Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 7 september 2017

1 Originalspråk: franska.

2 Se, såvitt avser ITU:s syfte, artikel 1 i dess konstitution, som antogs av tilläggskonferensen för befullmäktigade ombud i Genève 1992 och därefter har ändrats av konferenserna för befullmäktigade ombud i Kyoto 1994, i Minneapolis 1998, i Marrakech 2002, i Antalya 2006 och i Guadalajara 2010 (nedan kallad ITU:s konstitution).

3 Att EU deltar i egenskap av sektorsmedlem i stället för att ha anslutit sig som fullvärdig medlem medför enligt kommissionen, mot bakgrund av artikel 3.2 i ITU:s konstitution, inte att EU kan lägga fram ståndpunkter vid ITU:s konferenser och möten, inbegripet vid konferenser då rättsligt bindande rättsakter förhandlas fram.

4 Europaparlamentets och rådets beslut av den 14 mars 2012 om inrättande av ett flerårigt program för radiospektrumpolitik (EUT L 81, 2012, s. 7).

5 Se, såvitt avser radioreglementet, punkt 5 i detta förslag till avgörande.

6 Se resolution 807 (WRC‑12), som antogs av WRC‑12 i Genève 2012 och vars rubrik lyder Agenda for the 2015 World Radiocommunication Conference.

7 Se resolution 1343 (C12) av ITU:s råd, med rubriken Place, dates and agenda of the World Radiocommunication Conference (WRC‑15).

8 Förslag av den 29 maj 2015 till rådets beslut om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i Internationella teleunionens (ITU) världskonferens om radiokommunikationer 2015 (WRC‑15) (COM(2015) 234 final).

9 Rådets slutsatser av den 26 oktober 2015 om Internationella teleunionens (ITU) världsradiokonferens 2015 (WRC‑15) (ST 13460 2015 INIT) (2015/0119 (NLE)) (i citatet här har fotnoterna utelämnats).

10 Se dom av den 19 november 2013, kommissionen/rådet ( C‑63/12, EU:C:2013:752, punkt 28 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9), av vilken det framgår att den form i vilken en akt eller ett beslut antas i princip saknar betydelse för möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring därav.

11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 44), av vilken det framgår att ett sådant beslut har bindande rättsverkningar på grund av att det fastställer den ståndpunkt som unionen ska inta inom ramen för det berörda organet och på grund av att det är av bindande karaktär inte endast för rådet och kommissionen utan även för medlemsstaterna, i så måtto att det innebär en skyldighet för dessa att försvara nämnda ståndpunkt.

12 Enligt parterna utgör artikel 114 FEUF den materiella rättsliga grunden för den angripna rättsakten medan artikel 218.9 FEUF utgör dess formella rättsliga grund. Se punkt 27 i detta förslag till avgörande.

13 Se punkt 70 i detta förslag till avgörande.

14 Dom av den 13 juli 2004, kommissionen/rådet ( C‑27/04, EU:C:2004:436, punkterna 44–51).

15 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 27).

16 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkterna 25–28).

17 Se dom av den 13 juli 2000, Salzgitter/kommissionen ( C‑210/98 P, EU:C:2000:397, punkterna 55–57), som Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat, på tal om unionsdomstolens skyldighet att ex officio slå fast att tidsfrister för anmälan av stödåtgärder har åsidosatts, med tanke på att det rör sig om ett konstaterande som har samband med kommissionens befogenhet att godkänna stödåtgärderna. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet British Airways/kommissionen ( C‑122/16 P, EU:C:2017:406, punkt 100 och fotnot 54).

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 63).

19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 55).

20 Principen om tilldelade befogenheter gäller såväl för unionens inre åtgärder som för dess yttre åtgärder. Se yttrande 2/94 (gemenskapens anslutning till Europakonventionen) av den 28 mars 1996 ( EU:C:1996:140, punkt 24).

21 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:296, punkt 60).

22 Se, såvitt avser distinktionen mellan å ena sidan frågan huruvida unionen över huvud taget har extern befogenhet, som avgörs av artikel 216.1 FEUF, och å andra sidan frågan huruvida dess externa befogenhet är av exklusiv art, som avgörs av artikel 3.2 FEUF, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i förfarandet för yttrande 2/15 ((frihandelsavtal med Singapore), EU:C:2016:992, punkt 64) och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Tyskland/rådet ( C‑600/14, EU:C:2017:296, punkt 80). Se även – oaktat att frågan behandlas mindre uttryckligt där – yttrande 2/15 av den 16 maj 2017 ( EU:C:2017:376, punkterna 171 och 172), yttrande 1/13 (tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 ( EU:C:2014:2303, punkterna 67–74) och yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 ( EU:C:1993:106, punkt 7).

23 Dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663, punkterna 64 och 65). Se även Rosas, A., Recent Case Law of the European Court of Justice Relating to Article 218 TFEU, The EU as a Global Actor Bridging Legal Theory and Practice – Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono, Czuczai, J., och Naert, F., Brill, red/Nijhoff, 2017, s. 370 och 371. Se, såvitt avser den historiska bakgrunden till artikel 218.9 FEUF, förslag till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:289, punkterna 39–52) och förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:490, punkterna 69–74).

24 I fall där fördragen på ett visst område tilldelar unionen en befogenhet som den ska dela med medlemsstaterna, får unionen och medlemsstaterna enligt artikel 2.2 FEUF lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område, varvid medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1976, Kramer m.fl. ( 3/76, 4/76 och 6/76, EU:C:1976:114, punkterna 39 och 40).

25 Se, såvitt avser kravet på samstämmighet i unionens och medlemsstaternas internationella representation i fall där föremålet för ett internationellt avtal delvis omfattas av unionens befogenhet och delvis av medlemsstaternas, yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001 ( EU:C:2001:664, punkt 18 och där angiven rättspraxis) och dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73). Se, mer allmänt, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:43, punkterna 58–63 och där angiven rättspraxis).

26 Se artikel 4.3 tredje stycket FEU, där det föreskrivs att medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter och ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra förverkligandet av unionens mål. Se även dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige ( C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 71 och där angiven rättspraxis), i vilken domstolen klargjorde att skyldigheten till lojalt samarbete är allmänt tillämplig och inte beroende av huruvida den berörda unionsbefogenheten är exklusiv eller huruvida medlemsstaterna har rätt att avtala om skyldigheter i förhållande till tredjeländer.

27 Se punkt 4 i detta förslag till avgörande. Se även dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31), av vilken det framgår att den omständigheten att unionen inte är medlem i en internationell organisation inte utgör hinder för att unionens externa befogenhet utövas i praktiken, exempelvis genom att medlemsstaterna handlar solidariskt i unionens intresse.

28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 44), och fotnot 11 i detta förslag till avgörande.

29 Se, bland annat, artikel 3.5 FEU och artikel 21 FEU. Se även artikel 220 FEUF.

30 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258).

31 Rådet gjorde i nämnda mål gällande att unionen med stöd av artikel 3.2 FEUF hade exklusiv extern befogenhet på de områden som det angripna beslutet avsåg, medan Förbundsrepubliken Tyskland och de intervenerande medlemsstaterna ansåg att unionens befogenhet var delad med medlemsstaterna. Se dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkterna 34 och 43).

32 Se punkt 27 i detta förslag till avgörande.

33 Se, bland annat, artiklarna 8a–9b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiven 2002/21/EG, 2002/19/EG och 2002/20/EG (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat direktiv 2002/21), artiklarna 5–8 och 10–14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EUT L 108, 2002, s. 21) i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG av den 7 mars 2002 om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut) (EGT L 108, 2002, s. 1) och beslut nr 243/2012. Se dessutom rådets direktiv 91/287/EEG av den 3 juni 1991 om det frekvensband som skall tilldelas för det samordnade införandet av digital europeisk trådlös telekommunikation DECT i gemenskapen (EGT L 144, 1991, s. 45; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 116) och rådets direktiv 87/372/EEG av den 25 juni 1987 om vilka frekvensband som skall reserveras för det samordnade införandet av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommunikation inom gemenskapen (EGT L 196, 1987, s. 85; svensk specialutgåva, område 13, volym 16, s. 151) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/114/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiv 87/372/EEG (EUT L 274, 2009, s. 25).

34 Se, bland annat, artikel 9.1 andra stycket, artikel 9.4 och skäl 30 i direktiv 2002/21, artikel 1.3 och skälen 18 och 19 i beslut nr 676/2002, skäl 22 i beslut nr 243/2001 och sjunde skälet i direktiv 87/372. Se även artikel 8 i direktiv 2002/20, där det hänvisas mer allmänt till internationella avtal. På tal om radioreglementet, se punkt 5 i detta förslag till avgörande.

35 Se fotnot 33 i detta förslag till avgörande.

36 Se, bland annat, kommissionens beslut 2004/545/EG av den 8 juli 2004 om harmonisering av radiospektrumet i frekvensbandet 79 GHz för användningen av kortdistansradarutrustning för bilar i gemenskapen (EUT L 241, 2004, s. 66), varigenom frekvensbandet 77–81 GHz harmoniseras, kommissionens beslut 2005/513/EG av den 11 juli 2005 om harmoniserad användning av radiospektrum i frekvensbandet 5 GHz för införande av Wireless Access Systems med Radio Local Area Networks (WAS/RLANs) (EUT L 187, 2005, s. 22, och rättelse i EUT L 238, 2005, s. 26) i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2007/90/EG av den 12 februari 2007 om ändring av beslut 2005/513/EG (EUT L 41, 2007, s. 10), varigenom frekvensbanden 5 150–5 350 MHz och 5 470–5 725 MHz harmoniseras, kommissionens beslut 2008/411/EG av den 21 maj 2008 om harmonisering av frekvensbandet 3 400–3 800 MHz för markbundna system som kan tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster i gemenskapen (EUT L 144, 2008, s. 77) i dess lydelse enligt kommissionens genomförandebeslut 2014/276/EU av den 2 maj 2014 om ändring av beslut 2008/411/EG (EUT L 139, 2014, s. 18), kommissionens beslut 2008/671/EG av den 5 augusti 2008 om harmoniserad användning av radiospektrum i frekvensbandet 5 875–5 905 MHz för säkerhetsrelaterade tillämpningar i intelligenta transportsystem (ITS) (EUT L 220, 2008, s. 24) och kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/750 av den 8 maj 2015 om harmonisering av frekvensbandet 1 452–1 492 MHz för markbundna system som kan tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster i unionen (EUT L 119, 2015, s. 27). Uppgifter om de frekvensband som avses i den angripna rättsakten finns i punkt 12 i detta förslag till avgörande.

37 Se punkt 3 i motiveringen till kommissionens (ovannämnda) förslag av den 29 maj 2015. I förslaget hänvisade kommissionen dessutom till det yttrande som gruppen för radiospektrumpolitik (RSPG) hade lagt fram den 19 februari 2015, med titeln RSPG Opinion on Common Policy Objectives for WRC‑15 (RSPG15–593 final).

38 I artikel 3.2 FEUF föreskrivs att unionen ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal bland annat om ingåendet av avtalet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa.

39 Se yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114, punkterna 105–107) och, för ett liknande resonemang, yttrande 2/15 av den 16 maj 2017 ( EU:C:2017:376, punkterna 180 och 181). Se, i detta sammanhang, skäl 10 i beslut nr 243/2012, där det anges att spektrumförvaltning [förvisso] fortfarande i stor utsträckning omfattas av nationell behörighet [men att] denna behörighet [bör] utövas i överensstämmelse med befintlig unionsrätt och möjliggöra åtgärder för att genomföra unionens politik. Se även skäl 28 i direktiv 2009/140, där det anges att [ä]ven om spektrumhanteringen fortsätter att vara medlemsstaternas uppgift kan strategisk planering, samordning och, där det behövs, harmonisering på gemenskapsnivå bidra till att säkra att spektrumanvändare till fullo kan dra nytta av den inre marknaden och att EU:s intressen effektivt kan försvaras globalt.

40 Se punkt 46 i detta förslag till avgörande.

41 Se artikel 1.4 i beslut nr 676/2002 och artikel 1.3 andra stycket i beslut nr 243/2012. Se även, för ett liknande resonemang, skäl 7 i direktiv 2002/21. Se också, i detta sammanhang, artikel 4.2 FEU, enligt vilken unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vilkas syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten, vilken också i fortsättningen ska vara varje medlemsstats eget ansvar, och artikel 346.1 a FEUF, enligt vilken ingen medlemsstat ska vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot dess väsentliga säkerhetsintressen.

42 Se punkt 7 i detta förslag till avgörande.

43 Se, bland annat, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 ( EU:C:1993:106, punkt 36 och där angiven rättspraxis) och dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 54).

44 Se, såvitt avser världsradiokonferenser, artikel 13.1 och 13.2 i ITU:s konstitution, som återges i punkt 6 i detta förslag till avgörande, och artikel 7 i ITU-konventionen, som antogs av tilläggskonferensen för befullmäktigade ombud i Genève 1992 och därefter har ändrats av konferenserna för befullmäktigade ombud i Kyoto (Japan) 1994, i Minneapolis Förenta staterna) 1998, i Marrakech (Marocko) 2002, i Antalya 2006 och i Guadalajara (Mexiko) 2010.

45 Se, såvitt avser uttrycket akter med rättslig verkan i den mening som avses i artikel 218.9 FEUF, dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 56 och följande punkter). Se, såvitt avser den bindande karaktären av radioreglementet och ändringar i detta, artikel 4.3 i ITU:s konstitution, som återges i punkt 5 i detta förslag till avgörande, och artikel 54 i ITU:s konstitution. Se även, såvitt avser hänvisningar i unionsrättsakter till ITU och radioreglementet, punkt 46 och fotnot 34 i detta förslag till avgörande.

46 Jag anser att domstolen saknar skäl att inom ramen för det aktuella målet yttra sig om huruvida rådet dessutom var skyldigt att tillämpa artikel 218.9 FEUF. Den frågan är nämligen inte aktuell här, eftersom rådet ju påstår sig ha tillämpat den bestämmelsen i praktiken vid antagandet av den angripna rättsakten.

47 Se punkterna 68 och 72 i detta förslag till avgörande.

48 Se punkterna 81 och 82 i detta förslag till avgörande.

49 Se, bland annat, rådets slutsatser om kommissionens meddelande med titeln Europas ståndpunkter inför världsradiokonferensen 2000 (WRC‑2000) (Dok. 7788/00), rådets slutsatser om kommissionens meddelande med titeln ITU:s världskonferens om radiokommunikationer 2007 (WRC‑07) (Dok. 11991/07) och rådets slutsatser om Internationella teleunionens (ITU) världsradiokonferens 2012 (WRC‑12) (Dok. 10301/11).

50 Se, analogt, avseende angivandet av den rättsliga grunden för en unionsrättsakt, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 54 och där angiven rättspraxis) och, avseende valet av korrekt rättslig grund, yttrande 1/08 (Avtal om ändring av listorna över särskilda åtaganden enligt Gats) av den 30 november 2009 ( EU:C:2009:739, punkt 172 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 6 maj 2008, parlamentet/rådet ( C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 60).

51 Se, såvitt avser den historiska bakgrunden till artikel 218.9 FEUF, fotnot 23 i detta förslag till avgörande.

52 Dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9). Se fotnot 10 i detta förslag till avgörande.

53 Se punkterna 75 och 76 i detta förslag till avgörande.

54 Förenade kungariket har inte uttalat sig om den angripna rättsaktens art eller rättsverkan.

55 Se punkterna 17–23 i detta förslag till avgörande.

56 Se punkterna 10 och 12 i detta förslag till avgörande. Se, såvitt avser den praxis som rådet följde inför de föregående världsradiokonferenserna, punkt 64 i detta förslag till avgörande.

57 Se punkt 62 i detta förslag till avgörande.

58 Enligt artikel 288 FEUF är ett beslut till alla delar bindande.

59 Fördragen innehåller i själva verket föreskrifter om användning av formen slutsatser endast såvitt avser vissa rättsakter som ska antas av Europeiska rådet. Se artikel 148 FEUF.

60 Se punkt 10 i detta förslag till avgörande.

61 Se punkt 12 i detta förslag till avgörande.

62 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet ( C‑370/07, EU:C:2009:590, punkterna 37 och 38).

63 Se dom av den 14 juni 2016, kommissionen/McBride m.fl. ( C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

64 Se dom av den 14 juni 2016, kommissionen/McBride m.fl. ( C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

65 Se punkterna 10 och 11 i detta förslag till avgörande.

66 Se punkt 12 i detta förslag till avgörande.

67 Se punkt 40 i detta förslag till avgörande.

68 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 66) och, mer uttryckligt, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Förenade kungariket/rådet ( C‑81/13, EU:C:2014:2114, punkt 98).

69 Se punkt 72 och fotnot 59 i detta förslag till avgörande.

70 Se dom av den 28 juli 2016, rådet/kommissionen ( C‑660/13, EU:C:2016:616, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis).

71 Se dom av 6 september 2017, Slovakien/rådet och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 149), och dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 42 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2004, kommissionen/rådet ( C‑27/04, EU:C:2004:436, punkt 81).

72 Om fördragen inte anger vilken typ av akt som ska antas, ska institutionerna enligt artikel 296 första stycket FEUF välja typ av akt i varje enskilt fall, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprincipen.

73 Se punkterna 10 och 12 i detta förslag till avgörande.

74 Enligt den bestämmelsen krävs det (utom i vissa angivna fall) enhällighet i rådet för att detta ska få ändra kommissionens förslag, när rådet enligt fördragen ska besluta på förslag av kommissionen.

75 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 189).

76 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 148), i vilken dom domstolen slog fast att principen om institutionell jämvikt utgör hinder för att Europeiska rådet ändrar en regel om kvalificerad majoritet, vilken stadgas i fördragen, genom att med stöd av slutsatser enligt artikel 68 FEUF förelägga rådet en regel om enhällighet.

77 Se, analogt (såvitt avser val av rättslig grund), dom av den 26 mars 1987, kommissionen/rådet ( 45/86, EU:C:1987:163, punkt 12), och dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket/rådet ( 68/86, EU:C:1988:85, punkt 6).

78 Förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 189). Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:43, punkt 81).