Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 3 oktober 2019

I mål C‑378/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland), genom beslut av den 9 maj 2018, som inkom till domstolen den 8 juni 2018, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen (referent), samt domarna J. Malenovský och C. G. Fernlund, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Landwirtschaftskammer Niedersachsen, genom P. Averbeck, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B. Hofstötter och D. Triantafyllou, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 15 maj 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordningarna (EEG) nr 3887/92 och nr 2419/2001

Förordning nr 2988/95

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra och den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av dels artikel 49.5 och 49.6, samt artikel 52a i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, 2001, s. 11), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 118/2004 av den 23 januari 2004 (EUT L 17, 2004, s. 7) (nedan kallad förordning nr 2419/2001), dels artiklarna 2.2 och 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Reinhard Westphal och Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Niedersachsens jordbrukskammare, Tyskland) (nedan kallad jordbrukskammaren), angående en begäran om återbetalning av arealstöd som beviljats inom ramen för stödsystemet för producenter av vissa jordbruksgrödor.

3 I artikel 9.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, 1992, s. 36), föreskrevs olika nedsättningar av det beviljade stödet för det fall att det konstaterades att den areal som angavs i ansökan översteg den faktiskt fastställda arealen. Om den överskjutande arealen utgjorde mer än 20 procent av den fastställda arealen skulle inget arealbaserat stöd beviljas.

4 I artikel 14 i nämnda förordning fastställdes de regler som var tillämpliga vid felaktiga utbetalningar, men den innehöll inte någon preskriptionsregel för återbetalning av de aktuella beloppen.

5 Förordning nr 3887/92 upphävdes, med verkan från den 12 december 2001, genom förordning nr 2419/2001.

6 De åtgärder som föreskrevs i artikel 9.2 i förordning nr 3887/92 upprepas i huvudsak i artikel 32.1 i förordning nr 2419/2001.

7 Genom artikel 49 i förordning nr 2419/2001 infördes preskriptionsregler för återbetalning av de aktuella beloppen vid felaktig utbetalning, enligt följande:

8 I artikel 52a i denna förordning föreskrivs följande:

9 I artikel 54 i nämnda förordning, med rubriken Ikraftträdande, anges följande i punkt 2:

10 Enligt tredje skälet i förordning nr 2988/95 är det viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [Europeiska unionens] finansiella intressen.

11 Artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 hade följande lydelse:

12 I artikel 2.2 i förordning nr 2988/95 föreskrevs följande:

13 I artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 angavs följande:

14 Reinhard Westphal är jordbrukare och ansökte i början av 2000 och 2001, för dessa regleringsår, om arealstöd inom ramen för stödsystemet för producenter av vissa jordbruksgrödor.

15 Jordbrukskammaren beviljade detta stöd och de motsvarande utbetalningarna gjordes under ovannämnda år.

16 Vid en kontroll utförd på plats i januari 2006 konstaterades att oegentligheter förekom i de uppgifter som avsåg den uttagna marken. Efter att ha hört Reinhard Westphal antog jordbrukskammaren, den 23 juli 2007, ett beslut varigenom besluten att bevilja stöd för de två aktuella åren delvis ogiltigförklarades och han ålades att återbetala det överskjutande beloppet. Det belopp som skulle återbetalas beräknades i enlighet med den sanktion som är tillämplig vid överdeklaration av uttagen mark, varvid det konstaterades att inget stöd borde ha beviljats.

17 Reinhard Westphal överklagade detta beslut. Appellationsdomstolen upphävde jordbrukskammarens beslut av den 23 juli 2007, i den del det avsåg det belopp som skulle återbetalas såsom sanktion. Nämnda domstol medgav att en sådan sanktion var berättigad enligt artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92, men fann emellertid att enligt principen om retroaktiv tillämpning av den lindrigaste lagen, såsom denna princip framgår av artikel 2.2 andra meningen i förordning nr 2988/95, var preskriptionsreglerna i artikel 49.5 och 49.6 i förordning nr 2419/2001 tillämpliga.

18 Härav drog nämnda domstol slutsatsen att den påförda sanktionen var preskriberad, eftersom mer än fyra år hade förflutit från det att det aktuella stödet utbetalades till den tidpunkt då sökanden underrättades om att stödet hade utbetalats felaktigt. Genom att tillämpa preskriptionsreglerna i artikel 49 i förordning nr 2419/2001 var det således möjligt för ovannämnda domstol att nå ett resultat som var mindre ingripande än om den hade tillämpat den regel som annars hade varit tillämplig, nämligen artikel 3.1 andra stycket första meningen i förordning nr 2988/95. I enlighet med sistnämnda bestämmelse började preskriptionstiden nämligen inte att löpa förrän den dag under 2004 då oegentligheten upphörde, med följden att sanktionen inte var preskriberad vid tidpunkten då sökanden fick kännedom om att hans ansökningar var behäftade med oegentligheter.

19 Jordbrukskammaren överklagade appellationsdomstolens avgörande.

20 Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland), den hänskjutande domstolen, har påpekat att appellationsdomstolen tolkade artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 så, att den kompletterar punkt 5 i samma artikel och att de tillämpningsföreskrifter som anges i sistnämnda punkt, bland annat vad gäller den tidpunkt då preskriptionstiden börjar löpa, är tillämpliga även på förstnämnda punkt.

21 Eftersom bestämmelserna i förordning nr 2988/95 har sektorövergripande räckvidd, och med hänsyn till att artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 inte innehåller några närmare uppgifter om när preskriptionstiden börjar löpa, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida det i detta avseende inte finns anledning att tillämpa artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.

22 För det fall artikel 3.1 inte är tillämplig söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida de preskriptionsregler som är tillämpliga i förevarande fall utgör bestämmelser som innehåller administrativa sanktioner i den mening som avses i artikel 2.2 andra meningen i förordning nr 2988/95, vilka kan omfattas av principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare repressiv lag. Den hänskjutande domstolen anser för det första att principen om retroaktiv tillämpning av lindrigare lag endast avser ändringar av rätten i materiellt hänseende, med undantag för preskriptionsregler. Eftersom denna princip grundar sig på skälighetshänsyn, bör det för det andra medges att lagstiftaren, genom att anta en lindrigare preskriptionsregel, nödvändigtvis har gjort en omvärdering och att det således inte ska göras en tidsmässig skillnad vad gäller tillämpligheten av denna regel.

23 För det fall att frågan ska besvaras nekande söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 52a i förordning nr 2419/2001, som föreskriver att preskriptionsregeln i artikel 49.5 i denna förordning ska tillämpas retroaktivt, kan tillämpas analogt på artikel 49.6 i samma förordning. Enligt den hänskjutande domstolen framgår det av ordalydelsen i artikel 52a i förordning nr 2419/2001 att en särskild bestämmelse inte krävs för att artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 ska vara tillämplig, och att genom artikel 2.2 andra meningen i förordning nr 2988/95 säkerställs att systemet är konsekvent. Om så inte är fallet bör det rättsliga tomrum som skulle uppstå emellertid kunna avhjälpas genom ett analogt resonemang.

24 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

25 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 ska tolkas så, att den tidpunkt då den preskriptionstid som avses i den bestämmelsen börjar löpa är densamma som den som föreskrivs i artikel 49.5 i den förordningen, det vill säga att den motsvarar tidpunkten för utbetalningen av stödet, eller så att den, i enlighet med artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, ska beräknas från den dag då oegentligheten upphörde.

26 Det ska inledningsvis erinras om att det genom förordning nr 2988/95, enligt dess artikel 1, har införts allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unionsrätten]. Detta har, enligt tredje skälet i förordningen, skett i syfte att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen (dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 20 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 23).

27 Genom att anta denna förordning har unionslagstiftaren haft för avsikt att slå fast en rad allmänna principer, och kräva att samtliga förordningar för vissa sektorer ska iaktta dessa principer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2008, Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, punkt 61, och dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 37).

28 Genom att anta artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 har unionslagstiftaren dessutom haft för avsikt att införa en allmän preskriptionsregel som är tillämplig på området och genom vilken gemenskapslagstiftaren har sökt dels att fastställa en minsta preskriptionstid som är tillämplig i alla medlemsstater, dels att avstå från möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet som har skadat unionens finansiella intressen efter det att en tidsperiod på fyra år förflutit från det att denna oegentlighet begicks (dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 27, och dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkt 39).

29 Härav följer att från och med den tidpunkt då förordning nr 2988/95 trädde i kraft, kan samtliga oegentligheter som har skadat unionens finansiella intressen, i princip och med undantag av sektorer för vilka unionslagstiftaren har föreskrivit en kortare frist, beivras av medlemsstaternas behöriga myndigheter inom loppet av fyra år (dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 28, och dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkt 40).

30 I artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs att preskriptionstiden för att vidta åtgärder löper från det att oegentligheten begicks, och med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i samma förordning [v]arje överträdelse av en bestämmelse i [unionsrätten] som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget … (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkterna 21 och 22, och dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkt 38).

31 Denna preskriptionstid är således tillämplig på såväl de oegentligheter som blir föremål för en administrativ åtgärd bestående i att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in med stöd av artikel 4 i nämnda förordning, som de oegentligheter som leder till en administrativ sanktion i den mening som avses i artikel 5 i förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 23 och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 26).

32 Enligt artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 är preskriptionstiden för att vidta åtgärder fyra år från det att oegentligheten begicks. För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper denna fyraårsperiod från den dag då oegentligheten upphörde, i enlighet med artikel 3.1 andra stycket i samma förordning.

33 För att oegentligheten ska anses ha begåtts ska två villkor vara uppfyllda, nämligen att det ska ha förekommit en handling eller en underlåtenhet som utgör en överträdelse av unionsrätten, samt medför en negativ ekonomisk effekt för unionens budget. Följaktligen börjar preskriptionstiden att löpa vid den tidpunkt då såväl den handling eller underlåtenhet som utgör en överträdelse av unionsrätten, som den negativa ekonomiska effekten för unionens budget, har inträffat, varvid preskriptionstiden, enligt domstolens praxis, alltid börjar löpa då den sista händelsen inträffar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, punkterna 24–26, och av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, punkt 47).

34 Den bestämmelse varigenom det föreskrivs en preskriptionstid på fyra år, som återfinns i artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95 och som är direkt tillämplig i medlemsstaterna, kan endast åsidosättas genom sektorsspecifik lagstiftning, i den mening som avses i artikel 3.1 första stycket andra meningen i den förordningen, när det i sådan sektorsspecifik lagstiftning föreskrivs en kortare tid, men inte understigande tre år (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punkt 44, och dom av den 22 december 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, punkt 42).

35 Tolkningsfrågan ska således besvaras mot bakgrund av dessa överväganden och med beaktande av domstolens fasta rättspraxis, av vilken det följer att för att fastställa innebörden av unionsrättsliga bestämmelser ska hänsyn tas till såväl bestämmelsernas lydelse som det sammanhang i vilket de ingår och deras ändamål (dom av den 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, punkt 22).

36 Även om den sektorsspecifika unionslagstiftning som ursprungligen var tillämplig i det nationella målet, det vill säga förordning nr 3887/92, inte innehöll några särskilda bestämmelser om preskription, innebar den omständigheten att denna förordning upphävdes genom förordning nr 2419/2001 att det infördes sektoriella preskriptionsregler.

37 Det framgår visserligen av ordalydelsen i artikel 49.5 i förordning nr 2419/2001 att för en stödmottagare i god tro preskriberas återbetalningsskyldigheten avseende en felaktig utbetalning när en fyraårsperiod förflutit från det att stödet betalades ut till dess att den behöriga myndigheten skickar sin första underrättelse till stödmottagaren om att beloppet är felaktigt utbetalt.

38 Oberoende av huruvida denna bestämmelse utgör sektorsspecifik lagstiftning, i den mening som avses i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, kan det konstateras att denna bestämmelse förenklar fastställandet av vid vilken tidpunkt preskriptionstiden enligt nämnda artikel 3.1 börjar löpa, såtillvida att den inte längre beräknas från den tidpunkt då oegentligheten begicks, utan från den dag då utbetalningen skedde, och således saknas det numera anledning att göra en åtskillnad mellan enstaka och kontinuerliga oegentligheter.

39 Ordalydelsen i artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 innehåller däremot inte någon uppgift som gör det möjligt att dra slutsatsen att fastställandet av den tidpunkt då preskriptionstiden för de belopp som ska krävas tillbaka som en följd av avdrag och avstängningar enligt artikel 13 och avdelning IV i nämnda förordning börjar löpa har förenklats på motsvarande sätt.

40 I detta avseende ska det erinras om att punkt 5 i artikel 49 i förordning nr 2419/2001 visserligen är tillämplig på samtliga återbetalningar av felaktigt utbetalda belopp, men att tillämpningsområdet för punkt 6 i denna artikel uttryckligen är begränsat till återbetalningar som utgör administrativa sanktioner, såsom indragande att en beviljad förmån helt eller delvis dras in, och avstängning från eller indragning av förmåner som beviljats för en senare period.

41 Under dessa omständigheter, och med hänsyn till sammansättningen av punkterna 5 och 6 i artikel 49 i förordning nr 2419/2001, ska punkt 6 i denna artikel anses utgöra ett undantag från den nya beräkningsregeln i punkt 5 i denna artikel.

42 Den tidpunkt då den preskriptionstid på fyra år som föreskrivs i artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 börjar löpa ska följaktligen fastställas i enlighet med grundregeln, det vill säga den regel som återfinns i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.

43 Denna slutsats är förenlig inte enbart med ändamålet med förordning nr 2988/95, vilket, såsom det erinrats om i punkt 26 ovan, består i att skydda unionens finansiella intressen, utan även med ändamålet med förordning nr 2419/2001.

44 Syftet med förordning nr 2419/2001 är nämligen att bekämpa oegentligheter och bedrägeri inom ramen för genomförandet av olika stödordningar inom det integrerade systemet och detta, för att effektivt kunna skydda unionens finansiella intressen. För att uppnå denna målsättning föreskrivs i samma förordning avdrag och avstängning, vilka graderas efter hur allvarlig oegentligheten i ansökan om stöd är, och kan gå så långt som till fullständig avstängning från en eller flera stödordningar under en viss tid (dom av den 2 oktober 2014, Van Den Broeck, C‑525/13, EU:C:2014:2254, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

45 Så är fallet i förevarande mål. För att uppnå ovannämnda ändamål föreskrivs det nämligen i artikel 9.2 i förordning nr 3887/92, som ligger till grund för de omtvistade krav på återbetalning som framställts mot Reinhard Westphal och vars innehåll i huvudsak upprepas i artikel 32.1 i förordning nr 2419/2001, för det fall att den areal som angivits i ansökan om arealstöd är större än den som fastställs vid en kontroll, olika sanktionsåtgärder som är anpassade efter hur allvarlig oegentligheten är, såsom nedsättning av unionsstödet eller att stöd inte beviljas alls (dom av den 4 oktober 2007, Kruck, C‑192/06, EU:C:2007:579, punkt 35).

46 En tolkning av artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 som innebär att preskriptionstiden för återbetalning av stöd på grund av rättsstridiga handlingar som ska åtföljas av sanktioner ska beräknas på samma sätt som för handlingar som endast medför återbetalningsskyldighet, förefaller inte vara förenlig med målsättningen att inrätta ett tillräckligt avskräckande och effektivt sanktionssystem för att bekämpa oegentligheter och bedrägerier på området för arealstöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Van Den Broeck, C‑525/13, EU:C:2014:2254, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

47 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 49.6 i förordning nr 2419/2001 ska tolkas så, att den tidpunkt då den preskriptionstid som avses i den bestämmelsen börjar löpa ska fastställas i enlighet med artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, det vill säga den dag då oegentligheten upphörde för kontinuerliga eller upprepade oegentligheter.

48 Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.