal om 48 hektar för att använda de arealuttagsrättigheter företaget förfogade över (59,57 stödrättigheter). Eftersom Agrargut endast deklarerat 36,10 stödrättigheter för arealuttag och samtidigt deklarerat en areal om 11,90 hektar för användning av stödrättigheter avseende betesmark, fastslog jordbruksmyndigheten, i enlighet med artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004, att arealen om 11,90 hektar skulle anses ha deklarerats som uttagen areal och, därmed, som ej fastställd areal. Till följd av detta tillämpade jordbruksmyndigheten de sanktioner som föreskrivs i artikel 51.1 i förordning nr 796/2004.
11. Agrargut väckte talan mot beslutet vid Verwaltungsgericht Schwerin, som fann det nödvändigt att hänskjuta följande frågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1) Är det otillåtet för en jordbrukare att använda arealuttagsrättigheter avseende permanent betesmark innan samtliga stödrättigheter avseende arealuttag har använts, även när jordbrukaren inte besitter någon ytterligare (åker)mark som lämpar sig för arealuttag?
2) För det fall att första frågan besvaras jakande: Ska sanktionsbestämmelserna i artikel 51 i förordning (EG) nr 796/2004 även gälla för jordbrukare som (på grund av att vederbörande saknar mark som lämpar sig för arealuttag) per den 29 december 2006 ännu inte har uppfyllt skyldigheten att först använda samtliga stödrättigheter avseende arealuttag?”
III – Rättslig bedömning
A – Den första frågan
1. Parternas huvudargument
12. Agrargut har i huvudsak gjort gällande att endast åkermark som lämpar sig för arealuttag omfattas av skyldigheten för en jordbrukare att använda arealuttagsrättigheter före alla andra rättigheter. Så är även fallet när antalet arealuttagsrättigheter jordbrukaren förfogar över överskrider dennes faktiska antal hektar och jordbrukaren använder arealuttagsrättigheterna avseende permanent betesmark på grundval av annan tillgänglig areal. Arealuttag är till sin natur ett verktyg som endast omfattar åkermark. Agrargut gör även gällande att deras tolkning är förenlig med ordalydelsen, meningen och syftet med förordningarna nr 796/2004 och nr 1782/2003.
13. Den grekiska regeringen och kommissionen har i huvudsak gjort gällande att det förekommer ett faktiskt hinder för en jordbrukare att ansöka om stödrättigheter för betesmark om han inte redan ansökt om samtliga arealuttagsrättigheter, även om han inte förfogar över annan åkermark som är lämplig för uttagsstöd. Följaktligen har den grekiska regeringen anfört att en jordbrukare, som förfogar över fler stödrättigheter än hektar som lämpar sig för stöd, bör åläggas att hyra ut eller sälja mark, eftersom han inte kan deklarera andra rättigheter samtidigt.
2. Bedömning
14. Det följer av tolkningsfrågornas ordalydelse att den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 ska tolkas på så sätt att villkoret för tillämpning av den aktuella sanktionen är uppfyllt endast när en jordbrukare inte deklarerar samtliga ”hektar som berättigar till arealuttagsstöd” för att använda de arealuttagsrättigheter han förfogar över i enlighet med artikel 54.2 i förordning nr 1782/2003. Detta villkor är inte uppfyllt när en jordbrukare deklarerar arealer som är olämpliga för arealuttag, såsom permanent betesmark, för användning av andra uttagsrättigheter som han förfogar över.
15. Den hänskjutande domstolen finner jordbruksmyndighetens tolkning av ordalydelsen ”hela sin areal” i artikel 50.4 i förordning nr 796/2004 absurd. Tolkningen innebär att ”hela sin areal” i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 ska förstås så att all areal som kan hänföras till en jordbrukare (som är berättigad till gårdsstöd) omfattas, i stället för att endast hektar som berättigar till arealuttagsstöd i enlighet med artikel 54.2 i förordning nr 1782/2003 beaktas, det vill säga den åkermark som jordbrukaren förfogar över. Dessutom kan enligt den hänskjutande domstolen det centrala begreppet ”motsvarande areal” som språkligt anknyter till ”inte … hela sin areal” inte förstås kvantitativt som en ”areal av samma storlek”. Det är inte heller självklart att göra en kvalitativ tolkning.
16. Det framgår av fast rättspraxis att betydelsen av och räckvidden för sådana begrepp som inte definierats i gemenskapsrätten (nu unionsrätten) ska ske i enlighet med deras naturliga betydelse i vanligt språkbruk, samtidigt som det sammanhang i vilka begreppen används måste beaktas, liksom de mål som eftersträvas genom de regelverk i vilka de ingår. För övrigt kan ingressen till en unionsrättsrättsakt precisera rättsaktens innehåll.(5)
17. Inledningsvis framstår det enligt min mening tämligen klart att ”hela sin areal” syftar på jordbrukarens totala areal. Med andra ord omfattas ”hektar som berättigar till arealuttagsstöd” i artikel 54.2 i förordning nr 1782/2003 samt andra arealer (stödberättigande) som jordbrukaren förfogar över. Såsom kommissionen med rätta har påpekat ska, på grund av ordföljden i den tyska språkversionen, ”inte … hela sin areal” (nicht Seine gesamte Fläche), skiljas från ”hans arealuttagsrättighet” (zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstillegung). Det framgår av det ovannämnda att den berörda arealen bör ges en vid tolkning och att detsamma gäller för all jordbrukarens areal som berättigar till stöd.
18. För det andra, vad gäller artikel 50.4 a och artikel 51.1 i förordning nr 796/2004, ingår artiklarna i avdelning IV i del II i förordning nr 1782/2004, och innehåller bestämmelser om beräkningsunderlaget för stöd i enlighet med förordning nr 1782/2003, såväl som bestämmelser om minskningar och uteslutningar. I skäl 55 i ingressen till förordning nr 796/2004 anges följande: ”För att man effektivt skall kunna skydda unionens finansiella intressen, bör det antas lämpliga bestämmelser för bekämpning av oegentligheter och bedrägeri. Särskilda bestämmelser bör antas för oegentligheter i samband med de olika stödsystemens stödkriterier.”
19. Som kommissionen påpekade, avseende minskningar eller uteslutningar, utgör artikel 50.4 a en bestämmelse som behandlar oegentligheter i samband med användning av arealuttagsrättigheter i enlighet med artikel 53.2 i förordning nr 1782/2003. Det framgår i detta avseende av skäl 59(6) i ingressen till förordning nr 796/2004 att avsikten med unionslagstiftningen är att ge artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003 full verkan.
20. I artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs uttryckligen att arealuttagsrättigheter måste användas ”före alla andra rättigheter”. Det visar tydligt att unionslagstiftaren hade för avsikt att prioritera arealuttagsrättigheter före övriga rättigheter, oavsett deras karaktär, och det finns inte något som tyder på att den prioriteringen endast skulle tillämpas med avseende på arealer som lämpar sig för arealuttag. Vid utformandet av dessa bestämmelser valde lagstiftaren att inte begränsa dem till att endast vara tillämpliga på arealuttagsrättigheter, utan utformade dem generellt för samtliga rättigheter. Härav följer att artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 är förenlig med den bokstavstolkning som anges i punkt 17 ovan.
21. För det tredje och avslutningsvis finns det anledning att erinra om de mål som eftersträvas med förordningarna nr 796/2004 och nr 1782/2003. Det framgår tydligt av skäl 32 i ingressen till förordning nr 1782/2003 att målet med förordningen är att, inom det nya systemet fö r inkomststöd, bibehålla villkoren för arealuttag avseende åkermark samt att bevara arealuttagets fördelar samtidigt som dess miljömässiga fördelar förstärks.
22. Det är mot denna bakgrund nedanstående synpunkter rörande omständigheterna i målet vid den nationella domstolen bör ses.
23. Det framgår av handlingarna i målet, och i synnerhet av akten som vidarebefordrats av den hänskjutande domstolen, att under år 2005 – året då de ursprungliga rättigheterna tilldelades – hade Agrargut 6,28 arealuttagsrättigheter till sitt förfogande. Dessa var beräknade med utgångspunkt i den mark som lämpar sig för arealuttag som Agragut hade deklarerat och därför hade till sitt förfogande.
24. Såsom kommissionen påpekade är det troligt att Agrargut, genom de genomförda överföringarna som gjorts under år 2005, förvärvade så pass många arealuttagsrättigheter att företaget kom att ha ett högre antal rättigheter än hektar som lämpar sig för uttag. Det förefaller således vara så att tvisten i målet vid den nationella domstolen utgör ett extremt exempel på en situation där antalet arealuttagsrättigheter överskrider antalet hektar som lämpar sig för uttag, eftersom jordbrukaren vid den aktuella tidpunkten hade 59,57 arealuttagsrättigheter men endast 36,10 hektar åkermark. Därmed var antalet rättigheter 65 procent högre än den areal som lämpar sig för uttag.
25. Enligt artikel 63.2 i förordning nr 1782/2003 ska emellertid arealuttagsrättigheter, vid tidpunkten för den ursprungliga tilldelningen, uppskattningsvis motsvara 10 procent(7) av den areal som lämpar sig för uttag. Det står därför klart att obalansen mellan arealuttagsrättigheterna och den areal som lämpar sig för uttag inte motsvarar den andel som föreskrivs i artikel 63.2 i förordning nr 1782/2003, vilket därmed riskerar att äventyra syftet att bibehålla villkoren för arealuttag avseende åkermark (se punkt 21 ovan).(8)
26. Jag anser (i likhet med jordbruksmyndigheten och den grekiska regeringen) att syftet även är att iaktta största möjliga försiktighet för att säkerställa att det totala antalet tilldelade arealuttagsrättigheter för år 2005 används och att motsvarande åkermark tas ut. Syftet, som befordras av skyldigheten i artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003, är att först använda arealuttagsrättigheter, vilket, såsom påpekats av kommissionen, utgör det ekonomiska incitament som lagstiftaren har föreskrivit för att se till att villkoren för arealuttag avseende åkermark bibehålls.(9)
27. Vid sidan av ovannämnda skyldighet är det angivna målet även att, genom ett sanktionssystem, göra jordbrukarna mindre benägna att överge arealuttag. Sanktionen för åsidosättande av artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003 återfinns i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning.
28. Jag delar den uppfattning som lagts fram av jordbruksmyndigheten i det nationella målet att det enligt ovannämnda regler är uppenbart att en sanktion ska åläggas en jordbrukare som utan att ha använt samtliga arealuttagsrättigheter som han förfogar över samtidigt deklarerar en motsvarande areal för användning av övriga rättigheter. Med andra ord ska en jordbrukare som förfogar över fler arealuttagsrättigheter än åkermark (som berättigar till uttag) antingen hyra ut eller sälja arealuttagsrättigheterna. Om så inte är fallet får inte jordbrukaren, vid samma tidpunkt, deklarera de övriga arealuttagsrättigheter han är berättigad till.
29. Såsom kommissionen korrekt har konstaterat har unionslagstiftaren med hjälp av ovannämnda sanktionssystem, för att minska risken för att villkoren för uttag av åkermark inte bibehålls, försökt att säkerställa att en jordbrukare inte ska ha något incitament att använda färre arealuttagsrättigheter än det antal han har till sitt förfogande. Således bör en jordbrukare inte ha något intresse av att deklarera färre ”hektar som berättigar till arealuttagsstöd” än antalet arealuttagsrättigheter han har till sitt förfogande.
30. I detta sammanhang anges i skäl 59 i ingressen till förordning nr 796/2004 två situationer avseende sanktioner vid åsidosättande av artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003. Den andra situationen har betydelse i det aktuella fallet och avser arealuttagsrättigheter som inte har använts trots att den areal som omfattas av dessa arealuttagsrättigheter samtidigt används för andra rättigheter. I en sådan situation bör den arealen anses vara ej fastställd areal som har deklarerats som uttagen, vilket innebär att den sanktion som föreskrivs i artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 är tillämplig.
31. Det framgår av handlingarna i målet att jordbruksmyndigheten har lagt fram ett exempel som jag anser vara relevanta för den rättsliga bedömningen i detta mål. Två jordbruksföretag, A och B, förfogar över en areal om 100 hektar vardera, som består av 40 hektar åkermark och 60 hektar betesmark. Båda företagen förfogar över 60 arealuttagsrättigheter avseende betesmark, 20 arealuttagsrättigheter avseende åkermark och 20 uttagsrättigheter. Låt oss anta att jordbrukare F är majoritetsaktieägare i såväl företag A som i företag B. Under perioder med stigande priser på jordbruksprodukter strävar jordbrukare F efter att reducera sin uttagsskyldighet så mycket som möjligt. Följaktligen vidtar han följande tre steg: i) han överför 20 arealuttagsrättigheter från B till A, ii) han överför 20 hektar åkermark från A till B, och iii) han överför 20 rättigheter för åkermark från A till B. A har därmed till sitt förfogande, utöver betesmarken med motsvarande rättigheter, 20 hektar åkermark och 40 uttagsrättigheter. B har då till sitt förfogande, utöver 60 hektar betesmark med motsvarande uttagsrättigheter, 60 hektar åkermark och 40 arealuttagsrättigheter för odlingsbar mark. På det jordbruksföretaget kan jordbrukare F nu odla grödor på 60 hektar åkermark i stället för som tidigare på 40 hektar.(10) Det föreligger inte längre någon uttagsskyldighet för B. Däremot är A skyldig att använda 40 prioriterade arealuttagsrättigheter. Eftersom A endast förfogar över 20 hektar åkermark och de 20 arealuttagsrättigheterna inte är använda, (konstaterar jordbruksmyndigheten) att detta tillvägagångssätt, enligt Agrarguts tolkning av sanktionssystemet, inte belagts med några sanktioner. Enligt Agraguts tolkning skulle B tilldelas stöd beräknat på 60 arealuttagsrättigheter för betesmark och 40 arealuttagsrättigheter för odlingsbar mark. B skulle därmed tilldelas stöd för 60 rättigheter avseende betesmark(11) och 20 för åkermark, och anläggning A skulle tilldelas stöd för 60 rättigheter avseende betesmark och 20 för arealuttagsrättigheter.
32. Det framgår av genomgången ovan att det inte är förenligt med syftet att bibehålla villkoren för uttag av åkermark att reducera den areal som berättigar till uttag till en storlek som är mindre än antalet arealuttagsrättigheter utan att en sanktion utlöses. Det skulle inte heller vara förenligt med syftet, om arealuttagsrättigheter inte användes, även om fast åkermark som berättigar till uttag fanns tillgänglig.
33. Av den anledningen ansågs det nödvändigt med bestämmelsen som avses i skäl 59 i ingressen till förordning nr 796/2004 och som föreskrivs i artikel 50.4 i samma förordning.
34. I exemplet i punkt 31 ovan använde jordbrukare F endast 20 arealuttagsrättigheter för anläggning A och samtidigt 60 rättigheter avseende betesmark. Enligt artikel 50.4 i förordning nr 796/2004, avseende de 60 hektaren betesmark för vilka jordbrukaren använde 60 anspråk för betesmark, kommer 20 hektar att betraktas som redan uttagen areal.
35. Den tillämpliga rättsliga verkan följer av artikel 50.4 b i förordning nr 796/2004, och sanktionen följer av artikel 51.1 andra stycket. Häri fastslås att inget stöd ska beviljas för arealuttagsrättigheter. Vad beträffar de 60 hektaren betesmark, på grundval av vilka jordbrukare F använde 60 anspråk för betesmark, följer den rättsliga verkan av artikel 51.1 andra stycket. Det vill säga, inte heller här finns någon rätt till stöd.
36. Följaktligen instämmer jag med jordbruksmyndigheten i att det i målet vid den nationella domstolen inte föreligger någon rätt till stöd, vilket framgår av ovannämnda exempel.
37. Slutligen var det, såsom kommissionen har påpekat, i enlighet med proportionalitetsprincipen att använda uttrycket ”en motsvarande areal” i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004, eftersom unionslagstiftaren avsett att begränsa tillämpningsområdet för artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003 så, att sanktionen som följer av artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning, endast skulle tillämpas när i) det finns en skillnad mellan arealuttagsrättigheterna och de deklarerade uttagna arealerna, och ii) områden som motsvarar denna skillnad har deklarerats för att använda andra rättigheter, vilket är fallet i målet vid den nationella domstolen.
38. Det framgår av det ovan anförda att villkoret för tillämpning av den sanktion som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 är uppfyllt då en jordbrukare underlåter att deklarera hela sin areal för att använda arealuttagsrättigheter han har till sitt förfogande men samtidigt deklarerar areal för att använda andra rättigheter. Detta gäller oavsett om denna areal är berättigad till arealuttag eller inte.
B – Den andra frågan
39. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 51.1 i förordning nr 796/2004, jämförd med artikel 50.4 i samma förordning, i dess lydelse före ikraftträdandet av kommissionens förordning (EG) nr 2025/2006(12), genom vilken artikel 50.4 a ändrades, är tillämplig i en situation som den i målet vid den nationella domstolen.
1. Parternas huvudargument
40. Agrargut anser att den sanktion som föreskrivs i artikel 51 i förordning nr 796/2004 inte är tillämplig i målet vid den nationella domstolen. Sanktionssystemet i förordningarna nr 1782/2003 och nr 796/2004 förutsätter att fel begåtts av sökanden, vilket inte är fallet i förevarande mål. I enlighet med principen nulla poena sine lege måste lagstiftaren på ett tillräckligt tydligt och begripligt sätt ange de villkor och rättsverkningar som är knutna till en sanktion, och artikel 50 i förordning nr 796/2004 uppfyller inte dessa krav. Agrargut har gjort gällande att det, mot bakgrund av systemet för samlat gårdsstöd, var rimligt att anta att alla relevanta bestämmelser avseende areal som berättigar till arealuttagsstöd rör åkermark. Detta stöds av den omständigheten att artikel 50 senare förtydligas genom en ändring.
41. Den grekiska regeringen och kommissionen föreslår i huvudsak att den andra frågan besvaras så att sanktionerna i artikel 51 i förordning nr 796/2004 är tillämpliga i målet vid den nationella domstolen.
42. Den grekiska regeringen har dock tillagt att det, vad beträffar införandet av sanktioner, ankommer på den nationella domstolen att avgöra om jordbrukaren handlat i god tro, handlat bedrägligt eller av grov oaktsamhet när han lämnade in deklarationen och den ska härvid beakta samtliga omständigheter i målet. Den grekiska regeringen har dessutom gjort gällande att även en annan tolkning av artikel 50.4 a och b i förordning nr 796/2004 är möjlig, enligt vilken kravet att ansöka om arealuttagsrättigheter före alla andra rättigheter skulle vara uppfyllt i den mån jordbrukarens hela åkermark, för vilken uttagsstöd var beviljat, faktiskt var uttagen.
2. Bedömning
43. Den hänskjutande domstolen anser att om lagstiftningens materiella innehåll inte var tillräckligt tydligt förrän unionslagstiftaren klargjorde det rättsliga innehållet (genom att anta förordning nr 2025/2006, vilken utfärdades den 29 december 2006), skulle det vara oberättigat, mot bakgrund av principerna om skydd för berättigade förväntningar och om rättsliga föreskrifters tydlighet (das Gebot der Normenklarheit), att inte endast neka gårdsstöd för betesmark utan även gårdsstöd för den uttagna mark som ansökan gällde.
44. I detta sammanhang är det värt att notera att det enligt rättspraxis, genom principen om rättssäkerhet som är en följd av principen om skydd för berättigade förväntningar, krävs att rättsregler ska vara klara och precisa.(13)
45. Även om principen om rättsreglers tydlighet och principen om skydd för berättigade förväntningar har anförts av den nationella domstolen var för sig, anser jag att det framgår av ovannämnda rättspraxis att det inte är nödvändigt att behandla dem separat.
46. Domstolen fann i domen i målet Nijemeisland(14), ett mål som behandlar förordning nr 1782/2003 och kommissionens förordning (EG) nr 795/2004(15), att principen om rättssäkerhet, en allmän princip i unionsrätten, kräver att unionsbestämmelser som är bindande för enskilda är klara och tydliga så att dessa personer ska kunna känna till sina rättigheter och skyldigheter utan tvetydighet och därmed själva kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.
47. För det första, vad beträffar tydligheten i det villkor som anges i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004, framgår det av övervägandena rörande den första frågan (se punkt 17 och följande punkter ovan) att ”all [jordbrukarens] areal” utan tvetydighet faller inom tillämpningsområdet för denna bestämmelse och inte endast ”hektar som berättigar till arealuttagsrättigheter”.
48. För det andra, vad beträffar de rättsliga följderna vid underlåtenhet att följa ovannämnda bestämmelse, det vill säga i vilken utsträckning stödet minskar när den deklarerade arealen överskrider den fastställda arealen, framgår dessa följder tydligt av artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning. Detta framgår av vad som har sagts i anslutning till den första frågan.
49. Som kommissionen med rätta har påpekat uppfyller villkoret, som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning, kravet att vara förenligt med rättssäkerhetsprincipen, och så är även fallet avseende rättsverkningarna av samma bestämmelse. Så är fallet eftersom villkoret är klart och precist och ger berörda personer förutsättningar att utan tvetydighet känna till sina rättigheter och skyldigheter och, därmed, själva kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.
50. Vad beträffar den omständigheten att artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 ändrades genom förordning nr 2025/2006 är jag inte övertygad om att det har någon betydelse i förevarande mål. Skäl 5 i ingressen till den sistnämnda förordningen har följande lydelse: ”Enligt artikel 54.6 i förordning (EG) nr 1782/2003 måste arealuttagsrättigheter användas före alla andra rättigheter. För att säkerställa likabehandling av jordbrukare som inte förfogar över all den uttagna mark som krävs för att kunna ansöka om alla sina arealuttagsrättigheter, bör bestämmelserna i artikel 50.4 i förordning (EG) nr 796/2004 förtydligas.”
51. Det framgår av ett arbetsdokument från kommissionen(16), som lagts fram i domstolen, samt av en jämförelse av ordalydelsen i de olika språkversionerna av artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004, att förtydligandet i synnerhet avsåg bestämmelsens rättsverkningar. I den tyska språkversionen, i dess lydelse genom förordning nr 2025/2006, förblev det villkor som anges i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 oförändrat. Vad beträffar de rättsliga följderna bestod ändringen i huvudsak av att frasen ”och ej fastställd för den odlingsgrupp som avses i artikel 49.1 a” ströks.
52. Det är således tillräckligt att påpeka att den nya versionen av artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 modifierat de rättsliga följderna av bestämmelsen endast i den mån den avser andra situationer än situationen i målet vid den nationella domstolen. Såsom kommissionen har påpekat finns det inget annat skäl som med stöd av principen om skydd för berättigade förväntningar talar mot att stöd inte beviljas under sådana omständigheter. Detta inte minst eftersom domstolen vid upprepade tillfällen har slagit fast att rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar omfattar varje rättssökande hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förhoppningar genom att ge tydliga försäkringar till nämnda personer.(17)
53. För att de rättsliga följder som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning ska vara tillämpliga under sådana omständigheter som dem i målet vid den nationella domstolen, måste de dessutom vara förenliga med proportionalitetsprincipen.
54. Domstolen fann i domen i målet Viamex Agrar Handel och ZVK(18) att ”proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip för unionsrätten och som har bekräftats vid upprepade tillfällen i domstolens rättspraxis, bland annat på området för den gemensamma jordbrukspolitiken … skall iakttas som sådan både av unionsslagstiftaren och av nationella lagstiftare och av de nationella domstolarna vid tillämpning av unionsrätten”.
55. För att avgöra om en unionsrättslig bestämmelse är förenlig med proportionalitetsprincipen är det enligt fast rättspraxis viktigt att kontrollera om de åtgärder som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma.(19)
56. Det är tydligt att förordning nr 796/2004 (se skäl 55 i ingressen), för att skydda unionens ekonomiska intressen, syftar till att införa lämpliga åtgärder för att bekämpa oegentligheter och bedrägerier genom att införa särskilda bestämmelser avseende de fall då oegentligheter konstaterats med avseende på kriterierna för att vara berättigad till stöd enligt de olika stödsystemen. Det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning syftar till att uppnå det mål som anges i skäl 59, vilket är att garantera att arealuttagsrättigheter används före alla andra rättigheter i enlighet med artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003. Den sistnämnda bestämmelsen syftar till att uppnå de mål som anges i skäl 32 i ingressen till samma förordning, vilket är att bibehålla villkoren för arealuttag av åkermark.
57. Enligt min uppfattning följer det av det ovan anförda att det genom artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning införs ett effektivt sanktionssystem som gör det ofördelaktigt för en jordbrukare att använda färre arealuttagsrättigheter än han förfogar över. Bestämmelsen är därför uppenbart lämplig att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås.
58. Såsom kommissionen har förklarat har unionslagstiftaren genom att anta det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 51.1 i samma förordning, i syfte att göra det ofördelaktigt för en jordbrukare att använda ett färre antal arealuttagsrättigheter än han förfogar över, redan valt de minst restriktiva åtgärderna. Det skulle ha varit möjligt att gå så långt att man förbjöd en jordbrukare, för att förebygga att denne förfogade över fler arealuttagsrättigheter än areal lämpad för uttag, att inneha arealuttagsrättigheter utan samband till en areal eller att ha areal lämpad för arealuttag men inte arealuttagsrättigheter. Ett sådant förbud skulle ha negativ inverkan på enskildas rättigheter i större utsträckning än de administrativa sanktioner som nu gäller och som endast medför att en del av det unionsstöd som begärs inte beviljas eller, i värsta fall, att inget stöd beviljas över huvud taget.
59. Kommissionen har slutligen också rätt när den påpekar att sanktionen inte är alltför betungande. I artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 föreskrivs ett system för gradvisa sanktioner som graderas beroende på hur allvarlig förseelsen är.(20) Faktum är att den administrativa sanktionen inte är schablonmässig utan beror på omfattningen av det fel som har begåtts. I målet vid den nationella domstolen är ett fullständigt avslag på ansökan om samlat gårdsstöd motiverat med tanke på den extrema situation som gäller i Agrarguts fall.(21)
60. Detta innebär följaktligen att bestämmelsen i fråga inte strider mot proportionalitetsprincipen.
61. Det följer av ovanstående överväganden att det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 51 i förordning nr 796/2004 jämförd med artikel 50.4 a i samma förordning är tillämpligt under sådana omständigheter som dem som är för handen i målet vid den nationella domstolen.
IV – Förslag till avgörande
62. Jag föreslår att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Verwaltungsgericht Schwerin på följande sätt:
1. Det villkor för tillämpning av den sanktion som föreskrivs i artikel 50.4 a i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 659/2006 av den 27 april 2006, är uppfyllt då en jordbrukare underlåter att deklarera hela den areal som krävs för att kunna använda de arealuttagsrättigheter han förfogar över och samtidigt deklarerar areal för att använda andra rättigheter, oavsett om denna areal är berättigad till arealuttag eller inte.
2. Det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 51 i förordning nr 796/2004, jämförd med artikel 50.4 a i samma förordning, är tillämpligt under sådana omständigheter som dem som är för handen i målet vid den nationella domstolen.
(1) .
(2) – Förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (EUT L 141, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 695/2006 av den 27 april 2006 (EUT L 116, s. 20) (förordning nr 796/2004).
(3) – Förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1009/2008 av den 9 oktober 2008 (EUT L 276, s. 1) (förordning nr 1782/2003). Den förordningen upphävdes och ersattes av rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 (EUT L 30, s. 16).
(4) – I artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 definieras ”stödberättigande hektar” som ”alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet”.
(5) – Se, bland annat, dom i mål C-549/07, Wallentin Hermann (REG 2008, s. I-11061), punkt 17 och där angiven rättspraxis.
(6) – Skäl 59 har följande lydelse ”… Enligt artikel 54.6 i förordning (EG) nr 1782/2003 måste dessutom arealuttagsrättigheter användas före alla andra rättigheter. Mot denna bakgrund krävs det föreskrifter för två situationer. För det första: om det visar sig att en areal som enligt uppgift tagits ur produktion genom användning av uttagsrättigheter i själva verket inte tagits ur produktion, bör denna areal såsom icke-fastställd areal dras av från den totala areal som deklarerats för samlat gårdsstöd. För det andra: samma sak bör gälla för den areal som teoretiskt motsvarar oanvända uttagsrättigheter, om man för motsvarande areal samtidigt använder andra rättigheter.”
(7) – Det bör noteras att Tyskland har valt den regionala modellen för genomförande av systemet för samlat gårdsstöd i enlighet med förordning nr 1782/2003 (avdelning III, kapitel 5, avsnitt 1).
(8) – I själva verket borde den ursprungliga fördelningen av arealuttagsrättigheter i delstaten Mecklenburg-Vorpommern vara ännu lägre (9,05 % av den marken).
(9) – Resonemanget går ut på att om en jordbrukare använder färre arealuttagsrättigheter än vad som står till hans förfogande finns det en risk att hela den mark som skulle kunna bli aktuell för uttag, och som kvantitativt motsvarar arealuttagsrättigheterna, inte blir aktuell för uttag. Om dessa rättigheter inte används försvinner det ekonomiska incitamentete för arealuttagsstöd, och samma risk föreligger även i de fall där mark lämpad för arealuttag inte längre motsvarar antalet arealuttagsrättigheter.
(10) – Jordbruksmyndigheten konstaterar att uppskov med verkställigheten av uttagsskyldigheten för år 2008 samt möjligheten att odla energigrödor har åsidosatts.
(11) – Jordbruksmyndigheten hänvisar här till 60 arealuttagsrättigheter, vilket med största sannolikhet är ett skrivfel.
(12) – Förordning (EG) nr 2025/2006 av den 22 december 2006 om ändring av förordning nr 796/2004 (EUT L 384, s. 81).
(13) – Se dom i mål C-201/08, Plantanol ( REG 2009, s. I‑0000), punkt 46, som hänvisar till domarna i mål C-63/93, Duff m.fl. (REG 1996, s. I‑569), punkt 20, i mål C-107/97, Rombi och Arkophama (REG 2000, s. I‑3367), punkt 66, samt i mål C-17/03, VEMW m.fl (REG 2005, s. I‑4983), punkt 80.
(14) – Dom i mål C-170/08, Nijemeisland (REG 2009, s. I‑5127), punkt 44, som hänvisar till mål C‑169/80, Gondrand och Garancina (REG 1981, s. I-1931), punkt 17. Se även mitt förslag till avgörande i mål C-152/09, Grootes, föredraget den 8 juli 2010, punkt 43. Detta mål är ännu ej avgjort.
(15) – Förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (EUT L 141, s. 1).
(16) – Arbetsdokument DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) av den 10 oktober 2006 som kommissionen bifogat sitt skriftliga yttrande. I detta dokument förklarar kommissionen att den ursprungliga ordalydelsen i artikel 50.4 vid en ”bokstavstolkning, skulle innebära att en jordbrukare som inte deklarerar samtliga uttagsrättigheter som han innehar, eftersom han inte har motsvarande mark för uttag, skulle få en större minskning än en jordbrukare som deklarerar samtliga arealuttagsrättigheter och som vet att han inte har motsvarande areal. Båda jordbrukarna måste deklarera samtliga arealuttagsrättigheter för att uppfylla kraven i artikel 54.6 i förordning nr 1782/2003.”
(17) – Se, senast, dom i mål C-519/07 P, kommissionen mot Koninklijke Friesland Campina (REG 2009, s. I-0000), punkt 84 och där angiven rättspraxis.
(18) – Dom i de förenade målen C-37/06 och C-58/06 (REG 2008, s. I‑69), punkterna 33 och 35. Se även mitt förslag till avgörande i mål C-241/07, JK Otsa Talu (REG 2009, s. I‑4323), punkt 75.
(19) – Se, bland annat, dom i mål C-354/95, National Farmers’ Union m.fl . (REG 1997, s. I–4559), punkt 49, som hänvisar till mål C‑426/93, Tyskland mot rådet (REG 1995, s. I-3723), punkt 42.
(20) – National Farmers’ Union m.fl., ibidem, punkterna 49–59.
(21) – Med tanke på den uppenbara disproportionen mellan antalet arealuttagsrättigheter och den areal som är lämplig för arealuttag, se punkterna 23–25 ovan. Kommissionen påpekade att för jordbrukare vars andel arealuttagsrättigheter i förhållande till den mark som lämpar sig för arealuttag motsvarar den som föreskrivs i artikel 63.2 i förordning nr 1782/2003, får den rättsliga fiktion som föreskrivs i artikel 50.4 a i förordning nr 796/2004 inte leda till en skillnad på mer än 20 % mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts. En jordbrukare ska ha 10 gånger fler områden lämpliga för uttag än arealuttagsrättigheter.