Förslag till avgörande av generaladvokat Michal Bobek föredraget den 29 juli 2019

1 Originalspråk: engelska.

2 Dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen ( T-561/14, EU:T:2018:210).

3 Europaparlamentet och rådets förordning av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (EUT L 65, 2011, s. 1) (nedan kallad förordningen om medborgarinitiativet).

4 Se dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663), dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2019:177), samt från tribunalen, dom av den 19 april 2016, Costantini m.fl./kommissionen ( T-44/14, EU:T:2016:223), dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen ( T-646/13, EU:T:2017:59), dom av den 5 april 2017, HB m.fl./kommissionen ( T-361/14, ej publicerad, EU:T:2017:252), och dom av den 10 maj 2017, Efler m.fl./kommissionen ( T-754/14, EU:T:2017:323).

5 De tre andra medborgarinitiativ som än så länge har uppnått denna gräns är Vatten och sanitet är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!, Stop vivisection och Förbjud glyfosat och skydda människor och miljön mot giftiga bekämpningsmedel. Se http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.

6 ECI (2012) 000005.

7 EGT L 248, 2002, s. 1.

8 KOM(2011) 809 slutlig.

9 EUT L 378, 2006, s. 41.

10 COM(2014) 355 final.

11 Beslut av den 26 november 2015, One of us/parlamentet m.fl. ( T-561/14, ej publicerat, EU:T:2015:917).

12 Dom av den 23 april 2018 ( T-561/14, EU:T:2018:210).

13 Punkterna 53–65 i den överklagade domen.

14 Punkterna 66–101 i den överklagade domen.

15 Punkt 102 och följande punkter i den överklagade domen.

16 Dessa tre situationer har beskrivits på följande sätt i punkt 103 i den överklagade domen: För det första, om de åtgärder som begärts inom ramen för det europeiska medborgarinitiativet inte längre är nödvändiga, … För det andra, om det blivit omöjligt att vidta de åtgärder som begärts inom ramen för det europeiska medborgarinitiativet efter det att det registrerats. För det tredje, om medborgarinitiativet inte innehåller något förslag till en specifik åtgärd, utan endast ett påpekande om att det finns ett problem som behöver lösas, men överlåter åt kommissionen att, om så är nödvändigt, fastställa vilka åtgärder som skulle kunna vidtas.

17 Dom av den 14 april 2015 ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).

18 Se, exempelvis på tyska, …können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, på spanska, …podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, på italienska, …possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea, på nederländska, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken, på portugisiska, pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia och på tjeckiska, se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi.

19 Se, för ett exempel på detta, mitt förslag till avgörande i målet Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punkterna 114–115 och 140–141).

20 EUT C 169, 2003, s. 1. Bestämmelsen hade följande lydelse: Minst en miljon unionsmedborgare som kommer från ett betydande antal medlemsstater får uppmana kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor där medborgarna anser att det krävs en unionsrättsakt för att genomföra konstitutionen. Bestämmelser om de särskilda förfaranden och villkor som krävs för en sådan framställning till kommissionen skall fastställas i den europeiska lagen.

21 Se, exempelvis, Morelli, Michele, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè Editore, Milano, 2011, s. 55 och följande sidor.

22 Se, angående ändringar som har en koppling till och bygger på aspekter av medborgarinitiativet, en europeisk folkomröstning och rätten att göra framställningar, Lamassoure, Alain, Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis), som innehåller en skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag, och Einem, Casper och Berger, Maria Suggestion for amendment of Article: 34a, om en skyldighet att hålla folkomröstning. Ändringarna kan kontrolleras på http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.

23 Se, Meyer, Jürgen, Suggestion for amendment of Article: I-46, part I, title VI (CONV 724/03). Enligt förklaringen till denna ändring kommer den att utvidga den befintliga rätten att göra framställningar till att omfatta en rätt för medborgare att lägga fram lagförslag till Europeiska kommissionen. Kommissionen måste sedan bestämma huruvida den ska vidta en lagstiftningsåtgärd eller inte.

24 Ändringsförslag 19, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor A7–0350/2010.

25 Se, angående debatten i Europaparlamentet, Szeligowska, Dorota och Mincheva, Elitsa, The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis, Perspectives on European Politics and Society, volym 13, 2012, upplaga 3, s. 270–284, på s. 274.

26 Motivering, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor A7–0350/2010.

27 Denna vidsträckta inställning till registreringen av medborgarinitiativ har fastställts i domstolens praxis, i vilken hittills endast artikel 4.2 b i förordningen om medborgarinitiativet har varit föremål för tolkning. Domstolen har i detta sammanhang fastställt att kommissionen, när den mottar ett förslag till medborgarinitiativ ska tolka och tillämpa [kravet på registrering i artikel 4.2 b] på ett sätt som säkerställer att det europeiska medborgarinitiativet förblir lättillgängligt och att den endast har befogenhet att vägra registrering om den uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkterna 49 och 50), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 64).

28 Dom av den 14 april 2015 ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).

30 I detta sammanhang, se förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2014:2470, punkterna 44 och 45).

31 Se, angående denna diskussion, Ponzano, Paolo, Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique, Revue des affaires européennes, 2009–2010/1, s. 27–35, Ponzano, P., Hermanin, Costanza, och Corona, Daniela, The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, s. 7, eller von Buttlar, Christian, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, s. 17.

32 Dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70), och dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).

33 Dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70).

34 Såsom var fallet i fråga om den gemensamma transportpolitiken enligt artiklarna 74 och 75 i EEG-fördraget. Se dom av den 22 maj 1985, parlamentet/rådet ( 13/83, EU:C:1985:220, särskilt, punkterna 64–68).

35 I detta avseende framgår det av domstolens fasta praxis att reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördragen och det varken står medlemsstaterna eller institutionerna själva fritt att bestämma dessa, se, exempelvis, dom av den 10 september 2015, parlamentet/rådet ( C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

36 Se, för ett liknande resonemang, i fråga om betydelsen av rätten till insyn, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 108).

37 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 mars 2004, Frankrike/kommissionen ( C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 51).

38 Det är riktigt att det i en demokrati mycket väl kan vara så att initiativ med olika eller motstridande innehåll behandlas eller diskuteras. Det skulle vara lätt att göra en analogi med lagstiftning på nationell nivå, där olika förslag kan tas upp till behandling samtidigt och diskuteras i ett parlament. En sådan analogi är dock inte helt lämplig, eftersom sådana situationer på nationell nivå har en naturlig koppling till den initiativrätt som tillkommer enskilda ledamöter i parlamentet eller parlamentariska grupper eller politiska grupper i parlamentet, som därmed sannolikt skulle vara sinsemellan motstridiga eller strida mot ett förslag som redan har lagts fram. En bättre analogi i detta avseende skulle vara en situation där en och samma regering skickar motstridiga förslag till det nationella parlamentet samtidigt, vilket knappast skulle uppgå till en effektiv (eller ens demokratisk) styrning, oavsett vilken nivå det sker på.

39 Beslut av den 5 september 2018 Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Rumänien och Europeiska kommissionen ( C‑717/17 P(I), ej publicerat, EU:C:2018:691, punkt 31).

40 Dom av den 14 april 2015 ( C‑409/13, EU:C:2015:217).

41 Dom av den 14 april 2015 ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).

42 Ovan, punkterna 38–41 i detta förslag till avgörande.

43 Dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 24).

44 Dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 49), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 53).

45 Ovan punkterna 39–42 i detta förslag till avgörande.

46 Ändringsförslag 52, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor, A7–0350/2010.

47 Här kan läggas till att det i punkt 16 i ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen (EUT L 304, 2010, s. 47) skapas en viktig koppling mellan uppföljningen av en uppmaning från parlamentet i enlighet med artikel 225 FEUF och medborgarskapsinitiativet. Kommissionen utfäster sig att redogöra för uppföljningen inom tre månader efter resolutionen och ska, om den inte lägger fram något lagförslag, lämna en detaljerad förklaring till detta. I synnerhet ska kommissionen också utfästa sig att ha ett nära samarbete, som inleds på ett tidigt stadium, med parlamentet i alla lagstiftningsinitiativ som härrör från medborgarinitiativ. Se, angående samverkan med Europarlamentet, Karatzia, Anastasia, The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On Realism and the Possibilities of Affecting EU Law-making, Common Market Law Review, 54, 2017, s. 177, på s. 187–190.

48 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2017, Efler m.fl./kommissionen ( T-754/14, EU:T:2017:323, punkt 45).

49 Såsom har anmärkts i beslutet av den Europeiska ombudsmannen att lägga ned sin utredning på eget initiativ OI/9/2013/TN angående Europakommissionen av den 4 mars 2015, punkt 20.

50 För en jämförande diskussion om andra system med initiativ, se Cuesta López, Victor, A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, s. 257–269, på s. 263, Petropoulos, Eleftherios, Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?, Saar Blueprints, 11/2016, Qvortrup, Matt, The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries, i Dougan, Michael, Nic Shuibhne, Niamh, och Spaventa, Eleanor, Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012, s. 291–304.

51 Ovan, punkterna 39 och 71.

52 Se punkt 31 i förevarande förslag till avgörande.

53 Se, exempelvis, Organ, James, Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals, European Constitutional Law Review, vol. 10/nr 3, 2014, s. 422–443, Guilloud-Colliat, Laetita, La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d’un échec, Revue du droit de l’Union européenne, vol. 4, 2008, s. 175–200, och Bouza Garcia, Luis, och Del Río Villar, Susana, The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, s. 312–324.

54 Se rapporterna från kommissionen om tillämpningen av förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet (COM(2015) 145 final och COM(2018) 157 final) och dokumentet The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment, European Parliamentary Research Service, s. 27 och följande sidor och där angivna parlamentsresolutioner.

55 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet (EUT L 130, 2019, s. 55). Den icke-bindande karaktären hos ett framgångsrikt medborgarinitiativ har inte ändrats genom den nya förordningen. Däremot medför den nya förordningen, just i detta specifika avseende, ändringar i fråga om parlamentets politiska kontroll av kommissionens uppföljning (artikel 16) och parlamentets skyldighet att bedöma det politiska stödet för initiativet efter den offentliga utfrågningen (artikel 14.3).

56 Genom hänvisning till dom av den 19 november 1998, Nilsson m.fl. ( C‑162/97, EU:C:1998:554, punkt 54), dom av den 25 november 1998, Manfredi ( C‑308/97, EU:C:1998:566, punkt 30), och dom av den 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor ( C‑136/04, EU:C:2005:716, punkt 32).

57 Som illustration, se, exempelvis, dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl. ( C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkterna 91 och 92), dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkterna 42 och 43), eller dom av den 25 juli 2018, Confédération paysanne m.fl. ( C‑528/16, EU:C:2018:583, punkterna 44–46 och 51).

58 De klassiska exemplen i denna kategori är situationer där omfattningen av ett odefinierat eller obestämbart rättsligt begrepp i artiklarna i en rättsakt tolkas antingen restriktivt eller extensivt mot bakgrund av ett skäl. På detta sätt kan en part åläggas en skyldighet eller en annan part tillerkännas en rättighet, formellt sett självfallet på grundval av en artikel i en rättsakt, men i verkligheten på grundval av ett skäl som kan ändra räckvidden för det aktuella rättsliga begreppet avsevärt.

59 Utan att inlåta mig på en retroaktiv tolkning tycker jag att det är värt att nämna att ordet separat har försvunnit från skäl 28 i förordning 2019/788, som motsvarar skäl 20 i förordningen om medborgarinitiativet.

60 Se motiveringen till ändringsförslag 19, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor, A7–0350/2010. På liknande sätt anges i ändringsförslag 52 att [k]ommissionen bör dra juridiska och politiska slutsatser av initiativet. Meddelandet bör innehålla båda typer av slutsatser.

61 Dom av den 14 juli 2005, Rica Foods/kommissionen ( C‑40/03 P, EU:C:2005:455).

62 Dom av den 9 december 2014 ( C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).

63 Punkt 169 i den överklagade domen.

64 Dom av den 14 juli 2005, Rica Foods/kommissionen ( C‑40/03 P, EU:C:2005:455, punkterna 53–55 och där angiven rättspraxis).

65 Se, om debatten avseende frågan huruvida uppföljningen av ett framgångsrikt medborgarinitiativ är motiverad, exempelvis Dougan, Mickael, What are we to make of the citizens’ initiative?, Common Market Law Review, 48, 2011, s. 1807–1848, på s. 1839, Vogiatzis, Nikos, Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process, European Law Journal, 23, 2017, s. 250–271, på s. 257.

66 Dom av den 9 december 2014, Schönberger/parlamentet ( C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punkt 24).

67 Och har således inte anfört att bedömningen inte kan blir föremål för domstolskontroll genom att hänvisa till förekomsten av en politisk fråga, vilket också, på någon nivå, hade kunnat vara sannolikt. Om man godtar att kommissionen har ett politiskt utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida ett framgångsrikt medborgarinitiativ ska följas upp eller inte, vad är det så som ska prövas? Smak, tro och politiska övertygelser kan knappast omfattas av en (rationell) domstolskontroll. Se, allmänt om denna debatt Butler, Graham, In search of the Political Question Doctrine in EU law, Legal Issues of Economic Integration, volym 45, nr 4, 2018, s. 329–354.

68 Vilket således, på en annan nivå, återspeglar diskussionen om mervärde ovan i punkterna 73 och 74 i detta förslag till avgörande.

69 Se ovan, punkt 100.

70 Se, exempelvis, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, C‑643/15 och C‑647/15 ( EU:C:2017:631, punkt 124 och där angiven rättspraxis).

71 Se, exempelvis, dom av den 18 mars 2014, kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 40), dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. ( C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 24), eller dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (fiskekvot för svärdfisk i Medelhavet) ( C‑611/17, EU:C:2019:332, punkterna 57 och 120).

72 Förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Rica Foods/kommissionen ( C‑40/03 P, EU:C:2005:93, punkterna 45–50).

73 Se ovan, punkt 103 i detta förslag till avgörande.

74 Dom av den 18 oktober 2011 ( C‑34/10, EU:C:2011:669).

75 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 6 juli 1998 om rättsligt skydd för biotekniska uppfinningar (EGT L 213, 1998, s. 13).

76 Dom av den 18 oktober 2011, Brüstle ( C‑34/10, EU:C:2011:669, punkt 40), och dom av den 18 december 2014, International Stem Cell Corporation ( C‑364/13, EU:C:2014:2451, punkt 22).

77 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Brüstle ( C‑34/10, EU:C:2011:138, punkt 44), där han betonade att patenterbarhet och forskning inte nödvändigtvis hör ihop.

78 Se punkterna 179 och 180 i den överklagade domen.

79 I punkt 3.3 i meddelandet görs endast följande uttalande: I partnerutvecklingsländer som erhåller EU-stöd för sina hälso- och sjukvårdssektorer ges stöd till hälso- och sjukvårdssystemen, antingen genom att stödja ett integrerat tillhandahållande av tjänster som inbegriper såväl sexuell och reproduktiv hälsa som hälsa för mödrar, nyfödda och barn inom hela sjukvårdscykeln, eller genom att tillhandahålla finansiellt stöd för att bistå länder med att förbättra den nationella hälsovården. Per definition kommer det stödet direkt eller indirekt att bidra till hela spektrumet av hälso- och sjukvårdstjänster som erbjuds i partnerländerna, vilket också innebär att det bland dessa kan förekomma abortrelaterade tjänster som syftar till att rädda mödrars liv. Detta omfattande EU-stöd bidrar i hög grad till en minskning av antalet aborter, eftersom det förbättrar tillgången till säkra och kvalitativa tjänster, däribland familjeplanering av god kvalitet, ett brett spektrum av metoder för att förebygga oönskade graviditeter, preventivmedel för akutsituationer och övergripande sexualundervisning.

80 Med hänvisning till domen av den 13 juli 2006, kommissionen/Volkswagen ( C‑74/04 P, EU:C:2006:460, punkterna 49–53) till stöd för detta argument.

81 Se ovan, punkt 11 i detta förslag till avgörande.

82 Se, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen ( C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkterna 35 och 45), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen ( C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 51).