Tribunalens dom (femte avdelningen) den 6 november 2024
I målen T‑713/22 och T‑720/22,
TRIBUNALEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden J. Svenningsen samt domarna J. Martín y Pérez de Nanclares och M. Stancu (referent), justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet, inbegripet besluten av den 16 januari 2023 att inte vilandeförklara förfarandet i väntan på domstolens slutliga avgörande i mål C‑736/22 P, Portugal/kommissionen (Madeiras frizon) (dom av den 4 juli 2024, ej publicerad, EU:C:2024:579),
efter förhandlingen den 21 februari 2024,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Den första grunden: Kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att finna att Republiken Portugal hade genomfört ordning III i strid med 2007 och 2013 års beslut, 2007 års riktlinjer och artikel 107.3 a FEUF och genom att tolka villkoren för att få tillgång till stödordningen restriktivt och i strid med artiklarna 21, 45, 49, 54 och 56 FEUF
Föremålet för den första grunden
Huruvida överklagandet kan bifallas på den första grunden
– Villkoret om ursprunget till de vinster som omfattas av sänkningen av bolagsskatten
– Villkoret att skapa eller behålla arbetstillfällen i regionen Madeira
– Huruvida de skattekontroller som utförts för att kontrollera att villkoren avseende ursprunget till de vinster som sänkningen av bolagsskatten är tillämplig på har tillämpats korrekt och avseende inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira
Den andra grunden: Kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att prövningen av förenligheten av ordning III, såsom den genomförts, inte gjorts direkt och enbart på grundval av artikel 107.3 a FEUF, grundar sig på en felaktig tolkning av 2007 års riktlinjer i strid med artikel 107.3 a FEUF och strider mot principerna om fri rörlighet för medborgare och för arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster
Den tredje och den fjärde grunden: Rättsstridigt beslut om återkrav i artikel 4.1 i det angripna beslutet
Den första delgrunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
Den andra delgrunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Den tredje delgrunden: Användning av en uppenbart olämplig metod vid beräkningen av det stödbelopp som ska återkrävas
Rättegångskostnader
1 Sökandena (Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) och Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) samt Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)) har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut (EU) 2022/1414 av den 4 december 2020 om stödordning SA.21259 (2018/C) (f.d. 2018/NN) som Portugal har genomfört för Zona Franca da Madeira (ZFM) – Ordning III (EUT L 217, 2022, s. 49) (nedan kallat det angripna beslutet).
2 Ordningen med Madeiras frizon (Zona Franca da Madeira) består av olika skatteförmåner som beviljas inom ramen för Centro Internacional de Negócios da Madeira (Madeiras internationella företagscentrum, Portugal), Registo Internacional de Navis da Madeira (Madeiras internationella fartygsregister) och Zona Franca Industrial (den industriella frizonen).
3 Denna stödordning godkändes ursprungligen år 1987 genom kommissionens beslut av den 27 maj 1987 i ärende N 204/86 (SG(87) D/6736) såsom ett regionalstöd som är förenligt med den inre marknaden. Förlängningen av ordningen godkändes därefter genom kommissionens beslut av den 27 januari 1992 i ärende E 13/91 (SG(92) D/1118) och sedan genom kommissionens beslut av den 3 februari 1995 i ärende E 19/94 (SG(95) D/1287).
4 Den stödordning som följde på den ordningen (nedan kallad ordning II) godkändes genom ett beslut av kommissionen av den 11 december 2002 i ärende N 222A/01 (nedan kallat 2002 års beslut).
5 Med stöd av riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013 (EUT C 54, 2006, s. 13) (nedan kallade 2007 års riktlinjer) godkändes en tredje stödordning (nedan kallad ordning III) genom kommissionens beslut av den 27 juni 2007 i ärende N 421/2006 (nedan kallat 2007 års beslut) för perioden från den 1 januari 2007 till den 31 december 2013. Kommissionen godkände stödordningen som förenligt driftsstöd för att främja regional utveckling och diversifiering av den ekonomiska strukturen på Madeira, i egenskap av yttersta randområde i den mening som avses i artikel 299.2 EG (nu artikel 349 FEUF).
6 Ordning III utgörs av en sänkning av inkomstskatten för juridiska personer (nedan kallad bolagsskatt) på vinster från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira (3 procent för åren 2007–2009, 4 procent för åren 2010–2012 och 5 procent för åren 2013–2020), befrielse från kommunala och lokala skatter samt undantag från skatt på överlåtelser av fastigheter för inrättande av affärsverksamhet i Madeiras frizon, upp till maximala stödbelopp baserade på tak för beskattningsunderlaget som fastställts för stödmottagarnas årliga beskattningsunderlag. Dessa tak fastställs utifrån det antal arbetstillfällen som mottagaren bibehåller under varje räkenskapsår. Under vissa omständigheter kan bolag som är registrerade i den industriella frizonen i Madeiras frizon beviljas en ytterligare 50-procentig sänkning av bolagsskatten.
7 Tillgång till ordning III begränsades till de verksamheter som fanns upptagna i en förteckning som fanns med i 2007 års beslut. Dessutom uteslöts alla finansiella förmedlingstjänster och försäkringstjänster och stödtjänster till finansiella tjänster och försäkring samt all verksamhet av typen koncerninterna tjänster (samordnings-, finans- och distributionscentraler), såsom tjänster som huvudsakligen tillhandahålls till företag från tillämpningsområdet för ordning III.
8 En ändrad version av ordning III godkändes genom kommissionens beslut av den 2 juli 2013 i ärende SA.34160 (2011/N) (nedan kallat 2013 års beslut) för perioden från den 1 januari till den 31 december 2013. Denna version bibehåller samma villkor som dem som föreskrivs i ordning III, med förbehåll för en höjning med 36,7 procent av taket för det beskattningsunderlag på vilket sänkningen av bolagsskatten tillämpas.
9 Förlängningen av ordning III i dess ändrade version till och med den 30 juni 2014 godkändes därefter genom kommissionens beslut av den 26 november 2013 i ärende SA.37668 (2013/N). Förlängningen av nämnda ordning till slutet av år 2014 godkändes genom kommissionens beslut av den 8 maj 2014 i ärende SA.38586 (2014/N).
10 Den 12 mars 2015 inledde kommissionen, med stöd av artikel 108.1 FEUF och artikel 17.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), en tillsyn över ordning III för åren 2012 och 2013.
11 Genom skrivelse av den 6 juli 2018 underrättade kommissionen Republiken Portugal om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF med avseende på ordning III (EUT C 101, 2019, s. 7) (nedan kallat beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet).
12 Förfarandet inleddes på grund av kommissionens tvivel avseende dels tillämpningen av undantaget från beskattning för inkomster från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i den autonoma regionen Madeira (nedan kallad regionen Madeira), dels sambandet mellan stödbeloppet och skapandet eller bibehållandet av faktiska arbetstillfällen på Madeira.
13 Efter detta förfarande antog kommissionen det angripna beslutet, vars artikeldel har följande lydelse:
14 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
15 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
16 Efter att ha hört parterna beslutade tribunalen att förena målen T‑713/22 och T‑720/22 avseende domen, i enlighet med artikel 68.1 i tribunalens rättegångsregler.
17 Till stöd för sin talan har sökandena anfört fyra grunder. Dessa avser att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att Republiken Portugal hade genomfört ordning III i strid med 2007 och 2013 års beslut, 2007 års riktlinjer och artikel 107.3 a FEUF och genom att göra en tolkning som var restriktiv och stred mot artiklarna 21, 49, 45, 54 och 56 FEUF om villkoren för att få tillgång till den stödordningen (den första grunden), att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att den inte prövade förenligheten av ordning III direkt och enbart på grundval av artikel 107.3 a FEUF och att den grundade den prövningen på en felaktig tolkning av 2007 års riktlinjer i strid med denna bestämmelse samt åsidosatte principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster (den andra grunden) liksom att beslutet om återkrav i artikel 4.1 i det angripna beslutet är rättsstridigt (den tredje och den fjärde grunden).
18 Genom den första grunden har sökandena gjort gällande att de portugisiska myndigheterna har tolkat och genomfört ordning III korrekt, såsom den stödordningen godkändes av kommissionen i samband med 2007 och 2013 års beslut, och att kommissionen följaktligen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att de portugisiska myndigheterna vid genomförandet av nämnda ordning inte hade tillämpat dels villkoret om ursprunget till de vinster som omfattas av sänkningen av bolagsskatten, dels villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira, vilka båda infördes genom ordning II. Sökandena anser dessutom att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att de portugisiska myndigheterna inte hade genomfört ändamålsenliga och effektiva skattekontroller för att kontrollera att stödmottagarna uppfyllde dessa två villkor.
19 Tribunalen erinrar om att när en sökande anser att kommissionen felaktigt har funnit att villkoren för utbetalning av individuellt stöd enligt en tidigare godkänd stödordning inte var förenliga med detta förhandsgodkännande, ska denna parts argument förstås så, att den kritiserar kommissionen för att inte ha rättsligt kvalificerat stödet som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b ii) rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9), det vill säga stödordningar eller individuellt stöd som godkänts av kommissionen eller Europeiska unionens råd (dom av den 21 september 2022, Portugal/kommissionen (Madeiras frizon), T‑95/21, EU:T:2022:567, punkt 100).
20 Den första grunden ska följaktligen förstås så, att den syftar till att bestrida att kommissionen i skälen 150–180 och 228 samt i artikel 1 i det angripna beslutet inte likställde ordning III, såsom den genomförts, med ett befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b ii i förordning 2015/1589, vars förenlighet borde ha bedömts inom ramen för den fortlöpande granskningen av befintliga stödordningar enligt artikel 108.1 FEUF, utan kvalificerade stödordningen i skäl 180 i det angripna beslutet som ett olagligt stöd och därmed som ett nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, i strid med artikel 108.3 FEUF.
21 Vad inledningsvis gäller villkoret avseende ursprunget till den vinst som sänkningen av bolagsskatten är tillämplig på, har sökandena hävdat att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av detta villkor när den fann att verksamhet utanför regionen Madeira inte kunde komma i åtnjutande av sänkt bolagsskatt. Den tolkningen av uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira, som kommissionen använt i det angripna beslutet, är alltför restriktiv och strider mot den gängse betydelsen av detta uttryck när det används inom ramen för en skatteordning samt mot sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som det ingår i. En sådan tolkning skulle dessutom strida mot artiklarna 49 och 56 FEUF, eftersom den inför inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som varken är lämpliga eller proportionerliga för att uppnå det mål som eftersträvas med 2007 och 2013 års beslut.
22 Sökandena anser för det första att vid tolkningen av uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira ska hänsyn tas till den betydelse som detta uttryck har på området internationell beskattning, bland annat i handlingsplanen från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) om bekämpande av urholkning av skattebasen och överföring av vinster samt i de allmänna vägledande principerna för bedömningen av åtgärder inom ramen för nämnda handlingsplan. På detta område är det allmänt vedertaget att inkomster från en verksamhet som bedrivs av en enhet kan hänföras till enhetens skatterättsliga hemvist eller platsen för den faktiska ledningen, under förutsättning att enheten bedriver en betydande verksamhet där.
23 Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira har använts, har sökandena påpekat att det i 2007 års riktlinjer, till skillnad från regionalt investeringsstöd, i fråga om regionalt driftstöd såsom ordning III inte fastställs något uttryckligt samband mellan den verksamhet som berättigar till stöd och det geografiska territoriet för regionen i fråga.
24 Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med den lagstiftning där uttryck återfinns, har sökandena hävdat att artikel 107.3 a FEUF ställer upp som villkor för att regionalstöd ska vara tillåtet till de yttersta randområdena redan på den grunden att det bidrar till områdenas utveckling, oberoende av frågan om kompensation för de merkostnader som följer av dessa regioners avlägsna läge. En restriktiv tolkning av uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira strider dessutom mot den ändamålsenliga verkan av 2007 års beslut och mot det syfte som eftersträvas med detta, eftersom det finns ett antal verksamheter som i praktiken inte kan omfattas av ordning III, även om de räknas upp i detta beslut.
25 För det fjärde har sökandena gjort gällande att den tolkning av uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira som kommissionen gjort i det angripna beslutet inskränker etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster i strid med artiklarna 49 och 56 FEUF, eftersom den avskräcker enheter som är registrerade i Madeiras frizon från att bedriva sin verksamhet utanför regionen Madeira. Sådana begränsningar är emellertid varken lämpliga eller proportionerliga för att uppnå det mål som eftersträvas med 2007 och 2013 års beslut, det vill säga målet att bidra till den ekonomiska utvecklingen av regionen Madeira.
26 Vad vidare gäller villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira, har sökandena hävdat att kommissionen på flera punkter har gjort en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av detta villkor.
27 Sökandena har för det första kritiserat kommissionen för att i det angripna beslutet ha funnit att de portugisiska myndigheterna vid den exakta beräkningen av antalet arbetstillfällen som skapats eller bibehållits för varje förmånstagare enligt ordning III borde ha använt sig av metoden att definiera antalet arbetstillfällen i heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år.
28 I avsaknad av en definition av begreppet arbetstillfälle i besluten av år 2007 och år 2013, borde innebörden av nämnda begrepp ha tolkats i enlighet med dess sedvanliga betydelse, det vill säga som att avse alla typer av anställningsförhållanden som i skattemässigt hänseende medför en skyldighet att betala socialförsäkringsavgifter och innehålla löneavdrag, oberoende av den investering i tid som nämnda förhållande förutsätter och således oberoende av om det arbete som utförts motsvarar det utförda arbetet i arbetskraftsenheter per år. En sådan sedvanlig betydelse är dessutom förenlig med det sammanhang som 2007 och 2013 års beslut ingår i och deras syfte, det vill säga att bidra till den ekonomiska utvecklingen av regionen Madeira. Sökandena har vidare angett att de portugisiska myndigheterna, i avsaknad av ett enhetligt begrepp på unionsnivå, med giltig verkan kunde använda begreppet arbetstillfälle i den mening som avses i portugisisk rätt, vilket utgjorde ett klart och objektivt kriterium för att avgöra om stödmottagarna hade skapat arbetstillfällen eller inte. Slutligen anser sökandena att inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira endast är av underordnad betydelse i förhållande till det främsta syftet med ordning III, nämligen att bidra till den ekonomiska utvecklingen i regionen.
29 Sökandena har för det andra bestritt kommissionens bedömning att endast de arbetstillfällen som inrättats och bibehållits i regionen Madeira ska beaktas för att kontrollera att villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen har tillämpats korrekt. De har gjort gällande att en sådan bedömning strider mot principerna om fri rörlighet, bland annat den fria rörligheten för arbetstagare, såsom de föreskrivs i artiklarna 21 och 45 FEUF, genom att göra det svårare för en arbetstagare som anställts av ett företag med säte i Madeiras frizon att kunna bo och utöva sin yrkesverksamhet någon annanstans än i regionen Madeira, eller för ett sådant företag att rekrytera arbetstagare som inte är bosatta eller inte vill vara bosatta i denna region.
30 För det tredje har Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) tillagt att holdingbolag av typen Sociedades Gestoras de Participações Sociais (nedan kallade SGPS) inte omfattas av kravet på att skapa och bibehålla arbetstillfällen i regionen Madeira, vilket innebär att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning i det angripna beslutet när den vid bedömningen av om detta villkor var uppfyllt inte fastställde någon som helst begränsning sett till de stödmottagande företagen.
31 Vad vidare gäller de skattekontroller som de portugisiska myndigheterna genomfört för att kontrollera att villkoren avseende dels orsaken till de vinster som sänkningen av bolagsskatten tillämpas på, dels inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira, har tillämpats korrekt, har sökandena gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i det ifrågasatta beslutet fann att det vid skattekontrollerna inte hade varit möjligt att kontrollera om stödmottagarna uppfyllde dessa två villkor för att få tillgång till ordning III.
32 Kommissionen har bestritt dessa argument.
33 Sökandenas argument innebär att det behöver avgöras om de portugisiska myndigheterna trots lydelsen av ordning III och 2007 och 2013 års beslut – enligt vilka det godkända stödet endast kan beviljas om vinsten för de bolag som är registrerade i Madeiras frizon härrör från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira – utan att åsidosätta dessa beslut kunde bevilja de stöd som föreskrivs i denna ordning även för vinster som härrör från verksamhet som bedrivs utanför regionen Madeira.
34 Det framgår av fast rättspraxis att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten, ska ske i enlighet med deras sedvanliga betydelse i gängse språkbruk, med beaktande av det sammanhang där de används och de mål som eftersträvas genom det regelverk de ingår i (se dom av den 27 januari 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
35 I motsats till vad Republiken Portugal har hävdat kan uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira, i dess allmänspråkliga betydelse, inte tolkas som att det avser verksamhet som bedrivs utanför regionen Madeira, ens av bolag som är registrerade i Madeiras frizon.
36 Denna slutsats stöds av det sammanhang som det angripna beslutet ingår i och av de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen om statligt stöd, särskilt den som är tillämplig på regionalstöd.
37 Först framgår det av de beslut genom vilka ordningarna II och III godkändes att kommissionen och de portugisiska myndigheterna, under de administrativa förfaranden som ledde fram till besluten, alltid har tolkat begreppet faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira på samma sätt. Unionsdomstolen kan emellertid inte bortse från denna omständighet för att exakt fastställa tillämpningsområdet för en anmäld stödordning, även om den inte har kommit till sökandenas kännedom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/kommissionen, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punkt 45).
38 Det framgår nämligen av 2002 års beslut att de portugisiska myndigheterna under det administrativa förfarande som utmynnade i det beslutet angav att skatteförmånerna [skulle] vara begränsade till den faktiska verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira, vilket [gjorde] det möjligt att utesluta verksamhet utanför Madeira.
39 På samma sätt hade kommissionen, såsom framgår av skäl 226 i det angripna beslutet, begärt att det i det lagförslag som [Republiken] Portugal anmälde den 28 juni 2006 skulle införas en uttrycklig bestämmelse om att skattesänkningarna skulle begränsas till vinster från verksamhet som bedrivs på Madeira, vilket medlemsstaten avstått från att göra, med motiveringen att en sådan bestämmelse inte var nödvändig då detta faktum härrörde från den rättsliga grunden för [Madeiras frizon].
40 Vidare ska lydelsen i 2007 och 2013 års beslut, om det antas att de kan anses vara tvetydiga, tolkas i enlighet med deras rättsliga grunder, det vill säga artikel 87.3 a EG (nu artikel 107.3 a FEUF) respektive artikel 107.3 a FEUF, och i enlighet med 2007 års riktlinjer.
41 Alla undantag från den allmänna principen i artikel 107.1 FEUF om att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden ska tolkas restriktivt (se dom av den 29 april 2004, Tyskland/kommissionen, C‑277/00, EU:C:2004:238, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
42 Såsom kommissionen riktigt påpekade i skälen 153 och 154 i det angripna beslutet anger dessutom 2007 års riktlinjer, närmare bestämt punkterna 6 och 76, att driftstöd undantagsvis kan beviljas i regioner som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a EG (nu artikel 107.3 a FEUF), såsom regionen Madeira, vars ställning som yttersta randområde erkänns av kommissionen, under förutsättning att stödet är motiverat med hänsyn till dess bidrag till den regionala utvecklingen och med hänsyn till stödets art, och att nivån på stödet är proportionerligt i förhållande till de nackdelar som det är avsett att kompensera för.
43 Såsom framgår av skäl 156 i det angripna beslutet var det regionala driftstödet till de yttersta randområdena avsett att kompensera för de extra kostnader som företagen i dessa regioner ådrar sig på grund av de nackdelar som dessa har, såsom de som räknas upp i skäl 155 i det angripna beslutet. Detta innebär att endast de verksamheter som påverkas av nackdelarna och således de merkostnader som är specifika för dessa regioner ska kunna komma i fråga för sådant driftstöd.
44 Verksamhet som bedrivs utanför nämnda regioner och som därför inte påverkas av dessa merkostnader kan därmed uteslutas från rätten till sådant stöd, och detta även om verksamheten bedrivs av bolag som är etablerade i samma regioner.
45 Såsom kommissionen riktigt påpekade i skäl 157 i det angripna beslutet gjordes bedömningen i 2007 års beslut av huruvida ordning III var förenlig med den inre marknaden på grundval av de extrakostnader som uppkom för de företag som bedrev verksamhet i regionen Madeira, och inte utanför denna region.
46 Det framgår nämligen av punkterna 44–53 i 2007 års beslut att kommissionen har grundat sin bedömning på en studie som tillhandahållits av de portugisiska myndigheterna, i vilken de merkostnader som den privata sektorn har i [regionen Madeira] kvantifierades. Vidare är de merkostnader som beaktas, det vill säga, bland annat, transport-, lager-, personal-, finansierings- eller saluföringskostnader, sådana merkostnader som uppkommer i faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i regionen Madeira, och inte verksamhet som bedrivs utanför den regionen av bolag som är registrerade i denna region. Detta konstaterande stöds slutligen av den omständigheten att kommissionen, i punkt 48 i 2007 års beslut, beaktade de aktuella merkostnaderna i procentsatser endast av bruttoförädlingsvärdet för den privata sektorn eller enbart av bruttoregionalprodukten i regionen Madeira.
47 Förutom att den saknar grund i ordalydelsen och sammanhanget av 2007 och 2013 års beslut, står den vida tolkning av begreppet faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira som Republiken Portugal har förespråkat inte bara i strid med de mål som eftersträvas med artikel 87.3 a EG och artikel 107.3 a FEUF, vilka tjänade som rättslig grund för 2007 års respektive 2013 års beslut, utan även med 2007 års riktlinjer.
48 Den omständigheten att kommissionens tolkning, såsom sökandena har hävdat, kan skilja sig från den tolkning som gjordes i OECD:s handlingsplan om bekämpande av urholkning av skattebasen och överföring av vinster och, i synnerhet, i de allmänna vägledande principerna för bedömningen av åtgärder inom ramen för nämnda plan, påverkar inte denna slutsats.
49 Även om kommissionen kan beakta handlingar som antagits inom ramen för OECD, är den inte på något sätt bunden av dessa vid tillämpningen av bestämmelserna i EUF-fördraget och särskilt inte vid tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2021, Luxemburg och Amazon/kommissionen, T‑816/17 och T‑318/18, EU:T:2021:252, punkt 154, och förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet État luxembourgeois (Upplysningar om en grupp av skattskyldiga), C‑437/19, EU:C:2021:450, punkt 67).
50 Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning och lade inte till ytterligare villkor i 2007 och 2013 års beslut när den, i skäl 167 i det angripna beslutet, drog slutsatsen att ordning III, såsom den genomförts, vad gäller villkoret avseende ursprunget för de vinster på vilka sänkningen av bolagsskatt tillämpades, stred mot nämnda beslut.
51 Denna slutsats påverkas inte heller av sökandenas argument att kommissionen, genom att tolka uttrycket faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira så, att det inte avser den verksamhet som bedrivs utanför denna region av bolag som är registrerade i Madeiras frizon, inte i tillräcklig utsträckning beaktade den omständigheten att ordning III, i egenskap av regionalt driftstöd till de yttersta randområdena, i huvudsak syftade till att bidra till den ekonomiska utvecklingen i regionen och stödet därför kunde erhållas av företag oberoende av var de fysiskt bedrev sin verksamhet, eller att det strider mot principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.
52 Vad för det första gäller påståendet att det påstådda syftet med ordning III inte beaktades tillräckligt, som väsentligen är att i egenskap av regionalt driftstöd till de yttersta randområdena bidra till den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner, inte att kompensera för de merkostnader som företagen i dessa regioner har på grund av de strukturella nackdelar som de har drabbats av, ska det påpekas att sökandena genom detta påstående inte har ifrågasatt kommissionens bedömning att ordning III, såsom den genomförts, inte var förenlig med 2007 och 2013 års beslut och följaktligen inte heller den rättsliga kvalificeringen av stödordningen som nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, beviljat i strid med artikel 108.3 FEUF.
53 Tvärtom har sökandena underförstått försökt ifrågasätta den bedömning av förenligheten av ordning III som gjordes i samband med 2007 och 2013 års beslut, vilka vann laga kraft, utan att deras argument för den skull kan tolkas som en invändning om att nämnda beslut är rättsstridiga i den mening som avses i artikel 277 FEUF.
54 Under alla omständigheter grundar sig sökandenas argument på en felaktig premiss, nämligen att syftet med ordning III, i egenskap av regionalt driftstöd till förmån för ett yttersta randområde, huvudsakligen är att bidra till den ekonomiska utvecklingen av regionen Madeira och endast i andra hand att kompensera för merkostnaderna i regionen Madeira.
55 Såsom redan har påpekats i punkterna 35–47 ovan framgår det otvetydigt såväl av ordalydelsen i 2007 och 2013 års beslut som av syftena med unionslagstiftningen om statligt regionalstöd i de yttersta randområdena, på vilket dessa beslut grundar sig, att ersättningen i proportion till merkostnaderna för regionen Madeira utgör en central omständighet som föranledde kommissionen att konstatera att ordning III är förenlig med den inre marknaden.
56 Vad för det andra gäller påståendet att principerna om fri rörlighet för medborgare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster har åsidosatts, kan detta inte godtas.
57 Tribunalen konstaterade nämligen i punkt 47 ovan att villkoret om vinstursprung i det angripna beslutet hade tolkats av kommissionen i enlighet med lydelsen och sammanhanget i 2007 och 2013 års beslut, men även i enlighet med de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen om statligt stöd. Sökandena har därför i slutändan inte ifrågasatt tolkningen av detta villkor i det angripna beslutet, utan den tolkning av detta villkor som kommissionen gjorde i 2007 och 2013 års beslut för att konstatera att ordning III var förenlig med den inre marknaden.
58 Sökandena har emellertid varken underförstått eller uttryckligen framställt en invändning om rättsstridighet avseende 2007 och 2013 års beslut. De har nämligen inte förklarat på vilket sätt dessa två beslut skulle strida mot principerna om fri rörlighet för medborgare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.
59 I den mån detta argument kan förstås så, att det syftar till att på grundval av de principer som anges i punkt 58 ovan bestrida att ordning III, såsom den genomförts, är oförenlig med den gemensamma marknaden, kommer denna kritik att bedömas i punkterna 98–105 nedan inom ramen för prövningen av sökandenas andra grund.
60 Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde kommissionen inte någon felaktig rättstillämpning vid tolkningen av det villkor som föreskrivs i 2007 och 2013 års beslut, enligt vilket bolagsskattesänkningarna som föreskrivs i ordning III endast fick avse vinster som härrörde från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira.
61 Sökandena har i huvudsak kritiserat kommissionen för att felaktigt ha ålagt Republiken Portugal att använda sig av heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år, snarare än begreppet arbetstillfälle i den mening som avses i portugisisk rätt, eller i vart fall för att ha ålagt medlemsstaten en objektiv beräkningsmetod för den arbetstid som varje anställd faktiskt lagt ned på en tjänst som ger rätt till tillämpning av ordning III, för att kontrollera att villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira är uppfyllt, i strid med målen med ordning III och principerna om fri rörlighet.
62 Sökandenas första argument bygger emellertid på en felaktig tolkning av det angripna beslutet.
63 Slutsatsen att ordning III, såsom den genomförts, strider mot 2007 och 2013 års beslut grundar sig nämligen inte på den omständigheten att de portugisiska myndigheterna underlät att använda sig av heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år för att kontrollera om villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira var uppfyllt. Den slutsatsen grundar sig på konstaterandet i skäl 176 i det angripna beslutet att den metod som de portugisiska myndigheterna använt för att beräkna antalet arbetstillfällen som skapats eller bibehållits i regionen Madeira inte gjorde det möjligt att kontrollera att de arbetstillfällen som deklarerats av stödmottagarna enligt nämnda ordning var verkliga och varaktiga.
64 Denna kritik har tillräckligt stöd i skälen 28 och 175 i det angripna beslutet, där det anges att arbetstillfälle enligt den metod som använts av de portugisiska myndigheterna för tillämpningen av ordning III avsåg alla anställningar av vilken rättslig karaktär som helst oavsett antalet timmar, dagar eller månader av aktivt arbete per år som stödmottagarna deklarerat, inbegripet deltidsarbete och anställningar för styrelseledamöter som var verksamma i mer än ett företag som fick stöd inom ramen för ordning III.
65 Eftersom det angripna beslutet inte grundar sig på att de portugisiska myndigheterna underlät att använda sig av heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år för att beräkna antalet arbetstillfällen, kan tribunalen inte godta sökandenas argument att kommissionen felaktigt ålade medlemsstaten att tillämpa sådana metoder.
66 Sökandena kan inte heller vinna framgång med argumentet att kommissionen, för att kontrollera huruvida detta villkor är uppfyllt, inte hade rätt att ålägga Republiken Portugal en skyldighet att använda en objektiv beräkningsmetod för den arbetstid som varje anställd faktiskt ägnat åt en tjänst som ger rätt att omfattas av ordning III, särskilt med hänsyn till att inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira endast utgör ett underordnat syfte med ordning III.
67 Som kommissionen riktigt påpekade i punkt 169 i det angripna beslutet, framgår det uttryckligen av 2007 års beslut (se särskilt skäl 64) och av 2013 års beslut (se särskilt skäl 28) att detta villkor var ett villkor för att få tillgång till ordning III och var en faktor vid beräkningen av det stöd som betalades ut enligt ordningen med Madeiras frizon, såsom denna anmälts av Republiken Portugal och godkänts genom de två besluten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2022, Portugal/kommissionen (Madeiras frizon), T‑95/21, EU:T:2022:567, punkt 160).
68 Vidare ska, såsom redan har påpekats i punkt 41 ovan, undantagen från den allmänna regeln i artikel 107.1 FEUF att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden tolkas restriktivt. Detta krav innebär att den berörda medlemsstaten inte efter eget skön kan tolka villkoren för beviljande av en stödordning som godkänts av kommissionen, bland annat under förevändning av att principen om institutionell och processuell autonomi iakttas.
69 Detta gäller i än högre grad eftersom det i förevarande fall inte med framgång kan göras gällande att skyldigheten att använda en objektiv beräkningsmetod för den arbetstid som varje anställd verkligen lagt ned på en tjänst som ger rätt till tillämpning av ordning III skulle inkräkta på portugisisk rätt. Denna skyldighet att göra en objektiv beräkning hindrar nämligen inte att alla slags anställningsförhållanden som föreskrivs i portugisisk rätt kan beaktas. Skyldigheten att använda ett sådant beräkningssätt gäller dessutom endast för bedömningen av huruvida ordning III är förenlig med den gemensamma marknaden och för en korrekt verkställighet av 2007 och 2013 års beslut.
70 Av samma skäl som angetts i punkterna 56 och 58 ovan kan tribunalen inte godta påståendet att kommissionens tolkning av villkoret om inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira strider mot principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare.
71 I den mån detta argument kan förstås så, att det syftar till att på grundval av de principer som anges i punkt 70 ovan bestrida att ordning III, såsom den genomförts, är oförenlig med den gemensamma marknaden, kommer denna kritik att bedömas i punkterna 98–105 nedan inom ramen för prövningen av sökandenas andra grund.
72 Slutligen kan det ytterligare argument som anförts av Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning i det angripna beslutet när den vid bedömningen av om villkoret avseende inrättande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira var uppfyllt inte godta minsta begränsning utifrån typen av stödmottagande företag, trots att företag med bolagsformen SGPS inte var underkastad ett sådant villkor.
73 Det ska här påpekas att Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) i sin ansökan endast har framfört detta argument men inte ens påstått att det självt är ett SGPS.
74 Och även om Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira), som svar på en fråga från tribunalen på denna punkt vid förhandlingen, påstod sig utgöra ett SGPS, konstaterar tribunalen att bolaget inte har anfört någon omständighet till stöd för detta påstående, utan har nöjt sig med att hänvisa till bilaga A.3 till ansökan, som är ett tillstånd daterat den 29 december 2000 att utöva verksamhet i Madeiras frizon, utfärdat till ett företag som det efterträtt och vars verksamhetsföremål bland annat omfattar förvaltning av bolagsandelar.
75 Denna handling visar emellertid inte att Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) har som enda verksamhetsföremål att förvalta bolagsandelar och att det således utgör ett SGPS.
76 Kommissionen gjorde således inte en felaktig rättstillämpning när den i skäl 179 i det angripna beslutet fann att ordning III, såsom den genomförts, stred mot villkoret att skapa och bibehålla arbetstillfällen i regionen Madeira.
77 Sökandena har i huvudsak klandrat kommissionen för att den i det ifrågasatta beslutet ansåg att de kontroller som genomfördes av skattemyndigheterna inte var lämpade för att kontrollera att de villkor avseende ursprunget till de förmåner som sänkningen av bolagsskatten var tillämplig på och inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira, vilka föreskrivs i ordning III, hade tillämpats korrekt. Denna bristande lämplighet är en direkt följd av att de portugisiska myndigheterna tolkat och tillämpat dessa villkor i strid med 2007 och 2013 års beslut, 2007 års riktlinjer och artikel 107.3 a FEUF, vilket sökandena har bestritt.
78 Det räcker i detta sammanhang att konstatera att tribunalen i punkterna 60 och 76 ovan funnit att kommissionens kritik avseende de portugisiska myndigheternas tolkning och genomförande av de två villkor som nämns i punkt 77 ovan var välgrundad.
79 Kommissionen gjorde följaktligen inte någon felaktig rättstillämpning när den i skäl 178 i det angripna beslutet konstaterade att de skattekontroller som de portugisiska myndigheterna utförde hos stödmottagarna av stöd inom ramen för ordning III och de uppgifter som samlats in inom ramen för dessa kontroller inte gjorde det möjligt att effektivt kontrollera att villkoren i ordning III avseende ursprunget till de förmåner som sänkningen av bolagsskatten var tillämplig på och inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira var uppfyllda, eftersom dessa myndigheter tolkade eller tillämpade nämnda villkor för tillträde till ordning III i strid med 2007 och 2013 års beslut.
80 Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde kommissionen en riktig bedömning när den konstaterade att ordning III, såsom den genomförts, inte uppfyllde flera av villkoren i 2007 års och 2013 års beslut.
81 Eftersom denna stödordning genomfördes i strid med 2007 och 2013 års beslut, vilket innebar att den ändrats väsentligt i förhållande till den stödordning som godkändes genom nämnda beslut, gjorde kommissionen även en riktig bedömning när den i skäl 180 i det angripna beslutet slog fast att det förelåg ett olagligt nytt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkt 48).
82 Av detta följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
83 Genom den andra grunden har sökandena kritiserat kommissionen för att den i det angripna beslutet inte prövade den aktuella stödordningens förenlighet med den inre marknaden direkt och enbart utifrån artikel 107.3 a FEUF, utan i sin bedömning beaktade de krav och villkor som infördes genom 2007 års riktlinjer. Sökandena anser vidare att skälen 191–198 i det angripna beslutet, där kommissionen konstaterade att ordning III är oförenlig med den gemensamma marknaden, grundar sig på en felaktig tolkning av 2007 års riktlinjer och dessutom strider mot EUF-fördraget, särskilt artikel 107.3 a, enligt vilken regionalstödens förenlighet med den gemensamma marknaden endast villkoras av att stödet är avsett att främja utvecklingen i de yttersta randområdena, med hänsyn till deras strukturella, ekonomiska och sociala situation, utan att det krävs att stödet är nödvändigt för att kompensera för dessa områdens inneboende nackdelar.
84 Kommissionen har bestritt dessa argument.
85 Tribunalen erinrar om att det framgår av fast rättspraxis att kommissionen, vid bedömningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i vilket ingår att göra komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkterna 79 och 80 samt där angiven rättspraxis).
86 I samband med utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning får kommissionen anta riktlinjer för att fastställa de kriterier som ska utgöra grunden för att bedöma om de stödåtgärder som planeras av medlemsstaterna är förenliga med den inre marknaden (dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
87 Kommissionen begränsar, genom att anta förhållningsregler och offentliggöra dessa och genom att tillkännage att den fortsättningsvis ska tillämpa dem på de fall som omfattas av dem, själv utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att dömas för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
88 Kommissionen kan inte, genom att anta uppföranderegler, avstå från att utöva det utrymme för skönsmässig bedömning som den har tilldelats genom artikel 107.3 FEUF. Antagandet av 2007 års riktlinjer fråntar således inte kommissionen dess skyldighet att undersöka de specifika särskilda omständigheter som åberopats av en medlemsstat i ett specifikt fall för att hävda en direkt tillämpning av artikel 107.3 FEUF (se, analogt, dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
89 I förevarande fall har Republiken Portugal, såsom konstaterats i skäl 190 i det angripna beslutet, inte åberopat några exceptionella omständigheter som motiverar en direkt tillämpning av artikel 107.3 FEUF för att bedöma förenligheten av ordning III, såsom den genomförts. Det har inte heller bestritts att ordning III, i egenskap av regionalt driftstöd, omfattas av tillämpningsområdet för 2007 års riktlinjer, vilket innebär att kommissionen, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 87 ovan, var skyldig att följa dessa riktlinjer när den bedömde förenligheten av ordning III, såsom den genomförts.
90 Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i det angripna beslutet granskade ordning III, såsom den hade genomförts, mot bakgrund av 2007 års riktlinjer och inte direkt och enbart på grundval av artikel 107.3 FEUF, en prövning som den dessutom gjorde i skälen 188–198 i det angripna beslutet.
91 Det framgår inte heller att kommissionen i samband med prövningen av förenligheten av ordning III, såsom den genomförts, i skälen 181–207 i det angripna beslutet, åsidosatte unionslagstiftningen om statligt stöd för regionala ändamål, i synnerhet 2007 års riktlinjer eller artikel 107.3 a FEUF.
92 När det gäller 2007 års riktlinjer är, i motsats till vad sökandena har gjort gällande och såsom redan har påpekats i punkt 42 ovan, regionalstödens förenlighet i de yttersta randområdena inte enbart beroende av att stödet är avsett att främja utvecklingen i dessa regioner, utan det förutsätter även att stödet är proportionerligt i förhållande till de nackdelar som det är avsett att kompensera för.
93 Såsom har erinrats om i punkt 43 ovan är nämligen det regionala driftstödet till de yttersta randområdena avsett att kompensera för de extra kostnader som företagen i dessa regioner ådrar sig på grund av de nackdelar som de drabbas av.
94 Kommissionen gjorde emellertid en riktig bedömning när den, i skälen 184–186 i det angripna beslutet, påpekade att tillämpningen av ordning III, såsom den genomförts, inte var förenlig med de villkor som föreskrivs i punkterna 76 och 80 i 2007 års riktlinjer, vars lagenlighet sökandena inte har ifrågasatt.
95 Denna slutsats påverkas inte av sökandenas argument att artikel 107.3 a FEUF endast fordrar att regionalstöd till de yttersta randområdena är avsett att främja utvecklingen där för att vara förenligt med den inre marknaden, utan att det krävs att stödet är nödvändigt för att uppväga dessa regioners inneboende nackdelar.
96 Även om artikel 107.3 a FEUF inte uttryckligen nämner att stöd till de yttersta randområdena nödvändigtvis måste uppväga dessa regioners inneboende nackdelar, ligger det i sakens natur att ett statligt stöd – särskilt ett som beviljas med stöd av artikel 107.3 a FEUF – bara kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden om det uppfyller det allmänna villkoret att vara nödvändigt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 1980, Philip Morris Holland/kommissionen, 730/79, EU:C:1980:209, punkt 17, dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 78, och dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen, T‑356/15, EU:T:2018:439, punkt 370).
97 Kommissionen gjorde en riktig bedömning när den, i skälen 191–198 i det angripna beslutet, konstaterade att ordning III, såsom den genomförts, inte tillämpades på ett sätt som bekämpar de strukturella svårigheter som företagen faktiskt kunde möta inom ramen för sin verksamhet på Madeira och att ordningen därför varken var lämplig eller proportionerlig i förhållande till det mål av gemensamt intresse som den regionala utvecklingen i denna region var.
98 När det gäller sökandenas argument om åsidosättande av principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, ska det påpekas att dessa argument i huvudsak syftar till att ifrågasätta kommissionens konstaterande i skäl 198 i det angripna beslutet, med stöd av artikel 107.3 a FEUF, att ordning III, såsom den har genomförts, är oförenlig med den inre marknaden, med motiveringen att detta konstaterande skulle försvåra eller göra det svårare eller dyrare för de företag som har dragit fördel av denna ordning eller för deras anställda att utöva dessa friheter.
99 Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av dess villkor strider mot unionsbestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten kan således inte förklaras vara förenligt med den inre marknaden (se dom av den 23 november 2023, Ryanair/kommissionen, C‑209/21 P, EU:C:2023:905, punkt 71 och där angiven rättspraxis).
100 Denna rättspraxis innebär emellertid endast att kommissionen, när den avser att förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden, måste försäkra sig om att denna förklaring om förenlighet, som gör det möjligt för medlemsstaten att betala ut det aktuella stödet, inte strider mot andra bestämmelser i unionsrätten, särskilt principerna om fri rörlighet.
101 Nämnda rättspraxis innebär däremot inte, vilket sökandena har gjort gällande, att kommissionen, när den avser att förklara ett stöd oförenligt med den inre marknaden och således förbjuda den berörda medlemsstaten att betala ut det, i stället måste förklara stödet förenligt med den inre marknaden och godkänna utbetalningen med motiveringen att ett eventuellt beslut om oförenlighet skulle få restriktiva verkningar för de stödmottagande företagen, antingen genom att stödet inte betalades ut eller genom att det återkrävdes.
102 I annat fall skulle förbudet mot oförenligt statligt stöd undergrävas av principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, trots att EUF-fördragets konkurrensregler, och i synnerhet bestämmelserna om statligt stöd, är av grundläggande karaktär och ger uttryck för en av unionens väsentliga uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2011, kommissionen/Italien, C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 60).
103 Sökandena kan således inte med framgång åberopa principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster mot det angripna beslutet i den del det, med stöd av artikel 107.3 a FEUF, konstateras att ordning III, såsom den genomförts, är oförenlig med den gemensamma marknaden och det förordnas om att den ska återkrävas.
104 Även om det antas att dessa principer – inbegripet principerna om fri rörlighet för medborgare och arbetstagare – i förevarande fall kan åberopas av sökandena och att det angripna beslutet har en restriktiv inverkan på de friheter som sökandena har åberopat, konstaterar tribunalen att denna restriktiva verkan är en naturlig följd av att ordning III i det angripna beslutet förklaras oförenlig med den gemensamma marknaden, såsom den genomförts, och av beslutet om återkrav där.
105 De begränsande effekterna motiveras dessutom av ett berättigat mål och står i proportion till detta, såsom framgår av punkt 97 ovan. För övrigt hindrar inte konstaterandet att ordning III, såsom den genomförts, är oförenlig med den inre marknaden, liksom återkravet av det stöd som olagligen betalats ut med tillämpning av denna ordning, att de bolag som är registrerade i Madeiras frizon etablerar sig eller tillhandahåller tjänster utanför regionen Madeira eller rekryterar arbetstagare som är bosatta eller utövar sin verksamhet utanför denna region. De syftar endast till att säkerställa att vinster som härrör från verksamhet som faktiskt och materiellt har bedrivits utanför regionen Madeira inte kan beaktas i det beskattningsunderlag på vilket den aktuella skatteåtgärden är tillämplig.
106 När det för övrigt gäller den alternativa stödordning som föreslagits av sökandena och som grundar sig på gradering av stödets proportionalitet i de fall där den inkomstgenererande verksamheten bedrivs i ett annat geografiskt område, ska det påpekas att kommissionen enligt rättspraxis inte har att göra en abstrakt bedömning av alla alternativa åtgärder som kan komma i fråga, eftersom den berörda medlemsstaten, även om den på ett detaljerat sätt ska redogöra för skälen till att den aktuella stödordningen antogs, i synnerhet vad gäller de fastställda villkoren för stödberättigande, inte är skyldig att styrka att ingen annan tänkbar åtgärd, enligt en hypotetisk definition, skulle göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet på ett bättre sätt. Om nämnda medlemsstat inte har någon sådan skyldighet, har sökandena inte grund för att begära att tribunalen ålägger kommissionen att sätta sig i de nationella myndigheternas ställe för att undersöka alla tänkbara alternativa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen, T‑135/17, ej publicerad, EU:T:2019:287, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
107 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
108 Genom den tredje och den fjärde grunden, vilka har åberopats i andra hand och ska prövas tillsammans, har sökandena bestritt lagenligheten av återkravsbeslutet i artikel 4.1 i det angripna beslutet.
109 Sökandenas argument består i huvudsak av tre delar, nämligen att beslutet om återkrav för det första strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, för det andra strider mot rättssäkerhetsprincipen och för det tredje innebär att det stödbelopp som ska återbetalas grundas på en olämplig beräkningsmetod.
110 Genom denna första delgrund har sökandena gjort gällande att mottagarna av stöd enligt ordning III, såsom den genomförts, inte hade någon anledning att tro att den sänkning av bolagsskatten som föreskrevs i denna ordning var beroende av en restriktiv tolkning av de villkor som dels låg till grund för de fördelar som sänkningen av bolagsskatten tillämpades på, dels skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira, eftersom dessa två villkor först infördes i liknande ordalag i 2002 års beslut, utan att det preciserades att de skulle ges en begränsad geografisk tolkning. Dessutom har de portugisiska myndigheterna sedan dessa villkor infördes inte på något sätt ändrat tolkningen av deras räckvidd. Den omständigheten att kommissionen inte ansåg det nödvändigt att precisera innebörden av dessa villkor när den vid två tillfällen godkände ordning III kunde ge upphov till berättigade förväntningar hos stödmottagarna om att kommissionen inte ansåg att de portugisiska myndigheternas genomförande av ordning III utgjorde ett nytt statligt stöd.
111 Kommissionen har bestritt dessa argument.
112 När det gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, framgår det av fast rättspraxis att rätten att åberopa den principen förutsätter att tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor har meddelats den berörde av de behöriga unionsinstitutionerna (se dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
113 På området statligt stöd framgår det även av fast rättspraxis att det förhållandet att den kontroll av statliga stöd som kommissionen utövar med stöd av artikel 108 FEUF är av tvingande karaktär medför, för det första, att de stödmottagande företagen i princip inte kan ha några berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet i nämnda artikel, och, för det andra, att en omdömesgill ekonomisk aktör normalt sett ska kunna avgöra om detta förfarande har följts (se dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
114 I förevarande fall har sökandena emellertid inte visat att kommissionen, när det gäller stöd som betalats ut i strid med 2007 och 2013 års beslut, vilka av detta skäl stred mot artikel 108.3 FEUF, gett dem tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga men som även är förenliga med tillämpliga bestämmelser, vilket kan ge upphov till berättigade förväntningar hos dem, såsom krävs enligt rättspraxis.
115 När en stödordning inte har anmälts till kommissionen saknar nämligen kommissionens påstådda passivitet betydelse (dom av den 11 november 2004, Demesa och Territorio Histórico de Álava/kommissionen, C‑183/02 P och C‑187/02 P, EU:C:2004:701, punkt 52, se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 december 2017, Aughinish Alumina/kommissionen, C‑373/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:953, punkt 54). I avsaknad av en förhandsanmälan till kommissionen av ordning III, såsom den genomförts, kan sökandena således inte med framgång göra gällande, till stöd för sin invändning om åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, att kommissionen har förhållit sig passiv.
116 Det saknar även betydelse att ordning III, såsom den anmälts, godkändes vid två tillfällen av kommissionen, eftersom denna stödordning genomfördes på ett sätt som väsentligt skiljer sig från vad som föreskrevs i det förslag till stödordning som anmälts av Republiken Portugal.
117 När det gäller sökandenas argument att det var omöjligt att förstå att den sänkning av bolagsskatten som föreskrevs i denna ordning berodde på en restriktiv tolkning av dels de villkor som låg till grund för de förmåner som sänkningen av bolagsskatten tillämpades på, dels inrättandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i regionen Madeira, vilka båda infördes genom ordning II, ska det erinras om vad som konstaterats i punkt 47 ovan, enligt vilken varken lydelsen av besluten från år 2007 och år 2013 eller det sammanhang de ingår i, eller de mål som eftersträvas med de bestämmelser som är tillämpliga på regionalstöd, lämnar något utrymme för tvivel om tolkningen av villkoret avseende ursprunget till de vinster som sänkningen av bolagsskatten var tillämplig på.
118 På samma sätt framgår det av 2002, 2007 och 2013 års beslut vad gäller villkoret om skapande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen Madeira att tillgången till de skatteförmåner som föreskrivs i ordning II, och som ordning III är en fortsättning på, var begränsad till bolag som startade en faktiskt ny verksamhet och uppfyllde särskilda villkor för stödberättigande, på grundval av antalet nya arbetstillfällen som skapats varaktigt (och under de sex första månaderna av verksamheten) av dessa bolag (se avsnitt II i 2002 års beslut). Det högsta belopp som kunde bli föremål för en skattefördel beträffande bolagsskatten berodde alltså på antalet arbetstillfällen som stödmottagaren skapat (se avsnitt II i 2002 års beslut, skälen 18, 19 och 60 i 2007 års beslut och skäl 10 och 11 i 2013 års beslut). Varje annan tolkning skulle få till följd att omfattningen av företagsstödet enligt ordning III inte skulle hänga samman med att faktiskt nya arbetstillfällen skapades i regionen Madeira, trots att detta syfte är ett av villkoren för att få tillgång till denna stödordning och trots att kommissionens bedömning av huruvida stödordningen är proportionerlig har gjorts mot bakgrund av detta villkor.
119 Mot bakgrund av det ovan anförda kan det inte konstateras att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delgrunden.
120 Inom ramen för denna andra delgrund har sökandena framhållit kommissionens bristande omsorg och passivitet vid kontrollen av tillämpningen av ordningen med Madeiras frizon under en längre period, eftersom kommissionen beslutade att inleda det övervakningsförfarande som krävs enligt artikel 108.1 FEUF först mer än åtta år efter godkännandet av ordning III och mer än två år efter det att den ursprungliga giltighetstiden hade löpt ut, och den inte underrättade de portugisiska myndigheterna om sin avsikt att inleda det formella granskningsförfarandet förrän elva år efter godkännandet av stödordningen och mer än fem år efter det att den ursprungliga giltighetstiden hade löpt ut.
121 Kommissionen har bestritt dessa argument.
122 Vad gäller rättssäkerhetsprincipen, som skiljer sig från principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 2023, Spanien m.fl./kommissionen, C‑649/20 P, C‑658/20 P och C‑662/20 P, EU:C:2023:60, punkt 83), ska det påpekas att på området statligt stöd kan argument mot återkrav som grundar sig på att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts endast under extraordinära omständigheter vinna framgång (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2008, kommissionen/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punkt 106, och dom av den 21 september 2022, Portugal/kommissionen (Madeiras frizon), T‑95/21, EU:T:2022:567, punkt 204).
123 Det framgår härvidlag av rättspraxis att en rad omständigheter ska undersökas för att det ska gå att finna att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts, bland annat huruvida de tillämpliga bestämmelserna är oklara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Nuova Agricast och Cofra/kommissionen, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punkt 77) och huruvida kommissionen utan motivering har underlåtit att agera under en längre period (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 1987, RSV/kommissionen, 223/85, EU:C:1987:502, punkterna 14 och 15, och dom av den 22 april 2008, kommissionen/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punkterna 106 och 107).
124 I förevarande fall har sökandena inte, till stöd för denna delgrund, gjort gällande att de tillämpliga bestämmelserna är oklara.
125 Vad gäller påståendet att kommissionen under en längre tid har underlåtit att agera, på ett sådant sätt att de berörda företagen kan åberopa rättssäkerhetsprincipen, ska det erinras om att kommissionen är skyldig att agera inom en rimlig tidsfrist inom ramen för ett förfarande för granskning av statligt stöd och att den inte har rätt att fortsätta att förhålla sig passiv under den preliminära granskningsfasen. Det ska tilläggas att frågan huruvida handläggningstiden är skälig ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende, såsom ärendets komplexitet och parternas uppträdande (dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkterna 81 och 82).
126 Vad för det första gäller den tid som förflutit mellan å ena sidan 2002, 2007 och 2013 års beslut och å andra sidan inledandet den 12 mars 2015 av övervakningsförfarandet avseende ordning III, eller beslutet att inleda det formella förfarandet, vilket delgavs Republiken Portugal den 6 juli 2018 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 15 mars 2019, kan denna tidsåtgång inte anses oskälig.
127 Enligt artikel 13.2 i förordning nr 659/1999 och artikel 15.2 i förordning 2015/1589 var kommissionen inte bunden av några specifika tidsfrister, såsom de som föreskrivs i kapitel II i förordningen om förfarandet vid anmält stöd (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 20 januari 2021, KC/kommissionen, T‑580/20, ej publicerat, EU:T:2021:14, punkt 26).
128 Vad vidare gäller de tillsynsförfaranden som avser godkända stöd eller stödordningar, såsom i förevarande fall, kan det inte anses att kommissionen behövde visa särskild omsorg, eftersom principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU innebär att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan.
129 Inom området för statligt stöd innebär detta särskilt att medlemsstaterna ska se till att de inte genomför stöd eller stödordningar i strid med tidigare beslut om godkännande, särskilt när kommissionen och den berörda medlemsstaten inledningsvis haft samma uppfattning om villkoren för genomförande av dessa stöd eller dessa stödordningar, såsom konstateras i punkterna 38 och 39 ovan.
130 Med hänsyn till beskrivningen i skäl 1 och 2 i det angripna beslutet av det förfarande som föregick beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, kan det inte anses att kommissionen i förevarande fall varit passiv under en längre period utan att ha motiverat detta.
131 Vad för det andra gäller den omständigheten att det formella granskningsförfarandet varade i 29 månader kan inte heller detta anses vara oskäligt, med hänsyn, såsom framgår av skäl 3–9 och 96 i det angripna beslutet, till att kommissionen var tvungen att hantera de portugisiska myndigheternas begäran om att beslutet att inleda förfarandet inte skulle offentliggöras, att den var tvungen att flera gånger begära att dessa myndigheter skulle inkomma med uppgifter som saknades samt att den var tvungen att behandla yttranden från det mycket stora antal berörda parter som deltog i förfarandet.
132 På så sätt skiljer sig det förfarande som utmynnade i det angripna beslutet klart från det förfarande som var aktuellt i målet RSV/kommissionen (dom av den 24 november 1987, 223/85, EU:C:1987:502), som sökandena således inte med framgång kan åberopa.
133 Även beaktade tillsammans kan perioderna före och efter beslutet att inleda det formella förfarandet inte anses vara orimliga, eftersom sökandena – i likhet med alla de företag som omfattades av ordning III – i vederbörlig ordning gavs möjlighet att senast den 15 mars 2019 få kännedom om beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet genom att det offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och om de risker för återkrav som de löpte.
134 Det kan således inte konstateras att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts. Talan kan följaktligen inte bifallas avseende den andra delgrunden.
135 Som tredje delgrund har sökandena gjort gällande att det stödbelopp som ska återbetalas grundas på en uppenbart olämplig beräkningsmetod. Sökandena har således gjort gällande att metoden att beräkna antalet skapade eller bibehållna arbetstillfällen i arbetskraftsenheter per år inte kan tillämpas för att fastställa storleken på det stöd som ska återkrävas, eftersom den inte utgör en giltig metod för att fastställa huruvida arbetstillfällen verkligen skapas, då den varken följer av någon bestämmelse i unionsrätten eller i portugisisk nationell lagstiftning.
136 Kommissionen har bestritt dessa argument.
137 Tribunalen konstaterar att det framgår av skälen 168–171 i det angripna beslutet att villkoret för att skapa eller behålla arbetstillfällen i regionen Madeira inte bara utgör ett villkor för tillträde till ordning III, utan även en parameter för beräkningen av stödbeloppet, vilken ska baseras på en objektiv, kontrollerbar och bevisbar metod. Bedömningen av huruvida ordning III var proportionerlig i förhållande till de merkostnader som den ordningen var avsedd att kompensera för gjordes mot bakgrund av detta villkor.
138 Även om 2007 och 2013 års beslut inte föreskriver att en viss metod ska tillämpas för att beräkna antalet arbetstillfällen som varje stödmottagare har skapat eller bibehållit i regionen Madeira, är det enligt dessa beslut icke desto mindre nödvändigt att använda en objektiv metod som gör det möjligt att kontrollera att de tjänster som deklarerats av mottagarna av stöd enligt ordning III är verkliga och varaktiga.
139 I den mån den metod som de portugisiska myndigheterna använde (se punkterna 63–65 ovan) inte uppenbart uppfyllde detta villkor och myndigheterna inte föreslog någon annan objektiv metod som skulle göra det möjligt att kontrollera att de arbetstillfällen som deklarerats av stödmottagarna var verkliga och varaktiga, enbart i syfte att återkräva det stöd som utbetalats enligt ordning III, såsom den genomförts, krävde kommissionen i skäl 216 i det angripna beslutet att beräkningen av det stödbelopp som skulle återkrävas skulle göras baserat på arbetskraftsenheter per år.
140 Under dessa omständigheter kan det inte anses olämpligt att kommissionen föreskrivit att en sådan metod ska användas. Detta ingår i kommissionens skyldighet att ge den berörda medlemsstaten upplysningar som gör det möjligt för den att själv utan alltför stora svårigheter fastställa det stödbelopp som ska återkrävas.
141 Följaktligen kan talan inte bifallas på den tredje delgrunden.
142 Av vad som anförts ovan följer att talan inte kan bifallas på den tredje eller den fjärde grunden. Talan i båda målen ska därmed ogillas i sin helhet.
143 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
144 Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
1 Rättegångsspråk: portugisiska.