Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 6 mars 2025

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 (EUT L 300, 2009, s. 88)

3 För tydlighetens skull vill jag påpeka att i den danska versionen av artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 används uttrycket i en begrænset periode (under en begränsad period), vilket skiljer sig från termen midlertidigt (tillfälligt) som i huvudsak används i alla andra språkversioner av denna bestämmelse och i samtliga språkversioner (inklusive den danska) av artikel 1.4 i förordningen, där det anges att förordningen ska tillämpas på yrkesmässigt bedrivna, tillfälliga, nationella persontransporter på väg av ett utlandsetablerat transportföretag i enlighet med bestämmelserna i kapitel V (min kursivering). För dessa två bestämmelser används exempelvis i den franska versionen uttrycket à titre temporaire, i den grekiska versionen σε προσωρινή βάση, i den engelska versionen on a temporary basis, i den italienska versionen a titolo temporaneo och i den tyska zeitweilig.

4 Se, bland annat, dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb ( C‑338/09, EU:C:2010:814, punkterna 29 och 30).

5 Rådets förordning av den 16 mars 1992 om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (EGT L 74, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 117).

6 Rådets förordning av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag skall få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4, 1998, s. 10; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21).

7 Se fotnot 3 i förevarande förslag till avgörande.

8 Domstolen har preciserat att behovet av en enhetlig tillämpning, och därmed en enhetlig tolkning, av en unionsrättsakt utesluter att denna betraktas isolerat, i endast en språkversion. I stället ska rättsakten tolkas utifrån både upphovsmannens verkliga avsikt och det av denne eftersträvade målet, särskilt mot bakgrund av samtliga språkversioner (se, bland annat, dom av den 15 maj 2014, Timmel, C‑359/12, EU:C:2014:325, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 1995, Gebhard ( C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 27).

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2003, Schnitzer ( C‑215/01, EU:C:2003:662, punkt 31). Enligt min mening är denna rättspraxis avseende tillhandahållande av tjänster i allmänhet i regel relevant för tolkningen av begreppet tillfällig i sektorsspecifik lagstiftning om internationella transporter inom unionen, utan att det påverkar behovet av att beakta särdragen i denna lagstiftning.

11 Se, bland annat, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 27 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

12 Domstolen har bland annat klargjort att den direkta tillämpligheten av förordningar utesluter att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser som påverkar själva förordningens räckvidd, om inte annat föreskrivs. Medlemsstaterna får således inte, om inte annat föreskrivs, begränsa tillämpningsområdet för en förordning och därigenom begränsa omfattningen av de skyldigheter som föreskrivs däri (se dom av den 21 mars 2024, Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

13 Se dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Vidare ska utövandet av denna befogenhet, även när det är fråga om ett uttryckligt bemyndigande eller ett erkännande av en befogenhet att göra undantag till förmån för medlemsstaterna, ske med beaktande av ändamålen med den lagstiftning som ger denna befogenhet samt de allmänna principerna i unionsrätten (se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punkt 32).

14 Se, för ett liknande resonemang, Szpunar, M., L’interprétation des standards juridiques (Generalklauseln) et d’autres notions indéterminées contenus dans les actes du droit de l’Union, Liber amicorum Antonio Tizzano. De la Cour CECA à la Cour de l’Union: le long parcours de la justice européenne, Turin, 2018, s. 940–952.

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

16 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

17 Min kursivering.

18 I artikel 57 FEUF hänvisas exempelvis till tillfälligt utövande av en verksamhet i en annan medlemsstat än den där tjänsteleverantören är etablerad.

19 Se, bland annat, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 39).

20 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (EUT L 300, 2009, s. 72).

21 I, den äldre, rådets förordning nr 3118/93 av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade (EGT L 279, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21) fanns inga sådana begränsningar. Begränsningar infördes nämligen genom förordning nr 1072/2009 på grund av svårigheter vid kontrollen av huruvida cabotagetrafiken var tillfällig (se skäl 15 i denna förordning) och på grund av konstaterandet att harmoniseringen av transportmarknaden fortfarande var ofullständig (se skälen 4–6 i denna förordning).

22 I enlighet med axiomet ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit (när lagen vill, talar den, när den inte vill, tiger den).

23 I sitt tolkningsmeddelande om den tillfälliga arten av cabotage vid godstransporter (EUT C 21, 2005, s. 2) påpekade kommissionen, för att motivera denna bristande likhet mellan de två förordningarna, att till skillnad från förordning nr 12/98 (föregångaren till förordning nr 1073/2009), togs det i förordning nr 3118/93 (som föregick förordning nr 1072/2009) upp tolkningsproblem och tillämpningsproblem. På samma sätt framhöll kommissionen att vid samrådet om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (KOM(2007) 265 slutlig) underströks att godstransporter och persontransporter på väg utgjorde två olika typer av transporter och att de inte hade tillräckligt många gemensamma punkter för att innefattas i en och samma lagstiftningsakt.

24 Detta konstaterande omfattar för övrigt marknaden inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, såsom framgår av de olika begrepp för cabotagetrafik avseende persontransporter som tillämpas i Island och Norge, vars regeringar nämnde vid förhandlingen.

25 Det är endast genom en åtgärd som unionslagstiftaren har vidtagit som risken för att bestämmelsen tillämpas på skilda sätt kan undvikas.

26 Se, bland annat, dom av den 30 november 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411).

27 Vad gäller förordning nr 1072/2009 har domstolen dessutom slagit fast att med hänsyn till målet att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella godstransporter på väg inom hela unionen (det mål som anges i skäl 26 i förordningen på samma sätt som det som anges i skäl 21 i förordning nr 1073/2009), utgör denna förordning inte heller något hinder för att en medlemsstat antar vissa föreskrifter för att tillämpa förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 40).

28 Såsom anges i skäl 19 och artikel 27 i förordning nr 1073/2009 bör medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra denna förordning, särskilt när det gäller sanktioner.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Ränta avseende ett koncerninternt lån) ( C‑585/22, EU:C:2024:822, punkt 90 och där angiven rättspraxis).

30 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 2021, Aurubis ( C‑271/20, EU:C:2021:959, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Vad gäller doktrin, se särskilt Paunio, E., Legal certainty – form and substance, Legal Certainty in Multilingual EU Law: Language, Discourse, and Reasoning at the European Court of Justice, Londres, 2016, s. 51–99. Rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska vidare iakttas av Europeiska unionens institutioner och även av medlemsstaterna vid utövandet av befogenheterna att tillämpa unionsrättsakter (se, analogt, vad gäller tillämpningen av direktiven, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet UP CAFFE, C‑171/23, EU:C:2024:417, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

31 Även om den enhetliga tillämpningen av denna förordning i alla medlemsstater påverkas av antagandet av nationella genomförandeåtgärder, innebär det mycket allmänna begreppet tillfällig cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordningen, utan att åtföljas av någon förklarande bestämmelse, en sådan risk såväl bland medlemsstaterna som inom en och samma medlemsstat.

32 Se dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkterna 49 och 50 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

33 Se, exempelvis, skälen 2–4, 10 och 21 i förordning nr 1073/2009.

34 Såsom kommissionen har påpekat framgår det av transportministeriets pressmeddelande av den 11 oktober 2019 (se punkt 7 i detta förslag till avgörande) att syftet med den omtvistade administrativa praxisen är att bekämpa social dumpning, medan den danska regeringen under det administrativa förfarandet preciserade att denna praxis syftade till att klargöra reglerna om cabotage med buss så att de faktiskt ska kunna tillämpas.

35 Vid förhandlingen uppgav den danska regeringen att innan den omtvistade administrativa praxisen antogs tillämpades den aktuella bestämmelsen utan någon referensperiod och ansågs ha iakttagits när transporten inte hade varat i mer än några månader, vilket gjorde det möjligt för transportörerna att på nytt inleda en transportcykel nära inpå den förstnämnda, vilket försvårade polismyndigheternas uppgift att kontrollera verksamheten.

36 Detta gäller i än högre grad eftersom det mål som den danska regeringen har hänvisat till i sitt skriftliga yttrande är målet att säkerställa att cabotage med buss inte sker kontinuerligt och i en sådan utsträckning att det utländska företaget i praktiken aldrig eller mycket sällan lämnar värdstaten.

37 Dessa möjligheter är endast vägledande, eftersom andra möjligheter är tänkbara, oavsett om de är proportionerliga eller inte.

38 Det är nämligen svårt att förklara varför exempelvis tillhandahållandet av endast två typer av transporter som utförs med åtta dagars mellanrum skulle göra det omöjligt att anse att verksamheten utövas tillfälligt, medan tillhandahållandet av ett betydligt större antal transporter under en vecka skulle göra det möjligt att anse att verksamheten utövas tillfälligt. Hur ofta tjänsten utförs utgör dessutom endast ett av de kriterier som framhållits i domstolens praxis avseende tillhandahållande av tjänster i allmänhet vid tolkningen av uttrycket tillfällig i artikel 57 FEUF (se punkt 20 ovan).

39 Domstolen har dessutom slagit fast att även när en medlemsstat åberopar ett tvingande krav för att motivera ett hinder för den fria rörligheten för varor och måste visa att dess lagstiftning är ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, kan denna bevisbörda inte vara så långtgående att den kräver att medlemsstaten på ett positivt sätt visar att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att uppnå nämnda mål på samma villkor (se dom av den 10 februari 2009, kommissionen/Italien, C‑110/05, EU:C:2009:66, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

40 Om rådet har valt sjudagarslösningen som en lämplig lösning som är förenlig med unionsrätten, är det svårt att föreställa sig att denna lösning i en jämförbar situation skulle kunna utgöra ett val som är oförenligt med unionsrätten. Även om uttrycket temporärt i förordning nr 3118/93 om godstransport (som föregick förordning nr 1072/2009) enligt kommissionens skriftliga och muntliga yttranden kan ha gett upphov till tolkningssvårigheter eller tillämpningssvårigheter (se fotnot 23 i förevarande förslag till avgörande) hindrar detta inte, till skillnad från förordning nr 12/98 om persontransport (som föregick förordning nr 1073/2009) att antagandet av en liknande lösning kan vara tillfredsställande för att fastställa vad som omfattas av detta obestämda begrepp.

41 Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, varvid kommissionen inte kan stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

42 Kommissionen har nämligen endast understrukit att den omtvistade administrativa praxisen är strängare än vad som är nödvändigt för att uppnå det angivna målet, det vill säga att undvika att cabotagetrafiken utförs stadigvarande eller fortlöpande. Kommissionen har varken i sina inlagor eller vid förhandlingen angett någon specifik åtgärd som enligt dess uppfattning skulle kunna uppfylla proportionalitetskriterierna.

43 Se särskilt punkterna 25–27 i den domen. Med andra ord anser kommissionen att cabotagetrafik under alla omständigheter ska tillåtas som tjänster, det vill säga i den mån som tjänsteleverantören inte utnyttjar sin etableringsrätt.

44 Cabotagetrafik utgör med andra ord inte en tjänst bland andra, som kan utföras i en annan medlemsstat så länge den inte omfattas av etableringsfriheten, utan en tjänst som per definition (i enlighet med artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009) tillhandahålls tillfälligt.