FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT JÄÄSKINEN – MÅL C-101/13 U
I – Inledning
1. Bakgrunden till den begäran om förhandsavgörande som har inkommit till domstolen från Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Tyskland) är en tvist mellan en tysk medborgare, U, och Stadt Karlsruhe (Tyskland) rörande Stadt Karlsruhes beslut att inte ändra det sätt på vilket U:s födelsenamn återges i hans tyska pass.
2. Enligt den tillämpliga tyska lagstiftningen ska ett pass bland annat innehålla, såvitt avser innehavarens namn, uppgifter om dennes efternamn och födelsenamn, förnamn och doktorstitel. Av detta följer, i det aktuella fallet, att U:s födelsenamn anges i hans pass tillsammans med hans efternamn, trots att födelsenamnet enligt Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg i rättsligt hänseende inte ingår i hans namn.
3. Mot denna bakgrund önskar Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg vinna klarhet i tolkningen av rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 444/2009 av den 6 maj 2009 (nedan kallad förordning nr 2252/2004). I den förordningen hänvisas det till dokument nr 9303 (maskinläsbara resehandlingar) utfärdat av Internationella civila luftfartsorganisationen (nedan kallad ICAO), närmare bestämt till det dokumentets del 1 om maskinläsbara pass (nedan kallat ICAO-dokument nr 9303, del 1), där det ges utformningsanvisningar.
4. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg har bland annat uppmanat domstolen att slå fast huruvida – och hur – ett födelsenamn som inte längre ingår i en persons namn får tas med i passet som primär identifieringsuppgift (fält 06 i passet), som sekundär identifieringsuppgift (fält 07) eller som tilläggsinformation (fält 13), även mot bakgrund av bestämmelserna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
5. Förordning nr 2252/2004 förstärker en resolution antagen av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 17 oktober 2000, genom vilken det hade införts minimisäkerhetsstandarder för pass. Syftet med förordningen är att skapa mer harmoniserade säkerhetsstandarder för pass och resehandlingar som skydd mot förfalskning.
6. Skälen 8 och 9 har följande lydelse:
7. Syftet med bilagan till förordningen är att ange den minimisäkerhetsnivå som pass och resehandlingar utfärdade av medlemsstaterna måste uppnå. Bestämmelserna i bilagan avser väsentligen passets personuppgiftssida. Genom bilagan görs ICAO‑dokument nr 9303, del 1, tillämpligt genom följande formulering:
B – ICAO-dokument nr 9303, del 1
8. ICAO-dokument nr 9303, del 1, avser maskinläsbara pass och består av fyra sektioner, varav den sista – sektion IV – innehåller tekniska specifikationer för sådana pass. I sektion IV föreskrivs väsentligen vad som anges i det följande.
9. Framsidan av uppgiftssidan i ett maskinläsbart pass indelas i zonerna I till V, vilka tillsammans utgör en zon för visuell inspektion, och en zon VII som är en maskinläsbar zon. Zon II ska innehålla vissa personuppgifter.
10. Namnet ska anges på passets personuppgiftssida, i fälten 06 och 07 i zon II.
11. Fält 06 är avsett för den primära identifieringsuppgiften medan fält 07 är avsett för den sekundära identifieringsuppgiften.
12. I fält 13 kan anges valfria personuppgifter, till exempel personnummer eller fingeravtryck, i enlighet med den utfärdande statens eller organisationens önskemål.
C – Tysk lagstiftning
1. Relevanta bestämmelser i namnlagstiftningen
13. Födelsenamnet (Geburtsname), det vill säga det namn som anges på en persons födelsebevis, är föräldrarnas eller den ena förälderns efternamn.
14. Efternamnet (Familienname) är antingen födelsenamnet eller ett namn som har förvärvats genom namnbyte.
15. Det är möjligt att byta efternamn antingen efter giftermål i enlighet med den tyska civillagen (Bürgerliches Gesetzbuch) (nedan kallad BGB) eller efter ansökan om namnändring med stöd av namnändringslagen av den 5 januari 1938 (Namensänderungsgesetz). Av begäran om förhandsavgörande framgår att efter ett namnbyte ingår födelsenamnet rättsligt sett inte längre i en persons namn såvida inte detta särskilt anges, till skillnad från vad som föreskrivs i gällande lagstiftning i andra medlemsstater. Av tolkningsfrågornas lydelse framgår att det aktuella målet rör ett efternamn som har erhållits genom namnbyte efter ansökan.
16. Vidare ska det noteras att en person enligt tysk rätt, närmare bestämt 21 § första stycket punkt 1 i civilståndslagen av den 19 februari 2007 (Personenstandsgesetz), måste ha ett efternamn och minst ett förnamn (Vorname). Dessutom ingår adelstecken i namnet med stöd av Weimarrepublikens konstitutionella rätt. En akademisk titel som doktor ingår däremot inte i namnet i egentlig bemärkelse utan utgör en kompletterande uppgift som registreras i folkbokföringen och anges i passet jämte efternamnet. En persons rätt till sitt namn är skyddad enligt 12 § BGB.
2. Passlagstiftning
17. Det framgår av 1 § första stycket första meningen passlagen (Passgesetz) av den 19 april 1986 att tyskar vid inresa till eller utresa från territorium som omfattas av den lagen är skyldiga att medföra ett giltigt pass och att identifiera sig med hjälp av detta.
18. Enligt 4 § första stycket andra meningen passlagen ska ett pass, utöver ett fotografi som möjliggör identifiering av innehavaren, innehålla innehavarens namnunderskrift, namn på den utfärdande myndigheten, dag för utfärdande av passet och passets sista giltighetsdag samt uteslutande följande personuppgifter om innehavaren:
19. I not 6 i bilaga 11 till förordning om genomförande av passlagen (Passverordnung) av den 19 oktober 2007 stadgas att i fall där det föreligger ett födelsenamn ska minst en hel rad ägnas åt detta. Denna rad ska börja med den femställiga teckenföljden GEB. eller geb..Detta uttryck, som betyder född på tyska, anges inte på andra språk.
III – Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
20. I det nationella målet har klaganden U yrkat att det sätt på vilket hans födelsenamn anges i hans tyska pass ska ändras. Hans efternamn är F. och hans två förnamn är S.P. Han har en doktorstitel. Hans födelsenamn är E. och ingår inte i hans namn. I fältet med rubriken Name/Surname/Nom i hans pass står följande, på två rader:
21. U anser att hans namn anges på ett felaktigt sätt i hans pass och att detta leder till missförstånd när han reser utomlands i yrket. Den omständigheten att hans födelsenamn föregånget av förkortningen GEB (som enligt honom inte ingår i hans namn) återfinns i det fält i hans pass som används för efternamnet har enligt honom resulterat i att han inom ramen för affärsförbindelser med privatpersoner och i samband med utfärdande av visum bland annat har kallats för Mr. Geb E., Mr. E. F., DR. F. GEB E. och S.E. Dr F..
22. Därför har han begärt att uppgifterna i hans pass ska ändras genom att den påstått felaktiga uppgiften tas bort, så att det otvetydigt framgår även för andra än tyskar att hans namn är Dr F.. Han har emellertid inte uppgett hur detta ska ske – genom att födelsenamnet tas bort, genom att det skapas ett motsvarande fält (Geburtsname/Birthname/Nom de naissance) eller på något annat sätt. Med andra ord har han inte begärt att uppgiften om födelsenamn som sådan ska tas bort från hans pass, utan endast att den felaktiga uppgiften i passet ska tas bort.
23. Under dessa omständigheter har Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg valt att genom beslut av den 26 februari 2013, som inkom till domstolen den 28 februari 2013, vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
24. Skriftliga yttranden har avgetts av klaganden U i det nationella målet, den tyska regeringen och Europeiska kommissionen, vilka alla var företrädda vid den muntliga förhandlingen den 15 januari 2014.
IV – Bedömning
A – Inledande anmärkningar
25. För det första konstaterar jag att en persons namn är en del av dennes identitet och privatliv, som ska skyddas enligt artikel 7 i stadgan och artikel 8 i Europakonventionen. Även om namnet inte uttryckligen nämns i den sistnämnda artikeln, har en persons namn i hög grad samband med dennes privatliv och familjeliv, eftersom namnet är ett sätt att identifiera personen och att knyta denne till en familj.
26. Om födelsenamnet ska anges i ett visst sammanhang måste detta vara objektivt motiverat i enlighet med artikel 8 i stadgan, som stadfäster en grundläggande rätt till skydd för personuppgifter. Enligt min uppfattning får en objektiv motivering anses föreligga om födelsenamnet behöver anges för att en person ska kunna identifieras. Härvid noterar jag att det i Tyskland inte finns något fullständigt system för att identifiera personer, baserat på ett socialförsäkrings- eller personnummer, utan födelsenamnet är den enda permanenta beståndsdel i namnet som kan göra det möjligt att skilja mellan personer som har samma namn och är födda samma dag i samma stad eller kommun.
27. När det gäller den specifika frågan om vilka slags personuppgifter som får tas med i ett pass hade domstolen i målet Schwarz anledning att yttra sig över giltigheten, i förhållande till bestämmelserna i stadgan, av artikel 1.2 i förordning nr 2252/2004, som rör medtagande av biometriska uppgifter i pass.
28. I det aktuella fallet behöver det emellertid inte göras någon grundlig prövning av den mer allmänna frågan huruvida stadgan medger att en persons födelsenamn anges i passet när födelsenamnet enligt tillämplig rätt inte ingår i personens namn. Trots detta noterar jag att en sådan angivelse skulle kunna strida mot målet att göra det möjligt för den berörde att lämna sitt förutvarande namn bakom sig och att det i förekommande fall skulle kunna öka risken för indirekt diskriminering på grund av nationalitet eller etniskt ursprung.
29. För det andra ska det framhållas att det aktuella fallet skiljer sig från ett antal andra mål avseende personnamn, särskilt i gränsöverskridande sammanhang, som domstolen har prövat på senare tid, exempelvis målen Garcia Avello, Grunkin och Paul, Sayn-Wittgenstein och Runevič-Vardyn och Wardyn. Domarna i dessa mål, som rörde allmänna frågor i samband med den fria rörligheten för personer eller unionsmedborgarskapet, ger inte några direkta svar på de frågor som det aktuella målet ger upphov till. De problem som U påstår sig ha råkat ut för skulle emellertid kunna uppstå inom Europeiska unionen, eftersom han använder sitt pass som resehandling när han besöker de medlemsstater som inte ingår i Schengenområdet.
30. För det tredje ska domstolen i det aktuella målet slå fast huruvida – och i förekommande fall hur – en uppgift som krävs enligt den tyska lagstiftningen, nämligen födelsenamnet, får anges i passet mot bakgrund av bestämmelserna i förordning nr 2252/2004 och ICAO-dokument nr 9303, del 1, till vilket det hänvisas i den förordningen.
31. Härvid ska det erinras om att U inte motsätter sig att hans födelsenamn anges i passet utan endast kräver att uppgifterna i passet ska vara tydliga och otvetydiga.
32. Det ska också påpekas att domstolen i det aktuella fallet har att meddela dom på grundval av ett dokument som har antagits av en internationell organisation och gjorts tillämpligt inom unionen genom en hänvisning i förordning nr 2252/2004. Syftet med de dokument som ICAO antar, exempelvis ICAO-dokument nr 9303, del 1, är att i viss mån göra olika länders praxis enhetlig. Det är viktigt att hålla detta särskilda sammanhang i minnet vid tolkningen av dokumentet i fråga.
33. När det gäller resehandlingar är det också viktigt att framhålla distinktionen mellan pass, som omfattas av unionslagstiftning, och identitetskort, som inte gör det. Både identitetskort och pass har blivit föremål för rådsresolutioner, men det är endast avseende pass som det har antagits tvingande bestämmelser, inom ramen för förordning nr 2252/2004. Identitetskort omfattas däremot endast av en resolution antagen år 2006 av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet. Det anges också uttryckligen i artikel 1.3 andra meningen i förordning nr 2252/2004 att den förordningen inte är tillämplig på identitetskort. Detta förklarar de skillnader mellan pass och identitetskort i fråga om redovisning av födelsenamn som kan observeras i enskilda medlemsstater.
34. Avslutningsvis ska det noteras att den tredje och den sjätte frågan i praktiken är hypotetiska, eftersom de avser lagstiftningsmässiga val som den tyska lagstiftaren inte har gjort. Icke desto mindre kan Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg tänkas få användning för svar på dessa frågor i samband med ett eventuellt behov av att tolka de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna i syfte att kontrollera att passlagen tolkas på ett sätt som är förenligt med unionsrätten. Därför anser jag att dessa båda frågor kan tas upp till prövning.
B – Den rättsliga verkan av hänvisningen i förordning nr 2252/2004 till ICAO-dokument nr 9303, del 1
35. Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg har ställt sin första fråga för att vinna klarhet i huruvida bilagan till förordning nr 2252/2004 innebär att den delvis maskinläsbara personuppgiftssidan i pass som medlemsstaterna utfärdar ska överensstämma med och uppfylla alla obligatoriska specifikationer i ICAO-dokument nr 9303, del 1.
36. Härvid har Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg på goda grunder påpekat att huvudsyftet med förordning nr 2252/2004 är att göra resehandlingarna inom Europeiska unionen säkrare genom att införa biometriska uppgifter (biometrisk ansiktsbild och fingeravtryck). Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg anser att bilagan till förordningen har en sådan lydelse att medlemsstaterna är skyldiga att beakta samtliga specifikationer i ICAO-dokument nr 9303, del 1.
37. Jag anser att det framgår av nämnda bilaga att den maskinläsbara personuppgiftssidan ska överensstämma med ICAO-dokument nr 9303, del 1. Det sätt på vilket namnet återges har dessutom avgörande betydelse för möjligheterna att fastställa en persons identitet, vilket är huvudsyftet med ett pass och en förutsättning för att handlingen ska kunna vara säker. Till detta ska läggas strävan att harmonisera pass i internationella förbindelser, vilket har särskilt stor betydelse när det gäller säkerheten. Efternamn och förnamn har i olika resolutioner ända sedan 1981 nämnts i egenskap av uppgifter i pass med enhetlig utformning.
38. Det är förvisso riktigt att ICAO-dokument nr 9303, del 1, på internationell nivå endast utgör en rekommendation utan tvingande verkan. Det framgår emellertid av artikel 1.1 i förordning nr 2252/2004 jämförd med bilagan till den förordningen att unionen har gjort dessa rekommendationer till sina egna och inom ramen för sin sekundärrätt antagit dem i form av tvingande bestämmelser. Med andra ord har unionslagstiftaren eftersträvat en större enhetlighet, något som kan förklaras med hänvisning till förordningens syften inom ramen för upprättandet av den inre marknaden och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Att enhetlighet är syftet återspeglas också i att den valda rättsaktstypen är en förordning snarare än exempelvis ett direktiv eller en rekommendation.
39. Av detta följer att specifikationerna för maskinläsbara pass i ICAO-dokument nr 9303, del 1, ska betraktas som en tvingande del av förordning nr 2252/2004 och således utgör bestämmelser som är tvingande i kraft av unionsrätten utan att för den skull ingå i unionsrätten. Det finns för övrigt även andra fall där unionsrätten ger tvingande rättslig verkan åt bestämmelser i folkrättsliga rättsakter eller i internationella eller europeiska standarder.
40. Därför föreslår jag att domstolen ska besvara den första frågan från Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg med att bilagan till förordning nr 2252/2004 innebär att den maskinläsbara personuppgiftssidan i pass som medlemsstaterna utfärdar ska överensstämma med de specifikationer som är tillämpliga i kraft av ICAO-dokument nr 9303, del 1.
C – Huruvida en medlemsstat får föreskriva att födelsenamnet ska anges i fält 06 (primär identifieringsuppgift) eller fält 07 (sekundär identifieringsuppgift) i passet
41. Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg har ställt sin andra och sin tredje fråga, vilka lämpligen ska behandlas tillsammans, för att vinna klarhet i huruvida en persons födelsenamn får anges som primär identifieringsuppgift i fält 06 på passets personuppgiftssida (fråga 2) eller som sekundär identifieringsuppgift i fält 07 (fråga 3), i ett fall där födelsenamnet inte ingår i den berörda personens officiella namn enligt tillämplig nationell rätt.
42. I ICAO-dokument nr 9303, del 1, slås det fast en standardiserad ram för vilka uppgifter som ska anges i ett pass och hur de ska redovisas.
43. Personens namn ska anges i fälten 06 och 07. Innehållet i fält 06 (primär identifieringsuppgift) och fält 07 (sekundär identifieringsuppgift) beskrivs i nämnda dokument.
44. Detta kan illustreras med ett konkret exempel: för en person vid namn Anna Maria Eriksson skulle fält 06 innehålla efternamnet (Eriksson) och fält 07 förnamnen (Anna Maria). Noteras ska emellertid att ovannämnda dokument också innehåller andra exempel som återspeglar den mångfald av namn som kan förekomma i ICAO:s 191 stater, namn som alla ska anges i pass enligt anvisningarna i dokumentet.
45. I en tabell i ICAO-dokument nr 9303, del 1, finns en uppräkning av de olika typer av uppgifter som kan förekomma i zonen för visuell inspektion på uppgiftssidan i ett maskinläsbart pass. I denna tabell anges bestämmelser rörande namn under rubrikerna 06/07/II, 06/II och 07/II. Namnet ska om möjligt delas upp i två delar, varvid den första delen ska motsvara den del av namnet som enligt den utfärdande staten utgör den primära identifieringsuppgiften (till exempel efternamn, flicknamn plus namn som gift, patronymikon) medan den andra delen ska motsvara de övriga beståndsdelar i namnet som enligt den utfärdande staten utgör den sekundära identifieringsuppgiften (till exempel förnamn, initialer). Den primära identifieringsuppgiften ska bestå av namnets mest framträdande beståndsdelar och anges i fält 06. Den sekundära identifieringsuppgiften ska bestå av namnets övriga beståndsdelar och anges i fält 07.
46. Enligt min uppfattning syftar förordning nr 2252/2004 och ICAO-dokument nr 9303, del 1, i praktiken till att få till stånd en viss enhetlighet i redovisningen av namn, ett område där systemen kan variera kraftigt mellan länder. Ett pass har som huvudsaklig funktion att göra det möjligt för myndigheter i ett land att identifiera en utländsk medborgare, även om pass även ofta används som identitetshandling på nationell nivå. Att kunna identifiera utländska medborgare kan vara ytterst viktigt av flera skäl, bland annat när det gäller naturalisation, invandring och ansökan om asyl.
47. En medlemsstat kan föreskriva att födelsenamnet i rättsligt hänseende ska förbli en del av en persons namn även efter det att denne har förvärvat ett annat namn till följd av giftermål eller namnändring. Detta har Förbundsrepubliken Tyskland emellertid inte gjort, enligt vad Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg har uppgett. En medlemsstat som inte har antagit någon bestämmelse med den ovannämnda innebörden får inte ange födelsenamnet i fält 06, jämte efternamnet, och får enligt min uppfattning inte heller ange det i fält 07. Staterna har förvisso ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra vilka beståndsdelar i en persons officiella namn som utgör primär identifieringsuppgift respektive sekundära identifieringsuppgifter, men de saknar däremot möjlighet att i den primära identifieringsuppgiften eller i de sekundära identifieringsuppgifterna ta med sådant som enligt deras inhemska rättsordning inte ingår i det officiella namnet. Detta gäller såväl födelsenamnet som förkortningen GEB., vilka enligt gällande tysk rätt båda ska anges i fältet för primär identifieringsuppgift.
48. Denna tolkning får stöd av de bestämmelser i ICAO-dokument nr 9303, del 1, som rör akademiska titlar och liknande upplysningar. Där anges som enda undantag fall där ett prefix eller suffix av den berörda staten anses utgöra en del av namnet i rättsligt hänseende.
49. Till detta ska läggas att förordning nr 2252/2004 inte hindrar en medlemsstat från att använda flera officiella namnbegrepp, till exempel genom att göra åtskillnad mellan civilrättsligt namn och förvaltningsrättsligt namn. En medlemsstat som gjorde detta skulle därigenom kunna få större utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet av primär identifieringsuppgift. Situationen i Förbundsrepubliken Tyskland förefaller mig emellertid inte vara sådan.
50. När det gäller fält 06 aktualiseras frågan om medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om fastställande av den primära identifieringsuppgiften således i fall där ett efternamn bestående av flera ord är så långt att det inte får plats i det för fält 06 avsedda utrymmet i passet.
51. Noteras ska också att när det gäller gifta kvinnor kan det i detta sammanhang vara aktuellt att ange flicknamnet, nämligen i fall där den nationella lagstiftningen medger att en kvinna som gifter sig behåller sitt flicknamn och lägger till makens efternamn, så att hon får ett sammansatt efternamn, eller där den nationella lagstiftningen föreskriver att en gift kvinnas efternamn i rättsligt hänseende ska bestå av hennes flicknamn och hennes efternamn som gift. Argument av detta slag kan emellertid inte användas för att motivera att det anges en uppgift som i rättsligt hänseende inte ingår i namnet.
52. Även fält 07 är enligt min uppfattning förbehållet för uppgifter som utgör beståndsdelar i det officiella namnet, i synnerhet förnamn eller – i fall där det är fråga om mycket långa namn – förnamnsinitialer, vilket också uttryckligen anges i ICAO-dokument nr 9303, del 1.
53. Till detta ska läggas att ett restriktivt förhållningssätt i fråga om vilka uppgifter som får anges i fälten 06 och 07 även motiveras av den omständigheten att innehållet i dessa båda fält ska återges – med förbehåll för transkription enligt de enhetliga regler som anges i dokumentet – i den maskinläsbara zonen längst ned på sidan i passet. Enligt min uppfattning förefaller däremot den tyska lagstiftningen föreskriva att fälten 06 och 07 ska ha ett annat innehåll än den maskinläsbara zonen, på ett sätt som inte motsvarar kraven enligt ICAO-dokument nr 9303, del 1.
54. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag därför att domstolen ska besvara den andra och den tredje frågan med att bilagan till förordning nr 2252/2004 jämförd med bestämmelserna i punkt 8.6 i sektion IV i ICAO-dokument nr 9303, del 1, ska tolkas så, att en medlemsstat enligt vars lagstiftning en persons namn består av dennes förnamn och efternamn inte har rätt att föreskriva att födelsenamnet ska anges, vare sig som primär identifieringsuppgift i fält 06 eller som sekundär identifieringsuppgift i fält 07 på passets maskinläsbara personuppgiftssida.
55. I samband med detta noterar jag att Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg har ställt sin fjärde fråga uteslutande för den händelse att den andra eller den tredje frågan skulle besvaras jakande. Eftersom ingen av dem ska besvaras jakande, saknas det skäl att besvara den fjärde frågan.
56. Vidare har Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg på liknande sätt ställt sin femte fråga uteslutande för den händelse att den fjärde frågan skulle besvaras nekande. Eftersom jag föreslår att domstolen inte ska besvara den fjärde frågan, saknas det även skäl att besvara den femte frågan.
D – Huruvida en medlemsstat får föreskriva att födelsenamnet ska anges i fält 13 i passet
57. Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg har ställt sin sjätte fråga för att vinna klarhet i huruvida en medlemsstat enligt vars namnlagstiftning en persons namn består av dennes förnamn och efternamn har rätt att ange födelsenamnet som valfri personuppgift i fält 13 på passets personuppgiftssida.
58. Såsom kommissionen har påpekat ska denna fråga förstås så, att Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg endast är intresserad av svaret på frågan om födelsenamnet inte ingår i den berördes fullständiga namn och således inte får anges som sekundär identifieringsuppgift i fält 07.
59. Av ICAO-dokument nr 9303, del 1, framgår att innehållet i fält 13 till stor del får bestämmas av den utfärdande staten. Detta gäller emellertid med förbehåll för skälen 8 och 9 i förordning nr 2252/2004, där det anges begränsningar för vilka upplysningar som får finnas i ett pass. De exempel som nämns i ICAO-dokument nr 9303, del 1, rör väsentligen uppgifter som har samband med ett tvingande allmänintresse, nämligen identifiering av individer.
60. Liksom kommissionen anser jag att ett födelsenamn som inte ingår i en persons fullständiga namn får anges som valfri personuppgift i fält 13 på passets personuppgiftssida, förutsatt att det föreligger ett tvingande allmänintresse. Nämnda fält måste emellertid identifieras med hjälp av en flerspråkig rubrik.
61. Som jag redan har förklarat, saknas det i Tyskland ett fullständigt system för att identifiera personer, och det är möjligt för tyska medborgare att byta namn. Därför skulle ett sådant tvingande allmänintresse kunna vara att möjliggöra sökning i databaser (till exempel ett register över personer med betalningsanmärkningar eller belastningsregistret) med det förhållandevis stabila födelsenamnet som sökbegrepp.
62. Mot bakgrund av skäl 8 andra meningen i förordning nr 2252/2004 och intresset av att passet ska kunna förstås överallt i världen, måste det emellertid säkerställas vid angivande av födelsenamnet i fält 13 att de formella krav på rubriker och flerspråkighet som föreskrivs i ICAO-dokument nr 9303, del 1, är uppfyllda. Enligt nämnda dokument ska de fält i zonen för visuell inspektion som är avsedda för obligatoriska uppgifter identifieras med hjälp av en rubrik på franska, engelska eller spanska.
63. Det är således tillåtet att ange födelsenamnet i fält 13, förutsatt att detta – som jag redan har tagit upp i punkt 26 i detta förslag till avgörande – är motiverat mot bakgrund av artiklarna 7 och 8 i stadgan. I så fall måste det emellertid i fältrubriken förklaras på franska, engelska eller spanska att fältet innehåller innehavarens födelsenamn. Förklaringen får inte ges i själva fältet, eftersom detta skulle kunna ge upphov till förvirring.
64. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska besvara den sjätte frågan med att en medlemsstat, när födelsenamnet inte får anges i fält 06 eller 07 i passet, trots detta har möjlighet att föreskriva att födelsenamnet ska anges som valfri personuppgift i fält 13 på passets maskinläsbara personuppgiftssida, under förutsättning att det föreligger ett tvingande allmänintresse och att det i rubriken till fält 13 anges på franska, engelska eller spanska att detta fält innehåller födelsenamnet.
65. Avslutningsvis ska det också påpekas att det utöver personuppgiftssidan även finns en annan plats där den aktuella upplysningen skulle kunna anges, om detta är motiverat. Det rör sig om sidan efter personuppgiftssidan eller en intilliggande sida, som utgör zon VI med fält 20, vilket är avsett för kompletterande valfria uppgifter. Detta är en lämplig plats för att i förekommande fall ange födelsenamnet åtföljt av en flerspråkig rubrik. Då skulle födelsenamnet behandlas som en kompletterande valfri uppgift. Någon tolkningsfråga rörande detta har emellertid inte ställts i det aktuella målet.
V – Förslag till avgörande
66. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland) på följande sätt:
1 Originalspråk: franska.
2 EGT L 385, s. 1.
3 EUT L 142, s. 1, och rättelse i EUT L 188, s. 127.
4 Det rör sig om volym I (pass med maskinläsbara uppgifter lagrade i ett format som kan läsas genom optisk teckenigenkänning), sjätte upplagan (2006), av nämnda ICAO-dokument nr 9303, del 1. Detta dokument finns att tillgå på internet på ICAO:s webbplats (http://www.icao.int), avfattat bland annat på – såvitt avser officiella unionsspråk – engelska, franska och spanska.
5 Skäl 2.
6 Första stycket i inledningen till bilagan.
7 Första stycket i avsnitt 2 i bilagan och skäl 3 i förordning nr 2252/2004. Se även sista stycket i avsnitt 5 i bilagan: Personuppgiftssidan skall vara utformad i enlighet med specifikationerna i [ICAO-dokument nr 9303, del 1] ….
8 På den egna webbplatsen (www.icao.int) beskrivs ICAO som ett fackorgan inom Förenta nationerna, skapat 1944 genom konventionen angående internationell civil luftfart (även kallad Chicagokonventionen). Det anges också att ICAO i samförstånd med de 191 stater som har undertecknat konventionen och de globala organisationerna på luftfartsområdet ägnar sig åt att upprätta internationella standarder och rekommendationer (Standards and Recommended Practices – SARP) som staterna kan använda när de utformar sin nationella lagstiftning på området civil luftfart.
9 Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkterna 5.2, 6.1 och 6.2 i sektion IV samt bilagorna 1 och 2 till sektion IV.
10 Baksidan av uppgiftssidan, eller en intilliggande sida, i ett sådant pass utgör en zon VI som kan innehålla valfria personuppgifter.
11 ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.6 i sektion IV.
12 1355 § första stycket BGB.
13 Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen.
14 1355 § fjärde stycket BGB. Födelsenamnet (Geburtsname) kan emellertid endast ändras i samband med adoption.
15 Se generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:311).
16 BGBl. 2007 I, s. 122.
17 Se generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:608, punkt 21).
18 BGBl. 1986 I, s. 537, senast ändrad genom lagen av den 30 juli 2009 om rättsliga åtgärder mot förberedelser till allvarliga våldshandlingar som utgör ett hot mot staten (BGBl. 2009 I, s. 2437) (nedan kallad passlagen).
19 BGBl. 2007 I, s. 2386, senast ändrad genom förordning av den 25 oktober 2010 om ändring av förordningen om genomförande av passlagen, förordningen om insamling av passuppgifter och förordningen om överföring samt andra bestämmelser (BGBl. 2010 I, s. 1440).
20 På begäran av Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg har domstolens kansli anonymiserat klagandens namn under det skriftliga förfarandet med användning av bokstaven U. I detta förslag till avgörande kommer emellertid specifika förkortningar att användas för att göra det lättare att förstå distinktionen mellan nuvarande efternamn (F.), förnamn (S.P.) och födelsenamn (E.) för klaganden i det nationella målet.
21 Se, bland annat, dom Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punkt 52), och Europadomstolens dom av den 22 februari 1994 i målet Burghartz mot Schweiz (serie A nr 280‑B, s. 28, § 24) och av den 25 november 1994 i målet Stjerna mot Finland (serie A nr 299‑B, s. 60, § 37).
22 Såvitt avser motiveringen, se domen i målet Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 31 och följande punkter).
23 Domen i målet Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539).
24 Domen i målet Grunkin och Paul (C‑353/06, EU:C:2008:559).
25 Domen i målet Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806).
26 Domen i målet Runevič-Vardyn och Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291).
27 Se rådsdokument nr 15356/06, Draft Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on common minimum security standards for Member States’ national identity cards (finns enbart på engelska på rådets webbplats), som antogs vid det 2768:e mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 4 december 2006.
28 En övergripande presentation av de resehandlingar som godkänns inom unionen (bland annat pass och identitetskort) finns på internetadressen http://prado.consilium.europa.eu/
29 Redan i den resolution som den 23 juni 1981 antogs av företrädarna för regeringarna i Europeiska gemenskapernas medlemsstater, församlade i rådet, om införande av ett pass med enhetlig utformning i Europeiska gemenskapernas medlemsstater (EGT C 241, s. 1), angavs efternamn och förnamn som uppgifter i ett pass med enhetlig utformning, och detsamma gäller de kompletterande resolutionerna av den 30 juni 1982 (EGT C 179, s. 1), av den 14 juli 1986 (EGT C 185, s. 1), av den 10 juli 1995 (EGT C 200, s. 1) och av den 17 oktober 2000 (EGT C 310, s. 1).
30 Se även skäl 3 i förordning nr 2252/2004.
31 Se min ståndpunkt i målet McB. (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:544, punkt 40) om förhållandet mellan en förordning och en internationell konvention som enligt unionsrätten är tillämplig medlemsstaterna emellan utan att ingå i unionsrätten. När det gäller sjöfartsområdet, se, bland annat, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/25/EG av den 4 april 2001 om minimikrav på utbildning för sjöfolk (EGT L 136, s. 17), som delvis bygger på STWC-konventionen och STWC-koden, varvid den sistnämnda införlivas uteslutande genom hänvisning (se skälen 9, 11, 21 och 24). Se även Rosas, A., The Status in EU Law of International Agreements Concluded by EU Member States, Fordham International Law Journal, 5(34), 2011, s. 1304–1345, särskilt s. 1327
32 Såvitt avser fält 06: Huvudsaklig(a) beståndsdel(ar) i innehavarens namn, enligt beskrivningen ovan. Om den eller de huvudsakliga beståndsdelarna i innehavarens namn (exempelvis om detta består av sammansatta namn) inte kan anges i sin helhet eller i samma ordning på grund av platsbrist i fält 06 och/eller 07 eller på grund av nationellt bruk, ska den eller de viktigaste beståndsdelarna (enligt statens eller organisationens bedömning) i den primära identifieringsuppgiften anges (min kursivering). Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.6 i sektion IV.
33 Såvitt avser fält 07: Sekundär(a) beståndsdel(ar) i innehavarens namn, enligt beskrivningen ovan. Den eller de viktigaste beståndsdelarna i innehavarens sekundära identifieringsuppgift ska anges i sin helhet, så långt det maximala utrymmet i fältet räcker. Övriga beståndsdelar får i förekommande fall återges med initialer. … (min kursivering). Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.6 i sektion IV.
34 ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkterna 12.10.2 till 12.10.4 i sektion IV och bilaga 5 till sektion IV. Vid sidan av namn med en från europeiskt perspektiv lättbegriplig struktur (Anna Maria Eriksson, vilket anges i passet som ERIKSSON, ANNA MARIA) nämns det i punkterna 12.10.2 till 12.10.4 även exempel som är mindre vanliga från europeiskt perspektiv, bland annat ett namn utan sekundär identifieringsuppgift (Arkfreith, vilket anges i passet som ARKFREITH), ett namn med en mycket lång sekundär identifieringsuppgift (Nilavadhanananda Chayapa Dejthamrong Krasuang, vilket anges i passet som NILAVADHANANANDA, CHAYAPA DEJTHAMRONG KRASUANG) och ett namn med en mycket lång primär identifieringsuppgift (Dingo Potoroo Bennelong Wooloomooloo Warrandyte Warnambool, vilket anges i passet som BENNELONG WOOLOOMOOLOO WARRANDYTE WARNAMBOOL, DINGO POTOROO). Såvitt avser de båda sista exemplen anser jag att om det i de berörda namnen förekom en förkortning som hade hämtats från ursprungsspråket, skulle det i vissa situationer föreligga en risk för missförstånd.
35 ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.6 i sektion IV.
36 En stat som så önskar får emellertid använda fälten 06 och 07 som ett enda fält.
37 Bristande exakthet i fråga om medel för identifiering kan leda till osäkerhet på det rättsliga planet, och detta kan i sin tur påverka individers rättigheter. Som exempel kan nämnas att naturalisation i Finland endast kan ske om sökandens identitet är säkerställd, vilket den inte anses vara om det finns motsägelser mellan relevanta handlingar som födelsebevis och pass eller andra uppvisade resehandlingar, utom om det föreligger handlingar som kan förklara bristen på entydighet eller om orsaken står att finna i skillnader i skrivsätt eller problem i samband med transkribering från ursprungsspråket.
38 Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 11.3 i sektion IV: Det rekommenderas att prefix och suffix såsom adelstitlar, yrkestitlar eller akademiska titlar, uppgifter om erhållna utmärkelser eller priser och ärftlighetsstatusmarkörer inte anges i [zonen för visuell inspektion]. Om ett prefix eller suffix av den utfärdande staten eller organisationen anses utgöra en del av namnet i rättsligt hänseende, får det emellertid anges i [zonen för visuell inspektion]. ….
39 Se 4 § första och andra styckena i passlagen.
40 Innehållet i fält 13 specificeras på följande sätt: Valfria personuppgifter, till exempel personnummer eller fingeravtryck, i enlighet med den utfärdande statens eller organisationens önskemål. …. Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.6 i sektion IV.
41 Den tyska regeringen anser att denna fråga är hypotetisk eftersom det i den inhemska rätten saknas föreskrifter med innebörden att födelsenamnet ska anges i fält 13 på personuppgiftssidan. Som jag har påpekat ovan kan emellertid Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg tänkas få användning för svaret på denna fråga i samband med ett eventuellt behov av att kontrollera att den nationella lagstiftningen tolkas på ett sätt som är förenligt med unionsrätten.
42 Ett exempel på hur denna möjlighet utnyttjas i en medlemsstat nämnde jag i mitt förslag till avgörande i målet Runevič-Vardyn och Wardyn (C‑391/09, EU:C:2010:784, fotnot 52).
43 Dom Schwarz (EU:C:2013:670) och dom Runevič-Vardyn och Wardyn (EU:C:2011:291, punkt 91).
44 Se punkt 14 i detta förslag till avgörande.
45 Se ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 8.4 i sektion IV.
46 Dom Schwarz (EU:C:2013:670, punkt 31 och följande punkter).
47 ICAO-dokument nr 9303, del 1, punkt 5.2 i sektion IV samt schema 1 i bilaga 1 till sektion IV: Baksidan på [det maskinläsbara passets] uppgiftssida eller en intilliggande sida: Zon VI – Kompletterande valfria uppgifter.