Domstolens dom (femte avdelningen) den 13 september 2018

I mål C‑594/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 29 september 2016, som inkom till domstolen den 23 november 2016, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. L. da Cruz Vilaça (referent) samt domarna E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger och F. Biltgen, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 mars 2018,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Enzo Buccioni, genom N. Paoletti, A. Mari och G. Paoletti, avvocati, Banca d’Italia, genom S. Ceci, M. Marcucci och N. de Giorgi, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och L. Barroso, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom V. Di Bucci, J. Baquero Cruz, K.-Ph. Wojcik och A. Steiblytė, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 12 juni 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 53.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338, och rättelser i EUT L 208, 2013, s. 73, EUT L 20, 2017, s. 1 och EUT L 5, 2018, s. 23).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Enzo Buccioni och Banca d’Italia (nedan kallad BdI) angående BdI:s beslut att neka honom tillgång till vissa handlingar avseende Banca Network Investimenti SpA (nedan kallat BNI).

3 Skälen 2, 5, 6 och 15 i direktiv 2013/36 har följande lydelse:

4 I artikel 4 i direktivet, med rubriken Behöriga myndigheter – utseende och befogenheter, föreskrivs följande:

5 I artikel 6 i direktivet, med rubriken Samarbete inom det europeiska systemet för finansiell tillsyn, anges följande:

6 I artikel 50.1 i direktivet, med rubriken Samarbete rörande tillsyn, föreskrivs följande:

7 Artikel 53.1 i direktiv 2013/36, med rubriken Tystnadsplikt, har följande lydelse:

8 Artikel 54 i direktivet avser Användning av förtrolig information.

9 Artikel 22 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63), avser rättssäkerhet för antagande av Europeiska centralbankens (ECB) tillsynsbeslut, medan artikel 27 avser den tystnadsplikt som åligger ledamöter i tillsynsnämnden, ECB-personal och utstationerad personal från deltagande medlemsstater som utövar tillsyn och vid informationsutbyte mellan ECB och nationella myndigheter eller unionens myndigheter och organ.

10 Artikel 22 i Legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (lag nr 241 avseende nya bestämmelser om förvaltningsrättsliga förfaranden och rätten till tillgång till administrativa handlingar) av den 7 augusti 1990, i dess ändrade lydelse, har rubriken Definitioner och principer för tillgång till handlingar. I punkterna 2 och 3 föreskrivs följande:

11 I artikel 24 i lagen, i ändrad lydelse, med rubriken Undantag från rätten till tillgång till handlingar, föreskrivs följande:

12 Artikel 7 i decreto legislativo n. 385 – recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (lagstiftningsdekret nr 385 om den konsoliderade lagtexten angående lagarna om bank- och kreditverksamhet) av den 1 september 1993, i dess ändrade lydelse, har rubriken Tystnadsplikt och samarbete mellan myndigheter. I artikel 7.1 föreskrivs följande:

13 Såsom framgår av de uppgifter som domstolen förfogar över har Enzo Buccioni sedan år 2004 ett transaktionskonto hos ett kreditinstitut, BNI. Den 5 augusti 2012 uppgick saldot på kontot till 181325,31 euro. Den hänskjutande domstolen har angett att eftersom kreditinstitutet hade försatts i tvångslikvidation, återbetalades endast 100000 euro till kontoinnehavaren från Fondo interbancario di tutela dei depositi (bankernas gemensamma fond för garanti av insättningar).

14 Enzo Buccioni anser att det finns omständigheter som kan medföra att såväl BdI som BNI hålls ansvariga för de ekonomiska förlusterna. I syfte att erhålla ytterligare upplysningar för att bedöma om det vore lämpligt att väcka talan begärde Enzo Buccioni, den 3 april 2015, att BdI skulle lämna ut flera handlingar som rörde tillsynen av BNI.

15 Genom beslut av den 20 maj 2015 avslog BdI delvis ansökan bland annat med motiveringen att vissa av de begärda handlingarna innehöll förtrolig information som omfattades av BdI:s tystnadsplikt, att ansökan inte var tillräckligt precis och att den avsåg handlingar som var utan intresse för sökanden.

16 Enzo Buccioni väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen, Lazio, Italien) om upphävande av beslutet. Talan ogillades av nämnda domstol genom dom av den 2 december 2015.

17 Enzo Buccioni överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Han gjorde särskilt gällande att domstolen i första instans hade åsidosatt artikel 53.1 i direktiv 2013/36, eftersom BdI inte längre omfattades av tystnadsplikten i och med att BNI hade försatts i tvångslikvidation. BdI hävdade däremot att för att röja förtrolig information om ett kreditinstitut som är underkastat tvångslikvidation förutsätts det, enligt bestämmelsen, att sökanden redan har inlett ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande.

18 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

19 Den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 53.1 i direktiv 2013/36, jämförd med såväl artikel 15 FEUF som artiklarna 22.2 och 27.1 i förordning nr 1024/2013, ska tolkas så, att den utgör hinder för medlemsstaternas behöriga myndigheter att röja förtrolig information till en person som begär ut den i syfte att kunna inleda ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande som rör skyddet av vederbörandes ekonomiska intressen i form av tillgångar som har skadats till följd av att ett kreditinstitut har försatts i tvångslikvidation.

20 I den mån den hänskjutande domstolen även åsyftar såväl artikel 15 FEUF som artiklarna 22.2 och 27.1 i förordning nr 1024/2013, påpekar domstolen att en tolkning av dessa bestämmelser – av vilka det tydligt framgår att de inte är riktade till medlemsstaternas behöriga myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2017, kommissionen/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punkterna 51 och 52) – saknar relevans i det nationella målet, vilket rör en ansökan om tillgång till handlingar som BdI har i sin besittning.

21 För att besvara tolkningsfrågorna ska det inledningsvis påpekas att det av skäl 2 i direktiv 2013/36 framgår att dess huvudsakliga syfte är att samordna nationella bestämmelser om behörigheten att utöva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersföretag samt deras styrningsformer och tillsynsramar.

22 Såsom framgår av skälen 5 och 6 bör dessutom direktiv 2013/36 utgöra det grundläggande instrumentet för fullbordandet av den inre marknaden, som för att fungera väl inte endast kräver lagstiftning utan även ett nära och regelbundet samarbete och avsevärt starkare konvergens mellan lagstiftnings- och tillsynsmetoderna hos de behöriga myndigheterna.

23 Det följer vidare av skäl 15 i samma direktiv att det syftar till uppnå den grad av harmonisering som är nödvändig och tillräcklig för att säkra ett ömsesidigt erkännande av system för auktorisation och tillsyn, en harmonisering som möjliggör ett enda tillstånd som erkänns i hela unionen, och tillämpning av principen att hemmedlemsstaten utövar tillsyn.

24 I artikel 4.2 och 4.3 i direktiv 2013/36 föreskrivs därför att medlemsstaterna både ska se till att de behöriga myndigheterna övervakar kreditinstitutens verksamhet för att bedöma efterlevnaden av kraven i direktivet och se till att lämpliga åtgärder vidtas så att de behöriga myndigheterna kan få tillgång till den information som krävs för att man ska kunna bedöma om dessa institut uppfyller dessa krav. Enligt artikel 4.5 ska medlemsstaterna bland annat kräva att instituten förser hemmedlemsstatens behöriga myndigheter med all information som behövs för en bedömning av huruvida de regler som har antagits i enlighet med direktiv 2013/36 efterlevs.

25 I artikel 6 a i detta direktiv föreskrivs även att medlemsstaterna ska se till att behöriga myndigheter samarbetar i en anda av förtroende och med fullständig ömsesidig respekt, särskilt i arbetet med att se till att lämpliga och tillförlitliga uppgifter utväxlas mellan dessa myndigheter och andra parter i det europeiska systemet för finansiell tillsyn i enlighet med principen om lojalt samarbete som fastställs i artikel 4.3 FEU.

26 Enligt artikel 50.1 i direktivet ska vidare de berörda medlemsstaternas behöriga myndigheter i nära samarbete utöva tillsyn över kreditinstitut som, särskilt genom filialer, bedriver verksamhet i en eller flera medlemsstater utöver den där huvudkontoret finns. Myndigheterna ska förse varandra med all sådan information rörande institutens ledning och ägandeförhållandena som kan underlätta tillsynen och granskningen av hur auktorisationsvillkoren efterlevs, och all information som kan underlätta tillsynen över dessa institut, särskilt med avseende på likviditet, soliditet, inlåningsgaranti, begränsning av stora exponeringar, andra faktorer som kan påverka den systemrisk som institutet utgör samt rutiner för administration, redovisning och intern kontroll.

27 För att systemet för tillsyn av kreditinstitut – som unionslagstiftaren införde genom att anta direktiv 2013/36 och som vilar på tillsyn i medlemsstaten och på informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i flera medlemsstater, såsom kort beskrivits ovan – ska genomföras effektivt krävs att såväl de övervakade kreditinstituten som de behöriga myndigheterna kan vara säkra på att de konfidentiella uppgifter som lämnas i princip förblir konfidentiella (se, analogt, dom av den 19 juni 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, punkt 31).

28 Avsaknaden av ett sådant förtroende skulle nämligen kunna äventyra en korrekt överföring av de konfidentiella uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten (se, analogt, dom av den 19 juni 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, punkt 32).

29 Det är således inte enbart för att skydda de direkt berörda kreditinstitutens specifika intressen som artikel 53.1 i direktiv 2013/36 föreskriver en huvudregel om tystnadsplikt, utan även för att särskilt säkerställa allmänintresset av ett stabilt finanssystem i unionen (se, analogt, dom av den 19 juni 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, punkt 33).

30 De specifika fall i vilka huvudregeln om förbud mot utlämnande av förtrolig information som innehas av behöriga myndigheter, som uppställs i artikel 53.1 i direktiv 2013/36, undantagsvis inte utgör hinder för att uppgifterna överförs eller används är uttömmande uppräknade i det direktivet (se, analogt, dom av den 19 juni 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, punkt 38).

31 I förevarande fall ska det påpekas att i artikel 53.1 tredje stycket i direktiv 2013/36 föreskrivs att i fall då ett kreditinstitut har försatts i konkurs eller underkastats tvångslikvidation, får förtrolig information som inte berör tredje parter som deltar i försök att rädda kreditinstitutet, röjas vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden.

32 Såsom generaladvokaten har framhållit i punkterna 79–81 i sitt förslag till avgörande, har unionslagstiftaren genom den bestämmelsen velat göra det möjligt för den behöriga myndigheten att röja förtrolig information som inte berör tredje parter som deltar i försök att rädda kreditinstitutet, till enbart de personer som är direkt berörda av ett kreditinstituts konkurs eller tvångslikvidation, i syfte att informationen ska användas vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden under behöriga domstolars kontroll.

33 Mot bakgrund av det ovan anförda går det emellertid inte att av vare sig ordalydelsen i artikel 53.1 tredje stycket i direktiv 2013/36 eller det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer, eller av de mål som eftersträvas med bestämmelserna om tystnadsplikt i direktivet, dra slutsatsen att förtrolig information om ett kreditinstitut som försatts i konkurs eller tvångslikvidation endast får röjas inom ramen för ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande som redan har inletts.

34 I ett fall som det i det nationella målet är röjandet av informationen i samband med ett förfarande som enligt nationell rätt har en administrativ karaktär – även innan ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande har inletts – ägnat att uppfylla kraven i punkt 32 i denna dom och således säkerställa den ändamålsenliga verkan med den tystnadsplikt som fastställs i artikel 53.1 i direktiv 2013/36.

35 I detta sammanhang skulle kraven på god rättskipning äventyras om sökanden var skyldig att inleda ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande för att få tillgång till förtrolig information som de behöriga myndigheterna har i sin besittning.

36 Vidare påverkas inte denna tolkning av övervägandena i punkt 39 i domen av den 12 november 2014, Altmann m.fl. ( C‑140/13, EU:C:2014:2362), enligt vilka den tvist som det var fråga om i det målet inte ingick i ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande som hade inletts av de personer som hade ansökt om att få tillgång till förtrolig information om ett värdepappersföretag försatts i likvidation. I domen av den 12 november 2014, Altmann m.fl. ( C‑140/13, EU:C:2014:2362), hade nämligen inte domstolen blivit ombedd att besvara den fråga som är aktuell i detta mål, eftersom det i den domen var fråga om tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, 2004, s. 1), i ett sammanhang som kännetecknades av en faktisk och processuell situation på nationell nivå som skiljer sig från situationen i förevarande nationella mål. Artikel 53.1 i direktiv 2013/36 kan därmed inte tolkas mot bakgrund av det skäl som anges i punkt 39 i denna dom, vilket generaladvokaten påpekade i punkterna 50 och 52 i sitt förslag till avgörande.

37 Enligt fast rättspraxis ska dock undantagen till det generella förbudet att röja förtrolig information, i direktiv 2013/36, tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2010, kommissionen/Förenade kungariket, C‑346/08, EU:C:2010:213, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

38 För att göra undantag från tystnadsplikten med stöd av artikel 53.1 tredje stycket i direktivet krävs det följaktligen att begäran om utlämnande avser uppgifter avseende vilka sökanden lägger fram precisa och samstämmiga indicier på att det är sannolikt att uppgifterna är relevanta för ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande som pågår eller ska inledas. Ändamålet med förfarandet ska vara konkret angivet av sökanden och de aktuella uppgifterna får inte användas utanför förfarandet.

39 Det ankommer alltid på de behöriga myndigheterna och domstolarna att, innan de röjer respektive förtrolig uppgift som begärts utlämnad, väga sökandens intresse av att förfoga över de aktuella uppgifterna mot intresset av att låta samma uppgifter omfattas av tystnadsplikt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, punkterna 51 och 52 och där angiven rättspraxis).

40 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande: Artikel 53.1 i direktiv 2013/36 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för medlemsstaternas behöriga myndigheter att röja förtrolig information till en person som begär att få informationen utlämnad i syfte att kunna inleda ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande som rör skyddet för ekonomiska intressen i form av tillgångar som har skadats till följd av att ett kreditinstitut har försatts i tvångslikvidation. Begäran om utlämnade ska dock avse uppgifter avseende vilka sökanden lägger fram precisa och samstämmiga indicier på att det är sannolikt att uppgifterna är relevanta för ett civilrättsligt eller kommersiellt förfarande. Ändamålet med förfarandet ska ha angetts konkret av sökanden och de aktuella uppgifterna får inte användas utanför det förfarandet. Det ankommer på de behöriga myndigheterna och domstolarna att, innan de röjer respektive förtrolig uppgift som begärts utlämnad, väga sökandens intresse av att förfoga över de aktuella uppgifterna mot intresset av att låta samma uppgifter omfattas av tystnadsplikt.

41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.