Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 10 november 2016

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).

3 Som framgår av artikel 2 b i Dublin III-förordningen och av artikel 2 h i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EGT L 337, 2001, s. 9), avses med en person som har ansökt om internationellt skydd varje tredjelandsmedborgare eller statslös person som söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

5 Bundesgerichtshof, 26 juni 2014, V ZB 31/14.

6 Verwaltungsgerichtshof, 19 februari 2015, RO 2014/21/0075‑5.

7 Dom av den 10 juni 2015, čj. 2 Azs 49/2015‑ 50.

8 Dom av den 4 december 2014, čj. 9 Azs 199/2014‑ 49.

9 Dom av den 23 november 2011, čj. 7 As 79/2010‑153, och dom av den 17 juni 2015, čj. 1 Azs 39/2015‑ 56.

10 Dom av den 9 oktober 2014, čj. 2 Azs 57/2014‑30.

11 Dessa kriterier är, i fallande ordning: förekomst av familjeband (artiklarna 8–11), innehav av en giltig visering eller ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat (artikel 12), och (laglig eller olaglig) inresa på en medlemsstats territorium (artiklarna 13–15).

12 Se Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för migration och inrikes frågor, Evaluation of the Dublin III Regulation – Final Report, 4 december 2015, s. 4.

13 Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 6 april 2016 (KOM (2016) 197 slutlig, s. 4).

14 Med övertagande avses det scenario där den berörda personen ännu inte har ingett en ansökan om internationellt skydd i den anmodade medlemsstaten (artiklarna 20–23 i Dublin III-förordningen). Återtagande tillämpas om den berörda personen, som i förvarande fall, lämnade in en sådan ansökan före inresan på den anmodande medlemsstatens territorium (artiklarna 24–27 i Dublin III-förordningen).

15 Artiklarna 29–33 i Dublin III-förordningen.

16 Artikel 28 i Dublin III-förordningen.

17 Artikel 29.1 andra stycket i Dublin III-förordningen.

18 Se, bland annat, yttrande 2/13 av den 18 december 2014 ( EU:C:2014:2454, punkt 179). Jag erinrar dessutom om att enligt artikel 52.3 i stadgan ska de rättigheter som fastställs i stadgan, om de motsvarar rättigheter som garanteras av Europakonventionen, ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Eftersom de rättigheter som föreskrivs i artikel 6 i stadgan motsvarar dem som garanteras i artikel 5 i Europakonventionen (se förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 19)), ska Europadomstolens rättspraxis dessutom beaktas vid tolkningen av ovannämnda artikel 6 (dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 44)). Artikel 52.3 i stadgan utgör emellertid inte hinder för att unionsrätten tillförsäkrar dessa rättigheter ett mer långtgående skydd.

19 Detta uttryck är hämtat från punkt 2 i artiklarna 8–11 i Europakonventionen, som kräver att alla inskränkningar av de rättigheter som tillförsäkras i dessa bestämmelser måste vara föreskrivna i lag. Enligt Europadomstolen har detta villkor samma räckvidd som det villkor som kräver att varje inskränkning av den rätt till frihet som skyddas av artikel 5.1 f i Europakonventionen ska respektera de lagliga vägarna och vara lagligenlig (Europadomstolens dom av den 25 juni 1996, Amuur/Frankrike (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 50), och Europadomstolens dom av den 9 juli 2009, Mooren/Tyskland (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, § 76)).

20 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 6 mars 2001, Dougoz/Grekland (CE:ECHR:2001:0306JUD004090798, § 55), Europadomstolens dom av den 21 oktober 2013, Del Río Prada/Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125), och Europadomstolens dom av den 1 september 2015, Khlaifia m.fl./Italien (CE:ECHR:2015:0901JUD001648312, § 64).

21 Jag konstaterar att Europadomstolen i sin dom av den 11 april 2013, Firoz Muneer/Belgien (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, §§ 59 och 60), har slagit fast att en etablerad rättspraxis utgör en tillräcklig rättslig grund för att förlänga en persons frihetsberövande enligt artikel 5.1 f i Europakonventionen. Jag känner däremot inte till något tidigare fall där Europadomstolen har betraktat en administrativ praxis som en tillräcklig rättslig grund för att inskränka en grundläggande rättighet.

22 Jag erinrar om att i händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den bestämmelse som det är fråga om tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår. Se, särskilt, dom av den 9 juni 2011, Eleftheri tileorasi och Giannikos ( C‑52/10, EU:C:2011:374, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

23 Se artikel 53 i Europakonventionen och artikel 52.3 i stadgan.

24 Se dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56), samt, analogt, dom av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 42).

25 Denna exceptionella karaktär framgår även av UNHCR:s riktlinjer om tillämpliga kriterier och normer för kvarhållande av asylsökande och alternativ till kvarhållande i förvar, i den version som antogs 2012, vilka kommissionen har hänvisat till i sitt förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (KOM (2008) 815 slutlig, s. 6, punkt 4.1).

26 Rådets förordning av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1).

27 Rådets direktiv av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18).

28 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (EUT L 180, 2013, s. 60).

29 Rådets direktiv av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13).

30 Jag erinrar om att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer (se punkt 39 i förevarande förslag till avgörande).

31 Europadomstolens dom av den 11 april 2013, Firoz Muneer/Belgien (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, § 53), och Europadomstolens dom av den 12 juli 2016, A. M. m.fl./Frankrike (CE:ECHR:2016:0712JUD002458712, §§ 64 och 65).

32 För argument till stöd för en motsatt uppfattning, enligt vilken förvar av en sökande inom ramen för ett överföringsförfarande inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5.1 f i Europakonventionen, se European Council on Refugees and Exiles, The Legality of Detention of Asylum Seekers under the Dublin III Regulation, AIDA Legal Briefing, No 1, juni 2015, s. 7, samt Costello, C., The Human Rights of Migrants and Refugees in European Law, Oxford University Press, Oxford, 2016, s. 296 och 297.

33 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 15 november 1996, Chahal/Förenade kungariket (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 och 113), Europadomstolens dom av den 10 juli 2014, Rakhimov/Ryssland (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 och 120), och Europadomstolens dom av den 27 november 2014, Khomullo/Ukraina (CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52).

34 Europadomstolen har nyligen nyanserat denna rättspraxis genom att konstatera att i undantagsfall, när ett barn är närvarande, … måste frihetsberövandet vara nödvändigt för att nå det eftersträvade syftet, det vill säga för att säkerställa familjens utvisning (Europadomstolens dom av den 12 juli 2016, A. B./Frankrike (CE:ECHR:2016:0712JUD001159312, § 120)).

35 Trots det påpekar jag att om en konventionsslutande parts interna rättsordning eller unionsrätten ålägger lagstiftaren att respektera de garantier som följer av dennes skyldigheter enligt Europakonventionen, vilket är tillåtet enligt artikel 53 i Europakonventionen, införlivar Europadomstolen respekten för dessa garantier i villkoret att ingreppet ska vara lagenligt och kontrollerar själv huruvida denna respekt har iakttagits (se, bland annat, Europadomstolens dom av den 2 oktober 2008, Rusu/Österrike (CE:ECHR:2008:1002JUD003408202, §§ 54–58), Europadomstolens dom av den 22 september 2015, Nabil/Ungern (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612, §§ 31 och 39–42), och Europadomstolens dom av den 5 juli 2016, O. M./Ungern (CE:ECHR:2016:0705JUD000991215, §§ 47–52)).

36 Artikel 28.1 i Dublin III-förordningen skiljer sig därför från artikel 27.1 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (KOM (2008) 820 slutlig). I den föreslagna bestämmelsen nöjde sig lagstiftaren med att upprepa den princip som angavs i artikel 18.1 i det gamla asylförfarandedirektivet, enligt vilken ingen får tas i förvar av det enda skälet att han eller hon har ansökt om internationellt skydd. Den antagna bestämmelsen förefaller striktare i den mån att varken sökandens status (se skäl 20 i Dublin III-förordningen), eller den omständigheten att ett överföringsförfarande pågår, motiverar en sådan åtgärd.

37 Dom av den 15 februari 2016 ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkterna 52, 56 och 63), som rörde en förvarsåtgärd som vidtagits mot en sökande för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning i enlighet med artikel 8.3 e i mottagandedirektivet.

38 Lydelsen av artikel 28.2 i Dublin III-förordningen (på grundval av en individuell bedömning) återspeglar också detta krav.

39 Enligt artikel 9.2 i mottagandedirektivet ska ett beslut om förvar fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter.

40 Att i den nationella lagstiftningen ange ett eller flera kriterier för risk för avvikande är således inte tillräckligt för att slå fast att det föreligger en risk för avvikande, såvitt det inte i varje enskilt fall görs en individuell bedömning av den berörda personens situation (se, analogt, dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkterna 70–74)).

41 Se, bland annat, dom av den 20 juni 2002, Mulligan m.fl. ( C‑313/99, EU:C:2002:386, punkt 46), dom av den 5 maj 2011, Kurt und Thomas Etling m.fl. ( C‑230/09 och C‑231/09, EU:C:2011:271, punkt 74), och dom av den 5 november 2014, Cypra ( C‑402/13, EU:C:2014:2333, punkt 26).

42 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

43 Detta gäller, närmare bestämt, från det att ansökan om internationellt skydd lämnas in till dess att beslut fattats i första instans för att avgöra ansökan eller, i förekommande fall, fram till dess att ett eventuellt överklagande av beslutet har avgjorts (dom av den 30 maj 2013, Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 49)) (se punkt 67 i förevarande förslag till avgörande).

44 Dom av den 30 november 2009, Kadzoev ( C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, punkt 45).

45 Ekonomiska och sociala kommittén har dock framfört vissa synpunkter beträffande denna definition (Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, SOC/333, 16 juli 2009, s. 7).

46 Dom av den 30 maj 2013, Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:343, punkterna 48 och 49). En sökande kan följaktligen inte anses vistas olagligen i landet i den mening som avses i återvändandedirektivet, och kan således inte utvisas från unionen, så länge som sökandens ansökan inte har avslagits. Detta följer även av den princip om non-refoulement som har stadfästs i artikel 33 i 1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning, till vilken det hänvisas i artikel 18 i stadgan.

47 Sökanden har nämligen rätt att stanna såväl på den medlemsstats territorium där ansökan prövas som på den medlemsstats territorium där ansökan lämnades in (dom av den 27 september 2012, Cimade och GISTI ( C‑179/11, EU:C:2012:594, punkt 48)).

48 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (KOM(2005) 391 slutlig) (nedan kallat förslaget till återvändandedirektiv).

49 Betänkande om förslaget till återvändandedirektiv, 20 september 2007, A6‑0339/2007, 2005/0167 (COD), PE 374.321, s. 7. En mängd ändringsförslag till detta hade redan lämnats in eller lämnades senare in. I dessa nämndes förhandenvaron av vägande sakskäl som fastställts utgående från individuella och objektiva kriterier (yttrande från utskottet för utveckling till utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor om förslaget till återvändandedirektiv, 22 juni 2007, 2005/0167 (COD), PE 386.728, s. 11), kriterier som fastställs genom nationell rätt (förslag till betänkande från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor om förslaget till återvändandedirektiv, 13 juni 2006, 2005/0167 (COD), PE 374.321v02‑00, s. 9), eller objektiva kriterier som fastställs genom nationell rätt (ändringsförslag till betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor, 27 september 2006, 2005/0167 (COD), PE 378.672v01‑00, s. 23).

50 Parlamentets ståndpunkt vid första behandlingen, 18 juni 2008, EP‑PE_TC1‑COD(2005)00167, PE 400.777, s. 13.

51 Jag påpekar i detta avseende att i klausul 2 i ramavtalet om visstidsarbete, som förekommer i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 (EGT L 175, 1999, s. 43), och som Förenande kungariket har hänvisat till, har unionslagstiftaren, för definitionen av ett fastställt begrepp, utan åtskillnad velat hänvisa till lagstiftning eller andra nationella rättskällor. I nämnda klausul hänvisas det därför uttryckligen till lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat.

52 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2002, Mulligan m.fl. ( C‑313/99, EU:C:2002:386, punkt 47), och dom av den 25 mars 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl. ( C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00 och C‑497/00–C‑499/00, EU:C:2004:179, punkt 85).

53 Dom av den 20 juni 2002, Mulligan m.fl. ( C‑313/99, EU:C:2002:386, punkt 48).

54 Se punkt 46 i förevarande förslag till avgörande.

55 Dom av den 20 juni 2002, Mulligan m.fl. ( C‑313/99, EU:C:2002:386, punkt 47 och där angiven rättspraxis). I ett annat sammanhang har domstolen slagit fast att en begränsning av rätten till ett effektivt domstolsskydd, som stadfästs i artikel 47 i stadgan, stred mot denna bestämmelse, eftersom den fastställdes i en administrativ kommittés programguide (dom av den 17 september 2014, Liivimaa Lihaveis ( C‑562/12, EU:C:2014:2229, punkt 74)).

56 Se punkterna 81–84 i förevarande förslag till avgörande.

57 Se punkt 35 i förevarande förslag till avgörande.

58 Se punkt 46 i förevarande förslag till avgörande.

59 Medan min bedömning av det första av de mål som eftersträvas med detta krav (rättssäkerhet) är nära förknippat med den specifika situationen i förevarande mål, är min slutsats beträffande det andra av dessa mål (reglering av förvaltningsmyndigheters och rättsliga myndigheters utrymme för skönsmässig bedömning) oberoende av vad som är utmärkande för den administrativa praxis och rättspraxis som är i fråga i förevarande mål.

60 Bilaga till kommissionens rekommendation om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (C(2015) 6250 final, s. 11). För kopplingen mellan återvändandedirektivet och Dublin III-förordningen i fråga om förvarsåtgärder, se punkterna 65 och 66 i förevarande förslag till avgörande.

61 Ad‑Hoc Query on detention in Dublin III cases, tillgänglig via http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/what‑we‑do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad‑hoc‑queries/protection/590_emn_ahq_on_detention_in_dublin_cases_en.pdf, samt Ad‑Hoc Query on objective criteria to identify risk of absconding in the context of reception directive art 8 (recast) and Dublin regulation no 604/2014 art 28 (2), tillgänglig via http://emn.ypes.gr/images/docs/EMN_QUERIES/EMN_QUERIES_2014/2014_619_emn_ahq_on_objective_criteria_to_identify_risk_of_absconding_%28wider_diss%29.pdf. Det europeiska migrationsnätverket har inrättats genom rådets beslut av den 14 maj 2008 om inrättandet av ett europeiskt migrationsnätverk (2008/381/EG) (EUT L 131, 2008, s. 7).

62 Se punkt 16 i förevarande förslag till avgörande.

63 Bundesgerichtshof, 26 juni 2014, V ZB 31/14.

64 Verwaltungsgerichtshof, 19 februari 2015, RO 2014/21/0075‑5.

65 Cour administrative du Grand‑Duché de Luxembourg, 6 oktober 2016, mål nr 35301C. Se även dom från Tribunal administratif du Grand‑Duché de Luxembourg (Förvaltningsdomstolen i Luxemburg), andra avdelningen, 5 mars 2015, mål nr 35902, och tredje avdelningen, mål nr 37301, 24 december 2015.

66 För kopplingen mellan artikel 3.7 i detta direktiv och artikel 2 n i Dublin III-förordningen, se punkterna 65 och 66 i förevarande förslag till avgörande.

67 Raad van State, 21 mars 2011, BP9284, 201100555/1/V3.