Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston föredraget den 12 mars 2020

1 Originalspråk: franska.

2 T-147/15, ej publicerat, nedan kallat det angripna beslutet, EU:T:2018:395.

3 EUT L 163, 2007, s. 17.

4 Rådets förordning av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 2007/436/EG, Euratom om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (EGT L 130, 2000, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 2028/2004 av den 16 november 2004 (EUT L 352, 2004, s. 1) och enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 105/2009 av den 26 januari 2009 (EUT L 36, 2009, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1150/2000). För fullständighetens skull ska det påpekas att förordning nr 1150/2000 har upphävts. Dess bestämmelser återges till stor del i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade och BNI-baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov (EUT L 168, 2014, s. 39).

5 Womis är en förkortning för Write-Off Management and Information System. Det är ett system för hantering av och information om fastställda fordringar som är omöjliga att uppbära och som har avskrivits. För närmare information, se även Åttonde rapporten från kommissionen om tillämpningen av åtgärderna för kontroll av traditionella egna medel (2013–2015) (artikel 18.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000), COM(2016) 639 final, punkt 5.1.

6 Dom av den 25 oktober 2017 (C‑593/15 P och C‑594/15 P, nedan kallad domen Slovakien/kommissionen, EU:C:2017:800).

7 Dom av den 25 oktober 2017, C‑599/15 P, EU:C:2017:801.

8 För en mer vittgående diskussion om systemet med egna medel, se Albert, J.-L., Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2019, s. 132–144, Berlin, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2016, s. 53–64.

9 Domstolen har vidare preciserat att medlemsstaterna ska fastställa unionens anspråk på egna medel så snart som tullmyndigheterna förfogar över nödvändiga fakta och därmed kan beräkna beloppet samt fastställa vem som är gäldenär. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark ( C‑392/02, EU:C:2005:683, punkterna 58 och 59 och där angiven rättspraxis).

10 Dom av den 7 april 2011, kommissionen/Finland ( C‑405/09, EU:C:2011:220, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

11 Enligt artikel 6.3 i förordning nr 1150/2000 ska fordringar som inte har uppburits eller mot vilka det har rests invändningar anges i särskilda räkenskaper. Enligt artikel 17.2 i samma förordning ska de belopp som förklarats eller bedömts omöjliga att uppbära slutgiltigt avföras från räkenskaperna.

12 Se dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Belgien ( C‑378/03, EU:C:2006:639, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

13 Dröjsmålsräntan kan för övrigt utkrävas oavsett skälet till dröjsmålet med krediteringen av dessa medel på kommissionens konto. Se, bland annat, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark ( C‑392/02, EU:C:2005:683, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

14 Se, exempelvis, dom av den 12 september 2000, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑359/97, EU:C:2000:426, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

15 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkterna 32 och 35 och där angiven rättspraxis).

16 Detta är åtminstone den tolkning som kommissionen har anfört i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen: se punkterna 73 och 74 nedan.

17 Se motiveringen och artikel 1.13.3 i förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 om genomförande av beslut 2000/597/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel, KOM(2003) 366 slutlig.

18 Potteau, A., Observations (not avseende domen Slovakien/kommissionen, som det hänvisas till ovan), i Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bryssel, 2018, s. 1023.

19 Se, bland annat, domen Slovakien/kommissionen, punkt 57.

20 Detta problem har redan tagits upp av en av mina värderade kollegor. Se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen, ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkterna 104–107).

21 Kommissionen har hävdat att enligt principen om lojalt samarbete är konsekvenserna av sådana reservationer (på sin höjd) att kommissionen åläggs en skyldighet att inleda en konstruktiv dialog med den berörda medlemsstaten i syfte att försöka närma ståndpunkterna till varandra (se även punkt 95 samt fotnoterna 24 och 25 nedan).

22 Republiken Tjeckien har hänvisat till dom av den 11 augusti 1995, kommissionen/Tyskland ( C‑431/92, EU:C:1995:260, punkt 22).

23 Republiken Tjeckien har analogt hänvisat till dom av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 38 och följande punkter).

24 Republiken Tjeckien har preciserat att samma fråga är föremål för en passivitetstalan i det pågående målet T-13/19. Genom talan i det målet har Republiken Tjeckien kritiserat kommissionen för att ha underlåtit att inleda ett överträdelseförfarande mot Republiken Tjeckien, trots den omständigheten att dess betalning var förenad med reservationer.

25 Denna omständighet har bekräftats av kommissionen: se punkt 73 nedan. I det pågående målet T-13/19 har kommissionen genmält att eftersom medlemsstaten har utfört den begärda betalningen, kan den inte tillskrivas någon överträdelse och det finns följaktligen ingen rättslig grund som ger kommissionen möjlighet att inleda ett överträdelseförfarande.

26 Republiken Tjeckien har hänvisat till förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P och C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 40).

27 När en medlemsstat framför reservationer är kommissionen således på sin höjd skyldig att inleda en konstruktiv dialog med den, i syfte att närma ståndpunkterna till varandra: se punkterna 57 och 95 i detta förslag till avgörande.

28 Kommissionen har bland annat hänvisat till förslag till avgörande av generaladvokat Darmon i målet kommissionen/Nederländerna ( C‑96/89, EU:C:1990:374, punkt 32).

29 Se domen Slovakien/kommissionen, punkt 46 och där angiven rättspraxis. Min kursivering.

30 Dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen ( C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

31 Dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen ( C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

32 Det ska tilläggas att även om vissa formuleringar i den omtvistade skrivelsen ger intrycket att kommissionen vägrade att frita Republiken Tjeckien från skyldigheten att ställa egna medel till förfogande, såsom de tjeckiska myndigheterna hade begärt, ansåg tribunalen att denna skrivelse, med beaktande av dess innehåll och kommissionens befogenheter, inte innehöll något beslut om en begäran om att fritas, utan endast ett yttrande (punkterna 57–59 och 66–70 i det angripna beslutet). Denna bedömning överensstämmer med doktrinen beträffande traditionella egna medel: se punkt 55 ovan.

33 Se domen Slovakien/kommissionen, punkt 61. Det ska påpekas att domstolen på denna punkt valde att inte följa den bedömning som förespråkats av min värderade kollega generaladvokat J. Kokott: se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkterna 50–59). Se även Potteau, A., ovan angivet verk, s. 1022–1023.

34 Se punkt 81 i domen Slovakien/kommissionen.

35 Se punkterna 56 och 57 ovan.

36 Av samma skäl godtar jag inte det argument som kommissionen anförde under förhandlingen, enligt vilket medlemsstaten ensam innehar lösningen på problemet, eftersom den på eget initiativ kan dra tillbaka det omtvistade beloppet från det konto som öppnats i kommissionens namn. Genom att förfara på detta sätt är medlemsstaten i fråga på nytt tvungen att åsidosätta lagstiftningen för att försöka få till stånd ett domstolsförfarande. Det är uppenbart att kommissionens resonemang är cirkulärt och inte leder till någon tillfredsställande lösning på den avsaknad av ett effektivt rättsmedel som föreligger i förevarande fall. Den omständigheten att domstolen kan sätta ned dröjsmålsräntans belopp (till exempel i det fallet att kommissionen dröjt med att väcka talan) kompenserar inte för den ekonomiska risk som medlemsstaten i fråga löper.

37 Se punkt 48 ovan och där angiven rättspraxis.

38 Se dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Bulgarien ( C‑145/14, EU:C:2015:502, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

39 Se, för en mer ingående diskussion, Von Bardeleben, E., Donnat, F. och Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 189.

40 Se beslut av den 9 januari 2006, Finland/kommissionen ( T-177/05, ej publicerat, EU:T:2006:1, punkt 39).

41 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkt 35).

42 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkt 36). Min kursivering.

43 Det ska påpekas att begreppet villkorad betalning, som används bland annat i beslut av den 9 januari 2006, Finland/kommissionen ( T-177/05, ej publicerat, EU:T:2006:1), och beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371), är ett olämpligt begrepp: enligt lagstiftningen om traditionella egna medel har medlemsstaterna inte rätt att uppställa några villkor för tillhandahållandet av nämnda medel. De har endast rätt att formulera reservationer, samtidigt som de utan några villkor utför den betalning som krävs enligt lagstiftningen.

44 Det ska påpekas att kommissionen själv tidigare har förutsett möjligheten av en sådan skyldighet: se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 106).

45 Systematiken i nämnda förordning vilar på den övervaknings- och kontrollfunktion som utövas av kommissionen (se, bland annat, skälen 8, 9 och 11 i förordningen). Det kan också lämpligen påpekas att i aktuell lagstiftning och särskilt rådets förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 av den 26 maj 2014 om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (EUT L 168, 2014, s. 29) fastställs kommissionens och dess tjänstemäns befogenheter och ansvar på området traditionella egna medel betydligt exaktare.

46 Även om kommissionen har befogenhet att använda sig av de medel som ställts till dess förfogande är det med hänsyn till en god budgetförvaltning emellertid lämpligt att den i avvaktan på domstolens beslut beaktar den osäkerhet som till följd av de formulerade reservationerna råder kring medlen i fråga.

47 Det ska erinras om att enligt detta skäl är ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen ägnat att underlätta en korrekt tillämpning av de finansiella föreskrifterna om egna medel.

48 Som bevis för detta kan i förevarande fall nämnas de fruktlösa försöken av klaganden, som upprepade gånger har anmodat kommissionen att väcka talan om fördragsbrott. Dessa försök har kulminerat i att klaganden väckt passivitetstalan, med målnummer T-13/19, i vilken klaganden har anmodat tribunalen att fastställa att kommissionen har åsidosatt de skyldigheter som åligger den enligt artikel 4.3 FEU jämförd med artikel 47 i stadgan, i den del som den, till följd av det villkorade tillhandahållandet av traditionella egna medel, inte har inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Republiken Tjeckien och i den del den inte heller har återbetalat det omtvistade beloppet. Se fotnoterna 24 och 25 ovan.

49 Enligt fast rättspraxis har kommissionen nämligen inte befogenhet att … definitivt fastställa en medlemsstats rättigheter och skyldigheter eller ge denna garantier avseende ett visst handlingssätts förenlighet med [unionsrätten]. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2003, kommissionen/Tyskland ( C‑135/01, EU:C:2003:171, punkt 24).

50 I avsaknad av en talan om fördragsbrott skulle det beslut som tribunalen meddelar inom ramen för en skadeståndstalan inte inkräkta på domstolens exklusiva behörighet vad gäller fördragsbrott. Se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 109).

51 Det ska erinras om att enligt artikel 268 FEUF är Europeiska unionens domstol behörig att avgöra tvister om sådant skadestånd som avses i artikel 340 andra och tredje styckena FEUF. I artikel 340 andra stycket FEUF anges att [v]ad beträffar utomobligatoriskt ansvar ska unionen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar.

52 Dom av den 16 december 2008, Masdar (UK)/kommissionen (C‑47/07 P, nedan kallad domen Masdar, EU:C:2008:726). En enskild kan således inte förvägras möjligheten att väcka talan om obehörig vinst mot unionen enbart av den anledningen att det i EUF‑fördraget inte uttryckligen föreskrivs något rättsligt förfarande för en sådan typ av talan. En tolkning av artiklarna 268 och 340 FEUF som utesluter en sådan möjlighet skulle nämligen, som domstolen tidigare har fastslagit, leda till ett resultat som strider mot principen om ett effektivt domstolsskydd, som bekräftats i domstolens rättspraxis och stadfästs i artikel 47 i [stadgan]. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2018, Barroso Truta m.fl./Europeiska unionens domstol ( T-702/16 P, EU:T:2018:557, punkt 105).

53 Dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 106 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.

54 Se, exempelvis, dom av den 19 april 2007, Holcim (Deutschland)/kommissionen ( C‑282/05 P, EU:C:2007:226, punkterna 47–49). Min kursivering.

55 Det ska erinras om att domstolen uttryckligen har vägrat att erkänna att det föreligger ett system med objektivt skadeståndsansvar (utan vållande): se dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 175). I förevarande fall tycks det mig klart att kommissionen, när den agerar i egenskap av väktare av fördragen och även om dess tolkning av en komplicerad rättsfråga på sikt kan visa sig vara felaktig, inte i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) kan anklagas för en klar överträdelse av unionsrätten (och inte heller mer allmänt för vållande) i ett sådant sammanhang.

56 När domstolen konstaterar att en institutions handlande eller påstådda underlåtenhet inte är rättsstridigt, vilket innebär att den första förutsättningen för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar inte är uppfylld, får den nämligen ogilla talan i dess helhet utan att det är nödvändigt att pröva de andra förutsättningarna för skadeståndsansvar (dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 166 och där angiven rättspraxis)).

57 Domen Masdar, punkt 44.

58 Se dom av den 28 juli 2011, Agrana Zucker ( C‑309/10, EU:C:2011:531, punkt 53, där domstolen även hänvisade till domen Masdar).

59 Domen Masdar, punkt 49.

60 Se, exempelvis, i belgisk rätt: Van Ommeslaghe, P., Traité élémentaire de droit civil, del II, Les obligations, volym 2 (Source des obligations – deuxième partie), Bryssel, Bruylant, 2013, s. 1138, nr 782. Denna mekanism har i belgisk rätt stadfästs genom rättspraxis. I fransk rätt har den varit föremål för en kodifiering i lagstiftning: se artiklarna 1303–1303–4 i Code civil (civillagen), beträffande obehörig vinst (enrichissement injustifié). En liknande mekanism finns i det anglosaxiska systemet. Såsom ofta är fallet med common law är mekanismen kring obehörig vinst (unjust enrichment) i engelsk rätt en komplicerad skapelse, som grundar sig på rättspraxis snarare än en lagtext. Denna mekanisms struktur, räckvidd och exakta natur är fortfarande osäker: se, för en allmän redogörelse, Burrows, A., A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012, och Virgo, G., The Principles of the Law of Restitution (tredje utgåvan), Oxford University Press, 2015. I sin dom Bank of Cyprus UK Ltd mot Menelaou ((2015) UKSC 66) konstaterade Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) att innan en talan avseende obehörig vinst bifalls, ska ett resonemang i fyra steg föras för att pröva i) huruvida svaranden har gjort en vinst, ii) huruvida denna vinst har skett på kärandens bekostnad, iii) huruvida nämnda vinst är obehörig, och iv) huruvida svaranden kan anföra något till sitt försvar. Det finns en omfattande rättspraxis som stöder och klargör vart och ett av dessa kriterier.

61 Cour de cassation de Belgique (Belgiens högsta domstol), dom av den 22 augusti 1940, Pasicrisie, 1940, s. 205. En sådan talan kan med andra ord inte tjäna till rättegångsmissbruk. Enligt samma synsätt har tribunalen tidigare bedömt att en skadeståndstalan ska avvisas, om den egentligen syftar till att undanröja en akt som vunnit laga kraft och skulle utplåna denna akts rättsliga verkan om den bifölls. Se dom av den 15 mars 1995, Cobrecaf m.fl./kommissionen ( T-514/93, EU:T:1995:49, punkterna 59 och 60 och där angiven rättspraxis). Vidare krävs det att talan kan väckas mot nämnda akt: detta är (antagligen) inte möjligt i förevarande fall.

62 Cour de cassation de Belgique (Belgiens högsta domstol), dom av den 25 mars 1994, Pasicrisie, 1994, s. 305.

63 Det ska erinras om att i artikel 46 i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs att talan mot unionen om ansvar i utomobligatoriska rättsförhållanden ska preskriberas fem år efter den händelse som föranleder ansvarstalan. Det ankommer således på tribunalen att fastställa exakt vid vilken tidpunkt vinsten (och motsvarande förlust) uppkom.