Domstolens dom (första avdelningen) den 9 mars 2023

I mål C‑693/20 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 21 december 2020,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev, domstolens vice-ordförande L. Bay Larsen, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna P.G. Xuereb (referent), A. Kumin och I. Ziemele, generaladvokat: G. Pitruzzella, justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 februari 2022,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordning (EG) nr 1/2003.

Förordning (EG) nr 773/2004.

Bakgrunden till tvisten och det omtvistade beslutet

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

Parternas yrkanden

Prövning av överklagandet

Den första grunden: Felaktig rättstillämpning av tribunalen vid bedömningen av om rättsmedlen i fråga om inspektionernas genomförande är effektiva

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den andra grunden: Tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att de protokoll, som kommissionen hade ingett för att styrka att kommissionens indicier var tillräckligt starka, inte var felaktiga i formellt hänseende på ett sätt som påverkade bevisvärdet

Parternas argument

Domstolens bedömning

Prövning av talan vid tribunalen

Rättegångskostnader

1 Intermarché Casino Achats SARL har yrkat att domstolen delvis ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 5 oktober 2020, Intermarché Casino Achats/kommissionen ( T‑254/17, ej publicerad, EU:T:2020:459) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen delvis bolagets talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2017) 1056 final av den 9 februari 2017, genom vilket Intermarché Casino Achats och samtliga bolag som direkt eller indirekt kontrolleras av detta företag förpliktades att underkasta sig en inspektion i enlighet med artikel 20.1 och 20.4 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende AT.40466 – Tute 1) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2 I skäl 25 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) föreskrivs följande:

3 I kapitel V, med rubriken Befogenheter vid utredningar, återfinns artikel 17, som har rubriken Utredning av branscher och avtalstyper. I punkt 1 i artikel 17 föreskrivs följande:

4 I förordningens artikel 19, med rubriken Befogenhet att inhämta redogörelser, föreskrivs följande:

5 I förordningens artikel 20, med rubriken Kommissionens befogenheter vid inspektioner, föreskrivs följande:

6 Artikel 23 i förordning nr 1/2003 har rubriken Böter. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

7 I artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101 och 102 FEUF] (EUT L 123, 2004, s. 18), med rubriken Inledande av ett förfarande, föreskrivs följande i punkt 3:

8 I kapitel III, med rubriken Kommissionens utredningar, återfinns artikel 3 i förordning nr 773/2004 som har rubriken Befogenhet att inhämta redogörelser. I den artikeln föreskrivs följande:

9 I punkterna 2–8 i den överklagade domen redogörs för bakgrunden till tvisten enligt följande:

10 Klaganden väckte genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 april 2017 talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet med stöd av artikel 263 FEUF. Klaganden åberopade i huvudsak tre grunder till stöd för sin talan. Som första grund framställde klaganden en invändning om att artikel 20.1 och 20.4 i förordning nr 1/2003 är rättsstridiga. Den andra grunden avsåg åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Som tredje grund gjorde klaganden gällande att kommissionen åsidosatt rätten till hemmets okränkbarhet.

11 Som processledningsåtgärd anmodade tribunalen kommissionen att inkomma med de indicier på förmodade överträdelser som kommissionen förfogade över vid tidpunkten då det omtvistade beslutet antogs.

12 Som svar på denna anmodan inkom kommissionen med bland annat redogörelser för förhör som kommissionen höll åren 2016 och 2017 med tretton dagligvaruleverantörer som regelbundet ingick avtal med Casino och Intermarché (bilagorna Q.1–Q.13 till kommissionens svar av den 10 januari 2019) (nedan kallade förhören med leverantörerna).

13 Genom den överklagade domen ogiltigförklarade tribunalen artikel 1.b i det omtvistade beslutet. Som skäl angav tribunalen att kommissionen inte hade tillräckligt starka indicier för att misstänka att det förelåg en överträdelse bestående i informationsutbyte mellan Casino och Intermarché avseende deras framtida affärsstrategier. Tribunalen ogillade talan i övrigt och förpliktade vardera parten att bära sina rättegångskostnader.

14 Klaganden har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska

15 Kommissionen har yrkat att domstolen ska

16 Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska

17 Till stöd för sitt överklagande har klaganden åberopat tre grunder. Som första grund har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde flera fall av felaktig rättstillämpning när den avslog invändningen om rättsstridighet avseende artikel 20.1 och 20.4 i förordning nr 1/2003, varvid denna invändning grundades på att det saknades rättsmedel mot inspektionernas genomförande. Den andra grunden avser att tribunalen åsidosatte artikel 19 i förordning nr 1/2003, artikel 3 i förordning nr 773/2004 och artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) när tribunalen fann att de protokoll, som kommissionen hade ingett för att styrka att kommissionens indicier var tillräckligt starka, inte var felaktiga i formellt hänseende på ett sätt som påverkade bevisvärdet. Som tredje grund har klaganden anfört att tribunalen åsidosatte rätten till hemmets okränkbarhet när den underkände klagandens argument att inspektionen inte hade begränsats i tiden i det omtvistade beslutet.

18 Klaganden har gjort gällande följande. Tribunalen gjorde flera fall av felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 46–79 i den överklagade domen, avslog invändningen om rättsstridighet avseende artikel 20.1 och 20.4 i förordning nr 1/2003; denna invändning grundades på att det inte fanns några rättsmedel som kunde göras gällande mot inspektionernas genomförande.

19 Som en första anmärkning i denna del har klaganden gjort gällande följande, till skillnad från vad tribunalen uttalade i punkt 51 i den överklagade domen. I Europadomstolens dom av den 21 februari 2008, Ravon m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2008:0221JUD001849703), av den 21 december 2010, Société Canal Plus m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2010:1221JUD002940808), av den 21 december 2010, Compagnie des gaz de pétrole Primagaz mot Frankrike (CE:ECHR:2010:1221JUD002961308) och av den 2 oktober 2014, Delta Pekárny a.s. mot Republiken Tjeckien (CE:ECHR:2014:1002JUD000009711), slog Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna inte fast att en helhetsbedömning av rättsmedlen skulle företas för pröva om nämnda domstols krav avseende rätten till ett effektivt rättsmedel var tillgodosedda. Tribunalen gjorde således i punkt 69 i den överklagade domen en felaktig bedömning då den uttalade att förekomsten av ett effektivt rättsmedel kunde bedömas på grundval av en helhetsbedömning av de olika rättsmedel som var och en för sig inte tillgodoser de av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ställda kraven i detta avseende.

20 Som en andra anmärkning har klaganden gjort gällande att tribunalen i vart fall gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att det med de rättsmedel som stod till buds var möjligt att väcka talan vid unionsdomstolen mot inspektionernas genomförande.

21 Klaganden har för det första betonat följande. Tribunalen företog inte någon fullständig analys av de rättsmedel som står till buds mot beslut som fattats inom ramen för inspektionerna. Tribunalen hänvisade – medelst ett anekdotiskt resonemang – till att talan kan föras mot kommissionens avslag på en begäran om sekretesskydd med hänvisning till advokatsekretessen, samt mot kommissionens avslag på en begäran om sekretesskydd med hänvisning till skydd för företagspersonals privatliv (se punkterna 61 och 62 i den överklagade domen). Sistnämnda rättsmedel är till dags dato osäkert och därför ineffektivt (Europadomstolen, 10 september 2010, Mac Farlane mot Irland, CE:ECHR:2010:0910JUD003133306).

22 För det andra angav tribunalen inte något omedelbart tillgängligt rättsmedel för att bestrida andra åtgärder som vidtagits med tillämpning av ett inspektionsbeslut, såsom beslagtagandet av handlingar som inte omfattas av inspektionen. Det inspekterade företaget måste, såsom framgår av tribunalens praxis, invänta ett slutligt beslut varigenom kommissionen avslutar förfarandet enligt artikel 101 FEUF, för att bestrida sådana åtgärder. Enligt Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är emellertid ett sådant rättsmedel inte tillräckligt, eftersom det är osäkert och inte kan tillgripas inom skälig tid (se Europadomstolens dom av den 21 december 2010, Société Canal Plus m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2010:1221JUD002940808), och dom av den 21 december 2010, Compagnie des gaz de pétrole Primagaz mot Frankrike (CE:ECHR:2010:1221JUD002961308).

23 För det tredje uppfyller inte heller de övriga rättsmedel som tribunalen tog upp i den överklagade domen de krav som uppställs i stadgan.

24 Det är uppenbart att det rättsmedel som redovisas i punkt 59 i den överklagade domen mot inspektionsbeslut inte är tillfyllest, eftersom det per definition inte avser inspektionens genomförande.

25 Vidare är det i punkt 69 i den överklagade domen redovisade rättsmedlet mot ett eventuellt nytt inspektionsbeslut, grundat på handlingar som olagligen beslagtagits efter ett första inspektionsbeslut, osäkert och hypotetiskt.

26 Dessutom kan den i punkt 60 i den överklagade domen redovisade möjligheten för ett företag att motsätta sig inspektionsåtgärder för att därefter väcka talan mot ett sanktionsbeslut grundat på obstruktion och i samband med detta bestrida inspektionens genomförande, inte anses utgöra ett effektivt rättsmedel. Detta har EU-domstolen nyligen slagit fast i dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor) ( C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 66), och det har även sedan länge varit praxis i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Förutom att detta rättsmedel är osäkert i det att det förutsätter att kommissionen fattat ett beslut om sanktionsåtgärder, så är en annan förutsättning att företaget tar risken att åläggas böter.

27 Vidare är det inte möjligt att framställa yrkanden om interimistiska åtgärder, eftersom det, förutom i undantagsfall avseende vissa särskilda åtgärder, inte är möjligt att föra talan mot genomförandet av en inspektion.

28 Vad gäller den talan om utomobligatoriskt skadestånd som nämndes av tribunalen i den överklagade domen, har klaganden understrukit följande. I dom av den 21 februari 2008, Ravon m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2008:0221JUD001849703, § 33), slog Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fast att möjligheten att erhålla skadestånd inte utgör något substitut för effektiv domstolsprövning, eftersom det vid skadeståndsprövningen inte är möjligt att kontrollera att de på grundval av en husrannsakan vidtagna åtgärderna varit rättsenliga.

29 Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning när den fann att det medelst befintliga rättsmedel, enskilt tagna för sig eller tillsammans, varit möjligt att på ett effektivt sätt vidta rättsliga åtgärder mot inspektionernas genomförande, mot bakgrund av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och artikel 47 i stadgan.

30 För det fjärde har klaganden hävdat att den komplicerade kombination av olika rättsmedel som tribunalen redovisat, inte går att förena med kraven på att enskilda ska kunna förstå och begripa rättsregler, i synnerhet när det gäller en grundläggande rättighet. Klaganden har dessutom påpekat att det inte är nödvändigt att komplicera saken på ett sådant sätt. Unionen torde nämligen lätt kunna föreskriva en omedelbart till buds stående talerätt när det gäller inspektioners genomförande, såsom man gjort i fransk lagstiftning.

31 Kommissionen och rådet har bestritt klagandens argument.

32 Klaganden har inom ramen för den första grunden bestritt punkterna 46–79 i den överklagade domen. Dessa punkter ingår i de domskäl som tribunalen redovisade då den ogillade invändningen om rättsstridighet avseende artikel 20.4 i förordning nr 1/2003. Klaganden gjorde i den invändningen gällande att rätten till ett effektivt rättsmedel åsidosatts på grund av att det inte fanns något rättsmedel som stod till buds för att angripa åtgärder vidtagna inom ramen för en inspektion.

33 Närmare bestämt erinrade tribunalen i punkterna 46–50 i den överklagade domen om att rätten till ett effektivt rättsmedel stadfästs i artikel 47 i stadgan och i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Tribunalen erinrade först om att Europakonventionen inte utgör ett rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionens rättsordning så länge som unionen inte har anslutit sig till konventionen, vilket innebär att laglighetsprövningen endast ska göras utifrån de i stadgan stadfästa grundläggande rättigheterna. Därefter underströk tribunalen att det följer såväl av artikel 52 i stadgan som av förklaringarna avseende denna artikel att man vid tolkningen och tillämpningen av stadgebestämmelserna på ett visst område ska beakta Europakonventionens bestämmelser och rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avseende desamma.

34 Enligt tribunalen ger rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna vid handen att man – i fråga om besök i hemmet – ska utgå från följande fyra villkor då man prövar om rätten till ett effektivt rättsmedel har iakttagits: i) det måste finnas möjlighet till en effektiv domstolsprövning av beslutets eller de berörda åtgärdernas lagenlighet mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheterna, ii) det eller de tillgängliga rättsmedlen måste i det fallet att en rättsstridighet konstateras göra det möjligt att antingen förhindra att inspektionen genomförs eller, för det fall att en rättsstridig inspektion redan har ägt rum, ge den berörde gottgörelse, iii) tillgången till rättsmedlet i fråga måste vara säker och iv) domstolsprövningen ska företas inom skälig tid.

35 Tribunalen påpekade därefter följande i punkt 51 i den överklagade domen. Av ovan angivna praxis följer även att genomförandet av en inspektion måste kunna vara föremål för en effektiv domstolsprövning och att prövningen ska vara effektiv under de särskilda omständigheterna i ärendet i fråga, vilket innebär att alla rättsmedel som står till buds för det inspekterade företaget ska beaktas och att det således ska göras en helhetsbedömning av dessa rättsmedel. Vidare angav tribunalen följande i punkterna 54 och 55 i den överklagade domen. Prövningen av huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel iakttagits ska grundas på en helhetsbedömning av de rättsmedel som kan ge upphov till en prövning av de åtgärder som vidtagits inom ramen för en inspektion. Det saknar därvid betydelse att dessa rättsmedel enskilt, var för sig, inte uppfyller de fyra villkor som krävs för att rätten till ett effektivt rättsmedel ska anses föreligga.

36 I detta sammanhang uttalade tribunalen dessutom följande i punkterna 56 och 57 i den överklagade domen. Med undantag för möjligheten att framställa yrkanden till förhörsombudet vid kommissionen, fanns det sex rättsmedel som gjorde det möjligt att väcka talan mot inspektionen vid unionsdomstolen: i) talan mot inspektionsbeslutet, ii) talan mot kommissionens beslut att med stöd av artikel 23.1 c-e i förordning nr 1/2003 vidta sanktionsåtgärder med anledning av att inspektionen obstruerats, iii) talan mot varje åtgärd som uppfyller villkoren i rättspraxis för en åtgärd som kan bli föremål för domstolsprövning och som kommissionen har vidtagit till följd av ett inspektionsbeslut och inom ramen för genomförandet av inspektionen, såsom ett beslut om att avslå en begäran om sekretesskydd som med hänvisning till advokatsekretessen har ingetts avseende en viss handling, iv) talan mot det slutliga beslutet om att avsluta det förfarande som inletts i enlighet med artikel 101 FEUF, v) interimistiskt förfarande och vi) talan om utomobligatoriskt skadestånd.

37 Tribunalen preciserade, i punkterna 58–66 i den överklagade domen, på vilket sätt den ansåg att dessa rättsmedel gjorde det möjligt att vid unionsdomstolen invända mot inspektionernas genomförande.

38 Slutligen fann tribunalen – efter den bedömning som företagits i punkterna 68–78 i den överklagade domen – att det system för kontroll av inspektionernas genomförande som utgörs av samtliga rättsmedel som räknas upp i punkt 36 ovan kan anses uppfylla de fyra villkor som följer av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

39 I punkt 79 i den överklagade domen ogillade tribunalen således invändningen om att artikel 20.4 i förordning nr 1/2003 skulle vara rättsstridig på grund av åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel.

40 Som första anmärkning har klaganden gjort gällande att tribunalen borde ha gjort en individuell prövning av de olika rättsmedlen för att kontrollera huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel mot åtgärder vidtagna inom ramen för en inspektion säkerställs. Vad gäller denna anmärkning erinrar domstolen om att rätten till ett effektivt rättsmedel har stadfästs i artikel 47 i stadgan.

41 Det bör också erinras om att artikel 52.3 i stadgan anger att i den mån stadgan innehåller bestämmelser som motsvarar i Europakonventionen skyddade rättigheter ska dessa bestämmelser ha samma innehåll och räckvidd som bestämmelserna i Europakonventionen (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 116).

42 Det följer härvid av förklaringarna till artikel 47 i stadgan, som enligt artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska beaktas vid tolkningen av densamma, att första och andra stycket i artikel 47 motsvarar artikel 13 respektive artikel 6.1 i Europakonventionen (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 117). Enligt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna utgör artikel 6.1 i Europakonventionen lex specialis i förhållande till artikel 13 i Europakonventionen. De strängare krav som ställs i den förstnämnda bestämmelsen återfinns i den andra bestämmelsen (Europadomstolen, 15 mars 2022, Grzęda mot Polen, CE:ECHR:2022:0315JUD004357218, § 352 och där angiven rättspraxis).

43 EU-domstolen måste säkerställa att dess tolkning av artikel 47 första stycket i stadgan garanterar en skyddsnivå som tar hänsyn till skyddsnivån enligt artikel 13 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 35).

44 Det framgår av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att det skydd som ges i artikel 13 i Europakonventionen inte går så långt att det krävs en särskild taleform (Europadomstolen, 20 mars 2008, Boudaïeva m.fl. mot Ryssland, CE:ECHR:2008:0320JUD001533902, § 190). Även om ingen taleform enligt nationell rätt i sig uppfyller kraven i artikel 13, så kan detta vara fallet med dessa taleformer då de betraktas inom ramen för en helhetsbedömning (Europadomstolen, 10 juli 2020, Mugemangango mot Belgien, CE:ECHR:2020:0710JUD000031015, § 131 och där angiven rättspraxis).

45 Vid kränkning av den i artikel 8 i Europakonventionen stadgade rätten till skydd för hemmet är ett rättsmedel effektivt, i den mening som avses i konventionens artikel 13, om klaganden har tillgång till ett förfarande som gör det möjligt för honom eller henne att bestrida lagenligheten av företagna husrannsakningar och beslag och att på lämpligt sätt få gottgörelse om nämnda åtgärder beslutats eller verkställts på ett rättsstridigt sätt (Europadomstolen, 19 januari 2017, Posevini mot Bulgarien, CE:ECHR:2017:0119JUD006363814, § 84).

46 I detta avseende framgår följande av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avseende artikel 6.1 eller artikel 8 i Europakonventionen. När det gäller husrannsakningar kan avsaknaden av förhandstillstånd från domstol, som skulle ha kunnat begränsa eller kontrollera inspektionens genomförande, uppvägas av en domstolsprövning i efterhand av lagenligheten och behovet av en sådan utredningsåtgärd, förutsatt att denna domstolsprövning är effektiv under de särskilda omständigheterna i ärendet. Detta innebär att berörda personer ska kunna få till stånd en effektiv domstolsprövning, såväl i faktiskt som rättsligt avseende, av den omtvistade åtgärden och av dess genomförande. När en åtgärd som sedan befinns vara rättsstridig redan har vidtagits, ska det eller de rättsmedel som finns tillgängliga göra det möjligt för den berörda personen att på lämpligt sätt få gottgörelse (Europadomstolen, 2 oktober 2014, Delta Pekárny a.s. mot Republiken Tjeckien, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, § 86 och § 87 och där angiven rättspraxis).

47 Eftersom en domstolsprövning i efterhand av inspektionen under vissa förutsättningar kan uppväga avsaknaden av förhandskontroll i domstol, och eftersom lämplig gottgörelse ska åstadkommas genom det eller de rättsmedel som finns tillgängliga, ska det således i princip anses att samtliga tillgängliga rättsmedel ska beaktas vid bedömningen av huruvida kraven i artikel 47 i stadgan är tillgodosedda.

48 Klagandena hade framställt en invändning och därvid gjort gällande att artikel 20 i förordning nr 1/2003 är rättsstridig. Såsom påpekats av generaladvokaten, i punkt 51 i sitt förslag till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), var tribunalen därför vid sin prövning av invändningen skyldig att företa en helhetsbedömning av systemet för domstolsprövning av åtgärder som vidtagits inom ramen för inspektionerna, vilket gick utöver de särskilda omständigheterna i det aktuella målet.

49 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att klaganden inte kan vinna framgång med sitt påstående att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när tribunalen företog en helhetsbedömning av samtliga rättsmedel som stod till buds för att bestrida inspektionernas genomförande.

50 Den första anmärkningen kan därför inte godtas.

51 Vad gäller den andra anmärkningen finner domstolen för det första följande. Såsom påpekats av generaladvokaten, i punkt 66 i förslaget till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), kan avsaknaden av fast domstolspraxis inte vara avgörande för att förneka att ett effektivt rättsmedel är effektivt.

52 Vidare utgör den av tribunalen i punkt 62 i den överklagade domen redovisade möjligheten att väcka talan mot ett avslag på en ansökan om skydd för företagsanställdas privatliv endast en tillämpning i ett konkret fall av fast rättspraxis; enligt denna rättspraxis får man med stöd av artikel 263 FEUF väcka talan om ogiltigförklaring av åtgärder med bindande rättsverkan som kan påverka sökandens intresse, på så sätt att de väsentligt förändrar sökandens rättsliga situation, såsom påpekats av generaladvokaten, i punkt 67 i förslaget till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578).

53 För det andra har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den inte identifierade något rättsmedel som omedelbart stod till buds för att bestrida att handlingar som inte omfattades av inspektionen togs i beslag. Vad gäller denna anmärkning gör domstolen följande bedömning. Såsom framgår av punkt 69 i den överklagade domen (klaganden har bestritt denna punkt 69) avser detta argument en situation där den berörda inspektionen – inom ramen för vilken handlingar som inte omfattas av inspektionen skulle kunna beslagtas – inte leder till ett beslut där det fastställs att en överträdelse ägt rum eller att sanktionsåtgärder ska vidtas, utan till ett beslut om att en ny utredning ska företas och att ett nytt inspektionsbeslut ska fattas.

54 I punkt 69 i den överklagade domen hänvisade tribunalen till de olika rättsmedel som den prövade i punkterna 57–66 i den överklagade domen. Tribunalen konstaterade, bland annat i punkt 59 i den överklagade domen, att de företag som var föremål för inspektion kunde väcka talan om ogiltigförklaring av ett nytt inspektionsbeslut och således bestrida lagenligheten av de indicier som låg till grund för beslutet, med åberopande av att dessa indicier hade erhållits på ett rättsstridigt sätt vid den föregående inspektionen.

55 När det vidare gäller de rättsmedel som omedelbart står till buds för att bestrida åtgärder som vidtagits med tillämpning av ett inspektionsbeslut, påpekar domstolen följande. Tribunalen gjorde i huvudsak en riktig bedömning när den i punkterna 56 och 57 i den överklagade domen slog fast att dessa företag har möjlighet att väcka talan mot varje rättsakt som kommissionen antar till följd av ett inspektionsbeslut, inbegripet sådana åtgärder som vidtas av kommissionen under inspektionsärendets handläggning, såvitt denna rättsakt får överklagas enligt i rättspraxis fastställda villkor.

56 Vad för det tredje gäller tribunalens bedömning i den överklagade domen av talan mot inspektionsbeslutet, av talan mot kommissionens beslut att vidta sanktionsåtgärder vid obstruerad inspektion med stöd av artikel 23.1 c–e i förordning nr 1/2003, av ansökan om interimistiska åtgärder och av talan om utomobligatoriskt skadestånd, påpekar domstolen följande. Det framgår av punkt 47 ovan att tribunalen inte får bortse från något rättsmedel som står till buds för ett företag som är föremål för en inspektion, i den mån det är möjligt att med detta rättsmedel bestrida en eller flera åtgärder som vidtagits inom ramen för inspektionen.

57 Talan mot ett inspektionsbeslut kan visserligen inte utgöra ett rättsmedel mot åtgärder som vidtagits senare inom ramen för inspektionen. Lagenligheten av en rättsakt ska nämligen bedömas mot bakgrund av de rättsliga och faktiska omständigheter som förelåg vid den tidpunkt då beslutet antogs. Detta innebär att rättsakter som antagits efter ett beslut inte kan påverka beslutets giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2019, Alcogroup och Alcodis/kommissionen, C‑403/18 P, EU:C:2019:870, punkterna 45 och 46 och där angiven rättspraxis).

58 Såsom tribunalen påpekade i punkt 69 i den överklagade domen kan emellertid de inspekterade företagen – för det fall inspektionen inte utmynnar i ett beslut där kommissionen konstaterar en överträdelse eller vidtar sanktionsåtgärder, utan i att en ny utredning inleds och att ett nytt inspektionsbeslut antas – väcka talan om ogiltigförklaring av detta beslut; de kan därvid bestrida lagenligheten av de indicier som låg till grund för beslutet och göra gällande att indicierna erhållits på ett rättsstridigt sätt vid den tidigare inspektionen.

59 Såsom framgår av punkt 59 i den överklagade domen kan en sådan talan leda till att det nya inspektionsbeslutet ogiltigförklaras, om de åtgärder som kommissionen vidtog vid den tidigare inspektionen inte är förenliga med tillämpningsområdet för inspektionsbesluten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2015, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkterna 56–67 och 71). Tribunalen gjorde därmed ingen felaktig bedömning då den beaktade detta rättsmedel.

60 Vad därefter gäller talan enligt artikel 263 FEUF som förs mot ett kommissionsbeslut att vidta sanktionsåtgärder vid obstruerad inspektion med stöd av artikel 23.1 c–e i förordning nr 1/2003, påpekar domstolen följande. Det är riktigt att domstolen redan har uttalat att en nationell lagstiftning – som innebär att en person som innehar upplysningar, till vilken den behöriga nationella myndigheten riktar ett beslut om föreläggande att lämna dessa upplysningar, inte kan väcka en direkt talan mot detta beslut – inte iakttar det väsentliga innehållet i den rätt till ett effektivt rättsmedel som garanteras i artikel 47 i stadgan och att artikel 52.1 i stadgan följaktligen utgör hinder för en sådan lagstiftning (dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 69).

61 Domstolen kom emellertid fram till denna tolkning med motiveringen att denna person, som innehar upplysningar och som inte är densamme som den skattebetalare som är föremål för den utredning som ligger till grund för beslutet om föreläggande att lämna upplysningar, inte har rätt att få sin sak prövad i domstol, såvida vederbörande inte åsidosätter detta beslut genom att vägra att rätta sig efter föreläggandet och således riskerar den påföljd som följer av att beslutet inte efterlevs (dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 68).

62 De företag som är föremål för ett inspektionsbeslut befinner sig emellertid inte i en jämförbar situation. Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 79 i sitt förslag till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), är nämligen en talan mot ett beslut som kommissionen meddelat med stöd av artikel 23.1 i förordning nr 1/2003 vid obstruerad inspektion inte det enda rättsmedel som står de inspekterade företagen till buds för att göra gällande att inspektionen inte genomförts i vederbörlig ordning.

63 Vidare har klaganden bestritt effektiviteten i vidtagandet av interimistiska åtgärder, som tribunalen hänvisat till i punkterna 64 och 65 i den överklagade domen, med motiveringen att en inspektion inte, förutom i undantagsfall avseende vissa särskilda åtgärder, kan bli föremål för en talan i huvudsaken. I denna del räcker det att erinra om att de åtgärder som nämns i punkterna 61 och 62 i den överklagade domen, vilka är ägnade för talan som väcks med stöd av artikel 263 FEUF, endast nämnts av tribunalen såsom exempel.

64 Vad därefter gäller talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar konstaterar domstolen följande. Det framgår visserligen av punkt 33 i Europadomstolens dom av den 21 februari 2008, Ravon m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2008:0221JUD001849703) att enbart en skadeståndstalan med avseende på husrannsakningsåtgärder inte i sig kan säkerställa att rätten till en rättvis rättegång och rätten till respekt för privat- och familjelivet iakttas. Detta innebär emellertid inte att en sådan talan inte kan utgöra en del av de åtgärder som står till de berörda företagens förfogande och erbjuda dem lämplig gottgörelse, bland annat då en redan genomförd inspektion anses vara rättsvidrig.

65 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den, inom ramen för sin helhetsbedömning, även beaktade företagens möjlighet att bestrida de åtgärder som vidtagits inom ramen för inspektionerna.

66 Såsom tribunalen påpekade i punkt 78 i den överklagade domen ska dessutom den osäkra karaktären och fristen för att anta beslut som avslutar förfarandet enligt artikel 101 FEUF sättas i relation till att kommissionen, fram till detta beslut, inte slutgiltigt tar ställning till om det varit fråga om en överträdelse och till vilken sanktionsåtgärd som skulle vidtas gentemot det inspekterade företaget. Viss skada som ett företag vållas av till följd av oegentligheter begångna under inspektionen kan emellertid uppkomma endast om och när ett sådant beslut antas, vilket även påpekats av generaladvokaten i punkt 59 i förslaget till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578).

67 Om det däremot, såsom tribunalen påpekade i punkt 78 i den överklagade domen, skulle uppstå annan skada för det inspekterade företaget under denna tid – såsom skadevållande agerande från kommissionens sida, eller antagandet av ett nytt inspektionsbeslut på grundval av inhämtade uppgifter – så skulle företaget omedelbart och utan att invänta utgången av överträdelseförfarandet kunna väcka skadeståndstalan eller talan om ogiltigförklaring av det nya inspektionsbeslutet.

68 Vad för det fjärde och avslutningsvis gäller de påståenden om rättsmedelssystemets komplexitet som klaganden åberopat för att bestrida inspektionernas genomförande, påpekar domstolen följande. Enligt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (se punkt 46 ovan) är det – för att kraven i artikel 6.1 i Europakonventionen ska kunna anses vara tillgodosedda – viktigt att de företag som varit föremål för husrannsakan har möjlighet att få till stånd en prövning av det de anfört och att få gottgörelse på lämpligt sätt. Däremot erfordras det inte att samtliga anmärkningar som kan anföras mot de åtgärder som med stöd av husrannsakanbeslutet vidtagits av myndigheten kan bli föremål för prövning inom ramen för ett och samma rättsmedel.

69 Den andra invändningen kan således inte godtas. Överklagandet kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.

70 Som andra grund har klaganden gjort gällande följande. Tribunalen åsidosatte artikel 19 i förordning nr 1/2003, artikel 3 i förordning nr 773/2004 och artikel 7 i stadgan när den i punkterna 190–202 i den överklagade domen fann att de protokoll, som kommissionen hade ingett för att styrka att kommissionens indicier var tillräckligt starka, inte var felaktiga i formellt hänseende på ett sätt som påverkade bevisvärdet.

71 För det första gjorde tribunalen – genom att i punkt 190 i den överklagade domen slå fast att reglerna i kapitel V i förordning nr 1/2003, med rubriken Befogenheter vid utredningar, inte var tillämpliga innan en formell utredning inleddes – en åtskillnad mellan två delar i ärendets handläggning: å ena sidan handläggningsdelen före den formella utredningens inledande och å andra sidan handläggningsdelen efter den formella utredningens inledande. Någon sådan åtskillnad framgår varken av förordning nr 1/2003 eller av förordning nr 773/2004.

72 I kapitel V i förordning nr 1/2003, där förordningens artikel 19 återfinns, görs ingen åtskillnad mellan en formell och informell utredning, eller mellan en preliminär och långt framskriden utredning. En sådan åtskillnad skulle för övrigt ge upphov till olösliga definitions- och avgränsningsproblem. I förordning nr 773/2004 erinras dessutom om att kommissionen får utöva sina utredningsbefogenheter med tillämpning av kapitel V, innan den påbörjar handläggningen av ett ärende. Det framgår dessutom av kommissionens svar på tribunalens skriftliga frågor att kommissionen själv ansåg att artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004 var tillämpliga då förhör hölls med leverantörerna.

73 För det andra anser klaganden att tribunalens påstående – nämligen att de formkrav som föreskrivs i dessa bestämmelser inte är tillämpliga i förevarande fall – saknar stöd i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 91 i den överklagade domen. Denna rättspraxis handlar om bedömningen av huruvida handläggningstiden under det administrativa förfarandet varit skälig.

74 Dessutom är den åtskillnad som tribunalen gjorde i den överklagade domen, det vill säga mellan den förberedande utredningen och själva utredningen, av samma slag som den åtskillnad som domstolen inte godtog i domen av den 6 september 2017, Intel/kommissionen ( C‑413/14 P, EU:C:2017:632).

75 För det tredje strider tribunalens tolkning även mot rättspraxis avseende muntlig bevisning. Enligt klaganden får muntlig bevisning nämligen åberopas i administrativa förfaranden endast under förutsättning att de uppgifter som muntligen lämnats till en myndighet under ett sammanträde normalt tas upp och lagras genom en ljudupptagning, eller skrivs ned i ett protokoll.

76 Det framgår för övrigt av förarbetena till förordning nr 1/2003 att ett av de skäl som låg till grund för artikel 19 däri var att göra det möjligt att åberopa muntliga redogörelser som bevis. Det framgår även av förarbetena till förordning nr 773/2004 att syftet med att låta innehållet i protokoll valideras av den som hörts, var att säkerställa att redogörelsen överensstämmer med vad som sagts.

77 Detta vinner även stöd i punkterna 31 och 32 i 2006 års meddelande om förmånlig behandling. Däri föreskrivs att protokollföringsplikten gör sig gällande redan beträffande de första muntliga redogörelser som kommissionen samlat in för att säkerställa att insamlad bevisning är korrekt.

78 För det fjärde finns det enligt klaganden inget stöd i rättspraxis för tribunalens bedömning i punkt 190 i den överklagade domen att indicier är föremål för mindre stränga formkrav än bevisning. Vidare vederläggs tribunalens bedömning i denna del av kommissionens praxis avseende protokollföring av ansökningar om förmånlig behandling.

79 Tribunalens tolkning är oförenlig med lagstiftarens avsikt att genom artikel 19 i förordning nr 773/2004 skapa en rättslig grund som gör det möjligt för kommissionen att lägga till muntliga redogörelser i processmaterialet, samtidigt som artikel 3 i förordning nr 773/2004 innehåller formkrav som syftar till att säkerställa att dessa redogörelser är korrekt återgivna.

80 Kommissionen kan inte tillåtas att samla in indicier före utredningen utan att iaktta bestämmelserna i artikel 19 i förordning nr 1/2003. En sådan tolkning skulle nämligen göra det möjligt för kommissionen att genomföra undersökningar utom rättsligt regelverk och domstolskontroll.

81 Klaganden anser att även om kommissionen får ta emot upplysningar från tredje man informellt, så får den däremot inte åberopa dessa upplysningar utan att iaktta de formkrav som syftar till att säkerställa att uppgifterna är fullständiga och tillförlitliga.

82 För det femte kan tribunalens möjlighet att höra vittnen inte kompensera underlåtenheten att protokollföra förhör.

83 För det sjätte – vad gäller tribunalens hänvisning i punkt 201 i den överklagade domen till den eventuella avskräckande effekt som ett formellt förhör kan ha på vittnens benägenhet att lämna upplysningar och avslöja överträdelser – har klaganden anfört att sådana verkningar torde kunna undvikas genom att man inte röjer källan. Såsom klaganden har hävdat vid tribunalen innebär dessutom protokollens mycket standardiserade format, kommissionens vägran att ange protokolldatum och påtalade materiella fel att det går att ifrågasätta huruvida dessa dokument verkligen överensstämmer med vad som faktiskt sades under mötena.

84 För det sjunde kan det skyndsamhetskrav som råder då inspektionsbeslut ska meddelas inte utgöra skäl för en oproportionerlig kränkning av grundläggande rättigheter. Dessutom finns det inget som hindrar att muntliga redogörelser tas upp eller åtminstone att ett protokoll upprättas omedelbart efter förhören, vilket sedan vidimeras av berörda företag.

85 För det åttonde anser klaganden att den omständigheten att redogörelser, inhämtade utan iakttagande av formkraven i artikel 19 i förordning nr 1/2003, inte kan användas som bevis för en överträdelse, inte kan anses gottgöra ett åsidosättande av rätten till försvar vid överklagande av ett inspektionsbeslut. En sådan lösning skulle äventyra utredningars effektivitet, eftersom detta skulle innebära att muntliga redogörelser som inhämtats före en inspektion inte skulle kunna användas för att fastställa en överträdelse.

86 Klaganden har hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 202 och 218 i den överklagade domen slog fast att de av kommissionen åberopade handlingarna fick beaktas vid bedömningen av huruvida det förelåg tillräckligt starka indicier som motiverade ett överträdelsebeslut, trots att de formkrav som reglerar protokollföring av muntliga redogörelser inte hade iakttagits. Tribunalens slutsats att kommissionen förfogade över sådana indicier för den första överträdelsen är följaktligen felaktig. Denna slutsats grundar sig nämligen uteslutande på de handlingar som inte uppfyller kraven i artikel 19 i förordning nr 1/2003 och i artikel 3 i förordning nr 773/2004, såsom framgår av punkterna 250, 252, 253 och 256 i den överklagade domen.

87 Kommissionen har bestritt dessa argument.

88 Kommissionen har inledningsvis preciserat följande. Inledandet av utredningen skiljer sig från såväl inledandet av ett ärende som inledandet av förfarandet i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 773/2004. Inledandet av utredningen sker redan då kommissionen första gången använder sig av sina utredningsbefogenheter och vidtar åtgärder som utgör anklagelser om att en överträdelse har begåtts och som får betydande konsekvenser för situationen för de enheter som är föremål för utredning. Inledandet av ett ärende är en intern rättsakt som antas av kansliet vid kommissionens generaldirektorat för konkurrens när den tilldelar ett ärendenummer och vars enda syfte är att bevara handlingar. Inledandet av förfarandet motsvarar den dag då kommissionen antar ett beslut enligt artikel 2 i förordning nr 773/2004 i syfte att fatta ett beslut med tillämpning av kapitel III i förordning nr 1/2003.

89 Efter att ha erinrat om detta har kommissionen för det första gjort gällande att klagandens argument – nämligen att tribunalen i den överklagade domen gjorde åtskillnad mellan två handläggningsdelar, det vill säga delen före inledandet av en formell utredning och delen därefter – är resultatet av en felaktig tolkning av denna dom. Klaganden har blandat ihop inledandet av utredningen och inledandet av förfarandet. Den överklagade domen avser emellertid endast skyldigheten att tillämpa artikel 19 i förordning nr 1/2003 innan en utredning inleds, och inte under den längre period som avslutas med att förfarandet inleds, i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 773/2004.

90 Under alla omständigheter ger segmenteringen av förfarandet i två delar, det vill säga före och efter det att en utredning har inletts, inte upphov till några olösliga definitions- och avgränsningsproblem. Tvärtom utgör dagen då kommissionens för första gången använde sig av sina utredningsbefogenheter ett objektivt och lättidentifierbart kriterium.

91 För det andra vinner den åtskillnad som tribunalen gjorde mellan dessa båda delar av ärendehandläggningen – i motsats till vad klaganden har påstått – stöd i domstolens rättspraxis. Det framgår nämligen av den rättspraxis som tribunalen hänvisat till i punkt 191 i den överklagade domen att inledandet av en utredning motsvarar den dag då kommissionen för första gången använder sig av sina utredningsbefogenheter. Tribunalens synsätt vinner stöd i ordalydelsen i artikel 19 i förordning nr 1/2003. Däri anges att förhör, i den mening som avses i artikel 19, ska äga rum i syfte att samla information om frågor som har samband med föremålet för en utredning, som per definition ska ha inletts i ett tidigare skede. Såsom bekräftas i förarbetena till förordning nr 1/2003 utgör denna bestämmelse rättslig grund för att protokollföra muntliga redogörelser inom ramen för en undersökning för att dessa redogörelser ska kunna åberopas som bevis och inte bara som indicier.

92 Kommissionen har tillagt att det är ovidkommande att kommissionen vid tribunalen gjorde gällande att protokollen från förhören med leverantörerna utgjorde protokoll enligt artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004, då tribunalen inte uttalade sig om detta argument.

93 Vidare kan den åtskillnad som tribunalen gjorde mellan den del av ärendehandläggningen som föregår kommissionens första användning av sina utredningsbefogenheter och delen därefter inte jämföras med den åtskillnad mellan formella och informella förhör som domstolen underkände i domen av den 6 september 2017, Intel/kommissionen ( C‑413/14 P, EU:C:2017:632). I det mål som avgjordes genom den domen ägde det möte, beträffande vilket domstolen slog fast att protokollföringsplikten gjorde sig gällande, rum efter det att inspektionsbeslut hade fattats. Målet handlade således om en utredning som redan hade inletts och insamling av bevisning såväl till vederbörandes nackdel eller fördel. I förevarande fall har däremot förhören med leverantörerna ägt rum innan det omtvistade beslutet meddelades eller innan någon annan utredningsåtgärd vidtogs. Dessa förhör avsåg således endast insamling av indicier.

94 För det tredje har kommissionen även anfört följande. Klagandens påstående – nämligen att underlåtenheten att följa de formkrav som gäller då muntliga redogörelser avges före en inspektion, skulle förhindra tribunalen att pröva huruvida en inspektion är proportionerlig eller lagenlig – vederläggs av att tribunalen i det aktuella fallet faktiskt företagit en prövning av indicierna och därvid delvis ogiltigförklarat det omtvistade beslutet. Även om ett muntligt vittnesmål inte har spelats in, har tribunalen dessutom möjlighet att höra vittnen i enlighet med artikel 94 i tribunalens rättegångsregler.

95 En formalistisk tillämpning av förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 innan utredningen inleds, kan undergräva kommissionens genomförande av konkurrensrätten på så sätt att kommissionen förhindras att samla in och använda indicier som erhållits muntligen. Om kommissionen hindras från att inhämta indicier i muntlig form kan det innebära att utredningarna blir mindre effektiva i det att inspektionsdatum senareläggs.

96 Kommissionen har tillagt att den princip som har företräde enligt unionsrätten är principen om fri bevisvärdering och fri bevisföring. Av denna princip följer att det enda relevanta kriteriet för att bedöma bevisvärdet av de bevis som har framlagts lagligen är deras tillförlitlighet (dom av den 26 september 2018, Infineon Technologies/kommissionen, C‑99/17 P, EU:C:2018:773, punkt 65). Vid bedömningen av bevisvärdet ska det dessutom prövas huruvida uppgifterna i bevisningen är sannolika, varvid hänsyn ska tas till bland annat ursprunget, omständigheterna kring dess utarbetande, vem det är ställt till samt frågan huruvida dess innehåll verkar rimligt och tillförlitligt (beslut av den 12 juni 2019, OY/kommissionen, C‑816/18 P, ej publicerat, EU:C:2019:486, punkt 6). Dessa principer gör sig i än högre grad gällande i fråga om indicier som per definition har lägre bevisvärde.

97 Kommissionen har för det fjärde gjort gällande att det är ovidkommande att kommissionen i 2006 års meddelande om förmånlig behandling angett att muntliga ansökningar om förmånlig behandling, framställda innan kommissionen för första gången använt sig av sina utredningsbefogenheter, ska protokollföras med stöd av artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004.

98 Klagandens argument – nämligen att den överklagade domen gör det möjligt för kommissionen att genomföra undersökningar utanför regelverket innan den officiella utredningen inleds – grundas på en felaktig tolkning av nämnda dom. Den överklagade domen avser endast perioden fram till kommissionens första användning av dess utredningsbefogenheter och inte perioden fram till dess att förfarandet inleddes, i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 773/2004. Att lägga fram indicier på ett mindre formalistiskt sätt än bevis gör det dessutom möjligt att förena, å ena sidan, det skyndsamhetskrav som styr antagandet av inspektionsbeslut och effektiviteten i kommissionens utredningar och, å andra sidan, bevarandet av de berörda företagens rätt till försvar.

99 Att lägga fram indicier på ett mindre formalistiskt sätt än bevis skulle inte äventyra utredningarnas effektivitet. En faktisk omständighet som inte uppfyller formkraven i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 skulle nämligen fortfarande kunna användas för att fastställa en överträdelse, även om bevisvärdet är lågt.

100 För det femte har kommissionen understrukit att det endast var för fullständighetens skull som tribunalen, i punkt 201 i den överklagade domen, slog fast att det allvarligt skulle undergräva kommissionens möjlighet att avslöja överträdelser och företa utredningar om kommissionen var skyldig att protokollföra alla muntliga redogörelser innan den kunde påbörja en utredning.

101 Genom den andra grunden har klaganden i huvudsak gjort gällande följande. Tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkt 190 i den överklagade domen slog fast att kommissionen inte är skyldig att iaktta den skyldighet att protokollföra förhör som följer av artikel 19 i förordning nr 1/2003 jämförd med artikel 3 i förordning nr 773/2004, innan den formellt inlett en utredning och använt sig av sina utredningsbefogenheter enligt bland annat artiklarna 18–20 i förordning nr 1/2003.

102 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i (dom av den 1 augusti 2022, HOLD Alapkezelő, C‑352/20, EU:C:2022:606, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

103 För det första framgår det av själva ordalydelsen i artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 att förordningen är tillämplig på varje förhör som hålls i syfte att samla in information om föremålet för en utredning (dom av den 6 september 2017, Intel/kommissionen, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkt 84).

104 Artikel 3 i förordning nr 773/2004 föreskriver vissa formkrav som ska iakttas då förhör hålls enligt artikel 19.1 i förordning nr 1/2003. Nämnda artikel 3 i förordning nr 773/2004 innehåller inte någon precisering av tillämpningsområdet för artikel 19.1 i förordning nr 1/2003.

105 Domstolen har uttalat att det följer av artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 och artikel 3.3 i förordning nr 773/2004 att kommissionen är skyldig att – i den form den själv väljer – protokollföra varje förhör som genomförs med stöd av artikel 19 i förordning nr 1/2003 för att samla in information om frågor som har samband med föremålet för kommissionens utredning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Intel/Commission, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkterna 90 och 91).

106 Det ska således göras en åtskillnad utifrån föremålet för de förhör som kommissionen genomför. Det är endast de förhör som hålls i syfte att samla in information om frågor som har samband med föremålet för kommissionens utredning som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 och därmed av protokollföringsplikten.

107 Det finns emellertid ingenting i lydelsen av artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 eller artikel 3 i förordning nr 773/2004 som ger vid handen att tillämpningen av protokollföringsplikten beror på huruvida kommissionens förhör hölls innan en utredning formellt inleddes, i syfte att samla in indicier för en överträdelse, eller därefter för att samla bevis för en överträdelse.

108 Det föreskrivs nämligen inte någonstans i dessa bestämmelser att protokollföringsplikten skulle vara beroende av huruvida den information som utgör föremålet kan anses utgöra indicier eller bevis. På grund av att det generiska ordet information används i artikel 19.1 i förordning nr 1/2003, ska denna bestämmelse tvärtom anses tillämplig utan åtskillnad på var och en av dessa kategorier.

109 Begreppet indicier och begreppet bevis får visserligen inte förväxlas med varandra. Ett indicium kan – på grund av sin natur och till skillnad från ett bevis – inte styrka en viss omständighet.

110 Kvalificeringen som indicium eller som bevis är emellertid inte avhängig något specifikt skede i ärendets handläggning; kvalificeringen ska i stället företas utifrån informationens bevisvärde, eftersom tillräckligt starka och samstämmiga indicier, samlade tillsammans, i sig kan styrka en överträdelse och användas i det slutliga beslut som kommissionen meddelar med stöd av artikel 101 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2010, Knauf Gips/kommissionen, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, punkt 47).

111 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 141 i sitt förslag till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), kan skyldigheten att protokollföra förhör inte vara avhängig av huruvida insamlad information kvalificeras som indicier eller bevis. Kommissionen kan nämligen inte bedöma bevisvärdet av denna information förrän efter det att förhören ägt rum, senare under ärendets handläggning.

112 Vidare framgår det inte heller av artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004 att protokollföringsplikten skulle vara avhängig av i vilket skede av ärendets handläggning som förhören äger rum. I artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 föreskrivs visserligen att de förhör som äger rum med stöd av denna bestämmelse är de förhör som hålls i syfte att samla in information om frågor som har samband med föremålet för en utredning, vilket förutsätter att en utredning pågår. Däremot framgår det inte av denna bestämmelse att dessa förhör ska äga rum efter det att en utredning formellt har inletts, enligt tribunalens definition därav i punkt 190 i den överklagade domen som den tidpunkt då kommissionen vidtar en åtgärd som innebär anklagelser om att en överträdelse har begåtts.

113 Vad för det andra gäller det sammanhang som artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 ingår i, påpekar tribunalen följande. Artikel 19 återfinns i förordningens kapitel V, som handlar om kommissionens utredningsbefogenheter. Tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel förutsätter emellertid inte nödvändigtvis att kommissionen vidtagit åtgärder som innebär anklagelser om att en överträdelse begåtts.

114 Kommissionen kan således, i enlighet med vad som anges i artikel 17 i nämnda förordning, genomföra utredningar av vissa branscher. Sådana utredningar förutsätter inte att det först vidtagits åtgärder av sådant slag gentemot företag.

115 Artikel 2.3 i förordning nr 773/2004 – där det föreskrivs att [k]ommissionen får utöva sina utredningsbefogenheter enligt kapitel V i förordning (EG) nr 1/2003 innan den har inlett ett förfarande – ger stöd för tolkningen att bestämmelserna om kommissionens utredningsbefogenheter som räknas upp i nämnda kapitel, inbegripet artikel 19, kan tillämpas innan en utredning formellt har inletts, i motsats till vad som angetts av tribunalen i punkt 193 i den överklagade domen.

116 Det är riktigt att domstolen – i de mål som avgjordes genom dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 182), och dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen ( C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 38), vilka nämns i punkt 191 i den överklagade domen – har identifierat utgångspunkten för kommissionens inledande utredning av konkurrensärenden såsom den tidpunkt då kommissionen, med utövande av den behörighet som kommissionen tilldelats av unionslagstiftaren, vidtar åtgärder som innebär anklagelser om att en överträdelse begåtts och som får betydande verkningar på situationen för de aktuella företagen.

117 De mål som avgjordes genom dessa domar handlade emellertid om fastställandet av utgångspunkten för det administrativa förfarandet i syfte att kontrollera huruvida kommissionen hade iakttagit principen om skälig handläggningstid. Vid denna kontroll erfordras det att man prövar huruvida kommissionen agerat omsorgsfullt från och med den dag då kommissionen underrättade det företag som misstänks för att ha överträtt unionens konkurrensregler om att en utredning pågick.

118 Däremot är detta datum inte relevant vid fastställandet av från och med vilken tidpunkt kommissionen är skyldig att iaktta den i artikel 19 i förordning nr 1/2003 jämförd med artikel 3 i förordning nr 773/2004 föreskrivna skyldigheten att protokollföra förhör. Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 150 i sitt förslag till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), kan ett företag nämligen vara föremål för redogörelser som inhämtats från tredje man under sådana förhör, utan att ha kännedom om dem. Om man beaktade nämnda datum skulle det således innebära en senareläggning av tillämpningen av protokollföringsplikten och av de processrättsliga skyddsregler som är knutna därtill och som föreskrivs i dessa bestämmelser, till förmån för den tredje man som hörs och för det misstänkta företaget, fram till dess att kommissionen vidtar en åtgärd för att informera företaget om föreliggande misstankar gentemot detsamma. På grund av denna senareläggning skulle förhör med tredje man som hålls före en sådan åtgärd falla utanför tillämpningsområdet för protokollföringsplikten vid förhör och för de processrättsliga skyddsregler som gäller vid sådana förhör.

119 Vad för det tredje gäller syftet med förordning nr 1/2003 framgår det av skäl 25 däri att det blir allt svårare att avslöja överträdelser av konkurrensreglerna. Syftet med artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 är därför att komplettera kommissionens utredningsbefogenheter genom att kommissionen bland annat ges befogenhet att höra alla personer som skulle kunna ge den användbara upplysningar och att protokollföra deras uttalanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Intel/kommissionen, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkt 85). Det i skäl 25 använda uttrycket avslöja överträdelser ger stöd för tolkningen att förhör som hålls av kommissionen i ett inledande skede för att samla in indicier avseende en utrednings föremål omfattas även av artikel 19.1 i förordning nr 1/2003.

120 Enligt artikel 3.3 i förordning nr 773/2004 får kommissionen vidare ta upp redogörelser i vilken form som helst. Kommissionen kan således inte med framgång göra gällande att om kommissionen åläggs en protokollföringsplikt så skulle det hindra den från att samla in och använda indicier när dessa endast kan ha en muntlig form och äventyra effektiviteten i utredningarna genom att inspektionsdatum senareläggs. Kommissionen kan inte heller med framgång hävda att en sådan protokollföringsplikt har en avhållande verkan, eftersom kommissionen har möjlighet att skydda identiteten på de personer som hörs.

121 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen följande. Tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 190 i den överklagade domen, slog fast att förordning nr 1/2003 inte omfattar förhör då indicier samlats in som sedan legat till grund för ett beslut om att ett företag ska bli föremål för utredning, med motiveringen att någon utredning i den mening som avses i förordningens kapitel V inte inletts eftersom kommissionen inte vidtagit någon åtgärd som innebär att nämnda företag anklagas för att ha begått en överträdelse. Vid sin prövning av huruvida dessa förhör omfattades av förordningens tillämpningsområde borde tribunalen ha prövat huruvida syftet med förhören var att samla in information om frågor som har samband med föremålet för en utredning, med beaktande av förhörens innehåll och sammanhang.

122 I förevarande fall fann tribunalen, såsom framgår av punkt 202 i den överklagade domen, att de indicier som kom fram vid förhören med leverantörerna inte kunde underkännas såsom formellt rättsstridiga av det skälet att den i artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004 föreskrivna protokollföringsplikten inte hade iakttagits, bland annat eftersom dessa förhör ägt rum innan en utredning inletts enligt förordning nr 1/2003 och eftersom förhören inte innebar att klagandena och i än mindre grad leverantörerna sanklagats för att ha begått någon överträdelse.

123 Såsom generaladvokaten har framhållit, i punkt 155 i sitt förslag till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), räcker det att påpeka att när kommissionen genomför förhör – vars föremål fastställts i förväg och vars syfte klart och tydligt är att erhålla information om hur en viss marknad fungerar och om hur aktörerna på denna marknad agerar, för att på så sätt avslöja eventuella överträdelser eller finna stöd för misstankar om sådana överträdelser – så använder kommissionen sig av sin befogenhet att inhämta redogörelser med stöd av artikel 19 i förordning nr 1/2003.

124 Förhören med leverantörerna omfattades följaktligen av tillämpningsområdet för artikel 19.1 i förordning nr 1/2003 och kommissionen var skyldig att protokollföra dessa redogörelser i enlighet med artikel 3 i förordning nr 773/2004.

125 Därmed gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den i punkt 202 i den överklagade domen fann att den i artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004 föreskrivna protokollföringsplikten inte var tillämplig på förhör med leverantörerna. Vidare gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den i samma punkt slog fast att de indicier som framkom vid dessa förhör inte kunde underkännas såsom formellt rättsstridiga.

126 Således finner domstolen att klaganden ska vinna framgång med den andra grunden. Överklagandet ska därför bifallas och punkt 2 i domslutet i den överklagade domen ska upphävas. Det saknas därvid anledning att pröva den tredje grunden som åberopats till stöd för överklagandet. Vidare ska även punkt 3, angående rättegångskostnaderna, i domslutet i den överklagade domen upphävas.

127 Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

128 Så är fallet i förevarande mål.

129 Domstolen ska således pröva den anmärkning som klaganden anförde vid tribunalen inom ramen för den grund som avser åsidosättande av rätten till hemmets okränkbarhet. Klaganden har därvid i huvudsak anfört att de indicier som framkommit vid förhören med leverantörerna inte kan tillåtas på grund av att kommissionen åsidosatt artikel 19 i förordning nr 1/2003 och artikel 3 i förordning nr 773/2004.

130 Till stöd för denna anmärkning har klaganden vidare anfört följande. Förhören med leverantörerna protokollfördes inte i enlighet med dessa bestämmelser, eftersom kommissionen på egen hand hade rekonstruerat det som avhandlats mellan kommissionen och leverantörerna.

131 Kommissionen har genmält att den uppfyllt sin protokollföringsplikt. Den har upprättat fullständiga protokoll som troget återger innehållet i leverantörernas redogörelser och protokollen ingår i processmaterialet i ärendet, med officiellt aktbilagenummer antecknat. Denna typ av protokoll utgör en av de former för protokollföring som kommissionen enligt artikel 3.3 i förordning nr 773/2004 får använda sig av, på samma sätt som en ljudinspelning eller audiovisuell sådan, eller ordagrann transkription.

132 Domstolen påpekar i detta hänseende följande. I artikel 3.3 första meningen i förordning nr 773/2004 står följande att läsa: Kommissionen får ta upp de redogörelser som lämnas av de personer som hörs i vilken form som helst. Detta innebär att om kommissionen, med samtycke från den som ska höras, beslutar att hålla ett förhör med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 1/2003, så är kommissionen skyldig att protokollföra förhöret i dess helhet, även om det överlåts åt kommissionen att välja formen för protokollföringen (dom av den 6 september 2017, Intel/kommissionen, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkt 90).

133 Det framgår dessutom av artikel 3.3 andra och tredje meningen i förordning nr 773/2004 att kommissionen ska hålla en kopia av varje protokoll tillgänglig för den person som har hörts för godkännande, och att kommissionen om det är nödvändigt ska fastställa en tidsfrist inom vilken denna person får meddela kommissionen eventuella rättelser som bör göras.

134 I förevarande fall har kommissionen varken påstått eller visat att den hållit protokollen tillgängliga för leverantörerna för eventuellt godkännande.

135 Syftet med den i artikel 19 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 3.3 i förordning nr 773/2004, föreskrivna skyldigheten för kommissionens att för den person som hörts hålla en kopia av protokollet tillgänglig för godkännande är framför allt att säkerställa att de redogörelser som lämnats av den som hörts stämmer överens med vad som står i protokollet; det ska därvid säkerställas att det faktiskt är nämnda person som lämnat redogörelsen och att innehållet i protokollet troget och fullständigt återspeglar redogörelsen och inte kommissionens tolkning av densamma.

136 Ett indicium som hämtas ur en av en av kommissionen upptagen redogörelse – utan att det i artikel 19 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 3.3 i förordning nr 773/2004, uppställda kravet har tillgodosetts – ska således inte tillåtas och därför avvisas.

137 Dessa protokoll, som är rent interna, kan således inte anses tillgodose kraven i artikel 3.3 i förordning nr 773/2004, som är tillämplig på förhör som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 19 i förordning nr 1/2003.

138 Detta konstaterande påverkas inte av kommissionens argument (se sammanfattning därav i punkt 97 ovan), grundat på punkterna 65–69 i domen av den 26 september 2018, Infineon Technologies/kommissionen ( C‑99/17 P, EU:C:2018:773).

139 Domstolen har visserligen slagit fast att den princip som har företräde enligt unionsrätten är principen om fri bevisvärdering. Av denna princip följer att det enda relevanta kriteriet för att bedöma bevisvärdet av de bevis som har framlagts lagligen är deras tillförlitlighet, och att en helhetsbedömning ska företas av bevisvärdet hos ett bevis. Detta innebär att om någon endast påstår, utan att därvid styrka sitt påstående, att ett bevis inte är äkta, så räcker inte det för att ifrågasätta bevisets tillförlitlighet (dom av den 26 september 2018, Infineon Technologies/kommissionen, C‑99/17 P, EU:C:2018:773, punkterna 65–69).

140 I det mål som avgjordes genom nämnda dom var emellertid det bevis vars äkthet ifrågasattes ett internt e-postmeddelande inom ett företag, inte protokollföringen av en redogörelse som inhämtats av kommissionen i strid med artikel 19 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 3.3 i förordning nr 773/2004.

141 Principen om fri bevisvärdering kan således inte med framgång åberopas för att undgå de formregler som gäller vid protokollföring av redogörelser som inhämtats av kommissionen med stöd av artikel 19 i förordning nr 1/2003. Att indicier inhämtats på ett felaktigt sett, utifrån vad som föreskrivs i artikel 19 i förordning nr 1/2003 jämförd med artikel 3.3 i förordning nr 773/2004, innebär att kommissionen inte får använda sig av dessa indicier under ärendets fortsatta handläggning (se, analogt, dom av den 18 juni 2015, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

142 Såsom påpekats av generaladvokaten i punkt 208 i förslaget till avgörande i målet Les Mousquetaires och ITM Entreprises/kommissionen ( C‑682/20 P, EU:C:2022:578), utgjorde de upplysningar som framkom vid förhören med leverantörerna de huvudsakliga indicier som låg till grund för det omtvistade beslutet, och beslutet var formellt felaktigt i det att kommissionen inte hade iakttagit den i artikel 3 i förordning nr 773/2004 föreskrivna protokollföringsplikten. Domstolen finner därför att kommissionen – då det omtvistade beslutet fattades – inte hade tillräckligt starka indicier som den kunde använda sig av och som motiverade de presumtioner som anges i artikel 1 a i beslutet. Mot denna bakgrund finner domstolen att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras i sin helhet.

143 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt.

144 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Klaganden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska den bära sina rättegångskostnader och ersätta klagandens rättegångskostnader i förevarande mål om överklagande. Eftersom domstolen har ogiltigförklarat det omtvistade beslutet, ska kommissionen ersätta klagandens samtliga rättegångskostnader i målet i första instans.

145 Enligt artikel 184.4 i domstolens rättegångsregler får inte en intervenient i första instans som inte själv har överklagat det där meddelade avgörandet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande, annat än om intervenienten har deltagit i den skriftliga eller den muntliga delen av förfarandet vid domstolen. Om en sådan part har deltagit i rättegången, får domstolen besluta att parten ska bära sina rättegångskostnader. Rådet, som intervenerat i första instans, har deltagit i den skriftliga och den muntliga delen av förfarandet vid domstolen. Rådet ska därför bära sina rättegångskostnader såväl i målet om överklagande som i målet i första instans.

1 Rättegångsspråk: franska.