Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 17 maj 2018

1 Originalspråk: italienska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), EUT L 337, 2011, s. 9.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 2013, s. 60.

4 Genèvekonventionen kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.

5 Se UNRWA:s webbplats på adressen https://www.unrwa.org/who-we-are. UNRWA varken äger eller driver flyktingläger. Följaktligen omfattas dessa enbart av värdlandets myndigheters ansvarsområde, https://www.unrwa.org/palestine-refugees.

6 Se https://www.unrwa.org/who-we-are/frequently-asked-questions. Se, angående UNRWA:s roll, senast FN:s generalförsamlings resolution nr 72/82 av den 7 december 2017.

7 Se dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 44).

8 Det rör sig om kompletterande bestämmelser om ändring och komplettering av ZUB, som publicerades i DV nr 80 av 2015, och kompletterande bestämmelser om ändring och komplettering av ZUB, som publicerades i DV nr 101 av 2015.

9 Den nu gällande lydelsen av artikel 12.1 ZUB, som nästan ordagrant återger artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, avviker från sistnämnda på så sätt att den negativa formuleringen ”inte har upphört” används i stället för den positiva formuleringen har upphört.

10 Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12). Den lag som införlivade nämnda direktiv med bulgarisk lagstiftning publicerades i DV nr 52 av 2007.

11 Artikel 75.2 ZUB, i den lydelse som gällde innan direktiven 2011/95 och 2013/32 införlivades med nationell lagstiftning, innehöll bestämmelser som huvudsakligen var identiska med de som anges ovan.

12 I en annan del av beslutet att begära förhandsavgörande står det att Serin Alheto har uppgett att hon lämnade in UNRWA:s handling i samband med intervjun hos DAB, men att nämnda myndighet vägrade att inkludera den i ärendets handlingar.

13 Se dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 28). Se, vad gäller direktiv 2004/83, även dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 42).

14 Se dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 30).

15 Se dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 29). Se, vad gäller direktiv 2004/83, även dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 43).

16 Se Note on UNHCR’s Interpretation of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and Article 12(1)(a) of the EU Qualification Directive in the context of Palestinian refugees seeking international protection, maj 2013, som finns på webbplatsen http://www.refworld.org/docid/518cb8c84.html. I detta dokument (s. 2 och 3) preciseras att två grupper av palestinska flyktingar och deras avkomlingar omfattas av tillämpningsområdet för artikel 1 D i Genèvekonventionen: 1) palestinier som erkändes som palestinska flyktingar enligt FN:s generalförsamlings resolution nr 194 (III) av den 11 december 1948 och efterföljande resolutioner och vilka till följd av 1948 års israelisk-palestinska konflikt fördrevs av det brittiska mandatet över Palestina, som sedan blev staten Israel, utan möjlighet att återvända; och 2) palestinier som inte omfattas av föregående kategori men som fördrevs i den mening som avses i FN:s generalförsamlings resolution nr 2252 (ES-V) av den 4 juli 1967 och relevanta efterföljande resolutioner och vilka till följd av 1967 års arab-israeliska konflikt fördrevs från de palestinska områden som Israel ockuperade i början av år 1967 utan möjlighet att återvända. Se, även, UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, december 2017, som finns på webbplatsen http://www.refworld.org/publisher,UNHCR,THEMGUIDE,,5a1836804,0.html, punkt 8.

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkterna 47 och 48).

18 Det handlar om FN:s generalförsamlings resolution nr 194 (III) av den 11 december 1948 och efterföljande resolutioner. FN:s generalförsamling kontrollerar regelbundet hur genomförandet av de till förmån för palestinska flyktingar vidtagna åtgärderna fortskrider och anpassar dem, om så är nödvändigt, utifrån hur situationen utvecklas i de berörda områdena. Den senast antagna resolutionen är FN:s generalförsamlings resolution nr 72/80 av den 7 december 2017 om bistånd till palestinska flyktingar, i vilken nämnda generalförsamling i paragraf 1 beklagar [a]tt varken återsändande av eller ersättning till flyktingar, såsom föreskrivs i paragraf 11 i FN:s generalförsamlings resolution [nr] 194 (III), ännu har ägt rum/utgetts och att de palestinska flyktingarnas situation till följd av detta har förblivit ett allvarligt problem.

19 Det bör understrykas att, trots att det i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 huvudsakligen hänvisas rent allmänt till förmånerna i detta direktiv, rör inklusionsklausulen, på samma sätt som undantagsklausulen i första meningen i bestämmelsen, uteslutande flyktingstatusen. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 67).

20 Denna tolkning delas inte av UNCHR, som menar att en sådan tolkning baserar sig på en alltför formalistisk och restriktiv tolkning av artikel 1 D i Genèvekonventionen. Enligt detta organ omfattas inte bara den som konkret har begagnat sig av skydd eller bistånd från UNRWA av tillämpningsområdet för denna artikel utan varje person som, även om personen i fråga aldrig har begagnat sig därav, har rätt till ett sådant skydd eller bistånd eftersom det ryms inom UNRWA:s mandat. Se, för ett liknande resonemang, ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkterna 12 och 13 samt fotnoten på s. 27.

21 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 56).

22 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 65, och punkt 1 i domslutet).

23 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 81, och punkt 2 i domslutet).

24 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 80).

25 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 62).

26 Se ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkterna 6 och 7.

27 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 79).

28 Se, beträffande artikel 1 D i Genèvekonventionen, ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkt 11.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 54).

30 Enligt bestämmelsen i artikel 10.2 i direktiv 2013/32.

31 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkterna 61 och 64).

32 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 63, se även punkt 65, och punkt 1 i domslutet).

33 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 64), där domstolen har slagit fast att artikel 4.3 i direktiv 2004/83 (nu artikel 4.3 i direktiv 2011/95) kan tillämpas analogt på den individuella bedömning som ska göras enligt artikel 12.1 a andra meningen i nämnda direktiv.

34 Se, beträffande artikel 1 D i Genèvekonventionen, ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkt 22.

35 Se dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 52). Se även ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkt 42, samt UNRWA:s konsoliderade anvisningar angående personkretstillhörighet och registrering (Consolidated Eligibility and Registration Instructions), 1 januari 2009, punkt III.A.1, s. 3, som finns på webbplatsen http://www.refworld.org/docid/520cc3634.html. Registrering vid UNRWA utgör emellertid inte något krav för att personen i fråga ska ingå i den personkrets som omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen och, därmed, av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351, punkterna 46 och 52).

36 I detta sammanhang begränsar jag mig till att erinra om att Serin Alheto lämnade Gazaremsan den 15 juli 2014, det vill säga några dagar efter det att Gazakriget inleddes (den 8 juli 2014). Kriget pågick i 51 dagar och enligt uppgifter från FN dödades tusentals civila. Se den resolution som antogs under konflikten av FN:s råd för mänskliga rättigheter den 23 juli 2014.

37 Se, för ett liknande resonemang e contrario, punkt 77 i dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826). Se ovannämnda UNHCR:s Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, punkt 22[.IV] k. I detta hänseende hänvisar jag även till övervägandena i punkt 87 i detta förslag till avgörande.

38 I artikel 12 i direktiv 2011/95 ställdes det i själva verket inget krav på att det skulle antas genomförandeåtgärder, eftersom dess innehåll i huvudsak var identiskt med artikel 12 i direktiv 2004/83 (artikeln omfattas nämligen inte av förteckningen i artikel 39.1 i direktiv 2011/95 över de artiklar för vilka medlemsstaterna ska anta en genomförandeakt). Emellertid har den bulgariska lagstiftaren uppenbarligen tagit tillfället i akt för att i samband med införlivande av direktiv 2011/95 rätta texten i artikel 12.1 punkt 4 ZUB, varigenom artikel 12 i direktiv 2004/83 hade införlivats på ett ofullständigt sätt.

39 DAB:s beslut att avslå Serin Alhetos ansökan om internationellt skydd antogs den 12 maj 2015. Lagen om införlivande av direktiv 2011/95 trädde däremot i kraft den 16 oktober 2015 och kan enligt bulgarisk lagstiftning kan tillämpas retroaktivt.

40 Artikel 12.1 a i direktiv 2004/83 hade samma lydelse som artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95.

41 Se dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen ( C‑505/14, EU:C:2015:742, punkt 34). Se, för ett liknande resonemang, även dom av den 24 januari 2012, Dominguez ( C‑282/10, EU:C:2012:33, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

42 Se, bland annat, dom av den 7 september 2017, H. ( C‑174/16, EU:C:2017:637, punkt 69).

43 De två bestämmelserna förefaller i själva verket vara inbördes motstridiga i den mån de nationella bestämmelserna om genomförande av direktiv 2013/32 med stöd av den förstnämnda får tillämpas på ansökningar om internationellt skydd som lämnats in före den 20 juli 2015, medan dessa ansökningar i enlighet med den andra bestämmelsen ska prövas enligt de nationella bestämmelserna om införlivande av direktiv 2005/85.

44 Se rådets ståndpunkt (EU) nr 7/2013 av den 6 juni 2013 (EUT C 179 E, 2013, s. 27).

45 Denna slutsats delas för övrigt, vad gäller bulgarisk lagstiftning, av den hänskjutande domstolen, som har påpekat att retroaktiv tillämpning av lagen om införlivande av direktiv 2013/32 i Serin Alhetos fall skulle strida mot den bulgariska författningen.

46 Se, bland annat, dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. ( C‑212/04, EU:C:2006:443, punkterna 122 och 123), och dom av den 23 april 2009, VTB-VAB och Galatea ( C‑261/07 och C‑299/07, EU:C:2009:244, punkt 37). Den hänskjutande domstolen har även hänvisat till ställningstagandet av generaladvokat Mazák i målet Kadzoev ( C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691, punkterna 32–35).

47 Se dom av den 23 april 2009, VTB-VAB och Galatea ( C‑261/07 och C‑299/07, EU:C:2009:244, punkt 37).

48 Se dock dom av den 26 juli 2017, Sacko ( C‑348/16, EU:C:2017:591) i vilken domstolen besvarade de tolkningsfrågor som ställts av Tribunale di Milano (domstolen i Milano) utan att först pröva tillämpligheten i tidsmässigt hänseende (ratione temporis) för direktiv 2013/32 vad gällde förfarandet för prövningen av Sackos ansökan om internationellt skydd (som ingetts före den 20 juli 2015 men avslagits efter detta datum).

49 Det rör sig om ytterligare två fall av begäran om förhandsavgörande från Administrativen Sad Sofia-grad (Bulgarien) (målen C‑652/16 och C‑56/17), en begäran om förhandsavgörande från Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol) i ett sammanhang där flera efterföljande beslut att inte bevilja internationellt skydd gång på gång har upphävts efter sökandens överklagande och där den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida rätten till ett effektivt domstolsskydd har garanterats (C‑113/17), en ungersk begäran om förhandsavgörande (C‑556/17) och en begäran om förhandsavgörande från Nederländernas Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) angående nya asylskäl (C‑586/17).

50 I andra meningen i skäl 27 i direktiv 2005/85 anges att [r]ättsmedlets effektivitet, även när det gäller prövning av berörda sakförhållanden, är beroende av det administrativa och rättsliga systemet i varje medlemsstat som helhet.

51 Som bekant stadgas i artikel 3 i Europakonventionen ett förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, medan i artikel 13 fastställs rätten till ett effektivt rättsmedel för var och en vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts.

52 Se Europadomstolens dom av den 12 april 2005 i målet Chamaiev m.fl./Georgien och Ryssland (ECLI:CE:ECHR:2005:0412JUD003637802, punkt 448).

53 Europadomstolens dom av den 11 juli 2000 i målet Jabari/Turkiet (ECLI:CE:ECHR:2000:0711JUD004003598, punkt 50), och dom av den 21 januari 2011 i målet M.S.S/Belgien (ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, punkterna 293 och 388).

54 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl./Belgien (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, punkt 103). Se även domstolens dom av den 28 juli 2011, Samba Diouf ( C‑69/10, EU:C:2011:524, punkt 56), och dom av den 31 januari 2013, H.I.D. och B.A. ( C‑175/11, EU:C:2013:45, punkt 75).

55 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl./Belgien (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, punkt 103). Med ett liknande resonemang har domstolen i dom av den 28 juli 2011, Samba Diouf ( C‑69/10, EU:C:2011:524, punkt 56) slagit fast att de skäl som den behöriga myndigheten har angett för att avslå asylansökan som ogrundad, [måste kunna] bli föremål för en ingående prövning av den nationella domstolen.

56 Se, för ett liknande resonemang, redan Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl./Belgien (ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, punkt 91).

57 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 21 januari 2011, M.S.S/Belgien (ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, punkt 389).

58 Se skäl 21 i direktiv 2011/95. Logiskt sett borde även beviljande av status som alternativt skyddsbehövande vara av samma karaktär.

59 I nämnda tillfälle har domstolen baserat sig på skäl 14 i direktiv 2004/83, där det med liknande ordval preciserades: Erkännandet av flyktingstatus skall endast ses som en fastställelse av redan existerande rättigheter.

60 Punkt 49 i beslutet.

61 Det förhåller sig på samma sätt med nu gällande artikel 33.1 i direktiv 2013/32 (se skäl 43 i direktivet, som har samma lydelse som skäl 22 i direktiv 2005/85). Jag vill däremot påpeka att förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM/2016/0467 final) genom dess artikel 36.1 a inför en skyldighet för medlemsstaterna att bedöma huruvida en ansökan om internationellt skydd ska prövas på grundval av begreppet första asylland i den mening som avses i artikel 44 i detta förslag.

62 Det framgår för övrigt av en jämförande studie som genomförts av UNCHR att Bulgarien inte bara har låtit bli att införliva artikel 26 första stycket led b i direktiv 2005/85, utan även att nämnda land i praktiken, åtminstone fram till år 2010, inte tillämpade begreppet första asylland och att den omständigheten att en person åtnjöt flyktingstatus i ett tredjeland betraktades som en grund för att avslå en asylansökan i sak snarare än att neka den prövning; se UNHCR:s Improving asylum procedures: comparative analysis and recommendations for law and practice, detailed research on key asylum procedures directive provisions, mars 2010, s. 285, som finns på webbplatsen http://www.unhcr.org/4c7b71039.pdf.

63 Se, bland annat, beslut av den 22 juni 2017, Fondul Proprietatea ( C‑556/15 och C‑22/16, ej publicerat i rättsfallssamlingen, EU:C:2017:494, punkterna 20 och 21).

64 Enligt UNHCR:s rekommendationer borde de medlemsstater som tillämpar begreppet första asylland tolka begreppet tillräckligt skydd i enlighet med artikel 26 första stycket led b i direktiv 2005/85 – och nu i enlighet med artikel 35 första stycket led b i direktiv 2013/32 – som ett effektivt och konkret tillgängligt skydd; se UNHCR:s Improving asylum procedures: comparative analysis and recommendations for law and practice, detailed research on key asylum procedures directive provisions, mars 2010, s. 282 och 291, som finns på webbplatsen http://www.unhcr.org/4c7b71039.pdf. Se, även UNHCR:s Summary Conclusions on the Concept of Effective Protection in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers Directive, (Lisbon Expert Roundtable, 9 och 10 december 2002), februari 2003, som finns på webbplatsen http://www.unhcr.org/protection/globalconsult/3e5f323d7/lisbon-expert-roundtable-summary-conclusions-concept-effective-protection.html.

65 Jag erinrar om att överföringen av en asylsökande till en stat där han eller hon löper risken att avvisas till sitt ursprungsland utgör ett fall av indirekt avvisning som strider mot artikel 33 i Genèvekonventionen. Det första asyllandet måste därför säkerställa att sökanden ges verkliga garantier för att nämnda princip respekteras. I detta sammanhang vill jag påpeka att Jordanien, trots att landet har tagit emot ett betydande antal palestinska flyktingar, inte räknas bland de länder som undertecknade Genèvekonventionen.

66 I detta sammanhang vill jag påpeka att Human Rights Watch i Jordanien har konstaterat flera fall av avvisning av palestinska flyktingar, i synnerhet palestinier från Syrien; se, beträffande detta, Global Detention Project (GDP), Immigration Detention in Jordan, mars 2015, som finns på webbplatsen http://www.refworld.org/docid/556738404.html, s. 11. Se, angående Jordaniens respekt för principen om non-refoulement, även Human Rights Watch, World Report, 2018, s. 307.

67 Jordanien har till palestinier som lämnade Gazaremsan år 1967 utfärdat ett provisoriskt pass, en sorts passersedel som intygar bosättningen på jordanskt område. Se, angående det provisoriska passets funktion, A. Tiltnes och H. Zhangs studie Progress, challenges, diversity, Insights into the socio-economic conditions of Palestinian refugees in Jordan, som finns på webbplatsen https://www.unrwa.org/sites/default/files/insights_into_the_socio-economic_conditions_of_palestinian_refugees_in_jordan.pdf, s. 32. Denna studie visar på den extrema fattigdom och begränsade tillgång till socialt stöd, utbildning, hälso- och sjukvård som drabbar palestinier från Gazaremsan som inte är jordanska medborgare även om de är innehavare av ett sådant pass; se, särskilt, s. 258 och följande sidor. Registrering vid UNRWA tycks inte spela någon avgörande roll vad gäller de berörda personernas tillgång till visst grundläggande stöd. Se, vad gäller hälso- och sjukvård, särskilt s. 99 och följande sidor.

68 Se fotnot 16 i detta förslag till avgörande.

69 Se punkt 22.IV k i dessa riktlinjer.

70 Jordanien har tagit emot cirka två miljoner palestinska flyktingar och fördrivna palestinier. Se, angående dessa personers situation, ovannämnda A. Tiltnes och H. Zhangs studie Progress, challenges, diversity, Insights into the socio-economic conditions of Palestinian refugees in Jordan.

71 Trots att den hänskjutande domstolen i beslutet att begära förhandsavgörande har hänvisat till begreppet ett säkert tredjeland i den mening som avses i artikel 38 i direktiv 2013/32, framgår det inte av lydelsen av den fjärde tolkningsfrågan att Administrativen sad Sofia-Grad (förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) även önskar få klarhet i grunden för att neka prövning enligt artikel 33.2 c i direktiv 2013/32.