Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 11 april 2019

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 155, 2004, s. 1.

3 Se punkt 85 i kommissionens ansökan av den 15 september 2017.

4 Se punkt 85 i kommissionens ansökan.

5 Ekonomisk sanktion är samlingsnamnet för schablonbelopp och löpande vite.

6 Ingen av de övriga intervenerande medlemsstaterna har bestritt kommissionens ansökan i det avseendet.

7 Liksom i doktrinen, såsom jag kommer att ange nedan.

8 Två generaladvokater har dock redan uttalat sig om tolkningen av artikel 260.3 FEUF. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441) och förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 71). I det förstnämnda målet återkallade kommissionen sin talan, medan det andra målet ännu är anhängigt vid domstolen.

9 Jag konstaterar i det avseendet att även om generaladvokaten Wathelet med fog kunde konstatera medlemsstaternas bristande intresse för tolkningen av artikel 260.3 FEUF (se hans förslag till avgörande i målet kommission/Polen, C‑320/13, EU:C:2014:2441, fotnot 3), kan ett sådant konstaterande inte göras i förevarande mål, eftersom tio medlemsstater har intervenerat till stöd för Konungariket Belgien.

10 Med hänsyn till att det inte råder någon oenighet mellan parterna beträffande införlivandet av innehållet i direktiv 2014/61, är det inte nödvändigt att citera de materiella bestämmelserna i direktivet.

11 Se, exempelvis, dom av den 21 mars 2019, kommissionen/Italien ( C‑498/17, EU:C:2019:243, punkterna 29 och 30), dom av den 18 oktober 2018, kommissionen/Rumänien ( C‑301/17, ej publicerad, EU:C:2018:846, punkterna 42 och 43), och dom av den 23 november 2016, kommissionen/Frankrike ( C‑314/15, ej publicerad, EU:C:2016:887, punkterna 28 och 29). I doktrinen har detta konstaterande upprepats, se, bland annat, Schermers, H.G., Waelbroeck, D., Judicial Protection in the European Union, 6:e uppl., Kluwer Law International, Haag/London/New York, 2001, § 1256, Pechstein, M., i M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 258 AEUV, punkt 42, och Streinz, R., i R. Streinz (red.), EUV/AEUV (Kommentar), 3:e uppl., C.H. Beck, München, 2018, Artikel 258 AEUV, punkt 34. Det ska dock noteras att i domsluten tenderar EU‑domstolen att kortfattat hänvisa till uttrycket inom den föreskrivna fristen, utan att precisera huruvida det är fråga om den frist som har föreskrivits av unionslagstiftaren i direktivet eller den frist som har föreskrivits av kommissionen i det motiverade yttrandet.

12 Se Haltern, U., Europarecht, Dogmatik im Kontext, Band I, 3:e uppl., Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, punkt 872.

13 Se, bland annat, rapport från kommissionen: Kontroll av unionsrättens tillämpning. Årsrapport 2016, den 6 juli 2017 (COM(2017) 370 final), punkt III, s. 18.

14 Jag anser att det är skälet till att artikel 260.3 FEUF särskilt framhäver underlåtelse att underrätta kommissionen om åtgärderna för införlivande, Jag återkommer till denna fråga nedan, i samband med min bedömning avseende artikel 260.3FEUF.

15 Se, även, Ruffert, M., i Chr. Calliess, M. Ruffert, (red.), EUV/AEUV, 5:e uppl., C.H. Beck, München, 2016, Artikel 288 AEUV, punkt 46.

16 Medlemsstaternas skyldighet att på begäran underrätta om åtgärderna för införlivande kan i vilket fall som helst alltid utläsas av artikel 4.3 FEU.

17 Se, bland annat, bilagan till kommissionens rekommendation av den 12 juli 2004 om införlivande med nationell lagstiftning av direktiv som rör den inre marknaden (EUT L 98, 2005, s. 47), punkt 3.3, och bilagan till kommissionens rekommendation av den 29 juni 2009 om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (EUT L 176, 2009, s. 17), punkt 3 f. En sådan tabell bifogas för övrigt utkastet till nationella genomförandebestämmelser när detta överlämnas till parlamentet eller regeringen i medlemsstaten för att underlätta deras förhandlingar, och den bifogas anmälan om nationella genomförandebestämmelser till kommissionen.

18 Se Meddelande från kommissionen om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF‑fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1), punkterna 6 och 7.

19 Se Wennerås, P., Making effective use of Article 260 TFEU, i J. András, D. Kochenov, The enforcement of EU law and values, OUP, Oxford, 2017, s. 79‑ 98, särskilt s. 79, Kilbey, I., The Interpretation of Article 260 TFEU (ex 228 EC), European Law Review, 2010, s. 370–386, särskilt s. 383 och 384, Pechstein, M., i M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 260 AEUV, punkt 18, och Wunderlich, N., i H. von der Groeben, J. Schwarze, A. Hatje (red.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7:e uppl., Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 260 AEUV, punkt 31.

20 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441, punkt 114 och följande punkter).

21 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 67 och följande punkter).

22 Se, in extenso, Wahl, N., Prete, L., Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU, European Law Reporter, 2014, s. 170–189, särskilt s. 175‑177. Se, även, Van Rijn, Th., Les Sanctions Pécuniaires de l’Article 260 TFUE: 5 ans après le Traité de Lisbonne, Cahiers de droit européen, 2016, s. 557–589, särskilt s. 588, och Klamert, M., Die Durchsetzung finanzieller Sanktionen gegenüber den Mitgliedstaaten, Europarecht, 2018, s. 159–174, särskilt s. 162.

23 Ett fördragsbrott som bland annat avser underlåtelsen att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande.

24 Det decentraliserade genomförandet vid nationella domstolar, i egenskap av allmänna domstolar som tillämpar unionsrätten, sker däremot dagligen genom ett samspel mellan de principer som följer av domstolens praxis: direktivbestämmelsers direkta effekt, direktivkonform tolkning och skadeståndstalan mot staten.

25 Det framgår av ordalydelsen i artikel 258 FEUF att det administrativa förfarandet åtminstone består i att kommissionen utfärdar två handlingar: en formell underrättelse (efter att ha givit den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter) och ett motiverat yttrande.

26 Syftet med artikel 259 FEUF skiljer sig naturligtvis från syftet med artikel 258 FEUF, eftersom en annan medlemsstat inte är fördragens väktare, såsom kommissionen är.

27 Det administrativa förfarandet skiljer sig dock lite från förfarandet i artikel 259 FEUF. Vad beträffar skillnaderna mellan dessa båda förfaranden, se Wunderlich, N., i H. von der Groeben, J. Schwarze, A. Hatje (red.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7:e uppl., Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 259 AEUV, punkterna 8–12.

28 Se Ehricke, U., i R. Streinz (red.), EUV/AEUV, 3:e uppl., C.H. Beck, München, 2017, Artikel 260 AEUV, punkt 1.

29 Förutom att i dessa tre artiklar har orden detta fördrag ändrats till fördragen och orden Europeiska unionens har lagts till före ordet domstol.

30 I artikel 260.2 FEUF föreskrivs att om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, får kommissionen, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att framföra sina synpunkter, väcka talan vid domstolen. Därvid ska kommissionen ange det standardbelopp eller vite som den med hänsyn till omständigheterna anser det lämpligt att den berörda medlemsstaten ska betala. Om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan den förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite.

31 Se punkt 5 i detta förslag till avgörande.

32 Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 59), där generaladvokaten av andra skäl kom fram till en annan slutsats än den som jag föreslår i detta fall.

33 Europeiska konventet om Europas framtid, vilket inrättades genom Laekenförklaringen (som antogs den 15 december 2001).

34 Jag citerar, däribland fotnoterna 33 och 34. Den enda ändringen avser numreringen av dessa.

35 Enligt en del medlemmar borde påföljdsbeloppet (vitet) i detta fall beräknas så, att vitet får retroaktiv verkan räknat från tidpunkten för domen.

36 Man skiljer i praktiken mellan fall av underlåtenhet att anmäla, det vill säga när medlemsstaten inte har vidtagit någon åtgärd för införlivande, och fall av oriktigt införlivande, det vill säga när medlemsstatens åtgärder för införlivande enligt kommissionen inte överensstämmer med direktivet. Den föreslagna bestämmelsen skulle inte tillämpas i det andra fallet.

37 Se slutrapport från diskussionscirkeln om domstolens sätt att fungera, publicerad av Europeiska konventets sekretariat i Bryssel, den 25 mars 2003, CONV 636/03, punkt 28, som finns tillgänglig på följande adress: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs_all/committees/conv/20030403/03c_sv.pdf.

38 Se Europeiska konventets presidium, Artiklar om domstolen och Europeiska unionens allmänna underrätt, publicerad av Europeiska konventets sekretariat i Bryssel den 12 maj 2003, CONV 734/03, s. 16, som finns tillgänglig på följande adress: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs_all/committees/conv/20030520/734000sv.pdf.

39 Texten till denna nya bestämmelse i artikel 228.3, nu artikel III-367 i konventets utkast till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, nu artikel III-362 i regeringskonferensens fördrag om upprättande av en konstitution, och nu artikel 260 FEUF i Lissabon, hade följande lydelse: När kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 226 därför att den anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att meddela åtgärder för att införliva en ramlag får kommissionen, om den anser det lämpligt, begära att domstolen samtidigt skall ålägga den berörda staten att betala ett standardbelopp eller ett vite om domstolen konstaterar en underlåtenhet. Om domstolen uppfyller kommissionens begäran skall betalningen träda i kraft inom den tidsfrist som anges i domstolens dom.

40 En annan ståndpunkt framförs i det avseendet av Gáspár-Szilági, S., What constitutes Failure to Notify National Measures?, European Public Law, 2013, s. 281–294, särskilt s. 285, vilken anser att förarbetena endast ökar den förvirring som omger artikel 260.3 FEUF och strider mot kommissionens praxis.

41 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Fennelly i målet kommissionen/Grekland ( C‑197/98, EU:C:1999:597, punkt 19). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet kommissionen/Tyskland ( C‑95/12, EU:C:2013:333, fotnot 50).

42 Se dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 31).

43 Jag delar i det avseendet det synsätt som har intagits av de Prete, L., Infringement Proceedings in EU Law, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, s. 266–270, särskilt s. 270.

44 Förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441, punkt 145).

45 Förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 71).

46 Se, bland annat, Everling, U., Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon, Europarecht, 2009, Beiheft 1, s. 71–86, Wahl, N., Prete, L., a.a.., Blanc, D., Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit, i St. Mahieu (red.), Contentieux de l’Union européenne: questions choisies, Larcier, 2014, s. 429–461, Wennerås, P., Making Effective Use of Article 260 TFEU, i J. András, D. Kochenov, The Enforcement of EU Law and Values, OUP, Oxford, 2017, s. 79–98, och Radivojević, Z., Raičević, N., Financial sanctions against Member States for infringement of EU law, Procedural aspects of EU law, Osijek 2017, s. 171–191.

47 Eller formella.

48 Se även, för ett liknade resonemang, Simon, D., Sanctions pécuniaires, Revue Europe, mars 2011, s. 15.

49 Denna sammanhängande karaktär framhålls bland annat av generaladvokaten Tanchev i hans förslag till avgörande i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 48).

50 Det vill säga artikel 260.2 och 260.3 FEUF.

51 Se även, för ett liknande resonemang, Thiele, A., Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon – (K)ein Schritt nach vorn?, Europarecht, 2010, s. 30‑51, särskilt s. 35.

52 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441, punkterna 125–139). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 70).

53 Även i doktrinen har svårigheten att dra en skiljelinje mellan oriktigt införlivande och ofullständigt införlivande framhållits: se Wennerås, P., Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: alive, but not kicking?, Common Market Law Review, vol. 49, 2012, s. 145–176, särskilt s. 167.

54 Se även Prete, L., a.a., s. 273.

55 Se meddelande från kommissionen om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1), punkt 19. Min kursivering.

56 Se dom av den 1 februari 2001, kommissionen/Frankrike ( C‑333/99, EU:C:2001:73, punkt 33).

57 Se dom av den 12 juli 2005, kommissionen/Frankrike ( C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 44).

58 Jag erinrar i det avseendet om de kloka orden av generaladvokaten Roemer, som i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Frankrike ( 7/71, EU:C:1971:107, s. 1035) bestämt hävdade att det i fördragsbrottsförfaranden inte är fråga om skuld eller moral, utan endast om att klarlägga rättsläget.

59 Det är just denna punkt som kritiken mot en restriktiv tolkning av artikel 260.3 FEUF avser. Se, exempelvis, Materne, T., La procédure en manquement d’État, Larcier, Bryssel 2012, s. 43, och Van der Jeught, St., L’action en manquement renforcée: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes, Journal de droit européen, 2011, s. 68–70, särskilt s. 69.

60 Se även, för ett liknande resonemang, Maśnicki, J., Postępowanie z tytułu braku notyfikacji środków implementujących dyrektywy w świetle opinii rzecznika generalnego w sprawie C‑320/13, Europejski Przegląd Sądowy, vol. 4, 2015, s. 16–23, särskilt s. 20.

61 Detta konstaterande borde göra det möjligt att undvika att en medlemsstat uppfyller underrättelseskyldigheten genom att underrätta kommissionen om nationella åtgärder som saknar samband med bestämmelserna i ett direktiv. Se även, för ett liknande resonemang, Van Rijn, Th., a.a., s. 585.

62 Se punkt 85 i kommissionens ansökan.

63 Se dom av den 12 juli 2005, kommissionen/Frankrike ( C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 31), dom av den 18 juli 2006, kommissionen/Italien ( C‑119/04, EU:C:2006:489, punkt 33), och dom av den 17 oktober 2013, kommissionen/Belgien ( C‑533/11, EU:C:2013:659, punkterna 64 och 74).

64 Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441, punkt 63).

65 Fysisk infrastruktur i byggnader.

66 Höghastighetsfärdig fysisk infrastruktur i byggnader.

67 Omfattande renoveringsprojekt.

68 Accesspunkt.

69 I vilken det föreskrivs att medlemsstaterna ska kräva att nätoperatörerna tillgodoser varje rimlig begäran om undersökning på plats av specifika element av deras fysiska infrastruktur.

70 I vilken det föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att alla nybyggda byggnader och byggnader som genomgår omfattande renoveringar är utrustade med höghastighetsfärdig fysisk infrastruktur och en accesspunkt.

71 Se, även, Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa, 2011, s. 91.

72 Som jag kommer att visa nedan kan ett av undantagen beröra förevarande mål.

73 Se även, för ett liknande resonemang, Peers, S., Sanctions for Infringement of EU Law after the Treaty of Lisbon, European Law Review, vol. 18, 2012, s. 33–64, särskilt s. 45.

74 Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Polen ( C‑320/13, EU:C:2014:2441, punkt 146 och följande punkter) och förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 73).

75 Det ankommer på domstolen att i varje mål, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, bedöma vilka ekonomiska sanktioner som ska vidtas: se dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien ( C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 115).

76 Kommissionens förslag binder inte domstolen och utgör endast en lämplig referenspunkt. På samma sätt gäller att även om sådana riktlinjer som de i kommissionens meddelanden inte är bindande för domstolen, bidrar de till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande; se dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Sverige ( C‑270/11, EU:C:2013:339, punkt 41).

77 Det är välkänt att domstolen har slagit fast att frågan om det är lämpligt att ålägga en ekonomisk sanktion och vilken sanktion som är mest ändamålsenlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet endast kan bedömas mot bakgrund av domstolens konstateranden i den dom som ska avkunnas med stöd av artikel 260.2 FEUF och omfattas därför inte av det politiska området; se dom av den 12 juli 2005, kommissionen/Frankrike ( C‑304/02, EU:C:2005:444, punkterna 90 och 91).

78 Min kursivering.

79 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Spanien (Artikel 260.3 FEUF – Bostadskredit) (C‑569/17, EU:C:2019:271, punkt 77).

80 Se även, för ett liknande resonemang, Prete, L., a.a., s. 282, och Półtorak, N., i D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, W. Andrzej (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, Wolters Kluwer, Warszawa, 2012, Art. 223–358, punkt 260.7.