Domstolens dom (första avdelningen) den 31 mars 2022

I mål C‑139/20, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 16 mars 2020,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande L. Bay Larsen, tillika tillförordnad ordförande på första avdelningen, samt domarna J.-C. Bonichot (referent) och M. Safjan, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

och efter att den 30 september 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2003/96

Direktiv 2003/87/EG

Polsk rätt

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.1 b och 17.4 i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 2003, s. 51) genom att genomföra en fullständig befrielse från punktskatt för energiprodukter som används av energiintensiva företag som omfattas av Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter.

2 I skälen 28 och 29 i direktiv 2003/96 anges följande:

3 I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:

4 I artikel 17 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

5 I bilaga I till direktiv 2003/96 anges minimiskattenivåerna för motorbränslen, bränslen för uppvärmning och elektricitet.

6 I artikel 10b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 (EUT L 76, 2018, s. 3) (nedan kallat direktiv 2003/87), vilken artikel har rubriken Övergångsåtgärder för att stödja vissa energiintensiva industrier i händelse av koldioxidläckage, föreskrivs följande:

7 I artikel 31a.1 led 8 i ustawa o podatku akcyzowym (lagen om punktskatter) av den 6 december 2008 (Dz. U. från år 2014, position 752), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål (nedan kallad punktskattelagen), föreskrivs följande:

8 I artikel 31b.1 led 5 i punktskattelagen föreskrivs följande:

9 Artikel 31c i punktskattelagen har följande lydelse:

10 Den 3 februari 2016 uppmärksammade kommissionen de polska myndigheterna på att punktskattelagen kunde strida mot artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96, genom att den lagen medger befrielse från punktskatt för energiprodukter (kol- och gasprodukter) som används av energiintensiva företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87. Kommissionen ansåg att dessa företag inte automatiskt kunde erhålla skattebefrielse enligt artikel 17 i direktiv 2003/96 enbart på grund av att de omfattades av detta system, utan de skulle för detta ändamål inrätta system som leder till att miljömål eller mål avseende energieffektivitet uppnås som är högre än de som kan uppnås genom unionens system.

11 I sitt svar av den 31 mars 2016 gjorde Republiken Polen gällande att nämnda system ska anses göra det möjligt att uppnå miljömål eller ökad energieffektivitet och att den omständigheten att energiintensiva företag omfattas av samma system i sig räcker för att de ska kunna beviljas skattebefrielse enligt artikel 17 i direktiv 2003/96.

12 Den 8 mars 2018 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Polen, i vilken den angav att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96 genom att bevilja fullständig befrielse från punktskatt för energiprodukter som används av energiintensiva företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter.

13 Genom skrivelse av den 8 maj 2018 tillbakavisade Republiken Polen kommissionens anmärkningar i deras helhet, bland annat av det skälet att unionens system för handel med utsläppsrätter utgör ett sådant system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96.

14 Den 26 juli 2019 delgav kommissionen Republiken Polen ett motiverat yttrande i vilket den konstaterade att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser.

15 Republiken Polen vidhöll sin ståndpunkt i sitt svar av den 19 september 2019.

16 Kommissionen ansåg inte att Republiken Polens svar var tillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan vid domstolen.

17 Till stöd för sin talan har kommissionen framställt en enda anmärkning, nämligen att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96 genom att medge befrielse från punktskatt för energiprodukter som används av energiintensiva företag på grund av att dessa företag omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter.

18 Kommissionen anser att energiintensiva företag, för att komma i åtnjutande av denna befrielse, måste tillämpa de avtal, system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang som avses i dessa bestämmelser.

19 Enligt kommissionen kan unionens system för handel med utsläppsrätter inte utgöra ett sådant system för handel med utsläppsrätter som avses i nämnda bestämmelser.

20 Kommissionen har visserligen medgett att unionens system för handel med utsläppsrätter är ett system för handel med utsläppsrätter vars mål är att främja en minskning av utsläppen av växthusgaser och därmed avser miljöskydd.

21 Denna institution anser emellertid att enbart den omständigheten att en viss aktör omfattas av detta obligatoriska handelssystem inte innebär att en medlemsstat får bevilja aktören befrielse från eller nedsättning av punktskatten på grundval av artikel 17.2 i direktiv 2003/96.

22 Det framgår således av en förklaring från Europeiska unionens råd, vilken bifogats protokollet från det sammanträde vid vilket direktiv 2003/96 antogs, att denna institution åtog sig att göra en konstruktiv analys av de skatteåtgärder som kommer att åtfölja det framtida genomförandet av gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter, bland annat för att undvika dubbelbeskattning. Enligt kommissionen innebär detta att unionslagstiftarens avsikt var att det beskattningssystem som infördes genom direktiv 2003/96 skulle tillämpas samtidigt med unionens system för handel med utsläppsrätter. Förklaringen kan således inte tolkas så, att den tillåter medlemsstaterna att bevilja befrielse från punktskatt för energiprodukter som används av företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter.

23 Skälen 28 och 29 i direktiv 2003/96 utgör dessutom en bekräftelse på att unionslagstiftarens avsikt är att förfara på så sätt att de skatteförmåner som föreskrivs i artikel 17 i direktivet bidrar till att förbättra miljöskyddet eller energieffektiviteten. Sådana mål skulle inte uppnås om en skattebefrielse beviljades enligt denna bestämmelse enbart på grund av att en viss aktör omfattas av ett annat obligatoriskt unionsrättsligt instrument, såsom systemet för handel med utsläppsrätter. Enligt kommissionen omfattar således begreppet system för handel med utsläppsrätter, i den mening som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96, endast system som leder till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås på ett sätt som går längre än resultaten av genomförandet av andra obligatoriska system som inrättats genom unionens rättsakter. De mål att skydda miljön eller förbättra energieffektiviteten som avses i dessa bestämmelser bör således utgöras av mål som går längre än vad som krävs enligt de bindande unionsrättsliga instrumenten, såsom systemet för handel med utsläppsrätter.

24 Kommissionen har även gjort gällande att det inte heller föreligger någon motsägelse mellan den nuvarande lydelsen av artikel 17 i direktiv 2003/96 och texten i kommissionens förslag till rådets direktiv av den 13 april 2011 om ändring av direktiv 2003/169 (COM (2011) 169). Genom detta förslag infördes nämligen en åtskillnad mellan å ena sidan allmän beskattning av energiförbrukning och å andra sidan en ny form av specifikt koldioxidrelaterad beskattning. Även om det i artikel 14.1 d i nämnda förslag föreskrevs befrielse från koldioxidrelaterad beskattning i fråga om verksamhet som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter, övervägdes således inte några bestämmelser om befrielse i samma situation i fråga om allmän beskattning av energiförbrukning. Det var på grund av detta förslag om differentierad behandling av koldioxidrelaterad beskattning och allmän beskattning av energiförbrukning som kommissionen uttryckligen angav, i skäl 22 i förslaget och i artikel 17.2 i förslaget, att unionens system för handel med utsläppsrätter inte omfattades av det system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 17.4. Eftersom unionslagstiftaren däremot inte antog detta förslag om åtskillnad i direktiv 2003/96, ansåg lagstiftaren det inte vara nödvändigt att ange samma precisering. Om unionslagstiftaren hade avsett att inkludera unionens system för handel med utsläppsrätter i det system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 4 i direktiv 2003/96, skulle lagstiftaren enligt kommissionen ha gjort detta uttryckligen redan när direktivet antogs.

25 Kommissionen anser vidare att Republiken Polen inte kan vinna framgång med sitt argument att beskattningen enligt direktiv 2003/96 av företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter strider mot principen att förorenaren ska betala, vilken slås fast i artikel 191.2 FEUF.

26 Den omständigheten att Republiken Polen i sin lagstiftning har infört skatteförmåner för energiintensiva enheter som producerar koldioxid enbart på grund av att de deltar i unionens system för handel med utsläppsrätter kan enligt kommissionen även leda till en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden. I direktiv 2003/87 föreskrivs nämligen redan särskilda instrument för att bekämpa snedvridning av konkurrensen, såsom gratis tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid eller kompensation för indirekta utsläppskostnader.

27 Kommissionen har i sina skriftliga svar på domstolens frågor angett att den skattebefrielse som föreskrivs i punktskattelagen beviljas även om de berörda företagen redan har erhållit gratis tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid på grundval av direktiv 2003/87. Enligt kommissionen kumuleras därigenom de förmåner som följer av befrielsen från punktskatt systematiskt med de utsläppsrätter för koldioxid som tilldelas gratis på grundval av artikel 10b i detta direktiv.

28 Kommissionen har även gjort gällande att Republiken Polen hade anmält en ordning för statligt stöd för åren 2019 och 2020, enligt vilken vissa företag kunde begära kompensation för en del av sina indirekta utsläppskostnader. Kommissionen ansåg att denna ordning var förenlig med den inre marknaden under förutsättning att det aktuella stödet inte kumulerades med en skattebefrielse enligt punktskattelagen. Kommissionen har preciserat att mycket få företag har dragit fördel av denna ordning för statligt stöd. Den förutsätter att de skatteförmåner som beviljas enligt denna nationella lagstiftning, vilka automatiskt beviljas för det kol och den gas som används av företag för uppvärmning när ett energiintensivt företag omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, är mer intressanta för företagen än systemet för kompensation för indirekta utsläppskostnader.

29 Slutligen anser kommissionen att den omständigheten att energiintensiva företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter beviljas befrielse från punktskatt är detsamma som att ifrågasätta de miljöincitament som följer av detta system, eftersom företagens kostnader för att delta i detta obligatoriska system kan kompenseras genom den aktuella skattebefrielsen.

30 Republiken Polen har inte bestritt att det i punktskattelagen föreskrivs en fullständig befrielse från punktskatt för energiprodukter, närmare bestämt kol- och gasprodukter, som företagen använder endast under förutsättning att dessa företag omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter.

31 Republiken Polen har i sina skriftliga svar på domstolens frågor bekräftat att det av punktskattelagen följer att fullständig befrielse från punktskatt automatiskt tillämpas enbart på grund av att energiintensiva företag omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter. Den bekräftade även att denna befrielse tillämpas oberoende av huruvida de energiintensiva företag som åtnjuter befrielsen redan har erhållit eller erhåller utsläppsrätter gratis enligt direktiv 2003/87.

32 Republiken Polen anser emellertid att unionens system för handel med utsläppsrätter utgör ett sådant system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96.

33 Det är nämligen så, enligt denna medlemsstat, att för det första är unionens system för handel med utsläppsrätter ett sådant system för handel med utsläppsrätter vilka har formen av rättigheter som kan överlåtas eller förvärvas. För det andra leder ett sådant system till att miljömål uppnås genom att särskilt främja en kraftig minskning av utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt, så att unionen och medlemsstaterna respekterar sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet, såsom domstolen erinrade om i domen av den 29 mars 2012, kommissionen/Polen ( C‑504/09 P, EU:C:2012:178).

34 Till skillnad från kommissionen anser Republiken Polen att det aktuella systemet, för att kvalificeras som system för handel med utsläppsrätter, i den mening som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96, inte måste vara av sådan art som leder till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås på ett sätt som går längre än resultaten av genomförandet av andra obligatoriska system som inrättats genom unionens rättsakter. Enligt Republiken Polen föreskrivs det nämligen inte något sådant krav i direktiv 2003/96.

35 Republiken Polen anser dessutom att eftersom direktiv 2003/96 har utarbetats nästan samtidigt som direktiv 2003/87 skulle unionslagstiftaren, om denna hade velat utesluta systemet för handel med utsläppsrätter från det system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96, uttryckligen ha nämnt det i detta direktiv.

36 Vad beträffar den förklaring från rådet som avses i punkt 22 ovan, anser Republiken Polen att den endast anger att denna institution åtog sig att analysera de skatteåtgärder som skulle åtfölja det framtida genomförandet av unionens system för handel med utsläppsrätter, för att undvika dubbelbeskattning. Denna förklaring avser under inga omständigheter villkoren för att tillämpa artikel 17 i direktiv 2003/96. Enligt Republiken Polen leder dessutom kommissionens resonemang, som består i att inte bevilja de skatteförmåner som föreskrivs i artikel 17 i direktiv 2003/96 till energiintensiva företag som har genomfört unionens obligatoriska system för handel med utsläppsrätter, till att dessa företag åläggs en dubbel börda.

37 Republiken Polen har även bestritt kommissionens argument avseende skäl 22 i dess ovan i punkt 24 nämnda förslag till direktiv. Enligt denna medlemsstat går det inte att av detta dra slutsatsen att de system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17 i direktiv 2003/96 inte omfattade unionens system för handel med utsläppsrätter innan förslaget lades fram. Vad gäller perioden efter det ovannämnda förslaget till direktiv – mot bakgrund av att förslaget inte godkändes – står det klart att artikel 17 i direktiv 2003/96 fortfarande tillåter medlemsstaterna att tillämpa skattebefrielsen på energiintensiva företag som omfattas av detta system.

38 Kommissionens talan grundar sig på den enda anmärkningen att Republiken Polen har åsidosatt artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96, eftersom begreppet system för handel med utsläppsrätter, i den mening som avses i dessa bestämmelser, endast omfattar frivilliga system som måste leda till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås på ett sätt som går längre än resultaten av genomförandet av andra obligatoriska system som inrättats genom unionens rättsakter, såsom systemet för handel med utsläppsrätter inom unionen, i den mening som avses i direktiv 2003/87.

39 EU-domstolen erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 4 i direktiv 2003/96 ska beskatta energiprodukter som omfattas av direktivets tillämpningsområde, det vill säga motorbränslen, bränslen för uppvärmning och elektricitet, varvid de ska tillämpa skattenivåer som inte får underskrida de minimiskattenivåer som föreskrivs i direktivet.

40 Enligt artikel 17.1 i detta direktiv får medlemsstaterna emellertid bevilja skattenedsättning för förbrukning av energiprodukter som används bland annat för uppvärmning, under förutsättning att ett genomsnitt av unionens minimiskattenivåer som föreskrivs i nämnda direktiv iakttas för varje företag.

41 I artikel 17.1 b preciseras att en sådan nedsättning kan tillämpas när det ingåtts avtal med företag eller företagssammanslutningar eller när system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang har genomförts, under förutsättning att de leder till att miljöskyddsmål uppnås eller till att energieffektiviteten förbättras.

42 Enligt artikel 17.2 i direktiv 2003/96 får medlemsstaterna tillämpa skattenivåer som är så låga som noll på energiprodukter och elektricitet som omfattas av direktivet, när de används av energiintensiva företag.

43 För att komma i åtnjutande av en sådan skattebefrielse ska de energiintensiva företagen emellertid uppfylla de villkor som föreskrivs i artikel 17.4 i detta direktiv.

44 Det föreskrivs i sistnämnda bestämmelse att dessa företag ska ingå de avtal eller genomföra de system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang som avses i artikel 17.1 b i nämnda direktiv och det preciseras i samma punkt 1 att avtalen, systemen för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang ska leda till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om unionens vanliga minimiskattesatser hade iakttagits.

45 Till stöd för påståendet att systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen, i den mening som avses i direktiv 2003/87, inte kan betraktas som ett sådant system för handel med utsläppsrätter som avses i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96 har kommissionen gjort gällande att sistnämnda system innebär att de berörda företagen frivilligt förbinder sig att iaktta detsamma. Så är emellertid inte fallet för de företag som deltar i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen, med hänsyn till det systemets tvingande karaktär.

46 Domstolen påpekar inledningsvis att direktiv 2003/96 inte uttryckligen utesluter systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen, i den mening som avses i direktiv 2003/87, från begreppet system för handel med utsläppsrätter.

47 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 56 i sitt förslag till avgörande, hänvisas det dessutom i artikel 17.4 i direktiv 2003/96 till de avtal, system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang som avses i artikel 17.1 b i detta direktiv. Enligt sistnämnda bestämmelse ska det skiljas mellan, å ena sidan, avtal som ingås med företag eller företagssammanslutningar och, å andra sidan, bland annat system för handel med utsläppsrätter, vilka genomförs.

48 Av detta följer att dessa bestämmelser inte kan tolkas så, att de utesluter företagens deltagande i ett obligatoriskt system, såsom systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen, från sitt tillämpningsområde.

49 När det gäller kommissionens påstående att begreppet system för handel med utsläppsrätter i artikel 17.1 b och 17.4 i direktiv 2003/96 ska tolkas så, att det endast avser system som leder till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås på ett sätt som går längre än resultaten av genomförandet av andra obligatoriska system, konstaterar domstolen att en sådan tolkning av dessa bestämmelser inte stöds av deras lydelse.

50 Såsom generaladvokaten underströk i punkt 51 i sitt förslag till avgörande kan, i motsats till vad kommissionen har hävdat beträffande den förklaring av rådet som avses i punkt 22 ovan, innehållet i en sådan förklaring, som helt saknar normativ betydelse, inte strida mot den klara ordalydelsen i en unionsbestämmelse.

51 Det ska dessutom erinras om att domstolen tidigare har slagit fast att det slutliga målet med systemet för handel med utsläppsrätter är att skydda miljön genom att minska utsläppen av växthusgaser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 31, och dom av den 29 mars 2012, kommissionen/Polen, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, punkt 77).

52 Det framgår emellertid av artikel 17.4 i direktiv 2003/96 att för att omfattas av en fullständig befrielse från punktskatt enligt artikel 17.2 i direktivet, ska de miljöincitament som följer av respekten för avtal, system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang i stort sett motsvara vad som skulle ha uppnåtts om minimiskattesatserna enligt bilaga I till direktivet hade tillämpats.

53 Av detta följer att enligt artikel 17.4 i direktiv 2003/96 kan energiintensiva företag som omfattas av unionens system för handel med utsläppsrätter inte automatiskt, enbart på grund av den omständigheten, komma i åtnjutande av en fullständig befrielse från punktskatt enligt artikel 17.2 i direktivet, utan att det har visats att det villkor som det erinrats om i punkten ovan är uppfyllt.

54 Såsom generaladvokaten har konstaterat, i punkt 58 i sitt förslag till avgörande, gjorde kommissionen i sin ansökan emellertid inte gällande att den polska lagstiftningen stred mot detta villkor.

55 Det följer av artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis avseende denna bestämmelse att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av grunderna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan pröva talan (dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien, C‑361/13, EU:C:2015:601, punkt 21).

56 Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade, bland annat för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2010, kommissionen/Malta, C‑508/08, EU:C:2010:643, punkt 16).

57 Under dessa omständigheter ska kommissionens enda anmärkning underkännas och talan ska följaktligen ogillas i sin helhet, utan att det finns anledning att pröva frågan huruvida det villkor som anges i punkt 52 ovan är uppfyllt i polsk lagstiftning.

58 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Polen har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Republiken Polens yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: polska.