Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 17 maj 2018

I mål C‑229/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Berlin (förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland), genom beslut av den 11 april 2017, som inkom till domstolen den 2 maj 2017, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.G. Fernlund, samt domarna J.‑C. Bonichot (referent) och A. Arabadjiev, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Evonik Degussa GmbH, genom S. Altenschmidt, Rechtsanwalt, Förbundsrepubliken Tyskland, genom G. Buchholz, Rechtsanwalt, Tysklands regering, genom T. Henze, J. Möller och D. Klebs, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J.-F. Brakeland och A. C. Becker, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Direktiv 2003/87

Direktiv 2009/29

Beslut 2011/278

Beslut 2013/448

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87), kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 2011 s. 1), och kommissionens beslut 2013/448/EU av den 5 september 2013 om nationella genomförandeåtgärder för övergångsutdelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11.3 i direktiv 2003/87 (EUT L 240, 2013, s. 27), i dess lydelse enligt kommissionens beslut (EU) 2017/126 av den 24 januari 2017 (EUT L 19, 2017, s. 93) (nedan kallat beslut 2013/448).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Evonik Degussa GmbH och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland), angående den nationella behöriga myndighetens vägran att tilldela Evonik Degussa GmbH gratis utsläppsrätter för växthusgaser (nedan kallade utsläppsrätter) inom ramen för dess verksamhet bestående i att genomföra en process för avskiljning av vätgas från ett flöde av berikad gas som redan innehåller vätgas.

3 Skäl 8 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:

4 I artikel 1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:

5 Artikel 2 i samma direktiv har rubriken Tillämpningsområde. I artikel 2.1 stadgas följande:

6 I artikel 3 b i direktivet definieras begreppet utsläpp som utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor belägna inom en anläggning eller utsläpp från ett luftfartyg vid bedrivande av luftfartsverksamhet enligt bilaga I av sådana gaser som är närmare angivna med avseende på denna verksamhet, och i artikel 3 e definieras anläggning som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.

7 I artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

8 Bilaga I till direktiv 2003/87 innehåller en tabell över de verksamhetskategorier som direktivet är tillämpligt på. Bland dessa återfinns produktion av vätgas (H2) och syntesgas genom reformering eller partiell oxidation till en produktionskapacitet som överstiger 25 ton per dag.

9 I skäl 8 till direktiv 2009/29 anges följande:

10 Skäl 1, 2, 4, 5 och 8 i beslut 2011/278 har följande lydelse:

11 I artikel 1 i beslutet föreskrivs följande:

12 I artikel 3 i beslutet anges följande:

13 I artikel 10 i nämnda beslut föreskrivs följande:

14 Punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278 har rubriken Definition av produktriktmärken och systemgränser med beaktande av utbytbarheten för bränsle och el. Produktriktmärket för väte definieras enligt följande:

15 I punkt 3 i bilaga I till beslutet definieras riktmärkena för värme och bränsle enligt följande:

16 I skäl 13 i beslut 2013/448 anges följande:

17 Evonik Degussa driver en anläggning för produktion av vätgas på ett industriområde i Marl (Tyskland), där företag inom den kemiska industrin och deras anläggningar är belägna. För produktion av ren vätgas använder sig Evonik Degussa av olika industriella processer. En av dessa processer genomförs med ett flöde av berikad gas, vilken består av restgaser som släpps ut av ett antal anläggningar på industriområdet. Denna berikade gas innehåller cirka 85–95 procent vätgas, men även kolmonoxid, koldioxid, samt kolvätegaser.

18 Evonik Degussa genomför hydrering av berikad gas och behandlar den sedan genom en adsorptionsprocess medelst trycksvängningar (pressure swing adsorption, PSA) Därigenom separeras vätgasen från de andra ämnen som den berikade gasen innehåller, för att få en gas med en volymandel vätgas på minst 99,95 procent.

19 Genom beslut av den 17 februari 2014 beslutade de tyska myndigheterna att tilldela Evonik Degussa utsläppsrätter för åren 2013–2020. Det framgick av beslutet att verksamheten bestående i att utvinna vätgas från berikad gas inte hade beaktats vid tilldelningen.

20 Genom beslut av den 25 augusti 2015 bekräftade de tyska myndigheterna sitt ursprungliga beslut, bland annat av det skälet att eftersom vätgasen redan fanns i flödet av berikad gas hade den inte producerats av Evonik Degussa. Systemet med produktriktmärke för vätgas som återfinns i punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278 och som gör det möjligt att fastställa de utsläppsrätter som ska tilldelas, avser endast vätgas som producerats genom reformering, partiell oxidation, genom att låta gasen reagera med vatten eller genom andra omvandlingsprocesser för vätgas.

21 Evonik Degussa överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen, Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland), och gjorde i huvudsak gällande att produktionen av vätgas genom rening av berikad gas borde ha beaktats vid tilldelningen av utsläppsrätter. Till stöd härför åberopade Evonik Degussa bland annat lydelsen av produktriktmärket för vätgas och den definition av produkten som anges i punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278. Det framgår nämligen inte av denna definition att för att gasen ska anses vara vätgas, i den mening som avses i produktriktmärket, krävs det att gasen i fråga framställts direkt genom en kemisk reaktion, och inte genom en adsorptions- eller reningsprocess.

22 Denna tolkning stöds av skäl 13 i beslut 2013/448 och skäl 5 i beslut 2011/278, vilka ger vid handen att produktriktmärkena har fastställts för en viss produkt och inte i förhållande till vilka processer som används för att framställa produkten i fråga. En handling från Europeiska kommissionen visar att processerna för adsorption och rening av gas omfattas av det system som inrättats genom produktriktmärket för vätgas, vilket framgår av punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278. Den adsorptionsteknik medelst trycksvängningar som Evonik Degussa använder sig av för att utvinna vätgas ur en berikad gasblandning ska följaktligen anses utgöra en process som är jämförbar med kemisk syntes av vätgas.

23 Dessutom förekommer vätgas redan bland de ursprungliga kemiska ämnena i samtliga processer för produktion av vätgas. Den omständigheten leder likväl inte till att tilldelning av utsläppsrätter för produktion av vätgas ska undantas, eftersom det endast är den rena produkten som är av avgörande betydelse för tillämpningen det aktuella produktriktmärket, med följden att dubbel tilldelning för den ingående produkten, det vill säga berikad gas, och den utgående produkten, det vill säga vätgas, inte är möjlig.

24 Den hänskjutande domstolen anser att Evonik Degussas talan i huvudsak ger upphov till frågan huruvida verksamhet bestående i produktion av vätgas, som avses i bilaga I till direktiv 2003/87, omfattar en ökning av den relativa andelen vätgas i en gasblandning för att få en säljbar produkt. För det fall att denna fråga ska besvaras jakande ska Evonik Degussas talan bifallas och företaget ska tilldelas ytterligare utsläppsrätter.

25 Ytterligare utsläppsrätter ska även tilldelas om två andra villkor är uppfyllda, nämligen, för det första, om en process för avskiljning av vätgas och kolmonoxid, i den mening som avses i bilaga I till beslut 2011/278, som sådan omfattas av definitionen av de processer som avses med produktriktmärket för vätgas, och, för det andra, om denna process omfattar rening av berikad gas genom adsorption medelst trycksvängningar.

26 Om produktriktmärket för vätgas är tillämpligt på produktion av vätgas genom rening av berikad gas är det även nödvändigt att fastställa det antal ytterligare utsläppsrätter som Evonik Degussa ska tilldelas. I detta sammanhang uppkommer frågor beträffande tillämpningen av den enhetliga sektorsövergripande korrigeringsfaktorn, som föreskrivs i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87 (nedan kallad korrigeringsfaktorn).

27 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

28 Genom sin första och sin andra fråga söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278 ska tolkas så, att en process som inte innebär att vätgas produceras genom kemisk syntes, utan endast att vätgas separeras från en gasblandning som redan innehåller detta ämne, omfattas av systemgränserna för produktriktmärket för vätgas.

29 Domstolen noterar att såsom framgår av artikel 1 i beslut 2011/78 antog kommissionen det beslutet i enlighet med artikel 10a.1 i direktiv 2003/87, för att fastställa unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter. Såsom framgår av sistnämnda bestämmelse syftar dessa åtgärder visserligen till att ändra icke väsentliga delar av nämnda direktiv genom att komplettera det, men kommissionen var likväl skyldig att, i detta sammanhang, iaktta det regelverk som inrättats genom direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Republiken Tjeckien/Kommissionen, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punkt 51), inklusive dess tillämpningsområde. Härav följer bland annat bestämmelserna i beslut 2011/278 ska tolkas mot bakgrund av de krav som uppställs i direktiv 2003/87.

30 Av artikel 10a.1 framgår att för varje sektor och delsektor ska riktmärket i princip beräknas för produkter snarare än för insatsvaror, för att maximera minskningarna av växthusgasutsläppen och energieffektiviseringarna i hela produktionsprocessen i den berörda sektorn eller delsektorn.

31 Såsom framgår av skäl 4 i beslut 2011/278 har kommissionen således, i möjligaste mån, tagit fram riktmärken för produkter. Såsom anges i det skälet är det produkter som tillverkas inom de verksamhetskategorier som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG som riktmärkena avser.

32 Detta synsätt är förenligt med kraven i direktiv 2003/87/EG. I enlighet med dess artikel 2.1 är direktivet nämligen tillämpligt på utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I. Även utsläpp från verksamheter som har ett direkt samband med en verksamhet som förtecknas i nämnda bilaga I och som är tekniskt kopplade till sådan verksamhet omfattas, enligt artikel 3 b och e, av direktivets tillämpningsområde.

33 Vad gäller produktion av vätgas definieras sådan verksamhet som produktion av vätgas (H2) … genom reformering eller partiell oxidation i bilaga I till direktiv 2003/87. Härav följer att det endast är produktion av vätgas genom sådana processer samt – i enlighet med artikel 3 b och d i nämnda direktiv – verksamheter som har direkt samband med sådan produktion av vätgas, under förutsättning att de är tekniskt förbundna med denna produktion, som omfattas av direktivets tillämpningsområde.

34 Såsom framgår av bland annat punkt 29 ovan kan produktriktmärket för vätgas, såsom det definierats i bilaga I punkt 2 i beslut 2011/278, inte omfatta andra processer än de som faller inom tillämpningsområdet för direktiv 2003/87.

35 Härvidlag erinrar domstolen om att det riktmärket avser processelement som är direkt eller indirekt kopplade till produktionen av vätgas och avskiljning av vätgas och kolmonoxid.

36 Vad för det första gäller begreppet vätgasproduktion, ska det, mot bakgrund av ordalydelsen i bilaga I till direktiv 2003/87, tolkas så, att det inkluderar produktion av vätgas genom reformering eller partiell oxidation.

37 Vad för det andra gäller avskiljning av vätgas och kolmonoxid, utgörs en sådan process inte av produktion av vätgas genom kemisk syntes, utan enbart av utvinning av vätgas som redan förekommer i en gasblandning.

38 Följaktligen omfattas inte en sådan process i sig av produktriktmärket för vätgas, såsom det definieras i bilaga I punkt 2 i beslut 2011/278. Denna process omfattas likväl av produktriktmärket för vätgas under förutsättning att den hänför sig till produktion av vätgas, i den mening som avses i bilaga I till direktiv 2003/87 samt punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278, och är tekniskt kopplad till sådan produktion.

39 Härav följer i synnerhet att sådan verksamhet som den som klaganden i målet vid den nationella domstolen bedriver, i den mån den endast består i att avskilja vätgas från en berikad gasblandning – som innehåller cirka 85–95 procent vätgas –, inte kan anses utgöra produktion av vätgas i den mening som avses i bilaga I till direktiv 2003/87 och punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278.

40 Sådan verksamhet, som innebär att en berikad gasblandning – vilken inte har framställts genom en process som utgör produktion av vätgas i den mening som avses i ovannämnda bestämmelser – renas för att utvinna vätgas, avser inte heller produktion av vätgas, utan utgör en särskild verksamhet som följaktligen inte omfattas av det produktriktmärke för vätgas som anges i punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278.

41 Denna tolkning av punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278 styrks av syftet med systemet för handel med utsläppsrätter som anges i artikel 1 i direktiv 2003/87, nämligen att främja minskningen av växthusgasutsläpp på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt.

42 Det framgår nämligen av skäl 8 i direktiv 2003/87, skäl 8 i direktiv 2009/29 och skäl 8 i beslut 2011/278, att för att detta mål ska kunna uppnås ska verksamheter som har en viss potential att minska utsläpp av växthusgaser omfattas av detta system. Samtliga yttranden som getts in till domstolen bekräftar att produktion av vätgas, i den mening som avses i bilaga I till direktiv 2003/87, har sådan potential på grund av de stora utsläpp av växthusgaser som sådan verksamhet ger upphov till. Så är däremot inte fallet beträffande en verksamhet som består i att avskilja vätgas från en berikad gasblandning, såsom den verksamhet som är aktuell i det nationella målet, vilken endast syftar till att få en högre andel vätgas i en gasblandning.

43 Härav följer dessutom att om produktriktmärket för vätgas tillämpades på en process för avskiljning av vätgas från en berikad gasblandning som redan innehåller sådan gas, såsom den process som är aktuell i det nationella målet, skulle det leda till en övertilldelning av utsläppsrätter. Såsom framgår av bland annat punkterna 31–34 ovan har detta riktmärke nämligen fastställts i förhållande till utsläpp som är kopplade till produktion av vätgas genom reformering eller partiell oxidation. Om kommissionen hade ansett att en sådan avskiljningsprocess i sig utgör en process för produktion av vätgas som faller inom gränserna för detta system, skulle kommissionen ha varit tvungen att fastställa produktriktmärket på en betydligt lägre nivå, såsom Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande i sina skriftliga yttranden.

44 Såtillvida Evonik Degussa i sina skriftliga yttranden har gjort gällande att företaget ska tilldelas utsläppsrätter för dess verksamhet bestående i att genomföra den process för avskiljning av vätgas som är aktuell i det nationella målet av det skälet att de ämnen som avskiljs från den vätgas som den berikade gasen innehåller bränns i en ugn, påpekar domstolen att de utsläpp som uppstår därigenom redan kan omfattas av ett riktmärke. Så är bland annat fallet om denna ugn alstrar värme som krävs för produktion av vätgas eller om ett värmeriktmärke, i den mening som avses i artikel 3 c och punkt 3 i bilaga I till beslut 2011/278, vore tillämpligt. I ett sådant fall skulle tilldelning av utsläppsrätter till en process bestående i avskiljning av vätgas leda till dubbel tilldelning.

45 Domstolen har redan funnit att det ska undvikas att utsläpp från en anläggning beaktas två gånger vid tilldelningen av utsläppsrätter, eftersom direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 utgör hinder mot att utsläpp beaktas dubbelt och mot dubbel tilldelning av utsläppsrätter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkterna 70–73).

46 Under alla omständigheter skulle tilldelning av utsläppsrätter för en sådan anläggning som den som är aktuell det nationella målet strida mot unionslagstiftarens avsikt att endast beakta vissa former av effektiv energiåtervinning från restgaser vid fastställandet av produktriktmärken.

47 Det följer av ovanstående att punkt 2 i bilaga I till beslut 2011/278 ska tolkas så, att en sådan process som den som är aktuell i det nationella målet, som inte innebär att vätgas produceras genom kemisk syntes, utan endast att vätgas separeras från en gasblandning som redan innehåller detta ämne, inte omfattas av systemgränserna för produktriktmärket för vätgas. Det skulle endast förhålla sig annorlunda om denna process dels hade samband med vätgasproduktion i den mening som avses i bilaga I till direktiv 2003/87, dels hade teknisk koppling till sådan produktion.

48 Mot bakgrund av svaret på den första och den andra frågan saknas det anledning att pröva den tredje frågan.

49 Genom sin fjärde fråga har den hänskjutande domstolen anmodat EU-domstolen att tolka domen av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., ( C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311), för det fall att klaganden i det nationella målet ska beviljas ytterligare utsläppsrätter.

50 I detta avseende framgår det av beslutet om hänskjutande att Evonik Degussa endast ska tilldelas ytterligare utsläppsrätter om en sådan process som den som är aktuell i det nationella målet, som endast består i att vätgas avskiljs från en berikad gasblandning, omfattas av systemgränserna för produktriktmärket för vätgas.

51 Mot bakgrund av svaret på den första och den andra tolkningsfrågan saknas det anledning att besvara den fjärde frågan.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.