Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 16 oktober 2025
I de förenade målen C‑718/23–C‑721/23 och C‑60/24, angående fem beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Överdomstolen i den autonoma regionen Valencia, Spanien), av den 18 september 2023 (C‑721/23), den 26 september 2023 (C‑718/23–C‑720/23) och den 24 januari 2024 (C‑60/24), som inkom till domstolen den 23 november 2023 (C‑718/23–C‑721/23) respektive den 26 januari 2024 (C‑60/24), i målen
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin (referent) samt domarna N. Piçarra och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar-CV), genom J. Botella Carretero och N. González-Deleito Domínguez, abogados, Salones Comatel SL m.fl., genom S. Moreno Molinero, abogado, Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam) m.fl., genom J. Botella Carretero och N. González-Deleito Domínguez, abogados, Apuestas Deportivas Valencianas S.A. m.fl., genom J. Botella Carretero och N. González-Deleito Domínguez, abogados, Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana, genom C.B. Díaz Lafuente och I. Sánchez Lázaro, letradas, Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), genom I. Enríquez Matas och A. Loya del Río, abogados, samt genom M. Martínez Gómez, procuradora, Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis, i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom L. Van den Broeck och C. Jacob, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Vlaemminck och R. Verbeke, advocaten, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, T. Suchá och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och P.-L. Krüger, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av F. Meloncelli, avvocato dello Stato, Portugals regering, genom P. Barros da Costa, L. Medeiros och A. Silva Coelho, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom R. Álvarez Vinagre, M. Mataija och J. Szczodrowski, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Spansk rätt
Lag 1/2020
Dekret 97/2021
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
Prövning i sak
Inledande synpunkter
Inskränkningar av den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF
Huruvida inskränkningarna i den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF kan motiveras
Huruvida inskränkningarna i den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF är proportionerliga
Rättegångskostnader
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 26, 49 och 56 FEUF samt av principen om en enhetlig marknad, principen om likabehandling, principen om enhetlig behandling och icke-diskrimineringsprincipen.
2. Respektive begäran har framställts i mål, i vilka talan väckts av flera operatörer av så kallade spelhallar och spelautomater – nämligen Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar-CV) (C‑718/23), Salones Comatel SL, Inversiones Comatel SL, Recreativos del Este SL, Asociación SOS Hostelería, Unión de Trabajadores de Salones de Juego (Utsaju) och Asociación Valenciana de Operadores de Máquinas Recreativas (Asvomar) (C‑719/23), Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam), Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas de la Comunidad Valenciana (Andemar-CV), Asociación Provincial de Empresas Comercializadoras de Máquinas Recreativas y de Azar de Alicante (Apromar-Alicante) och Federación Empresarial de Hostelería de Valencia (C‑720/23), Apuestas Deportivas Valencianas S.A., Codere Apuestas Valencia S.A., Luckia Retail S.A., Mediterránea de Apuestas S.A., Orenes Apuestas CV S.A. och Sportium Apuestas Levante S.A (C‑721/23), samt Recreativos Giner Moltó SL, Valazar 2014 SL och Valazar 2000 SL (C‑60/24) – mot Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana (rådet för finanser och finansmodeller i den autonoma regionen Valencia, Spanien), och i vilka Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) (nationella organisationen för blinda, Spanien) deltar. Målen rör ogiltigförklaring av flera bestämmelser i en regional lagstiftning om spel och förebyggande av spelberoende.
3. I artikel 8 i Ley 1/2020 de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (det valencianska regionstyrets lag 1/2020 om reglering av spel och förebyggande av spelberoende i regionen Valencia) av den 11 juni 2020 (BOE nr 253 av den 23 september 2020, s. 79980) (nedan kallad lag 1/2020), med rubriken Begränsning av reklam, marknadsföring, sponsring och kommersiell information, föreskrivs följande:
4. Artikel 45.3 b, c och e i denna lag avser bingohallar, spelhallar respektive inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning.
5. I artikel 45.5 och 45.6 i nämnda lag föreskrivs följande:
6. Den andra övergångsbestämmelsen i samma lag, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för respektive begäran om förhandsavgörande till domstolen, hade följande lydelse:
7. I den tionde övergångsbestämmelsen i lag 1/2020, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för respektive begäran om förhandsavgörande till domstolen, föreskrevs följande:
8. I artikel 4 i Decreto 97/2021 del Consell, de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (det valencianska regionalrådets dekret 97/2021 om brådskande åtgärder för tillämpningen av det valencianska regionstyrets lag 1/2020 av den 11 juni 2020 om reglering av spel och förebyggande av spelberoende i regionen Valencia), av den 16 juli 2021 (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, nr 9143 av den 4 augusti 2021) (nedan kallad dekret 97/2021), med rubriken Ansökan om tillstånd att etablera nya spelinrättningar och att öppna nya särskilda vadhållningsinrättningar, föreskrivs följande:
9. I artikel 5 i dekretet, med rubriken Tillstånd för förnyelse av licenser för spelinrättningar som inte uppfyller avståndskravet, föreskrivs följande:
10. Artikel 6 i dekretet har rubriken Förfarande för förnyelse av licenser för spelhallar som inte uppfyller avståndskravet. I punkt 11 i den artikeln föreskrivs följande:
11. Artikel 9 i samma dekret har rubriken Tillståndsförfarande för installation och utbyte av spelautomater. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
12. I artikel 18 i dekret 97/2021, med rubriken Kommersiell information utanför spelinrättningar, föreskrivs följande:
13. Kärandena väckte talan vid Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Överdomstolen i den autonoma regionen Valencia, Spanien), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade ogiltigförklaring av flera bestämmelser i den lagstiftning som antagits av Comunidad Valenciana (den autonoma regionen Valencia, Spanien) för att reglera spel och förebygga spelberoende på grund av att de stred mot unionsrätten.
14. Kärandena har särskilt hänvisat till de artiklar i dekret 97/2021 genom vilka artiklarna 8, 45.5 och 45.6 samt den andra och den tionde övergångsbestämmelsen i lag 1/2020 genomförs. I artikel 8 i nämnda lag föreskrivs restriktioner i fråga om reklam och kommersiell information. I artikel 45.5 och 45.6 i denna lag föreskrivs restriktioner avseende etableringen vad gäller det minsta avstånd som ska iakttas mellan, å ena sidan, spelhallar och inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning och, å andra sidan, vissa skolor, närmare bestämt 850 meter, samt mellan vissa olika spelinrättningar, närmare bestämt 500 meter. I den andra och den tionde övergångsbestämmelsen i lag 1/2020 föreskrivs att driftstillstånd som beviljats innan denna lag trädde i kraft ska fortsätta att gälla och att eventuella förnyelser eller förlängningar av dessa tillstånd ska omfattas av de nya kraven i lag eller annan författning, med undantag för kravet på ett minsta avstånd mellan vissa spelinrättningar. I den tionde övergångsbestämmelsen föreskrivs dessutom ett moratorium på högst fem år för beviljande av nya driftstillstånd.
15. Enligt kärandena utgör dessa bestämmelser, som varken är nödvändiga eller proportionerliga, en omotiverad inskränkning av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
16. Svaranden i de nationella målen, rådet för finanser och finansmodeller i den autonoma regionen Valencia, har däremot gjort gällande att de aktuella bestämmelserna är förenliga med unionsrätten, eftersom de motiveras av målet att skydda konsumenter och minderåriga och uppfyller det proportionalitetskriterium (lämplighet, nödvändighet och proportionalitet i egentlig mening) som föreskrivs både i den nationella lagstiftningen och i EU-domstolens fasta praxis.
17. Mot denna bakgrund och med beaktande av EU-domstolens praxis, i vilken det fastställs gränser för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa målen och medlen för deras politik på området för hasardspel, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida de bestämmelser som har ifrågasatts i de nationella målen är förenliga med principerna i unionsrätten. Enligt den hänskjutande domstolen kan införandet av krav på ett minimiavstånd vara oförenligt med unionsrätten, eftersom andra befintliga åtgärder, såsom förbudet för minderåriga och andra utsatta personer att få tillträde till och delta i spel och förbudet mot reklam, är tillräckliga för att uppnå de eftersträvade målen. Samma slutsats bör gälla för regionala bestämmelser som föreskriver att ett av dessa krav ska vara uppfyllt vid förnyelse av tidigare beviljade driftstillstånd eller ett moratorium för beviljande av nya tillstånd för spelinrättningar och för drift av vissa spel i hotell- och restauranglokaler eller liknande lokaler (nedan kallad hotell- och restaurangbranschen).
18. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida de restriktioner som föreskrivs är förenliga med principerna om likabehandling och samstämmighet, eftersom de endast är tillämpliga på privata aktörer och inte på offentliga inrättningar.
19. Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Överdomstolen i den autonoma regionen Valencia) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24:
20. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Överdomstolen i den autonoma regionen Valencia) beslutade även att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen i målet C‑720/23:
21. Domstolens ordförande har genom beslut av den 4 januari 2024 förenat målen C‑718/23, C‑719/23, C‑720/23 och C‑721/23 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
22. Domstolens ordförande har genom beslut av den 2 februari 2024 förenat dessa mål och mål C‑60/24 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
23. ONCE, den spanska och den italienska regeringen samt Europeiska kommissionen har gjort gällande att respektive begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom samtliga omständigheter i de nationella målen är begränsade till en och samma medlemsstat, i förevarande fall Konungariket Spanien. Vad gäller den fjärde frågan i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den andra frågan i mål C‑720/23, har ONCE även gjort gällande att dessa frågor inte har något samband med saken i de nationella målen. ONCE och den spanska regeringen har dessutom hävdat att dessa två frågor under alla omständigheter ska avvisas enligt artikel 94 i domstolens rättegångsregler.
24. Vad för det första gäller frågan huruvida respektive begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning i sin helhet, erinrar domstolen om att EUF-fördragets bestämmelser beträffande etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster inte kan tillämpas på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47).
25. Det framgår emellertid av EU-domstolens fasta praxis att när den hänskjutande domstolen har ställt frågor till EU-domstolen i samband med ett förfarande om ogiltigförklaring av bestämmelser som inte enbart är tillämpliga på inhemska medborgare utan även på medborgare i andra medlemsstater, så kommer det avgörande som den hänskjutande domstolen meddelar efter det att EU-domstolen har meddelat dom i målet om förhandsavgörande att ha verkan även gentemot dessa sistnämnda medborgare. Detta motiverar att EU-domstolen besvarar de frågor som ställts och som har anknytning till bestämmelserna om de grundläggande friheterna i EUF-fördraget, trots att omständigheterna i det nationella målet i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 32 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punkt 49).
26. I detta avseende framgår det av respektive begäran om förhandsavgörande och av den hänskjutande domstolens svar av den 23 december 2024 på en begäran om klarlägganden från EU-domstolen enligt artikel 101 i domstolens rättegångsregler att de nationella målen avser bestridande av en regional lag och ett regionalt dekret, vilka i egenskap av allmänna bestämmelser är tillämpliga inte bara på inhemska medborgare, utan även på företag från andra medlemsstater som vill etablera sig i regionen Valencia, vilket innebär att de aktuella nationella målen går utöver den nationella sfären. Den tolkning av de grundläggande friheterna som den hänskjutande domstolen har begärt är i detta avseende således nödvändig för att avgöra målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 34).
27. Vad för det andra gäller frågan huruvida den fjärde frågan i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den andra frågan i mål C‑720/23 kan tas upp till prövning, vilket har bestritts dels på grund av att svaret på dessa frågor inte är användbart för att avgöra de nationella målen, dels på grund av att den hänskjutande domstolen inte har lämnat några närmare uppgifter om vilka bestämmelser i nationell rätt som är tillämpliga på lotterier och vadhållning som anordnas på nationell nivå och om det regelverk som är tillämpligt på offentliga spelinrättningar. Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (dom av den 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
28. Eftersom begäran om förhandsavgörande utgör grunden för förfarandet vid EU-domstolen är den nationella domstolen skyldig att i själva beslutet klargöra den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella målet och lämna nödvändiga förklaringar till varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna samt redogöra för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den i det målet tillämpliga nationella lagstiftningen (dom den 12 september 2024, Presidenza del Consiglio dei ministri m.fl. (Ersättning till arvoderade domare och åklagare), C‑548/22, EU:C:2024:730, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
29. Det ska understrykas att uppgifterna i begäran om förhandsavgörande ska göra det möjligt dels för EU-domstolen att lämna användbara svar på de frågor som ställts av den nationella domstolen, dels för medlemsstaternas regeringar och andra berörda att utöva sin rätt enligt artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol att avge yttranden. Det ankommer på EU-domstolen att se till att denna rätt tillvaratas, eftersom det enligt nyssnämnda bestämmelse endast är begäran om förhandsavgörande som delges de berörda (dom av den 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
30. Dessa kumulativa krav beträffande innehållet i en begäran om förhandsavgörande anges uttryckligen i artikel 94 i rättegångsreglerna, vilka den nationella domstolen förväntas ha kännedom om och måste iaktta ytterst noggrant inom ramen för det samarbete som har inrättats genom artikel 267 FEUF. Det erinras dessutom om dessa krav i punkterna 13, 15 och 16 i Europeiska unionens domstols rekommendationer till nationella domstolar om begäran om förhandsavgörande (EUT C 380, 2019, s. 1) (dom av den 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
31. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den andra frågan i mål C‑720/23 för att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken endast privata spelinrättningar, och inte offentliga spelinrättningar, åläggs vissa skyldigheter i fråga om spel och förebyggande av spelberoende.
32. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte definierat begreppet offentliga spelinrättningar som den har hänvisat till, tillhandahållit de nationella bestämmelser som är tillämplig på dessa spelinrättningar och redogjort för de restriktioner som eventuellt är tillämpliga på spelinrättningarna.
33. De restriktioner som är föremål för tolkningsfrågorna, vilka mot bakgrund av de uppgifter som framgår av besluten om hänskjutande avser kasinon, bingohallar, spelhallar, nöjeslokaler, lokaler som är särskilt avsedda för vadhållning och andra lokaler som inrättats för installation av spelautomater, är inte tillämpliga beroende på om de inrättningar i vilka dessa spel anordnas eller där automaterna är installerade är offentliga eller privata. Enligt de uppgifter som den spanska regeringen har lämnat i sitt yttrande delas behörigheten avseende att reglera hasardspel i Spanien mellan staten och de autonoma regionerna. Statens och de autonoma regionernas behörighet grundar sig inte på en åtskillnad mellan offentliga spelinrättningar och privata spelinrättningar, utan på lagstiftningens geografiska räckvidd, vilken varierar från fall till fall beroende på vilken typ av spel det rör sig om. Behörigheten att reglera statliga lotterier och onlinespel på nationell nivå är således förbehållen den nationella lagstiftaren, eftersom de autonoma regionerna kan utöva denna behörighet för andra typer av hasardspel inom sina respektive territorier, utan åtskillnad med hänsyn till huruvida inrättningarna är offentliga eller privata.
34. Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang inte förklarat varför den anser att det finns en enda marknad för de olika typerna av hasardspel, vilket innebär att det skulle skada konkurrensen om de olika typerna av hasardspel reglerades på olika sätt.
35. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den fjärde frågan i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den andra frågan i mål C‑720/23 inte uppfyller kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler och att de därmed ska avvisas.
36. Den hänskjutande domstolen har ställt de tre första frågorna i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den första frågan i mål C‑720/23, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 26, 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ålägger aktörer inom spelsektorn för det första vissa restriktioner vad gäller det minimiavstånd som ska iakttas mellan, å ena sidan, spelhallar och inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning och, å andra sidan, vissa skolor, samt mellan vissa olika spelinrättningar, för det andra en tidsbegränsning för driften av så kallade typ B-spelautomater eller spelautomater med möjlighet till vinst som installerats hos inrättningar inom hotell- och restaurangbranschen och för det tredje ett moratorium för beviljande av nya licenser eller tillstånd att driva spelinrättningar.
37. Vad gäller artikel 56 FEUF ska det erinras om att när en nationell bestämmelse kan knytas till flera olika grundläggande friheter samtidigt ska EU-domstolen i princip utgå från endast en av dessa friheter om det framgår att de övriga friheterna under omständigheterna i det enskilda fallet är helt underordnade denna frihet och kan knytas till denna (dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
38. I den mån den nationella lagstiftning som är i fråga fastställer de villkor som operatörer av vissa typer av spel måste uppfylla när de försöker etablera sig och erhålla de tillstånd som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster, kan denna lagstiftning framför allt utgöra ett hinder för etableringsfriheten, eftersom den eventuella inverkan på friheten att tillhandahålla tjänster endast är en följd av de eventuella inskränkningar som åläggs etableringsfriheten (se, analogt, dom av den 8 juni 2017, Van der Weegen m.fl., C‑580/15, EU:C:2017:429, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
39. Vad gäller artikel 26 FEUF framgår det av handlingarna i målet att de nationella målen inte avser Europeiska unionens eller unionsinstitutionernas befogenhet att vidta de åtgärder som föreskrivs i denna artikel.
40. Under dessa omständigheter saknas det således anledning för domstolen att uttala sig mot bakgrund av artiklarna 26 och 56 FEUF.
41. Varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv ska anses utgöra inskränkningar i denna frihet i den mening som avses i artikel 49 FEUF (dom av den 25 april 2024, Edil Work 2 och S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
42. Såsom framgår av punkt 14 ovan föreskrivs genom de omtvistade åtgärderna i den nationella lagstiftning som är i fråga, vilka berörs av tolkningsfrågorna och som nämns i punkt 36 ovan, följande: För det första ett avståndskrav på 850 meter mellan spelhallar och de lokaler som är särskilt avsedda för vadhållning och vissa skolor, för det andra ett avståndskrav på 500 meter mellan olika spelhallar, bingohallar och de lokaler som är särskilt avsedda för vadhållning, för det tredje en skyldighet för befintliga spelhallar och vadhållningslokaler att uppfylla det första avståndskravet för att deras tillstånd eller licens ska förnyas, för det fjärde ett förbud mot att förnya tillstånd att driva spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst som installerats hos inrättningar inom hotell- och restaurangbranschen efter ikraftträdandet av lag 1/2020, och för det femte ett moratorium på högst fem år för utfärdande av nya tillstånd och licenser för spelinrättningar och för drift av spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst (nedan gemensamt kallade de aktuella åtgärderna).
43. Det är ostridigt att dessa åtgärder, som införts och ålagts aktörer inom hasardspelssektorn på regional nivå genom artikel 45.5 och 45.6 i lag 1/2020 samt genom den andra och den tionde övergångsbestämmelsen i denna lag, vilka kompletterats genom artiklarna 4–6 och 9 i dekret 97/2021, kan göra det mindre attraktivt eller till och med omöjligt att utöva den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF, eftersom de begränsar företagens möjligheter att tillhandahålla vissa speltjänster som en ekonomisk verksamhet i den aktuella regionen eller hindrar de aktörer som redan tillhandahåller sådana tjänster från att få avkastning på sina investeringar.
44. EU-domstolen har dessutom redan fastställt att en nationell lagstiftning, enligt vilken en ekonomisk verksamhet underkastas koncession och som föreskriver olika fall där koncessionen kan förverkas, utgör ett hinder bland annat för denna frihet (dom av den 19 december 2018, Stanley International Betting och Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
45. De aktuella åtgärderna utgör således inskränkningar i den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF.
46. Det ska bedömas i vilken utsträckning de inskränkningar som införts genom de aktuella åtgärderna kan godtas enligt de undantag som uttryckligen föreskrivs i EUF-fördraget eller, i enlighet med domstolens praxis, kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2023, OL (Förlängning av italienska koncessioner), C‑517/20, EU:C:2023:219, punkt 49).
47. Enligt artikel 52.1 FEUF är inskränkningar som grundas på skäl avseende allmän ordning, säkerhet eller hälsa tillåtna. Domstolen har dessutom i sin praxis godtagit ett antal tvingande skäl av allmänintresse, såsom att skydda konsumenterna, att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter samt att förhindra att ordningen i samhället störs, vilka också kan motivera inskränkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2010, Sjöberg och Gerdin, C‑447/08 och C‑448/08, EU:C:2010:415, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
48. I detta sammanhang ska det påpekas att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte skett någon harmonisering på unionsnivå inom detta område har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma den nivå som de anser vara lämpligast för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället (dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
49. Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin politik på området för hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån. De inskränkningar som föreskrivs ska likväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens praxis (dom av den 14 oktober 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Spelautomater), C‑231/20, EU:C:2021:845, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
50. I förevarande fall framgår det av ingressen till lag 1/2020 att syftet med de aktuella åtgärderna är följande: För det första att minska minderårigas exponering för spel på deras dagliga rutt till skolan, eftersom en sådan exponering skulle leda till att spelinrättningarna normaliseras som nöjesställen inom deras gemensamma fritidsmodell, för det andra att minska risken för utveckling av spelberoende, och särskilt hos minderåriga med hänsyn till dessa personers psykologiska sårbarhet i detta skede av deras liv, för det tredje att bekämpa den betydande ökningen av antalet spelhallar och inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning i regionen Valencias stadsstruktur, för det fjärde att skydda hälsan hos socialt utsatta personer och minimera de sociala risker och hälsorisker som är förknippade med spel, för det femte att minska den geografiska koncentrationen av spelinrättningar i enklaver i städerna för att minska risken för att befolkningen i sin vardagsmiljö överexponeras av dessa spel och för att främja en balanserad, hållbar och hälsosam utveckling av stadsmiljön och socioekonomiska verksamheter, och för det sjätte att se till att minderåriga inte har tillgång till spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst hos inrättningar inom hotell- och restaurangbranschen.
51. Rådet för finanser och finansmodeller i den autonoma regionen Valencia och den spanska regeringen har mer allmänt gjort gällande att de aktuella åtgärderna syftar till att skydda folkhälsan och den allmänna säkerheten, närmare bestämt att förhindra spelberoende, att skydda sårbara grupper och att mildra den sociala inverkan av hasardspel och vadhållning.
52. Det framgår av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 47 ovan att sådana syften – mot bakgrund av de särskilda omständigheter som är för handen när det gäller hasardspel – eftersträvas med den omtvistade nationella lagstiftningen och kan utgöra tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera sådana inskränkningar i de grundläggande friheterna som de som avses i de nationella målen, under förutsättning att de faktiskt eftersträvas med de aktuella åtgärderna, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkterna 42 och 43 samt där angiven rättspraxis).
53. Härav följer att de inskränkningar i den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF till följd av de aktuella åtgärderna framstår som motiverade med hänsyn till de syften som anges i punkterna 50 och 51 ovan.
54. I enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 49 ovan ska det prövas huruvida de inskränkningar som införts genom de aktuella åtgärderna är proportionerliga, och således om dessa inskränkningar är ägnade att säkerställa förverkligandet av de eftersträvade målsättningarna och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa målsättningar; därvid ska det särskilt säkerställas att den aktuella nationella lagstiftningen verkligen tillgodoser behovet av att uppnå målsättningarna på ett sammanhängande och systematiskt vis (dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
55. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att – mot bakgrund av vad EU-domstolen har angett – göra denna bedömning inom ramen för en helhetsbedömning av samtliga omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
56. Vad i förevarande fall gäller de tre första åtgärder som är i fråga, vilka avser minimiavstånd mellan, å ena sidan, olika spelhallar och inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning och, å andra sidan, vissa skolor, samt mellan vissa olika spelinrättningar, framgår det av ingressen till lag 1/2020 att det valencianska regionstyret har vidtagit dessa åtgärder på grundval av studier som visar de negativa effekterna av att minderåriga överexponeras för spel samt statistik som visar att antalet spelinrättningar hade mer än fördubblats och att antalet inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning hade fyrdubblats i regionen Valencia under åren före antagandet av denna lag. Det framgår således att dessa åtgärder inte har vidtagits på ett godtyckligt sätt, utan att de grundar sig på vissa specifika uppgifter.
57. Vad gäller frågan huruvida de aktuella åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen, är det inte möjligt att enbart utifrån den omständigheten att det redan finns andra åtgärder, såsom förbudet för minderåriga att få tillträde till spelinrättningar och förbudet mot reklam för dessa inrättningar, vilket den hänskjutande domstolen har påpekat, dra slutsatsen att de aktuella åtgärderna inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål.
58. Även om det allmänna syftet med de åtgärder som fanns innan de aktuella åtgärderna också är att skydda folkhälsan, avser de emellertid andra aspekter av exponeringen för spel. De åtgärder som förbjuder minderåriga tillträde till spelinrättningar syftar till att förhindra att de börjar spela, medan införandet av minimiavstånd mellan sådana inrättningar och mellan dessa inrättningar och vissa skolor syftar till att förhindra att dessa spel överexponeras och normaliseras i vardagslivet för minderåriga och andra sårbara grupper av befolkningen. Även om syftet med reklamförbudet dessutom är att förhindra marknadsföring av spel, syftar åtgärden avseende avstånd mellan vissa spelinrättningar till att minska den geografiska koncentrationen av sådana inrättningar.
59. Vad gäller tillämpligheten av de nya avståndsskyldigheterna på spelhallar, vadhållningslokaler och bingohallar som redan är i drift för att deras tillstånd eller licens ska förnyas, vilket kan leda till att verksamheten upphör om det föreskrivna avståndet inte iakttas, innebär denna omständighet inte nödvändigtvis att en sådan åtgärd ska anses gå utöver vad som är nödvändigt.
60. Det ska i detta hänseende påpekas att om avståndsskyldigheterna endast var tillämpliga på nya aktörer, skulle detta ge befintliga inrättningar en konkurrensfördel som i än högre grad skulle hindra dessa nya aktörers tillträde till marknaden (se, analogt, dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone, C‑72/10 och C‑77/10, EU:C:2012:80, punkt 58).
61. Den särskilda situationen för de spelinrättningar som redan var i drift innan den aktuella lagstiftningen trädde i kraft beaktades inom ramen för den lagstiftningen. Enligt den andra och den tionde övergångsbestämmelsen i lag 1/2020 samt artikel 5 i dekret 97/2021 är förnyelse av tillstånd att driva dessa inrättningar nämligen, för det första, inte beroende av att kravet på avstånd till andra spelinrättningar iakttas och, för det andra, möjligt trots moratoriet för beviljande av nya tillstånd, när en sådan spelinrättning flyttas i syfte att iaktta avståndskravet i förhållande till en skola som avses i denna lagstiftning. Det har dessutom beviljats en tidsfrist för att flytta de spelinrättningar vars tillstånd löpte ut före den 1 november 2021.
62. När det gäller den fjärde åtgärden i fråga, som hindrar förnyelse av tillstånd att driva spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst som installerats hos inrättningar inom hotell- och restaurangbranschen, framstår den som ägnad att uppnå det eftersträvade målet utan att gå utöver vad som är nödvändigt, med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra. Denna åtgärd, som i likhet med de tre första aktuella åtgärderna antogs på grundval av studier som nämns i ingressen till lag 1/2020, syftar nämligen till att hindra minderåriga från att få tillträde till dessa maskiner på platser där det är omöjligt att kontrollera tillträdet.
63. Den femte aktuella åtgärden omfattas av målet att skydda folkhälsan, eftersom det genom denna åtgärd införs ett moratorium på högst fem år för utfärdande av nya tillstånd och licenser för spelinrättningar och för drift av spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst, och syftar till att minska koncentrationen av spelinrättningar efter deras kraftiga expansion i regionen Valencia, vilken var särskilt märkbar under åren före antagandet av denna lag och åtföljdes av en ökning av antalet personer som lider av spelberoende och en växande social oro som hänger samman med utbredningen av spelinrättningar.
64. Enligt domstolens praxis ankommer det på medlemsstaterna att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa hasardspelsverksamheten utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, punkterna 15 och 16). EU-domstolen har således funnit att även om begränsningar av antalet aktörer i princip kan motiveras, ska dessa begränsningar i vilket fall som helst tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt (dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl., C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 53), vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
65. Den hänskjutande domstolen vill emellertid i detta sammanhang få klarhet i huruvida enbart den omständigheten att spelinrättningar och spelautomater av typ B eller spelautomater med möjlighet till vinst inte är helt förbjudna kan visa att moratoriet på fem år inte syftar till att uppnå det eftersträvade målet. Det ska i detta hänseende erinras om att EU-domstolen redan har slagit fast att den omständigheten att vissa hasardspel inte är helt förbjudna inte räcker för att visa att den nationella lagstiftningen i själva verket har ett annat syfte än att förverkliga de syften som den påstås eftersträva och beträffande vilka en helhetsbedömning ska göras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, punkt 35).
66. Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framstår den femte aktuella åtgärden således inte som oproportionerlig, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida en utredning rörande de befintliga spelinrättningarnas sociala inverkan och inverkan på folkhälsan bör genomföras. En medlemsstat är nämligen inte förhindrad att visa att en sådan intern restriktiv åtgärd uppfyller de krav som följer av EU-domstolens praxis av den enda anledningen att denna medlemsstat inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta lagstiftningen i fråga (dom av den 8 september 2010, Stoß m.fl., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 72).
67. Mot denna bakgrund ska den första, den andra och den tredje frågan i målen C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 och C‑60/24 samt den första frågan i mål C‑720/23 besvaras enligt följande. Artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som ålägger aktörer inom spelsektorn för det första vissa restriktioner vad gäller det minimiavstånd som ska iakttas mellan, å ena sidan, spelhallar och inrättningar som är särskilt avsedda för vadhållning och, å andra sidan, vissa skolor, samt mellan vissa olika spelinrättningar, för det andra en tidsbegränsning för driften av så kallade typ B-spelautomater eller spelautomater med möjlighet till vinst som installerats hos inrättningar inom hotell- och restaurangbranschen och för det tredje ett moratorium för beviljande av nya licenser eller tillstånd att driva spelinrättningar, i den mån den nationella domstolen finner att dessa inskränkningar kan godtas enligt de undantag som uttryckligen föreskrivs i EUF-fördraget eller kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnade att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
68. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: spanska.